省十二屆人大常委會(huì)五年立法工作研究

　 韓軍、黃東霞、張豪

　法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。推動(dòng)全面依法治省，建設(shè)法治江西，必須堅(jiān)持立法先行。為了總結(jié)我省近五年來(lái)地方立法工作所取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步健全和完善我省立法工作機(jī)制，提高我省立法工作水平和法規(guī)質(zhì)量，更好地推動(dòng)、指導(dǎo)設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)依法有序開展立法工作，本課題研究組對(duì)我省第十二屆人大常委會(huì)立法工作進(jìn)行了分析研究，形成了本研究報(bào)告，以期對(duì)進(jìn)一步做好今后一段時(shí)間內(nèi)地方立法工作，充分發(fā)揮立法在引領(lǐng)和推動(dòng)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的作用上有所裨益。

　一、五年立法工作基本情況 2013 年以來(lái)，江西省人大及其常委會(huì)在中共江西省委的領(lǐng)導(dǎo)下，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，立足我省省情，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，著力提高立法質(zhì)量水平，立法工作取得新進(jìn)展。

�。ㄒ唬﹪�繞全省大局，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。

　截至 2017 年 7 月，省人大及其常委會(huì)共制定和修改法規(guī) 57

　件，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)市法規(guī) 29 件。這些法規(guī)，基本涵蓋了我省政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域，為保證法律、行政法規(guī)在我省貫徹實(shí)施、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系作出了積極貢獻(xiàn),為建設(shè)富裕美麗幸福江西提供強(qiáng)有力的法制保障。具體立法情況見下表：

　類別 政治 領(lǐng)域 經(jīng)濟(jì) 領(lǐng)域 文化 領(lǐng)域 社會(huì) 領(lǐng)域 生態(tài) 領(lǐng)域 總數(shù) 制定 2 5 3 10 11 31 修改 5 7 1 10 3 26 總數(shù) 7 12 4 20 14 57 1. 著眼于 促進(jìn)民主法治建設(shè) ，加強(qiáng)政治領(lǐng)域立法。為推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)，健全完善人大工作制度，制定和修改各級(jí)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)規(guī)定、規(guī)范性文件備案審查條例和實(shí)施憲法宣誓制度辦法，促進(jìn)人大及其常委會(huì)更好行使憲法法律賦予的重大事項(xiàng)決定權(quán)，推動(dòng)規(guī)范性文件備案審查工作有序開展，確保憲法宣誓制度在我省全面、規(guī)范和有效實(shí)施。為適應(yīng)法治江西建設(shè)和全面賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)重大改革需要，完善科學(xué)立法、民主立法工作機(jī)制，修改立法條例。為加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大制度建設(shè)，與新修改的地方組織法、選舉法、代表法保持一致，及時(shí)修改鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例、選舉實(shí)施細(xì)則以及實(shí)施代表法辦法。

　2. 著眼于推動(dòng)發(fā)展升級(jí)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法。制定政府非稅收入管理?xiàng)l例，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控和公共服務(wù)能力，完善預(yù)

　算管理制度,使政府非稅收入管理有法可依。修改招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施辦法，規(guī)范我省招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人的合法權(quán)益。制定公路條例，進(jìn)一步推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)公路事業(yè)發(fā)展，通過(guò)立法制度設(shè)計(jì)解決公路管理體制中影響公路發(fā)展的深層次矛盾問(wèn)題。修改旅游條例，有效保護(hù)和合理開發(fā)利用旅游資源，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，強(qiáng)化旅游市場(chǎng)監(jiān)督，助推旅游強(qiáng)省建設(shè)。

　3. 著眼于推進(jìn)文化建設(shè)，加強(qiáng)文化領(lǐng)域立法。為加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，推動(dòng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)合理利用與發(fā)展，制定非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例。為保護(hù)傳統(tǒng)村落，繼承優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)，制定全國(guó)首部傳統(tǒng)村落保護(hù)省級(jí)地方性法規(guī)，推動(dòng)傳統(tǒng)村落重現(xiàn)生機(jī)與活力。為增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，解決我省科技經(jīng)費(fèi)投入不足、科技創(chuàng)新機(jī)制有欠缺、動(dòng)力不足等問(wèn)題，推動(dòng)我省創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，制定科技創(chuàng)新促進(jìn)條例。

　4. 著眼于解決民生熱點(diǎn)，加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法。針對(duì)群眾關(guān)注的食品安全問(wèn)題，制定食品小作坊小餐飲小食雜店小攤販管理?xiàng)l例、林產(chǎn)品質(zhì)量安全條例，切實(shí)保障人民群眾“舌尖上的安全”。針對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的消費(fèi)者維權(quán)難問(wèn)題，修改實(shí)施消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法辦法，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。為促進(jìn)老齡事業(yè)發(fā)展，切實(shí)保障老年人合法權(quán)益，修改實(shí)施老年人權(quán)益保障法辦法。為維護(hù)軍人軍屬權(quán)益，強(qiáng)化軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部、退役士兵及隨軍家屬安置等方面權(quán)益保障，制定軍人軍屬權(quán)益保障條例。

　為維護(hù)殘疾人的合法權(quán)益，發(fā)展殘疾人事業(yè)，保障殘疾人平等地充分參與社會(huì)生活，制定殘疾人保障條例。

　5. 著眼于促進(jìn)綠色崛起，加強(qiáng)生態(tài)領(lǐng)域立法。順應(yīng)國(guó)家“嚴(yán)法治污”新形勢(shì)，回應(yīng)人民群眾“健康呼吸”新關(guān)切，依法保護(hù)和改善大氣環(huán)境，出臺(tái)大氣污染防治條例、機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例。其中大氣污染防治條例被評(píng)為 2016 年度“江西十大法治事件”。適應(yīng)水資源管理新常態(tài)，落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度要求，合理開發(fā)、利用和保護(hù)水資源，制定水資源條例。正確處理保護(hù)自然環(huán)境和合理利用自然資源的關(guān)系，推動(dòng)國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，制定武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例、河道采砂管理?xiàng)l例、礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例。為維護(hù)生態(tài)安全，改善生態(tài)環(huán)境，解決長(zhǎng)期困擾我省農(nóng)業(yè)林業(yè)發(fā)展的突出問(wèn)題，制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例、林業(yè)有害生物防治條例。

�。ǘ�）加強(qiáng)指導(dǎo)督促，推進(jìn)設(shè)區(qū)市積極有序開展地方立法工作 黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出了依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的重大改革舉措，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議及時(shí)修改了立法法，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，并規(guī)定設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，由省級(jí)人大常委會(huì)確定。省人大常委會(huì)對(duì)落實(shí)我省設(shè)區(qū)市行使立法權(quán)工作高度重視，根據(jù)省委的統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌謀劃，精心組織，依法有序推進(jìn)設(shè)區(qū)

　市行使立法權(quán)。

　為確保開始行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)市具備相應(yīng)的立法條件，省人大法制委、法工委研究制定了評(píng)估工作方案，明確了具體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，組織評(píng)估組對(duì)除南昌市之外 10 個(gè)設(shè)區(qū)市的立法能力、立法需求等情況進(jìn)行了全面調(diào)研評(píng)估。按照省委確定的“成熟一批、確定一批”原則，分別于 2015 年 11 月和 2016 年 4 月經(jīng)省人大常委會(huì)決定，分兩批賦予了各設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)。

　針對(duì)設(shè)區(qū)市普遍存在的立法力量欠缺、立法工作機(jī)制不夠健全、立法經(jīng)驗(yàn)不足、立法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高等突出問(wèn)題，積極從以下幾方面著手，加強(qiáng)各設(shè)區(qū)市立法能力建設(shè)。一是督促設(shè)置立法機(jī)構(gòu)、配備立法人員。明確要求開始行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)必須先設(shè)立法制委、法工委等立法機(jī)構(gòu)，行政區(qū)域較大市的法工委編制不少于 8 人，較小市的法工委編制不少于 6 人。目前各設(shè)區(qū)的市人大均按照要求已設(shè)立立法機(jī)構(gòu)，相關(guān)立法人員已基本到位，部分市還專門成立了人大立法研究機(jī)構(gòu)。二是組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、開展跟班學(xué)習(xí)。多次派員到各設(shè)區(qū)市就立法工作專題授課，并結(jié)合立法調(diào)研進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)；組織各市立法人員參加全國(guó)地方立法培訓(xùn)班；舉辦了全省立法工作座談暨培訓(xùn)會(huì)，通過(guò)以會(huì)代訓(xùn)方式進(jìn)行專題輔導(dǎo)；有計(jì)劃地安排設(shè)區(qū)市立法工作人員分批到省人大常委會(huì)法工委跟班學(xué)習(xí)，全程參與立法工作，培養(yǎng)實(shí)際操作能力。三是開展立法能力建設(shè)督查指導(dǎo)。要求各設(shè)區(qū)市開展立法能力建設(shè)自查

　自評(píng)工作，在此基礎(chǔ)上啟動(dòng)了督查工作，組成四個(gè)工作組，深入各市進(jìn)行專題調(diào)研、實(shí)地督導(dǎo)，全面了解立法能力建設(shè)和立法工作開展情況，并將有關(guān)情況梳理匯總，反饋各市指導(dǎo)其進(jìn)一步改進(jìn)工作，督促解決各市立法能力建設(shè)和立法工作進(jìn)展不平衡問(wèn)題。

　為幫助設(shè)區(qū)市提高立法質(zhì)量，一方面，指導(dǎo)各設(shè)區(qū)市科學(xué)編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃，按照“循序漸進(jìn)、量力而行、寧缺毋濫”原則確定立法項(xiàng)目，把好立法選項(xiàng)關(guān)。防止超越立法權(quán)限，以及單純把立法數(shù)量作為衡量工作的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，對(duì)各設(shè)區(qū)市報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)的具體立法項(xiàng)目，把好法規(guī)質(zhì)量關(guān)。在設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)審議期間就提前介入，了解掌握相關(guān)情況，及時(shí)提出修改完善意見，既堅(jiān)持合法性審查，又注重合理性和規(guī)范性。對(duì)各設(shè)區(qū)市立法工作中遇到的重大問(wèn)題，及時(shí)給予指導(dǎo)和幫助。

　兩年來(lái)，新賦予立法權(quán)的設(shè)區(qū)市行穩(wěn)致遠(yuǎn)，有序推進(jìn)地方立法工作，立足本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，廣泛征集立法項(xiàng)目建議，合理制定年度立法計(jì)劃和五年立法規(guī)劃。目前共制定出臺(tái)地方性法規(guī) 10 件，其中立法條例 8 件，實(shí)體性法規(guī) 2 件；已提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議的有 9 件，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等多個(gè)方面。

�。ㄈ�）開展立法質(zhì)量評(píng)價(jià)和法規(guī)清理，提高法規(guī)有效性和權(quán)威性

　2015 年，結(jié)合常委會(huì)開展的執(zhí)法檢查活動(dòng)，對(duì)《江西省實(shí)施<中華人民共和國(guó)獻(xiàn)血法>辦法》進(jìn)行了立法質(zhì)量評(píng)價(jià)。2017年，選擇《江西武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》作為評(píng)估對(duì)象，采取網(wǎng)絡(luò)征求意見、聽取專題匯報(bào)、問(wèn)卷調(diào)查、召開座談會(huì)、實(shí)地考察等多種方式，開展立法質(zhì)量評(píng)價(jià)。結(jié)合“暢通省城”活動(dòng)“回頭看”專題監(jiān)督，與南昌市人大常委會(huì)一起，對(duì)《南昌市電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例》開展立法質(zhì)量評(píng)價(jià)暨督促實(shí)施工作。通過(guò)法規(guī)質(zhì)量評(píng)價(jià)，一方面審視法規(guī)本身的立法質(zhì)量，評(píng)估其有關(guān)制度規(guī)定的合法性、科學(xué)性和實(shí)效性，提出相應(yīng)的完善意見，并為今后立法工作提供借鑒；另一方面指出相關(guān)部門執(zhí)法工作中存在的突出問(wèn)題，提出加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法工作的意見建議，切實(shí)推動(dòng)地方性法規(guī)的全面正確實(shí)施。

　建立了法規(guī)清理常態(tài)化機(jī)制。制定法規(guī)常態(tài)化清理方案和法規(guī)清理工作安排，組織有關(guān)部門和單位對(duì)我省現(xiàn)行有效地方性法規(guī)中與上位法規(guī)定不一致、與當(dāng)前改革要求不符合的規(guī)定，及時(shí)進(jìn)行清理，提出修改或者廢止的意見。在此基礎(chǔ)上，及時(shí)匯總、研究各方面意見，提出分類處理意見，形成清理工作報(bào)告，并做好清理成果的運(yùn)用，將有關(guān)法規(guī)列入立法計(jì)劃或立法規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)適時(shí)修改。通過(guò)常態(tài)化清理，有效維護(hù)維護(hù)地方性法規(guī)的權(quán)威尊嚴(yán)和法律體系的內(nèi)在和諧統(tǒng)一。

　二、五年立法工作主要做法和特點(diǎn) （一）發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，加強(qiáng)立法組織協(xié)調(diào)

　充分發(fā)揮人大在法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議方面的主導(dǎo)作用，不斷健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。

　一是 統(tǒng)籌安排，切實(shí)把握法規(guī)立項(xiàng)主導(dǎo)。在編制五年立法規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)時(shí)，堅(jiān)持從省情和實(shí)際出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧各方面的需求，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的問(wèn)題，在促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面都根據(jù)需要和可能安排了相應(yīng)立法項(xiàng)目；在制定年度立法計(jì)劃時(shí)，加強(qiáng)對(duì)立法工作的通盤考慮，對(duì)有關(guān)部門申報(bào)的立法項(xiàng)目逐件聽取有關(guān)情況匯報(bào)，就立法的必要性、可行性、成熟度、擬規(guī)范的主要內(nèi)容等進(jìn)行科學(xué)評(píng)估論證，在此基礎(chǔ)上合理確定年度立法項(xiàng)目。

　二是 提前介入，積極把握法規(guī)起草主導(dǎo)。對(duì)政府主管部門牽頭起草的法規(guī)，堅(jiān)持提前介入、積極督促和指導(dǎo)法規(guī)起草工作，及時(shí)掌握法規(guī)草案起草進(jìn)展情況，推動(dòng)列入計(jì)劃的法規(guī)草案如期提請(qǐng)審議。對(duì)法規(guī)草案中重大制度設(shè)計(jì)，從源頭上把好關(guān)，協(xié)調(diào)處理意見分歧。三是 加強(qiáng)協(xié)調(diào)，切實(shí)把握法規(guī)審議主導(dǎo)。對(duì)修改審議中遇到的分歧意見較大又迫切需要解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，加大調(diào)查研究和溝通協(xié)調(diào)力度，努力取得共識(shí)，勇于并善于在矛盾焦點(diǎn)上“劃杠杠”，力求制度設(shè)計(jì)科學(xué)、合理、可行。

　（二）突出地方特色，增強(qiáng)立法針對(duì)性和可操作性 針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中急需解決的突出問(wèn)題，結(jié)合本地實(shí)際，有針對(duì)性地開展立法，以先行性立法求示范，以實(shí)施性立法求細(xì)化，力求制定的法規(guī)務(wù)實(shí)、管用、可操作。通過(guò)運(yùn)用立法手

　段，推動(dòng)化解突出矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。針對(duì)近年來(lái)我省醫(yī)療糾紛頻發(fā)、處理難度不斷加大的情況，探索運(yùn)用法治思維和法治方式處理醫(yī)療糾紛、打擊醫(yī)鬧，制定醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理?xiàng)l例，明確了衛(wèi)生、公安、司法行政等部門在預(yù)防糾紛、加強(qiáng)調(diào)解、防止醫(yī)鬧等方面的工作職責(zé)，充分發(fā)揮醫(yī)調(diào)委作為獨(dú)立第三方在醫(yī)療糾紛處理中的主渠道作用，引入醫(yī)療責(zé)任保險(xiǎn)制度，有效分解醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)。條例實(shí)施后，全省醫(yī)療糾紛人民調(diào)解成功率達(dá) 91.06 %，擾亂醫(yī)療秩序事件同比下降 78.8%，引起了人民日?qǐng)?bào)等中央媒體的高度關(guān)注。針對(duì)近年來(lái)因?qū)W生人身傷害事故引發(fā)的矛盾糾紛突出問(wèn)題，制定學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例，規(guī)定了事故糾紛可以選擇多元解決途徑，設(shè)計(jì)了學(xué)生人身傷害事故糾紛處理的人民調(diào)解制度，通過(guò)建立第三方調(diào)解平臺(tái)，保障學(xué)生和學(xué)校合法權(quán)益。該條例的出臺(tái)，被評(píng)為“2015 年度江西十大法治事件”。

�。ㄈ�）堅(jiān)持開門立法，擴(kuò)大立法參與 開辟“人大立法在進(jìn)行”欄目，探索“陽(yáng)光立法”新途徑。2015 年，在常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)重視和高位推動(dòng)下，選擇社會(huì)關(guān)注度高、涉及群眾切身利益的學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例，首次在省內(nèi)主流媒體推出“人大立法在進(jìn)行”欄目，通過(guò)報(bào)紙、電視、廣播、微信、微博、手機(jī)等媒體全覆蓋宣傳、全景式追蹤報(bào)道、全方位征求意見，把擴(kuò)大立法公開貫穿于法規(guī)制定全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，使立法更接地氣、更具民意基礎(chǔ)，真正把法立

　在百姓心坎上。2016 年，又將大氣污染防治條例作為當(dāng)年“人大立法在進(jìn)行”活動(dòng)重點(diǎn)，充分發(fā)揮專欄、專題優(yōu)勢(shì)，結(jié)合制作暗訪片形成新聞媒體聯(lián)動(dòng)、網(wǎng)上網(wǎng)下互動(dòng)模式，廣泛動(dòng)員人民群眾積極有序參與立法重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題討論。實(shí)踐證明，“人大立法在進(jìn)行”欄目的開辦，不僅大大提高了立法質(zhì)量，而且為擴(kuò)大公民有序參與立法、健全民主開放包容的立法工作機(jī)制探索出一條新路。

　堅(jiān)持立法公開，創(chuàng)新立法調(diào)研方式。將每件法規(guī)草案及時(shí)向社會(huì)公開征求意見，并將公眾意見采納情況通過(guò)立法調(diào)研報(bào)告形式印發(fā)，在常委會(huì)公報(bào)中向社會(huì)反饋。改進(jìn)立法調(diào)研方式，既通過(guò)召開座談會(huì)、征求立法聯(lián)系點(diǎn)意見等常規(guī)渠道，又結(jié)合特殊立法項(xiàng)目，創(chuàng)新運(yùn)用體驗(yàn)式調(diào)研、跟蹤典型案例、“暗訪”、隨機(jī)訪談、問(wèn)卷調(diào)查等多種方式，努力掌握第一手材料，為立法決策提供參考依據(jù)。充分借助“外腦”。積極發(fā)揮專家顧問(wèn)智囊作用，就一些專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重要立法項(xiàng)目中相關(guān)問(wèn)題開展課題研究，提出立法對(duì)策或者建議，為立法決策提供參考。

　三、五年立法工作的主要體會(huì) （一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好地方立法工作的根本保證 堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是我國(guó)立法工作必須堅(jiān)持的基本原則，是確保立法工作沿著正確方向發(fā)展的根本保證。在立法工作中要自覺(jué)貫徹體現(xiàn)黨委的主張和意圖，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿

　到地方立法工作全過(guò)程，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策和黨委重大決策部署的貫徹落實(shí)。堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要堅(jiān)持立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、重要法規(guī)草案和立法工作中重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度，在重大改革舉措、重大權(quán)利分配、重大利益調(diào)整、重大分歧解決、重要制度設(shè)計(jì)等方面取得黨委重視和支持。

　省人大常委會(huì)黨組多次就立法規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)、年度立法計(jì)劃、設(shè)區(qū)市立法權(quán)行使以及立法條例、規(guī)范性文件備案審查條例的制定修改等立法工作中的重大問(wèn)題向省委請(qǐng)示報(bào)告，及時(shí)落實(shí)省委決策部署，在省委的高度重視支持下，增設(shè)了法規(guī)批準(zhǔn)審查處，新增了 5 名行政編制，為立法工作提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

　（二）維護(hù)法制統(tǒng)一是做好地方立法工作的前提 維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在要求，也是地方立法必須遵循的法定原則和前提。在立法工作中，要始終堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，準(zhǔn)確把握地方立法權(quán)限，凡屬中央專屬立法權(quán)限的事項(xiàng)，未經(jīng)授權(quán)，地方均不得越權(quán)立法。地方性法規(guī)的具體規(guī)定不得與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)、基本原則和具體規(guī)范相沖突、相違背，與新制定或者修改的上位法規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。

　省人大常委會(huì)在修改審議法規(guī)案和審查設(shè)區(qū)市法規(guī)時(shí)，緊緊圍繞是否超越地方立法權(quán)限，是否與上位法相抵觸，尤其是

　設(shè)定的行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等條款是否合法有據(jù)和是否超越權(quán)限等方面進(jìn)行審查，對(duì)其中與上位法不一致的內(nèi)容及時(shí)予以修改或者刪除，有效地維護(hù)了社會(huì)主義法律體系的和諧統(tǒng)一。

　（三）堅(jiān)持立法服務(wù)改革發(fā)展是做好地方立法工作的關(guān)鍵 黨的十八屆四中全會(huì)決定指出：“做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。”立法決策要適應(yīng)改革決策，為改革決策服務(wù)。通過(guò)立法引領(lǐng)和推動(dòng)各領(lǐng)域改革，實(shí)現(xiàn)改革與法治同步推進(jìn)，既能增強(qiáng)改革的有效性和影響力，也能增強(qiáng)法治的權(quán)威性和保障力。對(duì)實(shí)踐證明行之有效的改革措施，及時(shí)上升為地方性法規(guī)；對(duì)不適應(yīng)改革要求的現(xiàn)行法規(guī)，啟動(dòng)立法程序及時(shí)修改或者廢止，為改革掃清體制機(jī)制上的障礙；對(duì)實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的,要按照法定程序作出授權(quán)。

　為了貫徹落實(shí)中央和省委關(guān)于全面實(shí)施兩孩政策重大決策部署，省人大常委會(huì)及時(shí)啟動(dòng)人口與計(jì)劃生育條例的修改，確保全面兩孩政策在我省依法實(shí)施。為推動(dòng)行政審批制度改革全面深化，對(duì)森林公園條例等 4 件地方性法規(guī)進(jìn)行一攬子修改，取消了 6 項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，修改實(shí)施煤炭法辦法和文物保護(hù)條例，取消煤炭生產(chǎn)許可以及文物保護(hù)單位拍攝許可等行政審批事項(xiàng)，先立后破，使簡(jiǎn)政放權(quán)的改革措施做到于法有據(jù)。

　四、五年立法工作存在的問(wèn)題和不足

　總結(jié)我省人大常委會(huì)五年來(lái)的立法實(shí)踐，雖然取得了可喜的成績(jī)和進(jìn)步，但是我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，地方立法工作也存在一些問(wèn)題和不足，還不能完全適應(yīng)民主法治建設(shè)和改革發(fā)展的需要。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

　 （一）人民代表大會(huì)的立法職能有待強(qiáng)化 人大代表作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，在人大工作中居于主體地位，是憲法、法律規(guī)定的重要立法主體。然而，在我省長(zhǎng)期以來(lái)的立法實(shí)踐中，絕大部分的地方性法規(guī)都由人大常委會(huì)制定的，人民代表大會(huì)的立法數(shù)量占地方性法規(guī)總量的比重極低，本屆以來(lái)未有一件法規(guī)項(xiàng)目是提請(qǐng)省人民代表大會(huì)審議通過(guò)的。這在一定程度上影響了人大代表主體地位的發(fā)揮。造成這種情況，原因是多方面的：一是對(duì)由人民代表大會(huì)立法的重要性認(rèn)識(shí)還不夠；二是法律、法規(guī)對(duì)于應(yīng)當(dāng)由地方人民代表大會(huì)立法的事項(xiàng)沒(méi)有明確規(guī)定；三是從立法效益角度出發(fā)，法規(guī)案提請(qǐng)人民代表大會(huì)審議程序復(fù)雜、成本過(guò)大。

　 （二）立法中還存在一定的部門利益傾向

　目前地方立法中部門利益傾向有了一定程度的收斂和改觀，表面的、明顯的部門利益看不到了,但是隱性的、帶有部門利益色彩或者變換了表現(xiàn)形式的部門利益依然有所表現(xiàn)：一是重權(quán)力輕權(quán)利。最典型的就是“借法擴(kuò)權(quán)”，通過(guò)立法增加部門的審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)和處罰權(quán)等，過(guò)多地增加公民、法人和其他組織的法定義務(wù)。二是重職權(quán)輕職責(zé)。一些法規(guī)對(duì)部門職權(quán)規(guī)定得

　細(xì)之又細(xì)，而對(duì)執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)遵循的程序、規(guī)范、條件以及所承擔(dān)的責(zé)任等一筆帶過(guò)，或者避而不談。三是重處罰輕引導(dǎo)。一些法規(guī)沒(méi)有規(guī)定罰款前置糾錯(cuò)程序，沒(méi)有設(shè)定如警告之類的輕處罰，缺少必要的教育引導(dǎo)，動(dòng)輒以罰款為目的，“以罰代管”現(xiàn)象突出。

　 （三）立法精細(xì)化水平有待進(jìn)一步提高

　 一些法規(guī)解決實(shí)際問(wèn)題的有效性不足，法規(guī)內(nèi)容的針對(duì)性、可執(zhí)行性和可操作性不夠強(qiáng)。片面追求大而全、小而全，有些法規(guī)為達(dá)到所謂的體例完整，大量照搬照抄上位法的規(guī)定，缺乏可操作性和地方特色。雖然條文有幾十條，但真正管用的可能只有兩三條，大大浪費(fèi)了有限的立法資源。還有些法規(guī)為了保持所謂的穩(wěn)定性和適用性，不少條款僅作原則性規(guī)定，立法過(guò)粗，法規(guī)條文彈性較大，缺乏針對(duì)性，從而影響了法規(guī)的有效實(shí)施。

　 （四）重立法輕實(shí)施

　 一直以來(lái)，立法機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)實(shí)施工作不夠重視，往往把它與立法活動(dòng)割裂開來(lái)，視為執(zhí)法的一個(gè)過(guò)程，對(duì)法規(guī)實(shí)施情況聽之任之，不少法規(guī)雖然花費(fèi)大量的時(shí)間和精力制定出來(lái)了，卻沒(méi)有在實(shí)踐中得到很好實(shí)施。究其原因，立法質(zhì)量是一個(gè)方面，更主要的是沒(méi)有去關(guān)注法規(guī)實(shí)施前的準(zhǔn)備工作，在法規(guī)尚未具體實(shí)施條件時(shí)，便匆忙開始實(shí)施，使得一些原本立法質(zhì)量不錯(cuò)的法規(guī)，實(shí)際執(zhí)行效果卻大打折扣。

　五、進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作的幾點(diǎn)建議

　 （一）充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的立法職能 發(fā)揮人民代表大會(huì)的立法職能，讓人大代表直接對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行審議和表決，是發(fā)揮人大代表在立法中主體作用最直接最根本的體現(xiàn)。要逐步提高人民代表大會(huì)立法在我省地方立法中的比重，每屆人大應(yīng)當(dāng)至少有二至三件法規(guī)案提請(qǐng)代表大會(huì)通過(guò)。立法法第七十六條規(guī)定：“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)”。建議將涉及人大及其常委會(huì)重要職權(quán)、事關(guān)本省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和人民群眾重大關(guān)切的立法項(xiàng)目，明確為“特別重大事項(xiàng)”，提請(qǐng)省人民代表大會(huì)審議通過(guò)。在提請(qǐng)代表大會(huì)審議前，立法工作機(jī)構(gòu)事先要做好充分的調(diào)研論證工作，廣泛征求各位人大代表的意見，會(huì)議期間要主動(dòng)為人大代表提供立法知識(shí)、立法技術(shù)等方面的幫助，保證全體代表有效地行使立法職權(quán)。

　 （二）堅(jiān)持立法為民，健全完善立法工作機(jī)制 堅(jiān)持以人民為中心，充分反映人民的意愿，切實(shí)保障人民的利益，是新形勢(shì)下立法工作的價(jià)值取向和工作重點(diǎn)。一是在法規(guī)立項(xiàng)時(shí)，要規(guī)范立項(xiàng)程序，建立論證審查機(jī)制。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注、迫切需要用法規(guī)規(guī)范的社會(huì)焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，關(guān)系人民群眾切身利益的民生保障項(xiàng)目，要優(yōu)先論證、優(yōu)先立項(xiàng)、優(yōu)先安排審議。二是在法規(guī)起草修改過(guò)程中，要正確處理權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，努力克

　服部門利益法制化傾向。要建立多元化的法規(guī)起草機(jī)制，對(duì)政府有關(guān)部門組織起草的法規(guī)項(xiàng)目，省人大有關(guān)專工委應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)介入起草環(huán)節(jié)，督促指導(dǎo)有關(guān)部門做好起草工作；對(duì)于一些綜合性較強(qiáng)、事關(guān)全局或者關(guān)系廣大人民群眾切身利益的法規(guī)項(xiàng)目，可以由人大有關(guān)專工委牽頭，組成綜合起草小組負(fù)責(zé)起草；專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的立法項(xiàng)目，還可以委托大專院校、科研機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織起草。

　三是要不斷探索民主立法新途徑、新方法，積極健全完善公眾有序參與立法機(jī)制。堅(jiān)持“問(wèn)法于民”、“問(wèn)需于民”、“問(wèn)計(jì)于民”，進(jìn)一步暢通民意表達(dá)渠道，綜合運(yùn)用多種調(diào)研形式，聽取基層和群眾意見，特別是管理相對(duì)人和利害關(guān)系人意見，真正做到集思廣益；對(duì)關(guān)系群眾切身利益的法規(guī)案，要采取聽證、論證、評(píng)估等形式，充分協(xié)商，凝聚共識(shí)，審慎決策。

�。ㄈ�）主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要，增強(qiáng)立法工作的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性和有效性

　 立法要立足管用，抓住關(guān)鍵性和本質(zhì)性問(wèn)題，做到能具體盡量具體、能明確盡量明確，切實(shí)提高法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性。一是增強(qiáng)立法及時(shí)性。在立法時(shí)效上，從省情實(shí)際出發(fā)，針對(duì)實(shí)踐對(duì)法規(guī)提出的迫切需要，及時(shí)啟動(dòng)立法程序，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。二是增強(qiáng)立法系統(tǒng)性。綜合運(yùn)用立改廢釋等多種形式，做好法規(guī)銜接協(xié)調(diào)。特別是要結(jié)合法律、行政法規(guī)的出臺(tái)，同步修改或廢止相關(guān)地方性法規(guī)，做到各項(xiàng)制度相互銜接、

　統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。三是增強(qiáng)立法針對(duì)性。緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題開展立法工作，尤其要抓住改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。在立法模式和體例上，不盲目追求“大而全”，要小而精，多采用“單項(xiàng)立法”；在立法內(nèi)容上，盡可能細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)則，少用授權(quán)性條款，集中精力研究管用的法規(guī)條款，需要幾條規(guī)定幾條，重在實(shí)用和管用。四是增強(qiáng)立法有效性。要厘清法規(guī)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計(jì)法規(guī)條文，確保法規(guī)制度嚴(yán)謹(jǐn)周密、可靠管用。要精雕細(xì)刻，以“工匠”精神出細(xì)活、出精品、出佳作，確保出臺(tái)的法規(guī)能夠解決實(shí)際問(wèn)題。

　 （四）加強(qiáng)法規(guī)實(shí)施前的準(zhǔn)備，促進(jìn)法規(guī)有效實(shí)施

　 法律法規(guī)的生命力和權(quán)威在于實(shí)施。法規(guī)實(shí)施前的準(zhǔn)備工作做得好，可以極大提升法規(guī)實(shí)施效果。做好法規(guī)實(shí)施前的準(zhǔn)備工作：一是法規(guī)自身(附則)規(guī)定要給宣傳、貫徹、實(shí)施準(zhǔn)備預(yù)留一定的時(shí)間，除了上位法有時(shí)限要求，或者關(guān)乎公民權(quán)利的及時(shí)行使，或者法規(guī)的簡(jiǎn)單修改等因素應(yīng)當(dāng)自通過(guò)之日起實(shí)施外,都要給法規(guī)實(shí)施預(yù)留足夠的時(shí)間。二是要加強(qiáng)宣傳，通過(guò)的法規(guī)要及時(shí)公告，并通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、電視電話會(huì)、印發(fā)宣傳資料、編寫法規(guī)釋義、電視網(wǎng)絡(luò)等多種形式進(jìn)行廣泛深入宣傳，家喻戶曉，便于全面準(zhǔn)確貫徹實(shí)施。三是督促法規(guī)實(shí)施部門和協(xié)作部門，要提前制定法規(guī)實(shí)施方案，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，分解和落實(shí)職責(zé)分工，明確任務(wù)和要求，做好法規(guī)主

　要制度實(shí)施的準(zhǔn)備工作，不能出現(xiàn)法規(guī)實(shí)施后的制度真空，損害法規(guī)的權(quán)威，影響立法機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門公信力。四是督促政府有關(guān)部門對(duì)照新出臺(tái)的法規(guī)規(guī)定，梳理相關(guān)的政府規(guī)章、規(guī)范性文件，對(duì)與法規(guī)規(guī)定不一致的要及時(shí)修改或者廢止。

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