[摘要]美國憲法確定了美國是高度分權(quán)的聯(lián)邦制國家，但在經(jīng)過200多年的運(yùn)行以后，美國聯(lián)邦制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了憲法制憲時(shí)確立的高度分權(quán)聯(lián)邦制的本意和初衷，而逐步向高度集權(quán)的方向演變。值得注意的是，這種由高度分權(quán)向高度集權(quán)的演變，卻始終是在美國憲法的框架內(nèi)運(yùn)行的。為什么會(huì)形成這種特殊的現(xiàn)象？本文對(duì)此進(jìn)行了深入分析，并就如何調(diào)整我國中央與地方關(guān)系進(jìn)行了理性思考，認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)著重解決三個(gè)問題：一是研究并推進(jìn)符合科學(xué)發(fā)展觀要求的新型中央與地方關(guān)系的政府治理結(jié)構(gòu)建設(shè)；
二是把支持城市、特別是大城市的改革發(fā)展作為調(diào)整我國中央與地方關(guān)系的突破口；
三是探索建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新型控制方式。

　　[關(guān)鍵詞]聯(lián)邦制；
聯(lián)邦主義；
中央地方關(guān)系；
政府治理

　　聯(lián)邦制是美國憲法確定的基本原則，也是美國政治制度的重要內(nèi)容。在各州高度分權(quán)的聯(lián)邦體制下，美國是如何調(diào)控聯(lián)邦政府和州政府的關(guān)系的？美國聯(lián)邦政府又是如何實(shí)現(xiàn)對(duì)全國的有效管治的？

　　一、從高度分權(quán)到逐步集權(quán)是美國聯(lián)邦制發(fā)展的基本軌跡

　　美國的建國歷史和世界上絕大多數(shù)國家不同。它是先有市縣，后有州；
先有州，后有國家；
國家又是先有邦聯(lián)，后有聯(lián)邦。1787年，各州選出制憲會(huì)議的代表聚會(huì)于費(fèi)城，制定美國憲法。在研究國家結(jié)構(gòu)形式時(shí)，曾經(jīng)考慮過要建立一個(gè)單一制國家的美國，但因與會(huì)的代表不能否認(rèn)13個(gè)州的主權(quán)，最后折中確定美國為聯(lián)邦制國家。和邦聯(lián)制相比，美國的聯(lián)邦制有了以下重大調(diào)整：一是所有各州都是聯(lián)邦的組成部分；
二是建立了功能齊全的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)：國會(huì)、總統(tǒng)、法院；
三是聯(lián)邦法律高于各州法律；
四是聯(lián)邦是各州為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的結(jié)合體。聯(lián)邦制的形成標(biāo)志著“美利堅(jiān)合眾國”已經(jīng)變成了一個(gè)享有統(tǒng)一主權(quán)的國家。

　　(一) 美國聯(lián)邦制的發(fā)展過程

　　美國聯(lián)邦制形成之后，先后經(jīng)歷了“二元聯(lián)邦主義”、“合作聯(lián)邦主義”和“新聯(lián)邦主義”這幾個(gè)階段。每個(gè)階段都反映了美國聯(lián)邦制的演進(jìn)過程，也記錄了美國聯(lián)邦制發(fā)展的全部軌跡。

　　1.“二元聯(lián)邦主義”階段�！岸�元聯(lián)邦主義”(dual federalism)是美國在制憲過程中形成的理念。這種理念認(rèn)為：聯(lián)邦政府與各州政府之間是相互排斥、相互依存的關(guān)系。兩種權(quán)力在地位上絕對(duì)平等。因此，聯(lián)邦政府與各州政府應(yīng)制定嚴(yán)格的權(quán)力界限，在各自的界限內(nèi)各自獨(dú)立行使權(quán)力，其行為有效，不受法院管轄；
各自如果超越界限，則行為無效。聯(lián)邦制度的功能就在于保證兩者之間的權(quán)力制衡。這個(gè)時(shí)期，聯(lián)邦制是在州權(quán)的基礎(chǔ)上運(yùn)行的。在美國聯(lián)邦制的發(fā)展歷史中，“二元聯(lián)邦主義”在整個(gè)自由資本主義時(shí)期內(nèi)一直處于支配地位。它與這個(gè)時(shí)期奉行的“不管事的政府是最好的政府”的政治哲學(xué)是一脈相承的。

　　在“二元聯(lián)邦主義”時(shí)期，對(duì)美國聯(lián)邦與州的關(guān)系的發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響的事件是“美國內(nèi)戰(zhàn)”——即南北戰(zhàn)爭(zhēng)(1861年-1865年)。美國建立聯(lián)邦制后，雖然實(shí)現(xiàn)了形式上的統(tǒng)一，但實(shí)際上美國仍然是一個(gè)分裂的國家。“南北戰(zhàn)爭(zhēng)”實(shí)質(zhì)上是廢除奴隸制與維護(hù)奴隸制之間的斗爭(zhēng)，但在表現(xiàn)形式上則是維護(hù)聯(lián)邦權(quán)力與維護(hù)州權(quán)之間的斗爭(zhēng)。美國的《獨(dú)立宣言》中明確承認(rèn)各州有脫離聯(lián)邦的權(quán)利，但隨后的美國憲法對(duì)此卻是含糊的，因此1860年的總統(tǒng)大選成為內(nèi)戰(zhàn)的導(dǎo)火索，南方各州先后宣布脫離聯(lián)邦。南北戰(zhàn)爭(zhēng)一開始，林肯總統(tǒng)明確指出：“我在這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)中最高目標(biāo)是拯救聯(lián)邦，而不是拯救或摧毀奴隸制�！盵1]南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，勝利成果之一是整個(gè)美國廢除了奴隸制，另一成果就是確立了聯(lián)邦各州無權(quán)脫離聯(lián)邦的原則。至此，美國聯(lián)邦制又向更加緊密的關(guān)系邁出了重要一步。

　　2.“合作聯(lián)邦主義”階段。

“合作聯(lián)邦主義”是在20世紀(jì)30年代由美國第32任總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福提出的。它誕生于美國的經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期。當(dāng)時(shí)，美國有1500家銀行倒閉(1933年有4000多家倒閉)，大約有32000家企業(yè)關(guān)門，1/4勞動(dòng)力失業(yè)。[2]在大蕭條的前三年中，聯(lián)邦政府仍然信奉“自由放任”的政策，對(duì)應(yīng)對(duì)危機(jī)無所事事。羅斯福上臺(tái)以后，開始了一系列“政府干預(yù)”的新政，重點(diǎn)是管制經(jīng)濟(jì)。羅斯福提出，為應(yīng)對(duì)危機(jī)，聯(lián)邦政府與州政府應(yīng)該進(jìn)行合作，采取聯(lián)合行動(dòng)，不應(yīng)顧及聯(lián)邦和州權(quán)的界限。“新政”最重要的措施是1933年制定的《國家工業(yè)復(fù)興法》(National Industry Recovery Act)。

　　這項(xiàng)法律將新政的措施具體化、法律化。它控制了整個(gè)美國的工商業(yè)結(jié)構(gòu)，規(guī)定了各種公平交易的原則，給予工人在工作時(shí)間及工資上的保障。這項(xiàng)法律明顯突破了“二元聯(lián)邦主義”的界限，聯(lián)邦政府的權(quán)力開始向原來屬于州權(quán)的事務(wù)延伸。聯(lián)邦政府還開展了大規(guī)模的公共工程的建設(shè)，拉動(dòng)內(nèi)需，制造需求。聯(lián)邦政府向州政府提供資助，以幫助償付公共工程項(xiàng)目、住宅援助、福利計(jì)劃、失業(yè)補(bǔ)助和其他計(jì)劃的開支。反過來，各州被要求推行這些計(jì)劃，至少負(fù)擔(dān)其中的部分費(fèi)用。美國學(xué)術(shù)界一致認(rèn)為，這一時(shí)期是聯(lián)邦政府權(quán)力不斷擴(kuò)張、州權(quán)持續(xù)衰減的起點(diǎn)。這個(gè)趨勢(shì)一直延續(xù)到20世紀(jì)60年代和70年代，并達(dá)到了頂峰。60年代聯(lián)邦政府資助給州和地方政府的金額翻了4倍。70年代保護(hù)消費(fèi)者、雇員和環(huán)境的全國性法律使得聯(lián)邦政府全面介入社會(huì)生活。今天，很難找到游離在聯(lián)邦政府管轄之外的活動(dòng)。對(duì)于“合作聯(lián)邦主義”影響下的聯(lián)邦政府和州政府管轄權(quán)的演化，有的學(xué)者將此形容成“柵欄聯(lián)邦主義”(Picket-Fence Federalism)：柵欄上的水平木板代表著不同級(jí)別的政府(聯(lián)邦、州和地方)，垂直的尖樁代表每級(jí)政府所參與的各項(xiàng)計(jì)劃和政策。各級(jí)政府共同努力，以推進(jìn)和制訂每個(gè)尖樁所代表的政策。[3]

　　3.“新聯(lián)邦主義”階段。新聯(lián)邦主義(New Federalism)是美國聯(lián)邦制發(fā)展的第三個(gè)階段。它最早是由理查德·尼克松總統(tǒng)提出的。1969年8月8 日，尼克松正式提出，美國正面對(duì)著城市危機(jī)、社會(huì)危機(jī)和對(duì)政府的信任危機(jī)的嚴(yán)峻形勢(shì)。形成這些危機(jī)的原因在于權(quán)力和責(zé)任在這幾十年中過份集中于華盛頓，從而形成了一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、反應(yīng)遲鈍、效率低下的龐大官僚機(jī)構(gòu)。要克服這些危機(jī)，最有效的辦法是使政府現(xiàn)代化。而政府現(xiàn)代化的關(guān)鍵是扭轉(zhuǎn)聯(lián)邦政府的集權(quán)趨勢(shì)，“還權(quán)于州”，“還權(quán)于民”，加強(qiáng)州和地方政府在解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題中的作用。它的核心是改變聯(lián)邦資助方式，通過歲入分享計(jì)劃，將聯(lián)邦政府年收入的一部分款項(xiàng)撥給州與地方，由州政府和地方政府自由支配。尼克松的“新聯(lián)邦主義”提出后，由于國會(huì)的壓力，加上越戰(zhàn)和水門事件的影響，實(shí)施進(jìn)展緩慢，效果并不明顯。

　　將“新聯(lián)邦主義”發(fā)揮到極致的是羅納德·里根總統(tǒng)。1981年2月，里根在向全國的電視講話中提出了“經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃”。這個(gè)計(jì)劃的主要內(nèi)容可概括成“三大砍、一穩(wěn)定”：大砍聯(lián)邦預(yù)算開支、大砍個(gè)人和企業(yè)稅率、大砍政府制定的限制企業(yè)的各種條例和規(guī)章，制定一項(xiàng)穩(wěn)定的貨幣政策。按照這個(gè)計(jì)劃，里根在聯(lián)邦政府和州政府的關(guān)系調(diào)整上，采取了大的動(dòng)作：將聯(lián)邦政府的權(quán)力和承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任部分地下放給各州和地方政府。同時(shí)，改革了聯(lián)邦政府資助州和地方政府的方式：把“一攬子”(Block Grants)方式作為實(shí)施新聯(lián)邦主義的政策工具�！耙粩堊印辟Y助工具是指將一些專項(xiàng)資助合并在一個(gè)廣義的名目之下，放寬資助附帶的對(duì)州政府和地方政府的限制，州長(zhǎng)和市長(zhǎng)都對(duì)使用聯(lián)邦資金有了更大的自主權(quán)。里根的“一攬子資助”方式的實(shí)施并非一帆風(fēng)順。從1966年到1980年里根當(dāng)選，在眾多一攬子援助項(xiàng)目中，實(shí)際上只有5項(xiàng)被國會(huì)批準(zhǔn)。里根當(dāng)選后，在里根政府的督促下，國會(huì)將該數(shù)目增加到9項(xiàng)。到20世紀(jì)90年代初，這類資助只占所有聯(lián)邦資助的10%。直到1994年共和黨在國會(huì)大選中獲得大勝以后，到1996年通過的福利改革法案，才在一定程度上實(shí)現(xiàn)了福利資助的“一攬子”方案。[4]

　　克林頓政府上臺(tái)后，提出了“再造政府”的口號(hào)，決心調(diào)整政府系統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系，創(chuàng)造一個(gè)廉價(jià)實(shí)用的政府。他一方面繼承了“新聯(lián)邦主義”的權(quán)力下放目標(biāo)，同時(shí)又對(duì)“新聯(lián)邦主義”作了調(diào)整。他強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各州尋找和實(shí)施各種問題解決方案過程的監(jiān)管。因此，克林頓政府的聯(lián)邦主義也被稱為“新現(xiàn)代聯(lián)邦主義”。伴隨著“新聯(lián)邦主義”的興起，聯(lián)邦最高法院的判決也開始出現(xiàn)了削弱聯(lián)邦政府權(quán)力、加強(qiáng)州政府權(quán)力的態(tài)勢(shì)。值得注意的是，這次次貸危機(jī)引發(fā)的美國金融危機(jī)，必將對(duì)美國聯(lián)邦與州的關(guān)系產(chǎn)生較大的影響。在美國國會(huì)通過了7千億美元政府救市方案后，先后有加州、麻州等四個(gè)州向聯(lián)邦政府提出了借款援助的申請(qǐng)。美國哈佛大學(xué)的一位教授分析說，美國可能又開始了新一輪聯(lián)邦政府?dāng)U充權(quán)力的時(shí)期。

　　(二)美國聯(lián)邦制發(fā)展的幾個(gè)特點(diǎn)

　　縱觀美國聯(lián)邦制發(fā)展的兩百多年歷史，實(shí)際上就是聯(lián)邦政府權(quán)力與州政府權(quán)力互相斗爭(zhēng)、互相妥協(xié)的歷史；
同時(shí)也是聯(lián)邦權(quán)力與州權(quán)力彼此消長(zhǎng)的歷史。這個(gè)歷史從一個(gè)側(cè)面折射出了美國人民既害怕聯(lián)邦政府權(quán)力過于龐大影響了自治自由，又渴望有一個(gè)強(qiáng)大的聯(lián)邦政府保證自己的經(jīng)濟(jì)安全和富裕生活的矛盾心態(tài)；
同時(shí)，還折射出美國社會(huì)既希望堅(jiān)持傳統(tǒng)的核心價(jià)值理念，又希望美國能夠適應(yīng)時(shí)代變遷迎接各種挑戰(zhàn)的復(fù)雜心態(tài)。從這個(gè)演化過程中，我們至少可以看出美國聯(lián)邦制發(fā)展的幾個(gè)特點(diǎn)：

　　第一，聯(lián)邦與州之間的關(guān)系應(yīng)因著時(shí)代的變遷，不斷進(jìn)行自覺的調(diào)整，而不存在一成不變、一勞永逸的“理想關(guān)系”。美國的成功之處在于，一方面堅(jiān)守二百多年前憲法確定的處理聯(lián)邦和州的關(guān)系的理念和思路；
另一方面又根據(jù)變化了的情況適時(shí)調(diào)整。美國制度變遷的特點(diǎn)在于，它不像有的國家，是革命性的變革，而是在二百多年前制定的憲法框架下進(jìn)行的。

　　第二，聯(lián)邦與州之間的關(guān)系調(diào)整，最根本的就在于始終服從并服務(wù)于政府職能的轉(zhuǎn)換�！岸�元聯(lián)邦主義”是與美國奉行的自由放任主義的政府職能相適應(yīng)的，而“合作聯(lián)邦主義”則是適應(yīng)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的新職能產(chǎn)生的。上世紀(jì)80年代和90年代的“新聯(lián)邦主義”卻是美國保守主義復(fù)興的產(chǎn)物。有什么樣的政府職能，就會(huì)有什么模式的聯(lián)邦制。是集權(quán)為主的聯(lián)邦制還是分權(quán)為主的聯(lián)邦制，并不取決于何種政治設(shè)計(jì)，而是取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。

　　第三，雖然在某個(gè)時(shí)段里存在著聯(lián)邦政府和州政府權(quán)力彼此消長(zhǎng)的狀況，但從總體發(fā)展趨勢(shì)上看，從高度分權(quán)走向逐步集權(quán)是美國聯(lián)邦制度發(fā)展的基本軌跡。盡管在“新聯(lián)邦主義”時(shí)期采取了擴(kuò)大州權(quán)的一些改革，但這個(gè)時(shí)期合作聯(lián)邦制的基本框架仍然沒有撼動(dòng)，它只是局部調(diào)整。在美國，聯(lián)邦政府集權(quán)是有極其深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因的。從經(jīng)濟(jì)上看，美國已進(jìn)入后工業(yè)時(shí)期，制造業(yè)已經(jīng)不是美國經(jīng)濟(jì)的主體，服務(wù)業(yè)已成為經(jīng)濟(jì)的主體成分。特別是經(jīng)濟(jì)全球化之后，經(jīng)濟(jì)政策不僅要求全國統(tǒng)一，甚至要求全球統(tǒng)一。從社會(huì)發(fā)展看，美國面臨著環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療保險(xiǎn)、二戰(zhàn)后出生的“嬰兒潮”一代的養(yǎng)老問題、移民問題等等，這些也必須依靠聯(lián)邦政府解決。

　　值得注意的是，在有些領(lǐng)域，州政府是強(qiáng)烈要求聯(lián)邦政府行使權(quán)力的。1970年，美國國會(huì)通過了《聯(lián)邦空氣清潔法》。這個(gè)法律要求對(duì)發(fā)電廠、工廠以及各種車輛排放的有毒空氣污染物進(jìn)行管制，并對(duì)有毒氣體、工業(yè)煙霧、煤煙以及臭氧形成時(shí)造成的污染進(jìn)行控制。美國政府采取了開發(fā)新技術(shù)以及自愿降低溫室氣體排放的政策。但一些環(huán)保組織對(duì)政府的這個(gè)政策非常不滿，他們?cè)?999年向美國環(huán)保署提出申訴，要求該機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制性措施，設(shè)定機(jī)動(dòng)車輛的溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)。但美國環(huán)保署在2003年駁回了這些環(huán)保組織的申訴，提出《聯(lián)邦空氣清潔法》沒有授予該機(jī)構(gòu)管制溫室氣體排放的權(quán)力。即使授予了這個(gè)權(quán)力，它也不會(huì)行使，因?yàn)樗�希望采取自愿的措施而不是�?qiáng)制手段對(duì)溫室氣體排放進(jìn)行管制。另外，它不希望只對(duì)機(jī)動(dòng)車輛的二氧化碳?xì)怏w的排放進(jìn)行管制，而把其它問題擱置一邊。2003年10月，以馬薩諸塞州為首的12個(gè)州、3個(gè)城市以及13個(gè)環(huán)保組織向首都華盛頓的美國巡回上訴法院起訴美國環(huán)保署。2005年7月15日，巡回上訴法院作出了有利于美國環(huán)保署的裁決。起訴方不服，繼續(xù)上訴。2006年6月26日，美國聯(lián)邦最高法院同意受理此案。2006年11月29日，美國聯(lián)邦最高法院就此案舉行了聽證。這是美國聯(lián)邦最高法院第一次對(duì)涉及全球氣候變暖問題進(jìn)行判決。在這個(gè)案件中要解決兩個(gè)基本問題：一是《聯(lián)邦空氣清潔法》是否授予美國環(huán)保署管制機(jī)動(dòng)車輛排放的二氧化碳?xì)怏w以及其它溫室氣體的權(quán)力；
二是美國環(huán)保署能否自行決定不對(duì)二氧化碳以及其它溫室氣體的排放進(jìn)行管制。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　2007年4月2日，美國聯(lián)邦最高法院以5∶4的微弱多數(shù)判決：美國環(huán)保署有權(quán)對(duì)機(jī)動(dòng)車輛排放的二氧化碳?xì)怏w以及其它溫室氣體進(jìn)行管制，美國環(huán)保署為推脫管制提出的理由不充分。這個(gè)案例從一個(gè)側(cè)面反映了美國聯(lián)邦政府與州政府關(guān)系的進(jìn)展。

　　二、穩(wěn)定有效能適應(yīng)情勢(shì)變遷的調(diào)節(jié)聯(lián)邦與州關(guān)系的政府治理結(jié)構(gòu)

　　初看美國，你會(huì)發(fā)現(xiàn)一幅奇特的矛盾圖像。一方面，聯(lián)邦政府與州政府幾乎每天都為某項(xiàng)具體事務(wù)的管理而斗爭(zhēng)，有時(shí)還訴諸法院；
另一方面，當(dāng)國家面臨危機(jī)時(shí)，又能舉國一致，共渡時(shí)艱。一方面，美國聯(lián)邦制的運(yùn)行遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了美國憲法制憲時(shí)的初衷；
另一方面，聯(lián)邦制的演進(jìn)又始終是在憲法的軌道上運(yùn)行。究其原因，就在于在兩百多年的政治實(shí)踐中，由于多方政治勢(shì)力的斗爭(zhēng)妥協(xié)，美國已經(jīng)形成了較為完善的自動(dòng)調(diào)節(jié)聯(lián)邦與州關(guān)系的政府治理結(jié)構(gòu)。

　　(一)以“制衡”和適度彈性為特點(diǎn)的權(quán)力配置機(jī)制

　　制衡(Check and Balance)是美國憲法的基本原則，也是美國權(quán)力配置的哲學(xué)基礎(chǔ)。制衡不僅反映在聯(lián)邦機(jī)構(gòu)立法、行政、司法的互相制約上，而且也反映在聯(lián)邦與州權(quán)力的配置上。制衡式的權(quán)力配置機(jī)制，目的在于保證決策過程中均衡各方面的利益關(guān)系，避免決策的極端化現(xiàn)象，確保決策的適中性。同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)社會(huì)變遷，權(quán)力的配置還保證了適度的彈性。美國憲法在界定聯(lián)邦政府與州政府之間的權(quán)力時(shí)，充分體現(xiàn)了上述特點(diǎn)：

　　一是列舉權(quán)力屬于聯(lián)邦，剩余權(quán)力則屬于州。憲法以列舉的方式確定了聯(lián)邦政府的權(quán)力，包括：發(fā)行貨幣、處理對(duì)外關(guān)系、管理州際貿(mào)易、宣戰(zhàn)、組建和維持軍事力量、建立郵局、建立低于最高法院的法院、接納新州等。對(duì)于州政府的權(quán)力，憲法沒有采用列舉方式，而是確認(rèn)了凡是憲法未授予聯(lián)邦政府，也沒有禁止授予州政府的權(quán)力，也稱保留權(quán)力，屬于州政府。從權(quán)力的劃分看，聯(lián)邦權(quán)力由憲法列舉，剩余權(quán)力屬于各州。州權(quán)和聯(lián)邦權(quán)力具有對(duì)等的制衡性。剩余權(quán)力屬于州是美國聯(lián)邦制的重要特點(diǎn)，也是州權(quán)擴(kuò)大的憲法基礎(chǔ)，同時(shí)也是彈性應(yīng)對(duì)時(shí)代變遷的法律工具。

　　二是在政治結(jié)構(gòu)中注重均衡參與。在美國的政治結(jié)構(gòu)中，國會(huì)在美國的政治決策中扮演著舉足輕重的作用。它擁有立法、預(yù)算、征稅、外交和重要官員任免的權(quán)力，實(shí)際上是美國重大政治決策的中心。在國會(huì)的眾參兩院中，參議院又具有更重要的地位。按照美國憲法的規(guī)定，參議院由各州各產(chǎn)生兩名參議員構(gòu)成，不論這個(gè)州的人口多少。這就使得聯(lián)邦在處理各項(xiàng)事務(wù)中，從組織架構(gòu)上確保了各州的利益都有自己的代表。

　　三是為應(yīng)對(duì)時(shí)代的變遷，在權(quán)力的授予上保留了適度彈性。憲法對(duì)于聯(lián)邦，除了“明示權(quán)力”之外，還確定了“默示權(quán)力”的條款，即：聯(lián)邦有“制定為行使上述權(quán)力和憲法授予合眾國政府或任何部門或其中官員的其它權(quán)力所必要且適當(dāng)?shù)乃�有法律”。這個(gè)彈性條款為美國憲法注入了靈活性。它賦予了國會(huì)所有那些合理推導(dǎo)出但并未在憲法中明確表述的權(quán)力。這個(gè)條款就為聯(lián)邦政府成功擴(kuò)大權(quán)力、解決憲法制定者當(dāng)時(shí)不可能預(yù)見的問題提供了憲法基礎(chǔ)。

　　四是以地方自治權(quán)力制約州權(quán)。在美國，市、鎮(zhèn)、縣作為地方政府，享有地方自治權(quán)。地方自治權(quán)的行使也就制約了州權(quán)的濫用。根據(jù)美國統(tǒng)計(jì)署的統(tǒng)計(jì)，到2004年，美國各類地方政府總數(shù)達(dá)87525個(gè)。其中，一般地方政府?dāng)?shù)量為38967個(gè)，包括3034個(gè)縣政府，19429個(gè)市政府和16504個(gè)鎮(zhèn)政府；
學(xué)區(qū)政府13506個(gè)，專區(qū)政府35052個(gè)。在人口密集的大都市地區(qū)，縣數(shù)量雖少，人口卻很多：在美國的50個(gè)州里，其中分布在40個(gè)州的201個(gè)縣政府，每個(gè)政府的服務(wù)人口都在25萬人以上，這201個(gè)縣的人口，占全國所有縣的總?cè)丝诘?6.5%。[5]州與地方政府的關(guān)系遵循著這樣的原則：在與其自身相關(guān)的一切事務(wù)上各地方政府都享有完全的自治權(quán)，而在那些為各地方政府共享的利益上則服從于能涵蓋他們利益的更大范圍的一級(jí)政府。雖然在美國的歷史上，隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，地方自治權(quán)曾一度受到州權(quán)的挑戰(zhàn)，但由于美國人民把地方自治看成核心價(jià)值觀之一，因此地方自治權(quán)的根基并未被撼動(dòng)。特別是19世紀(jì)中期和20世紀(jì)，地方自治仍然頑強(qiáng)地存在并發(fā)展著，成為抵制州權(quán)濫用的基石。地方政府的自治權(quán)不是來源于美國憲法，而是來源于各州憲法，更重要的是源自美國的地方自治的歷史傳統(tǒng)。

　　(二)責(zé)利一致、高度集權(quán)為特點(diǎn)的利益分配機(jī)制

　　在美國，政府最大的利益是稅權(quán)。理順稅收的分配關(guān)系是政府之間最大的利益分配關(guān)系。稅權(quán)關(guān)系到財(cái)權(quán)，是聯(lián)邦制的基石。經(jīng)過兩百多年的歷史演進(jìn)，美國形成了具有自己特點(diǎn)的稅收分配機(jī)制。美國的稅制具有以下幾個(gè)顯著特點(diǎn)：

　　一是稅制結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)捷，稅權(quán)劃分清晰。聯(lián)邦稅以個(gè)人所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅、公司所得稅為主體，此外還有遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、消費(fèi)稅(包括一般消費(fèi)稅及專項(xiàng)用途消費(fèi)稅)、暴利稅、印花稅、關(guān)稅等。各州的稅制不盡相同，一般有銷售稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅和繼承稅、機(jī)動(dòng)車牌照稅、州消費(fèi)稅等。地方政府主要以財(cái)產(chǎn)稅為主，此外還有旅館營業(yè)、供電、電話使用征收的營業(yè)稅、許可稅等。

　　二是根據(jù)聯(lián)邦、州和各級(jí)政府承擔(dān)的職能，都設(shè)置了與之相適應(yīng)的主體稅種。以2004年為例：在聯(lián)邦總稅收中，所得稅(income tax)占53.1%(其中：個(gè)人所得稅43%，公司所得稅10.1%)，社會(huì)保險(xiǎn)稅占39%，消費(fèi)稅3.7%，其它稅收和收費(fèi)占4.2%。州政府稅收中，銷售稅占28%，個(gè)人和公司所得稅占22%。地方政府收入結(jié)構(gòu)中，財(cái)產(chǎn)稅占30%。[6]

　　三是聯(lián)邦的稅收收入在全國稅收收入的比重占居絕對(duì)支配地位。美國各級(jí)政府的稅收總收入占財(cái)政收入的80%以上，聯(lián)邦政府的稅收收入占財(cái)政收入的90%以上(1993年高達(dá)98.4%)。[7]在全部財(cái)政支出中，聯(lián)邦政府的支出是財(cái)政支出的主體部分。2004年，美國的GDP 11.6萬億美元，全國總支出3.6萬億美元(占GDP的31%)，其中：聯(lián)邦支出2.3萬億美元，占GDP的19.8%，州和地方政府的支出為1.3萬億美元，占GDP的11.2%，赤字占GDP的3.6%。聯(lián)邦對(duì)州政府的財(cái)政撥款是州和地方政府收入的重要來源。2004年，各州政府平均獲得的資助占各州平均收入的25%，聯(lián)邦政府總撥款3490.3億美元中，就有21%用于支付州和地方政府的財(cái)政資助。[8]

　　美國的稅制，不是根據(jù)政治家的預(yù)先設(shè)計(jì)來實(shí)施的，相反，它是在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的危機(jī)過程中逐步形成的。聯(lián)邦、州和地方政府的稅制是歷經(jīng)多年應(yīng)對(duì)形勢(shì)和政府職能變化的重要標(biāo)記。如美國聯(lián)邦個(gè)人所得稅的開征便經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過程。1781-1787年，美國建立邦聯(lián)，邦聯(lián)政府沒有征稅權(quán)。1787年，美國實(shí)行聯(lián)邦，憲法賦予聯(lián)邦國會(huì)擁有獨(dú)立的征稅權(quán)，關(guān)稅成為聯(lián)邦的主要收入。此外，還有少量的消費(fèi)稅和一些直接稅。各州政府則主要征收財(cái)產(chǎn)稅和人頭稅。1861年，美國爆發(fā)了南北戰(zhàn)爭(zhēng)，為應(yīng)付戰(zhàn)爭(zhēng)的支出，美國國會(huì)首次在全國開征了個(gè)人所得稅。戰(zhàn)爭(zhēng)期間，對(duì)個(gè)人年收入在600-10000美元者征收3%的所得稅。1862年，將年收入超過10000美元的稅率提高到5%，從而使個(gè)人所得稅初步具有累進(jìn)稅制的性質(zhì)。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，因納稅人的普遍反對(duì)，1872年個(gè)人所得稅被廢止。1913年，美國通過了憲法第16條修正案，允許聯(lián)邦開征個(gè)人所得稅，取代各州的人頭稅。1913年10月，美國國會(huì)通過了新的所得稅法。從此，個(gè)人所得稅就成為聯(lián)邦的主要稅種，沿用至今。社會(huì)保險(xiǎn)稅的開征是美國大蕭條時(shí)期羅斯福新政的產(chǎn)物。1935年，美國通過了社會(huì)保險(xiǎn)法(Social Security Act 1935)，規(guī)定了對(duì)失業(yè)工人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，還規(guī)定對(duì)年老、貧困、殘疾人和某些未成年人提供公共資助，這些資助項(xiàng)目占財(cái)政稅收的2%，從新開征的工資稅中支付，工資稅以工資為基數(shù)，一半由雇主負(fù)擔(dān)，另一半從工人的工資中征收。由于工資稅是用于支付公共養(yǎng)老金，因此又稱為社會(huì)保險(xiǎn)稅。社會(huì)保險(xiǎn)稅的支付范圍一直在不斷擴(kuò)大，1956年開始支付工傷保險(xiǎn)，1958年又把支付范圍擴(kuò)大到享受工傷保險(xiǎn)者所贍養(yǎng)的其他人，1967年又進(jìn)一步擴(kuò)大到孤、寡者。1965年國會(huì)開始實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃，對(duì)低收入或65歲以上的老人提供醫(yī)療救助。為了應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的保障需求，社會(huì)保險(xiǎn)稅的稅率一直逐步上調(diào)。在1949年-1962年間，稅率從2%增長(zhǎng)至6%，到1980年增長(zhǎng)至12.3%。[9](第7期待續(xù))

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]羅榮渠.美國的分裂與統(tǒng)一[J].社會(huì)科學(xué)論壇，2005(6).

　　[1]Luo Rongqu. The Secession and Unification of the United States. Social Sciences Forum， 2005(6).

　　[2][3][4][美]斯第芬·施密特，馬克·謝利，芭芭拉·巴迪斯.美國政府與政治[M].梅然譯?北京：北京大學(xué)出版社，2005.61，62-63，65-67.

　　[2][3][4]Steffen W.Schmidt， Mack C.Shelley， Barbara A.Bardes. American Government and Politics. Trans. by Mei Ran. Beijing: Peking University Press，2005?p61，pp62-63，pp65-67.

　　[5]Samuel Kernell ， Gary C.Jacobson.The Logic of American Politics(Third Edition). Washington DC: CQ. Press， 2006.p83，p104.

　　[6][8]Jay K.Rosengard. Local Government Finance in the United States.

　　[7]北京中立會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司.美國稅制介紹[EB/OL].http://www.chinesetax.com.cn?

　　[7]Beijing Zhongli Accounting Firm Company Limited. The Introduction of the US Taxation System. http://www.chinesetax.com.cn?

　　[9]Department of the Treasury of U.S. History of the U.S. Tax System. http://www.us treas.gov/education/fact-sheets/tsxes/ustax.shtml?

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