在中國(guó)歷史上，有不腐敗的官員，卻沒(méi)有不腐敗的衙門。如果說(shuō)有官方機(jī)構(gòu)而不腐敗的話，那大概只有一個(gè)——晚清的中國(guó)海關(guān)。

　　在晚清，中國(guó)海關(guān)因廉潔而著稱，甚至被認(rèn)為是“世界行政管理史上的奇跡之一”。這個(gè)“奇跡”，是英國(guó)人赫德(RobertHart，1935—1911)締造的。赫德任海關(guān)總稅務(wù)司。所謂“總稅務(wù)司”，意即“總司海關(guān)稅務(wù)之事”，也就是全權(quán)負(fù)責(zé)管理海關(guān)事務(wù)。從1861年到1908年，赫德掌握中國(guó)海關(guān)實(shí)際管理權(quán)達(dá)半個(gè)世紀(jì)之久。

　　晚清的中國(guó)海關(guān)也稱“洋關(guān)”、“新關(guān)”，與之相對(duì)的則是“常關(guān)”、“舊關(guān)”。“洋關(guān)”管理國(guó)際貿(mào)易，由赫德等洋人主持;“常關(guān)”管理國(guó)內(nèi)貿(mào)易，仍由清政府官員主管。這是典型的“一國(guó)兩制”。兩種體制產(chǎn)生兩種績(jī)效：“洋關(guān)”高效廉潔，“常關(guān)”貪腐蔓延。

　　“洋關(guān)”的工作人員是全世界招聘的，其中的洋人稱為“洋員”，中國(guó)人則稱“華員”。在海關(guān)之內(nèi)，無(wú)論是“洋員”還是“華員”，都能廉潔自守。與之相應(yīng)的是，同是中國(guó)人，在“洋關(guān)”工作能廉潔自守，而在“常關(guān)”工作則個(gè)個(gè)腐敗。

　　同在中國(guó)的土地上，“洋關(guān)”廉潔而“常關(guān)”腐敗，中國(guó)人在“洋關(guān)”工作能廉潔而在“常關(guān)”工作則貪污腐敗，這個(gè)事實(shí)說(shuō)明了一個(gè)道理：腐敗在中國(guó)是可以治理的，腐敗也不是因?yàn)橹袊?guó)人的素質(zhì)差所致。腐敗，只能是制度使然。這樣，赫德打造廉潔“洋關(guān)”的經(jīng)驗(yàn)，就非常值得總結(jié)了。

　　在制度建設(shè)方面，赫德主要是借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時(shí)的英國(guó)，高效廉潔的文官制度已經(jīng)建立，而海關(guān)管理方面，英國(guó)更有完善的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。制定一套廉潔高效的制度對(duì)英國(guó)人赫德來(lái)說(shuō)并不是難事，中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司駐倫敦辦事處的負(fù)責(zé)人金登干(J.D.Campbell)可以幫助他完成。

　　制定制度并不是難事，關(guān)鍵的是執(zhí)行問(wèn)題。以選人、用人(即海關(guān)工作人員的選拔和考核)來(lái)說(shuō)，不外遵循幾個(gè)原則———如因事設(shè)崗、以事?lián)袢耍�選人嚴(yán)格、公開(kāi)公正，嚴(yán)格管理、獎(jiǎng)懲分明，如此等等。以人員選拔來(lái)說(shuō)，赫德在選擇海關(guān)雇員時(shí)全球招考，公開(kāi)選拔。當(dāng)時(shí)在國(guó)內(nèi)的招考點(diǎn)，即有上海、九龍、廣州、大連、青島等處，此后倫敦也設(shè)置考點(diǎn)。招考是公開(kāi)的，但要做到公正，關(guān)鍵的問(wèn)題是赫德本人及海關(guān)高層管理人員不能任用私人。

　　赫德在廣州有位牧師朋友，他希望赫德能夠?yàn)槠鋬鹤訂讨巍べ率堪才乓粋�(gè)職位。赫德雖然礙于朋友的面子不好推辭，但他要求喬治·俾士到倫敦的辦事處報(bào)名參加考試。赫德也的確把喬治·俾士的名字列在寄給金登干的推薦報(bào)考名單之中了，但同時(shí)他也附上了自己的態(tài)度：“誰(shuí)不符合我們的條件，就不錄用”。結(jié)果，這位倫敦大學(xué)的畢業(yè)生，因條件不符而被淘汰。

　　赫德本人堅(jiān)持原則不任用私人固然有利于海關(guān)用人的公正，但要使這種公正真正得到貫徹，還必須有杜絕干擾的能力，這必須享有不受任何掣肘的獨(dú)立用人權(quán)才能實(shí)現(xiàn)，而赫德恰好爭(zhēng)取到了這個(gè)權(quán)力。1864年8月總理衙門頒布的《通商各口募用外國(guó)人幫辦稅務(wù)章程》規(guī)定：“各關(guān)所有外國(guó)人幫辦稅務(wù)事宜，均由總稅務(wù)司募請(qǐng)調(diào)派，其薪水如何增減，其調(diào)往各口以及應(yīng)行撤退，均由總稅務(wù)司作主”，“各口稅務(wù)司系總稅務(wù)司所派委之員。各口稅務(wù)司、總辦、扦子手、頭目四項(xiàng)，若有不妥，由總稅務(wù)司一人作主撤退”。赫德在用人上是有完全的獨(dú)立自主權(quán)的，這是他能夠打造廉潔的海關(guān)的重要基礎(chǔ)。

　　有了這樣的基礎(chǔ)，再借鑒英國(guó)海關(guān)內(nèi)部防范貪污腐敗的管理制度，比如監(jiān)督制度、會(huì)計(jì)制度、審計(jì)制度、巡視制度等等，再加上合理的薪酬福利制度和嚴(yán)明的獎(jiǎng)懲制度，就使得海關(guān)職員不僅不能貪，也不需要貪，廉潔就有了保證。

　　但是，使海關(guān)廉潔的關(guān)鍵，不是海關(guān)內(nèi)部的制度建設(shè)和有效監(jiān)督，而是對(duì)于海關(guān)“一把手”的赫德本人如何監(jiān)督的問(wèn)題�！耙话咽帧钡母瘮〔攀欠锤�制度設(shè)計(jì)的核心。赫德本人的腐敗不能完全寄望于赫德的道德品質(zhì)，而必須有監(jiān)督使赫德本人也不能貪。

　　對(duì)于赫德來(lái)說(shuō)，他必須面對(duì)來(lái)自多方面的監(jiān)督，他在主觀上不會(huì)貪，在客觀上更不能貪。

　　赫德是中國(guó)政府的國(guó)際雇員(時(shí)稱“洋客卿”)，其地位非常微妙，他必須面對(duì)三個(gè)方面的壓力：一是來(lái)自中國(guó)政府的壓力。中國(guó)政府是有選擇自己的雇員的權(quán)力的，如果赫德的工作不能讓中國(guó)政府滿意，那么他的職位馬上會(huì)丟掉，所以赫德必須做中國(guó)政府的忠誠(chéng)雇員，貪污腐敗的丑聞是絕對(duì)不能出現(xiàn)的。二是來(lái)自許多窺視這一職位的其他國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的壓力。因?yàn)樵S多國(guó)家都想通過(guò)控制這個(gè)職位來(lái)操控中國(guó)，鞏固在華利益，特別是德國(guó)人，對(duì)這個(gè)職位一直虎視眈眈，所以赫德必須面對(duì)外在壓力，不能因廉潔問(wèn)題給人可乘之機(jī)。三是來(lái)自英國(guó)政府的壓力。赫德在中國(guó)的行為不是簡(jiǎn)單的個(gè)人行為，而在一定程度上代表英國(guó)政府的利益，所以他不能因自己的失誤而損害英國(guó)政府的利益，更不能使自己丑聞纏身，給英國(guó)政府丟臉。

　　在這三個(gè)方面的壓力之外，還有來(lái)自全社會(huì)的監(jiān)督，包括新聞媒體———這個(gè)媒體還是全世界的，不僅有中國(guó)的民間媒體，還有英國(guó)和其他國(guó)家的，特別是那些想爭(zhēng)奪這個(gè)職位的那些國(guó)家的媒體，他們想必都巴不得赫德出點(diǎn)事情，好讓他們把事情放大，將赫德趕下臺(tái)。

　　因此，赫德作為中國(guó)政府的國(guó)際雇員，必須面對(duì)來(lái)自各方面的壓力和監(jiān)督，他不像大清帝國(guó)的其他官員，壓力和監(jiān)督只是來(lái)自自己的上級(jí)。

　　赫德控制下的晚清中國(guó)海關(guān)的廉潔在二千余年帝制中國(guó)的歷史上可以說(shuō)是廣陵絕響，但是它的存在到底也說(shuō)明了貪腐在中國(guó)也不是不能治理的。治理貪腐，技術(shù)性的制度設(shè)計(jì)并非不重要，但它不是關(guān)鍵所在。晚清中國(guó)海關(guān)防止職員腐敗的制度設(shè)計(jì)就證明是科學(xué)和有效的，而到了100多年之后的今天，世界上有更多更好的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，因此制定科學(xué)的反腐制度并不困難，但要讓這些制度真正落到實(shí)處、發(fā)揮效用卻很困難。反腐敗，非知之難，而行之難。

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