張平:中國(guó)重啟城市化:決戰(zhàn)中部、降低成本
發(fā)布時(shí)間:2020-06-20 來(lái)源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:
對(duì)于中國(guó)如何再次啟動(dòng)城市化,我主要關(guān)注兩個(gè)問(wèn)題。第一是如何降低城市化成本,并在這個(gè)過(guò)程中保持中國(guó)工業(yè)、制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。第二是在推進(jìn)城市化的過(guò)程中,要更好地發(fā)揮城市化的效應(yīng),能承載出更多的服務(wù)業(yè)的發(fā)展,承載更多的就業(yè),要更多地消化從工業(yè)析出來(lái)的人口,也就是說(shuō)中國(guó)下一階段的城市化道路要采用什么模式?現(xiàn)在已經(jīng)到了什么階段?我個(gè)人的基本判斷是到了“決戰(zhàn)中部”的階段。
拉美和東亞的城市化模式對(duì)中國(guó)的啟示
不同國(guó)家工業(yè)化和城市化發(fā)展路徑,對(duì)我們有啟示意義的主要是兩類:拉美和東亞。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化非常簡(jiǎn)單,對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)沒(méi)有借鑒意義。它是一個(gè)自然過(guò)程,它有世界性勞動(dòng)轉(zhuǎn)移的背景。我去瑞典和他們的學(xué)者討論農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,他們說(shuō)非常簡(jiǎn)單,由于發(fā)現(xiàn)美國(guó)新大陸,他們的200多萬(wàn)農(nóng)民就直接轉(zhuǎn)移過(guò)去了,基本沒(méi)有了。不僅僅是瑞典一個(gè)國(guó)家,發(fā)現(xiàn)新大陸后,大量的歐洲國(guó)家,尤其是西歐國(guó)家,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力一下子轉(zhuǎn)移到美洲、澳大利亞這兩個(gè)最大的土地板塊去了,白種人一下子就過(guò)去了,為什么后來(lái)會(huì)形成一個(gè)英語(yǔ)系國(guó)家,這點(diǎn)是非常清晰的。
拉美國(guó)家的自然資源非常豐富,這些國(guó)家在人均達(dá)到3000美元進(jìn)入中等國(guó)家收入階段后,都要面臨一個(gè)城市化道路的選擇問(wèn)題。拉美選擇的是快速城市化?焖俚绞裁闯潭饶?大概在人均3000-5000美元的時(shí)候,他們就實(shí)現(xiàn)了78%的城市化率,這個(gè)水平和最高收入的發(fā)達(dá)國(guó)家一樣高。他們僅用20年的時(shí)間,就完成了城市化。這個(gè)過(guò)程的一個(gè)顯著特征就是“人口漂移”,失地農(nóng)民大量涌向城市,并直接形成了大規(guī)模的城市貧民窟。加之拉美是民主制度,這群人是有投票權(quán)力的,這導(dǎo)致他們的城市擴(kuò)張的同時(shí)大量涌入人口得到必要的城市福利,如占用土地超過(guò)半年則土地歸占有者等,政府從選票的角度必須不斷追加給城市居民福利承諾和福利支出,形成了所謂民粹主義的經(jīng)濟(jì)體系。
由于拉美多是資源大國(guó),只要資源能維持一定的價(jià)格,甭管是什么類型的政府都要不斷提高福利水平,如智利靠賣銅礦等,形成所謂拉美的“福利趕超”形象。這樣拉美國(guó)家的第一產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè)、采礦業(yè),采掘業(yè))發(fā)展很快,由于大量人口聚集在城市,有聚集效應(yīng),他們的第三產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)是高度發(fā)達(dá)的,但他們的制造業(yè)則長(zhǎng)期停滯,非常弱。這是拉美的城市化道路選擇,這種選擇使得拉美國(guó)家進(jìn)入到中等收入國(guó)家后,一直處于停滯,即世界銀行所稱之為的掉入到“中等收入陷阱”。這種快速城市化模式對(duì)制造業(yè)的發(fā)展有壓抑作用,主要靠資源開(kāi)發(fā)和城市服務(wù)業(yè)發(fā)展。與拉美相似的俄羅斯也是如此。我們2004年到俄羅斯去,他們很多學(xué)者擔(dān)心俄羅斯已成為一個(gè)高度的資源依賴國(guó),其制造業(yè)能力在嚴(yán)重衰退。大家都說(shuō)賣資源如吸毒,但也不能簡(jiǎn)單地說(shuō)這條道路就不好。中國(guó)如果有這個(gè)資源條件,可能也是作如是選擇。
另一道路就是東亞模式,普遍采用的是集約化城市化模式,盡量地壓低城市化的速度,一直盡力地保持制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。以日本為例,它在人均GDP兩萬(wàn)美金時(shí),城市化率才達(dá)55%,人均四萬(wàn)美金時(shí),城市化率大概才有65%。整個(gè)亞洲的基本約束是人多地少,資源匱乏,人多是優(yōu)勢(shì),制造業(yè)特征是具有全球的擴(kuò)張性特征,它不同于傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)是自我服務(wù)型的,只要有制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),多少勞動(dòng)力都能轉(zhuǎn)移到工業(yè)部門,它的市場(chǎng)是全球性的,不是內(nèi)部的,這一點(diǎn)就決定了亞洲國(guó)家都要選擇制造業(yè)來(lái)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力,中國(guó)也不例外。當(dāng)然現(xiàn)在隨著服務(wù)業(yè)的外部進(jìn)程加快,服務(wù)業(yè)的國(guó)際化需求成為了另一種轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的新路子,這在東亞奇跡發(fā)展過(guò)程中還沒(méi)有出現(xiàn)。東亞奇跡的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征基本上是制造業(yè)強(qiáng),服務(wù)業(yè)弱,城市化率低,居民的福利水平低。直到1997年亞洲金融危機(jī)后,東亞各國(guó)才建立起現(xiàn)代的福利社會(huì)保障體系,在此之前,基本上都是家庭養(yǎng)老制,政府對(duì)福利支出都不多,比如香港1997年后才搞“強(qiáng)積金”,而其當(dāng)時(shí)的城市化率基本上是100%了。
很多學(xué)者研究亞洲崛起,認(rèn)為低成本的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)都是東亞經(jīng)濟(jì)起飛的法寶,而低城市化率才能保持著較低的稅收、較低的社保成本、較低的勞動(dòng)力、土地等要素價(jià)格水平等,從而保持東亞的比較優(yōu)勢(shì)。所以它的模式很有特點(diǎn),一產(chǎn)保持一定的比例,二產(chǎn)超強(qiáng),三產(chǎn)比較弱,靠的是制造業(yè)來(lái)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的模式。日本是典范,其他東亞國(guó)家和地區(qū)也基本上是這種模式。日本在二戰(zhàn)前就是發(fā)達(dá)國(guó)家了,而四小龍都是小的國(guó)家和地區(qū),比如像臺(tái)灣地區(qū),他們的工業(yè)就是一個(gè)吸塵器,不到幾年就把農(nóng)村勞動(dòng)力問(wèn)題解決了。制造業(yè)是一個(gè)以全球供給為特征的產(chǎn)業(yè),他不但滿足本國(guó)需要,更是滿足全球的需求,因此其規(guī)模能力能超越一國(guó)的邊界快速轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力,邁向現(xiàn)代化,東亞四小虎就超越了中等收入陷阱,人均GDP超過(guò)了1.5萬(wàn)美金以上,進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家。但像中國(guó)這么大的國(guó)家,2008年人均GDP達(dá)到3000美金進(jìn)入中等收入國(guó)家,但能否僅僅只通過(guò)制造業(yè)把所有的剩余勞動(dòng)力都轉(zhuǎn)移完是一個(gè)難度大而且可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)的道路。中國(guó)的戰(zhàn)略選擇一定是:一方面依然要靠“世界工廠”來(lái)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力,因此保持比較優(yōu)勢(shì)依然是重要的;
另一方面也要通過(guò)城市化中的服務(wù)業(yè)發(fā)展自我吸收勞動(dòng)或利用好人力資源優(yōu)勢(shì),進(jìn)行服務(wù)業(yè)外包來(lái)擴(kuò)大勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的渠道,否則很難讓中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)全面現(xiàn)代化。正是基于此,城市化道路的選擇就顯得尤為重要了。
大城市化的推進(jìn)規(guī)模效益要高于分散式的城市化
城市化有其自身的規(guī)律,從全世界來(lái)講,雖然大國(guó)小國(guó)有一些差距,但一般城市化水平在30%時(shí),就從起步進(jìn)入了高速成長(zhǎng)期。中國(guó)在1997年啟動(dòng)城市化時(shí)基本上就達(dá)到31%。
中國(guó)城市化分成三個(gè)階段,每個(gè)階段都有明確的特征,第一階段是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,當(dāng)時(shí)城市主要是發(fā)展工業(yè)為主導(dǎo),土地要素都是計(jì)劃劃撥的;
第二階段是1992年鄧小平南巡后,土地要素從無(wú)價(jià)變有價(jià),城市土地要素可以買賣,但限于單位之間,居民也可以全款買房,當(dāng)時(shí)主要也是針對(duì)華僑等外籍人士參與的;
第三階段是1997~1998年,居民可以全面介入到住房的購(gòu)買,可以借貸,而且取消了福利分房,城市的土地和住房買賣由市場(chǎng)所決定,這才開(kāi)啟了中國(guó)真正的城市化道路。
1997年后,中國(guó)的城市化進(jìn)入了加速期,直至2008年城市化率達(dá)到45%的水平。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是:城市化水平在30%-70%之間是城市化的加速發(fā)展時(shí)期。加速期又分兩個(gè)階段,一是在30%-50%期間,這一階段叫做“遍地開(kāi)花”式的城市化。有點(diǎn)解決溫飽那感覺(jué),是以進(jìn)入臨近城市為基準(zhǔn),從原來(lái)居住點(diǎn)轉(zhuǎn)移到臨近城市來(lái)進(jìn)行城市化,是就近轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口。比如原來(lái)住在湖南的一個(gè)鄉(xiāng)里,現(xiàn)在進(jìn)城打工后移居到臨近的一個(gè)縣。而在達(dá)到50%以上的水平后,城市化則是國(guó)家應(yīng)該進(jìn)行選擇的城市化了。全世界有各種各樣的情況,但是普遍走向的是大型城市化模式。歐洲是分散的城市化,但東亞則是走大城市為中心的模式;
拉丁美洲也是走大城市道路。中國(guó)現(xiàn)在達(dá)到了人均GDP3000美元,已進(jìn)入到了所謂的一個(gè)城市化的加速期和自我選擇的時(shí)間窗,必須要選擇城市化模式了。
在中國(guó),要素是被政府強(qiáng)力干預(yù)的,因此如何選擇對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)就非常重要。中國(guó)的選擇就沿著兩條線來(lái)進(jìn)行。第一,如何降低城市化的成本,能夠保持中國(guó)長(zhǎng)期的進(jìn)出口競(jìng)爭(zhēng)力,在正常貿(mào)易條件下,要使中國(guó)這么一個(gè)大國(guó)能夠在更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)維持貿(mào)易順差。估計(jì)最少還應(yīng)有15年以上的貿(mào)易順差,中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力通過(guò)這條道路繼續(xù)轉(zhuǎn)移。中國(guó)現(xiàn)僅有15年的貿(mào)易順差,而像美國(guó)有90年貿(mào)易順差、英國(guó)、德國(guó)、日本等都有50年以上的順差,德國(guó)和日本現(xiàn)在依然有著很大的貿(mào)易順差,只要不是要素扭曲下的貿(mào)易順差,對(duì)中國(guó)而言越長(zhǎng)期越好。走大城市道路降低城市化的成本現(xiàn)在看是必須選擇的一條道路了,論證很多,麥肯錫、世界銀行等很多機(jī)構(gòu)都測(cè)算了大城市化的推進(jìn)規(guī)模效益要高于分散式的城市化。
城市化直接推動(dòng)了公共支出成本的大幅上升
城市化首先改變了政府的基本收支結(jié)構(gòu)。在工業(yè)化時(shí)期,政府的支出都是以經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目為基準(zhǔn)的,所以在生產(chǎn)性領(lǐng)域的投入都很高。而稅收也是圍繞著支持生產(chǎn)的,政府提供的公共服務(wù)比較少,所以收取的稅也比較低。隨著市場(chǎng)化改革,中國(guó)在90年代是制造業(yè)的黃金期,這不僅是從表象看,還可以看政府的兩個(gè)指標(biāo),政府的財(cái)政支出40%以上是用于生產(chǎn)基建,后來(lái)逐步下降,但仍然維持了較高的水平。稅收,也就是財(cái)政收入占GDP的比重僅有10%,所以那個(gè)時(shí)候,各個(gè)地方都“三減兩免”,只要能搞生產(chǎn)就行,很多開(kāi)發(fā)區(qū)土地開(kāi)發(fā)都是倒掛的,鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。隨著工業(yè)水平的提高,人們收入水平的提高,自然會(huì)引導(dǎo)人們走向城市,享受真正現(xiàn)代化生活。1997年啟動(dòng)住房消費(fèi)信貸,1998年取消福利住房,1999年居民進(jìn)入了購(gòu)房通道,中國(guó)的城市化正式開(kāi)啟,而后開(kāi)始加速發(fā)展,這個(gè)我們都能感受得到。
這是一個(gè)很有意思的事,就是從2000年到2007年,政府的生產(chǎn)性支出從2000年前的90年代的40%降到了2006年的25%,政府主要的投資方向不再是搞生產(chǎn)了,而重點(diǎn)是行政管理、公共支出、社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生等。原來(lái)政府的頭頭都是招商引資的老總,當(dāng)時(shí)一些政府官員為此飲酒過(guò)世的,媒體也都有報(bào)道。而城市化后的政府與企業(yè)已經(jīng)不是一個(gè)目標(biāo)了,他們要管理城市,要提供更多的公共服務(wù),開(kāi)始強(qiáng)調(diào)民生,這是城市化帶來(lái)的結(jié)果。同時(shí),政府的財(cái)政收入已經(jīng)從過(guò)去的占GDP的12%上升到2007年的22%,提高了10個(gè)百分點(diǎn)。這么多的公共支出都需要企業(yè)納稅,所以出現(xiàn)了2007年稅務(wù)總局被迫回應(yīng)國(guó)際質(zhì)疑,回應(yīng)中國(guó)的稅負(fù)是否是世界上最重的國(guó)家之一。中國(guó)宏觀統(tǒng)計(jì)口徑上稅負(fù)是那么多,實(shí)際上加上微觀層面上的收費(fèi)等,水平可能要高不少。由此可以看到城市化對(duì)政府支出的壓力,這是城市化的公共服務(wù)性決定的。一個(gè)農(nóng)民變成市民,最大的差別是社會(huì)保障上的。農(nóng)民基本上是自給自足的,而一旦進(jìn)入城市,他交了一份稅,就要享受養(yǎng)老保障,要享受基礎(chǔ)設(shè)施,要享受公共福利,所以城市的運(yùn)營(yíng)成本是非常高的。
再?gòu)某鞘械墓仓С隹矗渲杏泻艽笠粔K是社保。本來(lái)按照亞洲傳統(tǒng),社保的水平是比較低的,但中國(guó)的社保水平是與一大批官員利益高度相關(guān)的。中國(guó)近幾年區(qū)域性的社保水平的提高也是匪夷所思的。像深圳、青島這些發(fā)達(dá)地區(qū),以他們處級(jí)、局級(jí)干部退休可拿到的收入看,這是極高的一筆支出。據(jù)我了解,像深圳一個(gè)副局級(jí)的干部退休后能拿到七八千元。許多區(qū)域都在此提高福利標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)爭(zhēng),這也是所謂的一個(gè)“內(nèi)部人”可以控制的特殊機(jī)制。社保支出的水平在全國(guó)區(qū)域中攀比的現(xiàn)象非常厲害,與行政管理費(fèi)在區(qū)域性攀比的邏輯一樣。在經(jīng)濟(jì)景氣的時(shí)候,這些成本或者支出顯得并不重要。大量農(nóng)民工在城市打工,他們?cè)谀贻p時(shí)在此地交的社保,可以維持或供奉這么高的城市社保。農(nóng)民工現(xiàn)在離開(kāi)城市,只能帶走個(gè)人交的那部分社保,而企業(yè)交的社保是不能帶走而留在當(dāng)?shù)氐摹T桨l(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民工的人數(shù)越多,可用的社保金也越高。而一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)問(wèn)題,當(dāng)大量農(nóng)民工撤離時(shí),很多地方發(fā)現(xiàn)社;鹛澘眨虐l(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐纳绫K蕉ǖ锰吡,現(xiàn)在很多城市已經(jīng)遇到過(guò)這個(gè)問(wèn)題了。這就是城市化過(guò)程中的高福利,它直接帶來(lái)的一個(gè)后果是什么?就是給企業(yè)強(qiáng)加了種種社會(huì)保障的壓力,包括強(qiáng)制保險(xiǎn)、最低工資和越來(lái)越高的稅賦。
最低工資標(biāo)準(zhǔn)在歐洲也經(jīng)常發(fā)生爭(zhēng)論,重要的不是制定標(biāo)準(zhǔn)的高低問(wèn)題,而是降低了企業(yè)在危機(jī)時(shí)的調(diào)整彈性。包括中國(guó)的新勞工法,不說(shuō)標(biāo)準(zhǔn)的高低問(wèn)題,如果沒(méi)有調(diào)整彈性,企業(yè)就要倒閉了,甚至可能就把一個(gè)行業(yè)殺掉了。中國(guó)現(xiàn)在好在還有東、中、西,還有區(qū)域性成本消化和調(diào)整空間,如果把企業(yè)全部僵化在各種條框里,都是按照最好年景、最好的預(yù)期給設(shè)定,那碰到壞年景怎么辦?所以,現(xiàn)在很多地方政府在競(jìng)爭(zhēng)提高社保水平、提高民生水平,心是好的,但也有為自己謀利的考量。同時(shí),很多新的法規(guī)和制度抑制了企業(yè)的調(diào)整空間和成本彈性,會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題。社保水平提高帶來(lái)了企業(yè)的負(fù)擔(dān),五險(xiǎn)一金的社保成本現(xiàn)在大概占農(nóng)民工工資的35%以上,高的達(dá)到45%,這無(wú)疑提高了企業(yè)的用工成本。
必須兼顧制造業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力
這是社保問(wèn)題,還有城市運(yùn)營(yíng)中的行政管理費(fèi)支出大幅上升。2006年與改革開(kāi)放那一年比,名義上已經(jīng)增長(zhǎng)了143倍。為什么會(huì)不斷提高稅收,這幾年財(cái)政收入增長(zhǎng)那么快,就是這幾大成本上升所致。而且,這個(gè)成本還獨(dú)立于任何的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)。政府的目標(biāo)與企業(yè)的目標(biāo)不一致了,政府可能把這些成本轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)身上。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
同時(shí),政府為了顧及城市化中的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用,各種成本的提高是一個(gè)方面,更重要的是財(cái)政收支結(jié)構(gòu)調(diào)整。一個(gè)是稅收,二是第二財(cái)政,就是土地的收入。土地的收入和房地產(chǎn)的快速擴(kuò)張對(duì)政府來(lái)說(shuō)是政績(jī),也是收入的重要來(lái)源。但也導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題,一個(gè)是土地要素價(jià)格上升很快,工業(yè)用地價(jià)格上升也很快,雖然從一個(gè)層面上說(shuō)節(jié)約了用地,但也使之前沒(méi)能轉(zhuǎn)型的企業(yè)壓力很大。另外,由于房地產(chǎn)市場(chǎng)沒(méi)有必要的經(jīng)濟(jì)適用房的對(duì)沖機(jī)制,房?jī)r(jià)上升很快,使得所有要來(lái)這個(gè)城市工作者的收入預(yù)期要提高,要不然根本住不下來(lái),這就引起了勞工價(jià)格的上漲。這樣的城市化后果就給制造業(yè)帶來(lái)了一系列的壓力。社科院財(cái)貿(mào)所的裴長(zhǎng)洪所長(zhǎng)寫過(guò)專門的文章,中國(guó)出口下降快除了因金融危機(jī)而導(dǎo)致需求下降,更重要的是中國(guó)的制造業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力新世紀(jì)以來(lái)在下降。國(guó)際勞動(dòng)力成本調(diào)查也證實(shí)中國(guó)勞工成本高于印度和墨西哥,但中國(guó)有很強(qiáng)的成本調(diào)整余地。從我們最近調(diào)研來(lái)看,一個(gè)企業(yè)從沿海轉(zhuǎn)到內(nèi)地,成本能下降30%-40%。
所以現(xiàn)在中國(guó)的制造業(yè)正在進(jìn)行大規(guī)模的轉(zhuǎn)移,都在往中西部轉(zhuǎn),部分也在往越南等國(guó)轉(zhuǎn)。發(fā)達(dá)地區(qū)接下來(lái)怎么辦?它們現(xiàn)在面臨的問(wèn)題與港臺(tái)當(dāng)年面臨的問(wèn)題一樣,港臺(tái)當(dāng)年把大量的制造業(yè)轉(zhuǎn)向大陸沿海地區(qū)。這次危機(jī)使發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)在往下走,稅費(fèi)來(lái)源現(xiàn)在成了問(wèn)題,發(fā)達(dá)地區(qū)必須要發(fā)展服務(wù)業(yè)來(lái)支撐。城市化帶來(lái)的聚集效應(yīng)的好處是服務(wù)業(yè)的發(fā)展。如何承包國(guó)際的分包服務(wù)業(yè),發(fā)展能為工業(yè)服務(wù)的服務(wù)業(yè),能為居民提供服務(wù)的服務(wù)業(yè),這三者的發(fā)展是未來(lái)中國(guó)城市化發(fā)展的很重要的一環(huán)。北京可能沒(méi)有這個(gè)問(wèn)題,因?yàn)槠湮幕⒄沃行牡牡匚,以及娛?lè)、IT、創(chuàng)新教育等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但像上海,原來(lái)是服務(wù)江蘇、浙江,現(xiàn)在江浙都在衰退,那上海就要想辦法成為全國(guó)的服務(wù)中心,廣州也好,深圳也好,也是如此。如何重振發(fā)達(dá)地區(qū)的下一步發(fā)展,都要探討新路子了,這些在工業(yè)化架構(gòu)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的城市,如何定位,如何獨(dú)立發(fā)展出來(lái)服務(wù)業(yè),是這些地區(qū)面臨的問(wèn)題,F(xiàn)在看,中國(guó)的下輪城市化對(duì)制造業(yè)的壓力是顯而易見(jiàn)的,所以沿海地區(qū)的制造業(yè)大量?jī)?nèi)遷,壓力都集中在了中部,這就面臨著“決戰(zhàn)中部”的戰(zhàn)略抉擇。
當(dāng)前城市化高成本的最直接原因就是多層次的政府管理體制
對(duì)制造業(yè)的轉(zhuǎn)移起決定作用的是運(yùn)輸成本半徑,它不可能轉(zhuǎn)移得太遠(yuǎn)。從全球制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移看,基本上是沿著海岸線轉(zhuǎn)移,因?yàn)楹B愤\(yùn)輸?shù)某杀咀畹,中?guó)先是沿著海岸線,到現(xiàn)在是沿著長(zhǎng)江走,所以現(xiàn)在中部承載著從東部轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)。西部問(wèn)題不大(除了成都、重慶外),因?yàn)槎际巧衬,工業(yè)用地有得是,在此發(fā)展重化工業(yè)沒(méi)有問(wèn)題,西部其實(shí)是水的問(wèn)題,缺水。西部各省的自然資源豐富,大不了學(xué)拉美,以賣資源為主,重點(diǎn)發(fā)展一產(chǎn)和三產(chǎn)。
這里又遇到到一個(gè)問(wèn)題,就是中部地區(qū)又是中國(guó)的糧倉(cāng)。耕地的保護(hù)壓力大。這就使得中部地區(qū)城市化模式的至關(guān)重要。無(wú)論如何,它們必須是集約型的,而且要承載靈活成本調(diào)整的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè),同時(shí)要滿足人們城市化的基本需求,它們的城市化成本也不能拉高了,否則東部地區(qū)的制造業(yè)都要轉(zhuǎn)到孟加拉、越南了。像武漢以后集約的水準(zhǔn)是向2500萬(wàn)人口的集約的方向發(fā)展的,成都和重慶可能也是如此。東部地區(qū)的城市化率已經(jīng)很高了,基本上完成了城市化過(guò)程。所以中國(guó)未來(lái)的城市化討論集中在東部地區(qū)是如何發(fā)展未來(lái)的服務(wù)業(yè),能夠更好地集約,能夠吸納新的勞動(dòng)力。而下一階段城市化的核心都集中在中部,如何與東部地區(qū)的城市化配合和銜接,到底怎么做,很費(fèi)思量,我也沒(méi)有想出個(gè)眉目來(lái)。高度集約的城市化帶來(lái)的一個(gè)突出問(wèn)題是土地成本上升很快。
在土地短缺的基本約束下,如果僅憑自然之力,或者按照純市場(chǎng)的邏輯,再加上政府的短期行為,只能把房?jī)r(jià)越炒越高。原來(lái)是生產(chǎn)型政府,努力拉項(xiàng)目,后來(lái)變成土地運(yùn)營(yíng)型政府。這次危機(jī)已經(jīng)看到這種土地運(yùn)營(yíng)型政府的弊病,只要土地價(jià)格一降,很多政府已經(jīng)開(kāi)始入不敷出了,這種殺雞取卵的行為已難以為繼了。很多發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)發(fā)現(xiàn),只要企業(yè)、制造業(yè)轉(zhuǎn)移走,很多社保的錢都支付不起了。只要地價(jià)下滑,政府的第二財(cái)政沒(méi)有了,上哪獲取收入。
社保的支出、行政管理費(fèi)用的飆升和住房?jī)r(jià)格的上升,城市化成本主要由這三塊構(gòu)成。要降低城市化成本,政府必須要在三件事情上作出重大努力。
一是合理規(guī)劃,調(diào)配工業(yè)化和城市化的合理發(fā)展;
如果協(xié)調(diào)不當(dāng),這三種成本的上升都可能擠占制造業(yè)的利潤(rùn)空間。如果城市化對(duì)工業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)性弱,工業(yè)部門的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力就下降,工業(yè)萎縮,勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就更是個(gè)問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)在人均GDP3000美金,大規(guī)模城市化過(guò)程若把工業(yè)擠占過(guò)度,則會(huì)損害中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。這方面不是沒(méi)有先例。最明顯的就是天津,90年代提出“新天津戰(zhàn)略”,當(dāng)時(shí)號(hào)召天津的工業(yè)把所有的積累拿出來(lái)做立交橋,結(jié)果城市弄得很好,但天津的工業(yè)停滯了十年。
中國(guó)這么一個(gè)勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)的國(guó)家,一定要保持制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。城市化對(duì)工業(yè)有一定壓迫,也是好事,能夠讓它們升級(jí),促進(jìn)創(chuàng)新,來(lái)推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展,使結(jié)構(gòu)匹配,這是良性的。否則的話,現(xiàn)在由于過(guò)度的希望重整內(nèi)需,用貸款來(lái)維持高房?jī)r(jià),高要素價(jià)格,短期內(nèi)看有帶動(dòng)效應(yīng),但長(zhǎng)期看,會(huì)引起兩個(gè)問(wèn)題,第一是擠占工業(yè)利潤(rùn),第二,由于成本很高,服務(wù)業(yè)的發(fā)展速度就會(huì)很慢,在這個(gè)時(shí)段,任何工業(yè)和服務(wù)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)都與你的勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)有關(guān),若城市化推進(jìn)速度過(guò)快,要素價(jià)格抬得過(guò)快,會(huì)造成兩者的彈性很差。若工業(yè)不行了,服務(wù)業(yè)也不行了,那就是增長(zhǎng)的困境了。
二是政府要降低它的行政成本,要建立一個(gè)高效的、低成本的城市運(yùn)營(yíng)機(jī)制,以及建立比較合理的福利水平,F(xiàn)在走的路子是要振內(nèi)需,那就要保持資產(chǎn)價(jià)格。保持資產(chǎn)價(jià)格,壓力就很大,如果政府在這里面不做一定改革,全國(guó)都搞“三五八一”,工資不斷長(zhǎng),社保不斷長(zhǎng),自我主導(dǎo)的快速城市化,過(guò)度福利化,那就很麻煩,現(xiàn)在好在中國(guó)資源遼闊,區(qū)域性的成本彈性調(diào)整還存在。
現(xiàn)在政府也希望調(diào)整,比如對(duì)于主動(dòng)離開(kāi)公職的,中央政府補(bǔ)給4000塊錢,雖然近似個(gè)玩笑,但已可以看出來(lái),行政管理成本的支出與他們退休后享有的福利,這些東西在真正擠占中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間。現(xiàn)在看上去形勢(shì)還可以,但是不可長(zhǎng)期持續(xù)的。
當(dāng)前城市化高成本的最直接原因就是多層次的政府管理體制,導(dǎo)致土地、基礎(chǔ)設(shè)施和福利制度的不規(guī)模運(yùn)營(yíng)。要調(diào)整,除了國(guó)家要在戰(zhàn)略層面進(jìn)行土地規(guī)劃外,地方政府也要配套改革,現(xiàn)在要從五級(jí)的管理體制變?yōu)槿?jí),形成中央、省、市三級(jí),這樣不但對(duì)城市化有力,對(duì)地方、農(nóng)村的財(cái)政改革也有戰(zhàn)略意義。
三是要推進(jìn)中央政府主導(dǎo)下的全國(guó)社保體系的建設(shè)。城市化是中國(guó)接下來(lái)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的鑰匙,如何做好,難度很大,里面的關(guān)鍵是政府轉(zhuǎn)型,政府現(xiàn)在要轉(zhuǎn)變?yōu)榉浅?biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)型政府。不轉(zhuǎn)也不行了,是城市化這個(gè)過(guò)程逼迫你要轉(zhuǎn)。只要推進(jìn)城市化,政府就不能把收入中的大部分投向生產(chǎn)領(lǐng)域了,就不能各自為政地搞,就得提高公共服務(wù)的水平,就得提供社保,而且不能像以前分散地搞經(jīng)濟(jì),而一定要以全國(guó)為基準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)整體社保體系。城市的社保是以全國(guó)為規(guī)模的,各個(gè)地區(qū)分別搞必然導(dǎo)致區(qū)域沖突,現(xiàn)在很多中西部地方政府在說(shuō):“我們那么多農(nóng)民工用青春在你們沿海地區(qū)打工,回來(lái)反而要享受本地的社會(huì)保障!边@樣下去,區(qū)域沖突會(huì)非常大。全國(guó)性地架構(gòu)社保是城市化過(guò)程中必須的選擇。
中央政府要介入經(jīng)濟(jì)適用房的開(kāi)發(fā)中去
這里我想重點(diǎn)談?wù)勅绾谓档妥》砍杀。在我看?lái),政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)適用房政策是一個(gè)很好的方式。
中國(guó)最早學(xué)的是新加坡住房模式。1985年俞正聲在煙臺(tái)當(dāng)市長(zhǎng)時(shí),最先學(xué)的。公積金制度,現(xiàn)在一聽(tīng)這個(gè)詞,就知道是新加坡模式,公積金制度是從新加坡學(xué)出來(lái)的,它以“居者有其屋”的理念來(lái)推廣。這個(gè)說(shuō)來(lái)話長(zhǎng),新加坡當(dāng)年從馬來(lái)西亞獨(dú)立出來(lái),李光耀為了讓大家能夠熱愛(ài)新加坡,就搞了個(gè)非常低價(jià)的城市住房供給結(jié)構(gòu),國(guó)家親自出動(dòng),強(qiáng)硬建立住房公積金,從而形成了一個(gè)很獨(dú)特的城市化模式。這個(gè)模式降低了城市化成本,使得大量年輕的移民能夠住得起房子,而且由于住房成本較低,它整個(gè)資產(chǎn)價(jià)格上不來(lái),預(yù)期勞動(dòng)力回報(bào)就比較低,就不用花那么多錢買房子。所以新加坡始終是亞洲高端制造業(yè)的中心,現(xiàn)在還是。日本采用了類似的模式,專門給年輕人建非常低成本的房子,降低城市人口的居住成本。
但亞洲有一個(gè)很奇異的地區(qū)就是香港。香港是政府專門以拍賣土地和房地產(chǎn)商聯(lián)手來(lái)炒地、炒房的,但拍賣土地形成的土地基金用于全港“免稅”,這是一個(gè)很獨(dú)特的城市化模式,“廉租房”與香港政府的保障性政策相關(guān),但它的廉租房始終不是很成功,幾十年蓋了幾百棟,現(xiàn)在倒得差不多了。但香港這套政府和地產(chǎn)商聯(lián)手的模式,有一個(gè)很大的用途:它是土地基金。土地基金就相當(dāng)于香港的財(cái)政收入,它使得香港是個(gè)無(wú)稅務(wù)區(qū)。但后果是什么?香港堅(jiān)決沒(méi)有制造業(yè)。你愿意學(xué)香港,沒(méi)問(wèn)題,你資產(chǎn)價(jià)值高,只吸引國(guó)際一流人才,那就要搞金融,搞服務(wù)業(yè),高房?jī)r(jià),高資產(chǎn)價(jià)格對(duì)制造業(yè)有很強(qiáng)“擠出效應(yīng)”,香港無(wú)制造業(yè)了。
1998年中國(guó)取消福利住房通知書上說(shuō),中國(guó)60%的住房將采用由政府供給的經(jīng)濟(jì)適用房政策,想學(xué)新加坡,但很快就轉(zhuǎn)入了香港模式。地方政府和地產(chǎn)商聯(lián)合建立了第二財(cái)政,但并沒(méi)有真正地降低了當(dāng)?shù)氐亩愂,政府很快變成了土地運(yùn)營(yíng)型政府。結(jié)果就形成了一個(gè)混合的結(jié)構(gòu),既有公積金制度,也建些經(jīng)濟(jì)適用房,但這塊實(shí)際上很少,各地方政府基本采用香港模式,所有住房供給交給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。本質(zhì)上來(lái)說(shuō),中國(guó)絕對(duì)沒(méi)有條件學(xué)習(xí)香港模式。這個(gè)模式使得整個(gè)資產(chǎn)價(jià)格上升速度非?,所以在2007年我們看到了房市月供收入比高達(dá)80%,根本維持不下去,投資衡量的租價(jià)比低于了貸款利率,大家都呼吁住房要改革。
像中國(guó)這么大的國(guó)家,不可能只選擇一種模式,肯定是一種混合型模式。原來(lái)是國(guó)家要求社會(huì)保障住房要達(dá)到60%,現(xiàn)在看上去做不到,我個(gè)人判斷能達(dá)到百分之三四十就不錯(cuò)了。一些大城市,像北京現(xiàn)在提出要達(dá)到45%。大城市已經(jīng)開(kāi)始明白這點(diǎn)了,像廣州、深圳等城市也一樣,因?yàn)檫@樣下去沒(méi)有年輕人留在這了,所以都在考慮在保障性住房上下功夫。學(xué)習(xí)香港模式,短期看是對(duì)政府的收入有好處,長(zhǎng)遠(yuǎn)看是對(duì)一個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力、對(duì)人才的聚集都是有害無(wú)益的。北京這幾年的人才競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與經(jīng)濟(jì)適用房是有很大關(guān)系的。包括回龍觀、天通苑,這兩大塊經(jīng)濟(jì)適用房非常成功,以約2500元一平米的價(jià)格提供了100萬(wàn)套住房,使得大量的年輕人,大量的IT精英能定居下來(lái),其實(shí)是穩(wěn)住了北京這個(gè)地方的特殊的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)。
經(jīng)濟(jì)適用房模式在中國(guó)是失敗的,失敗在于所有地方政府都選擇香港模式才能解決財(cái)政問(wèn)題。從戰(zhàn)略角度看,經(jīng)濟(jì)適用房模式必須是中央政府去選擇,如果放任各個(gè)地方去做,這個(gè)事肯定做不成,地方政府自然選擇的是香港炒房炒地的模式,其實(shí)是飲鴆止渴。
城市化中的土地和住房是中央政府最沒(méi)有介入過(guò)的,這與中國(guó)的土地所有制結(jié)構(gòu)有關(guān)。地方政府該征地征地,該干嗎干嗎,只要保了耕地紅線,與中央政府都沒(méi)有關(guān)系,稅收也沒(méi)有關(guān)系,中央政府從城市化,從農(nóng)地征用沒(méi)有任何好處,也沒(méi)有干預(yù)的權(quán)力。中央政府雖然從國(guó)土整治、從基建投資上兼顧了城市化,也想引導(dǎo),但很難。這次的經(jīng)濟(jì)危機(jī),中央可以靠它的國(guó)債資金介入到區(qū)域的城市化中,這是一個(gè)很有益的借機(jī)調(diào)整的方式,但中央政府也沒(méi)有很強(qiáng)地介入進(jìn)去,對(duì)這輪的城市化很難有作為,既沒(méi)有完成整個(gè)國(guó)土的城市化布局規(guī)劃,也沒(méi)有完成土地的物業(yè)稅改革。
中央發(fā)國(guó)債時(shí),直接從地方政府手里購(gòu)買,以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房的開(kāi)發(fā)。中央現(xiàn)在也這么做了,位置是擺在第一位了,數(shù)量也不小,說(shuō)明中央也已經(jīng)看到了這一點(diǎn)。物業(yè)稅的改革必須要加快進(jìn)行了,否則這屆政府干了就不會(huì)管下屆政府的問(wèn)題了,要變房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)從短期為可持續(xù)關(guān)鍵在物業(yè)稅。
中國(guó)的房?jī)r(jià)接下來(lái)會(huì)不會(huì)走向一個(gè)更大的泡沫,也是值得觀察的。房地產(chǎn)本來(lái)就應(yīng)該調(diào)整了,但這次為了抵御金融危機(jī),出于對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑的憂慮,我國(guó)再一次開(kāi)始降低利率,在低利率的環(huán)境下,流動(dòng)性非常高,中國(guó)可能是率先復(fù)蘇的,大量國(guó)際資金可能又跑進(jìn)來(lái),這可能會(huì)推動(dòng)整個(gè)資產(chǎn)價(jià)格再次高速?gòu)?fù)興,有可能釀成比2007年更大的一次泡沫。如果這樣的話,中國(guó)的城市化進(jìn)程會(huì)壓力重重,在貌似燦爛的表象下,挑戰(zhàn)可能來(lái)得一次比一次大。
來(lái)源:南方都市報(bào)評(píng)論周刊
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