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樓佳維:從怒江水電工程觀察我國的公共政策制定

發(fā)布時間:2020-06-20 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:

  

  [摘要]怒江水電開發(fā)工程的起起落落,其本質(zhì)是一個我國公共政策制定和執(zhí)行的問題。從決策的做出到怒江水電開發(fā)工程的上馬,我們可以看到,我國公共政策制定過程中,在決策主體、參與者、決策程序和價值等方面存在諸多問題。但同時,從怒江大壩建設(shè)所引發(fā)的爭論和工程的擱置中,我們在看到存在問題的同時,也看到一些令人欣慰的變化和進(jìn)步。它成為我們今后可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

  [關(guān)鍵詞]怒江水電;
公共政策制定;
問題;
變化

  

  從2003年8月開始,一個有關(guān)“怒江”的話題——怒江建設(shè)水電工程走進(jìn)了人們的視野。關(guān)于該工程是否應(yīng)該上馬的爭論,從政府部門、專家學(xué)者到普通民眾,人們紛紛發(fā)表自己的看法,形成了支持派與反對派兩大陣營,展開一次又一次針鋒相對的辯論甚至爭吵。其聲勢之浩大和影響之廣泛,恐怕是此前沒有人預(yù)料到的。其實(shí),這就是一個公共政策的制定過程,從中可以看到,我國在公共政策制定過程中的問題,以及出現(xiàn)的一些變化。

  

  一?

  

  怒江水電工程的起起落落,折射出我國政府一項(xiàng)公共政策出臺的過程,但它也有其特性,主要在于工程本身的龐大、復(fù)雜以及所涉及方面之多和影響之大。盡管它不能代表所有的公共政策類型,但我們還是可以通過這個事件,從中發(fā)現(xiàn)我國公共政策制定過程中的某些普遍現(xiàn)象和轉(zhuǎn)變。本文暫且拋開關(guān)于怒江大壩是否應(yīng)該建設(shè)的價值判斷問題,單純從這個事件去看我國公共政策的制定。它所反應(yīng)的我國公共政策制定上的問題主要有以下幾個方面。

  第一,公共議程缺乏,公共政策制定主體單一,政府處于絕對權(quán)威地位。公共問題進(jìn)入決策議程一般有兩大環(huán)節(jié):一是系統(tǒng)議程,即公共議程,指通過大眾傳媒、社會運(yùn)動、游說等活動促使公共問題進(jìn)入議程;
二是制度議程,即正式議程,由政府主動發(fā)現(xiàn)、內(nèi)部提出問題進(jìn)行決策。但在我國,長期以來都是以正式議程的內(nèi)部提出為主,即政府根據(jù)其所掌握的情況和判斷,提出問題,進(jìn)行討論決策,制定出相關(guān)公共政策。而公共議程非常缺乏,民間的聲音顯得很薄弱。這種“政府內(nèi)生型”的公共政策產(chǎn)生模式是“自上而下”的,存在很多弊端,如容易成為部門謀取私利的手段。①在怒江大壩的建設(shè)問題上,起初的議題提出、規(guī)劃和方案形成,乃至開會通過,也完全是由政府操辦或主導(dǎo)進(jìn)行的,而且進(jìn)行得相當(dāng)“順利”,差一點(diǎn)就可以進(jìn)入工程的真正實(shí)施階段。若不是審查會上環(huán)保局官員的強(qiáng)烈異議,以及隨后NGO加入反對陣營并進(jìn)行大力宣傳從而引起社會廣泛關(guān)注,或許這項(xiàng)重大公共政策就在政府的主導(dǎo)型制定下進(jìn)入了執(zhí)行階段,而幾乎沒有來自民間的聲音。當(dāng)然,在這個問題上,政策的“政府內(nèi)生型”也是可以理解的,畢竟這是關(guān)系國計民生的重大工程,在中國的國情之下,由政府來進(jìn)行提議和規(guī)劃情有可原。但關(guān)鍵在于,其中忽略了民間主體的參與,完全沒有把公眾當(dāng)作政策制定過程中必不可少的知情者和參與者,而將如此重大的工程看作只是在政府范圍之內(nèi)的事。

  第二,沒有一套對于某個問題某項(xiàng)政策進(jìn)行公開辯論、聽證、投票等公開法定程序,公開性和透明度不夠,公民利益訴求的表達(dá)缺乏廣泛且有效的途徑,往往被湮沒。聚合、表達(dá)公共利益本是制定公共政策的價值訴求,在一個公平開放的政策制定環(huán)境中,公民的利益訴求可以通過各種途徑和各種組織傳達(dá)到公共政策的制定核心。但在此事件中,有一部分利益相關(guān)者的意愿顯然無法有效傳達(dá)到政策制定者手中,他們就是工程建設(shè)開展所要動遷的怒江兩岸原住民,而他們面臨了最直接的利害。一是政府的不主動和有效途徑的缺乏,二是原住民的力量弱勢且知識不足。在我國,理論上公民表達(dá)意愿有兩種正式途徑,人民代表大會和政治協(xié)商會議,政府主動開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、座談會等等。讓那些原住民們自己主動通過這兩種途徑來表達(dá)看法,顯然很困難。而且,不充分全面了解真實(shí)的情況,他們也根本無法作出自己獨(dú)立的判斷。這就需要政府在政策制定過程中能權(quán)衡利弊,考慮各方利益,尤其是原住民們的利益,使他們能在充分了解情況后獨(dú)立表達(dá)看法。但在NGO介入之前,政府從未這樣做過!芭こ绦鑴舆w人口七八萬,下游還有幾十萬人也會受到影響,其中還有不少是少數(shù)民族,由于語言和信息渠道溝通不暢,許多人還不知道要修水壩,更不知道他們要重新安置”。②2004年5月“云南大眾流域”組織當(dāng)?shù)鼐用竦铰䴙乘娬玖私馇闆r,參加者何玉文說:“因?yàn)榕娬具沒有正式修,我們還不清楚它會是什么樣子,會占掉我們多少田地和房子。沒有人組織我們開會,我們也不知道該找誰。”③

  第三,公共政策公平公正性的缺失。公共政策若喪失了其本質(zhì)屬性——公共性,也就無所謂是“公共”政策了,政策應(yīng)服務(wù)于公共利益。在怒江水電開發(fā)這項(xiàng)公共政策的制定過程中,在政府的利益權(quán)衡中,是否首先是從公共利益出發(fā),值得問一問。怒江州政府一直強(qiáng)調(diào),水電開發(fā),最重要的是為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì),盡快使人民脫貧致富,這也是主張建壩一方最后勝利的最大籌碼。但是,從各種報道中,以及上文所提的第二點(diǎn)中,應(yīng)該質(zhì)問,當(dāng)?shù)卣欠裾娴氖菑谋镜貐^(qū)民眾的利益、尤其是原住民的利益出發(fā)?若真是如此,政府到底做過多少工作,讓原住民們?nèi)媪私庑畔,了解工程建設(shè)可能給他們帶來的利益和危害,然后使他們能獨(dú)立作出判斷和選擇?在這場爭論開始之前,從未聽說政府做過這些工作。若連這一批利益最相關(guān)的群體,且是弱勢群體的真實(shí)聲音都沒有真正關(guān)注過,政府又談何代表當(dāng)?shù)厝嗣窭妫労螐漠?dāng)?shù)厝嗣窭娉霭l(fā)?清華大學(xué)教授李楯在接受《國際先驅(qū)導(dǎo)報》采訪時,就表示了他的不同看法。“在水壩建設(shè)中,獲利的首先是電力部門;
其次是地方政府;
在現(xiàn)行體制下,老百姓很難參與到這個利益分配過程中去。”④

  從以上幾點(diǎn)來看,在我國,公共政策的合法性存在一定問題。公共政策的合法性包括兩個方面,一為形式的合法性,指公共政策的來源與制定程序的合法性;
二為實(shí)質(zhì)的合法性,指公共政策內(nèi)容本身的合法性,即公共政策是否反映大多數(shù)人的利益和事物的發(fā)展方向。⑤從怒江事件反應(yīng)出,在我國的公共政策制定過程中,政策程序的合理和正當(dāng)性,以及政策價值的合理性,都存在一定缺陷。

  

  二?

  

  事情往往會有兩面性。怒江水電開發(fā)政策制定中表現(xiàn)出的問題很嚴(yán)重,可能也正是由于這些問題,促使了人們的覺醒,促使他們追求公正和民主。從怒江大壩建設(shè)所引發(fā)的爭論和工程的擱置,我們也看到一些令人欣慰的變化和進(jìn)步。

  在2003年8月的審查會上,環(huán)?偩值墓賳T以一抵眾,堅決不同意怒江工程的開展,接著事情漸漸有了扭轉(zhuǎn)。政府的決策不再是完全的走過場了,不同的聲音敢于出現(xiàn),而且這個唯一不同的聲音還起到了不小的作用。這說明,政府決策過程中,體制內(nèi)部,部門與部門之間的某種制衡現(xiàn)象正在出現(xiàn)。盡管這還不是制度化的,但至少能說明,決策不再是個別強(qiáng)勢部門說了算了,公共政策的制定正在朝著權(quán)力制衡的方向發(fā)展。如在這個事件中,一向被視為弱勢的環(huán)?偩郑l(fā)揮了很大的影響作用。

  除了這種體制內(nèi)的制衡,體制外的制衡力量也在顯現(xiàn),主要表現(xiàn)為NGO的參與和利益相關(guān)群體呼聲的表達(dá)。2004年2月中旬,溫家寶總理對怒江大壩建設(shè)暫時擱置的批示,很重要的一個原因就是眾多環(huán)保NGO,如“綠家園”、“云南大眾流域”、“自然之友”等介入這一事件,并且通過講座、論壇、簽名等形式積極宣傳反對怒江大壩的建設(shè),引起了社會公眾的廣泛關(guān)注。他們反對建壩,從最初的環(huán)境保護(hù),到后來提出要重視庫區(qū)原住民的利益,并且?guī)ьI(lǐng)原住民去漫灣水電站觀察當(dāng)?shù)匾泼竦纳钋闆r,講解大壩建設(shè)可能給他們帶來的利益和損害,幫助他們向政府呼吁。可以看到,NGO的介入對政府決策產(chǎn)生的制衡作用,正如《經(jīng)濟(jì)》雜志所強(qiáng)調(diào)的,“民間組織的活動和聲音極大地影響了中央政府的決策,這在中國還是第一次。這是一個標(biāo)志性的、甚至具有里程碑意義的事件……它是中國NGO發(fā)展歷程中的一件大事,它折射了中國社會現(xiàn)代化進(jìn)程中的一次重要躍升”。⑥

  這也反映出,我國公共政策制定的參與主體正在擴(kuò)大,從單一的由政府來決定,到利益集團(tuán)、NGO、普通民眾的多方參與,制定主體的公共性正在日益體現(xiàn)。北大法學(xué)院教授汪敬認(rèn)為,從發(fā)現(xiàn)涉及公眾權(quán)益的問題,到收集公眾意見,再到設(shè)計參與計劃、確定參與方案,最終影響決策,NGO大有可為。⑦NGO對弱勢群體的保護(hù)和對公共利益的代言,不僅彰顯了一種正在成長的力量,更在搭建一種新的機(jī)制,即通過NGO這個平臺,把公眾參與逐步導(dǎo)入行政決策中,形成主體多元化的公共治理模式。

  正是因?yàn)楣舱咧贫ㄖ兄坪饬α康某霈F(xiàn),多方參與的逐漸形成,尤其是NGO力量的壯大,以及思想庫作用的真正發(fā)揮,使其透明、公開程度和民主化、科學(xué)化程度都在提高。?

  也許這樣一個多方參與,持久爭論、博弈的過程會降低決策效率,但從長遠(yuǎn)看這是值得也是必須的。經(jīng)過多次辯論和反復(fù)的政策制定過程,從被反對者到反對者,都會進(jìn)一步去作研究,從而對政策問題有更深入地理解,作為結(jié)果的政策輸出必然是朝著最優(yōu)的方向發(fā)展。這樣一個過程加強(qiáng)了公共政策程序和實(shí)體上的合法性,也更能讓社會公眾信服。這樣的結(jié)果相比一個只經(jīng)過政府內(nèi)部討論而通過的決策是更優(yōu)的,后者雖然效率高、成本低,但是發(fā)生錯誤的可能性也更大,尤其是在重大工程項(xiàng)目上。

  關(guān)于怒江水電開發(fā)的爭論公開之后,這個決策過程一定程度上有了民間力量的參與和監(jiān)督。爭論之后重新制定出來的方案,也更具有了科學(xué)性。比如,目前對規(guī)劃的修改,不再是原先的13級,有些地方也要進(jìn)行進(jìn)一步考察、研究、調(diào)整。2004年10月,在北京舉行的聯(lián)合國水電與可持續(xù)發(fā)展研討會上,國家發(fā)改委能源局局長徐錠明介紹,對于批評的意見,規(guī)劃設(shè)計部門已逐條進(jìn)行了整理,對規(guī)劃的制定也更加慎重,特別是重視了水利的合理開發(fā),重視魚類、野生稻和高原植物的保護(hù)。⑧改進(jìn)后的方案在技術(shù)上、環(huán)保問題上的科學(xué)性正在一步步增強(qiáng)。對于可能涉及的村民田地甚至房屋被占的賠償和搬遷問題,怒江州一名官員明確表示“政府非常重視”。他說:“已經(jīng)有許多專家和新聞媒體向我們舉例說,黃河、長江和瀾滄江上發(fā)生的問題,都對許多電站沒有把原住民的生產(chǎn)生活問題安排好表示擔(dān)憂。對于我們來說,這些前車之鑒肯定會注意,我們政府自然不會掉以輕心,不想留下罵名!雹嵩谏鐣娪绕涫荖GO的強(qiáng)烈倡議之下,政府部門對原住民的利益給予了比原先更多的關(guān)注。

  同時,這個事件也成為一次良好契機(jī),可能會促使一些新機(jī)制的產(chǎn)生。國家環(huán)保局的一位官員表示,新的《環(huán)評法》對工程決策的諸多環(huán)節(jié)已有改善,如明文規(guī)定對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)舉行論證會、聽證會,或者采取其他形式,征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。他還透露,國家環(huán)保局正在建設(shè)一個專家?guī)欤ǜ鱾領(lǐng)域的專家,參加環(huán)評的專家,將從該庫里隨機(jī)抽取,這將使得利益的相關(guān)者很難“做工作”。而何大明認(rèn)為更為根本的解決之道,是改革現(xiàn)有的環(huán)評體制。比如,環(huán)評費(fèi)用應(yīng)按工程投資的一定比例,由業(yè)主交給政府或中介機(jī)構(gòu),然后公開招標(biāo),委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)來完成。同時,應(yīng)對參與環(huán)評的單位和學(xué)者,以及政府決策部門實(shí)施責(zé)任追溯制。⑩這些,都是我們可以期待的進(jìn)步。尤其是聽證會,是保證政策制定多方參與,保證開放性和透明度的有效機(jī)制,更是NGO所一直強(qiáng)調(diào)的。

  

  三?

  

  當(dāng)然,再次回顧這個工程,其特殊性有可能使它所體現(xiàn)的問題和變化尤為鮮明。工程本身龐大復(fù)雜且后續(xù)影響廣泛深遠(yuǎn),而且恰恰又涉及到環(huán)保問題,而中國的環(huán)保NGO正是中國NGO中最活躍、影響最大和特征最為鮮明的一個群體,這一系列原因使得它引起的關(guān)注也尤為多。但是,這個事件所反應(yīng)出的情況,在一定程度上代表了我國公共政策制定過程中普遍的變化趨勢,即政策制定朝著更加民主、科學(xué)的方向進(jìn)步,這是非常令人欣慰的。

  

  注釋:

  

 、偃稳.論第三部門興起下的公共政策[J].行政與法,2004,7:(29).?

 、谝檪.怒江原住民漫灣取經(jīng)[J].南風(fēng)窗,2004,6:(49).?

 、邰嵋檪.第三次上馬,怒江工程。跩].南風(fēng)窗,2004,11:(58).?

  ④時捷.怒江大壩決策中的三方利益博弈[N].國際先驅(qū)導(dǎo)報,http://news.sina.com.cn/o/2004-04-20/09172353527s.shtml.

  ⑤譚海波.公共政策的合法性探究[J].山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報,2004,5:(18).?

  ⑥曹海東,張朋.怒江大壩突然擱置背后的民間力量[J].經(jīng)濟(jì),2004-10-25.?

 、邉⒘.NGO:為弱者代言[J].中國新聞周刊,2004,12:(34).?

 、嗬钭粤.怒江爭壩[J].瞭望新聞周刊,2004,49:(31).?

 、馓平ü猓骸墩l來決定怒江命運(yùn)》,《新聞周刊》2004.5.24

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