中改院與挪威城市區(qū)域研究所于2008年12月6～7日在�？诼�(lián)合主辦以“中國農村改革的新起點：基本公共服務均等化與城鄉(xiāng)一體化”為主題的“第65次中國改革國際論壇”暨“第4屆中挪社會政策論壇”，邀請國內長期從事中國農村改革、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究的政府官員、專家學者，進行深入研討。下面是國家行政學院教授汪玉凱的精彩演講：

　　汪玉凱：各位來賓大家好！非常高興能夠參加這個論壇，能和大家交流我的一些看法。從十六屆三中全會提出在2020年要基本實現(xiàn)經濟社會的城鄉(xiāng)一體化這樣一個戰(zhàn)略目標以后，有關城鄉(xiāng)一體化的問題再次引起各方面的關注，從昨天到今天我聽了很多專家高水平的發(fā)言，但是我覺得首先要對城鄉(xiāng)一體化本身做出界定，昨天也有專家提到這個問題。我想講這么三點，第一，城鄉(xiāng)一體化本身的內在邏輯是什么，它的基本要求是什么。第二，目前影響中國城鄉(xiāng)一體化的最主要的障礙是什么。第三，我們如何通過深化體制改革給城鄉(xiāng)一體化提供保障。就我個人的理解，我認為城鄉(xiāng)一體化既不能理解為一個鄉(xiāng)村城市化，也不應該理解為一個一般意義上的城市化，我理解這是一個國家、一個社會經濟社會發(fā)展到一定階段以后，實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的融合過程，肯定是一個漫長的過程，不可能是步步到位。有觀點說當一個國家的城市化率發(fā)展到50%的左右可能是城鄉(xiāng)一體化最佳時期。我們知道中國現(xiàn)在的城市化率達到了44.9%，接近50%這個城鄉(xiāng)一體化最佳的時機。

　　如果說這一假設能夠成立的話，我認為城鄉(xiāng)一體化從體制的視角來講主要有三個基本要素。第一，我們從制度層面上能夠保障城市和鄉(xiāng)村各種要素自由的流動，不要受到制度的阻礙。第二，作為政府的政策目標來講，應該是統(tǒng)一的，既涵蓋城市也應該涵蓋鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)總體上有一個統(tǒng)一的政策目標，不能說對城市是一種政策，對鄉(xiāng)村是一種政策。第三個要素，在這樣同一個政策目標下，我們能不能采取一個統(tǒng)一的制度安排，制度設計，制度安排。這是我認為城鄉(xiāng)一體化它的內在邏輯和三個要素。

　　按照我的理解，城鄉(xiāng)一體化的目標也應該是三個目標。第一就是在政治上要使中國傳統(tǒng)的農民和城市市民都應該有平等的社會地位，享有共同的政治權利，這是上午好幾位專家都講到的這個觀點，我認同這個觀點。第二，在經濟層面上，通過城鄉(xiāng)一體化的推進，特別是農村生產力大力發(fā)展，要使城市和農村大體上能夠處在一個生產力發(fā)展的水準上。第三，公共服務的享受，包括很多老百姓的生活水平、生活質量大體上城市和農村能夠趨同，這是三個目標。這是我對城鄉(xiāng)一體化內涵和目標的理解。

　　在中國這樣一種體制下，我認為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的路徑大體有三個趨勢。第一，打破城鄉(xiāng)二元分割的體制和政策限制。第二，統(tǒng)一城鄉(xiāng)的規(guī)劃、建設和管理。第三，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟社會和諧發(fā)展，協(xié)調發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展。這可以看作我對整個問題的分析框架。它的內涵，它的目標，它的實現(xiàn)路徑。這是我講的第一個問題，就是城鄉(xiāng)一體化內在要求是什么。

　　按照這樣一個思路和分析，我們看一下目前中國經過三十年的改革發(fā)展以后，制約我們實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的主要障礙是什么。在分析障礙之前我先有三個判斷，我這個判斷完全是我個人的理解，不一定準確。第一個判斷，中國改革開放三十年，我們取得了巨大的成就，中國的工業(yè)化、城市化在快速推進，但是我們沒有能夠自愿的走向一條城鄉(xiāng)一體化的道路，我不認為過去三十年改革開放，中國工業(yè)化、城市化取得這么大的成就中國就已經走上了一條城鄉(xiāng)一體化的道路，我認為沒有，整體判斷是沒有。基本是兩條線在獨立的發(fā)展，一個是工業(yè)化，一個是城市化。第二個判斷，改革開放三十年，中國人民生活水平大幅度提高，也包括農民生活狀態(tài)也很大的提高，我們的貧困人口從2.5億下降到1700萬，這個數(shù)字主要指農村，世界上也認為中國創(chuàng)造了奇跡，短短不到三十年中國這么多的人擺脫貧困，創(chuàng)造了世界奇跡。但是我們沒有能夠縮小城市和鄉(xiāng)村的差別，這個差別還再繼續(xù)擴大，數(shù)字表明78年收入是2.22：1，現(xiàn)在擴大到3.33：1。第三個判斷，中國的城市和農村本身都發(fā)生了很大的變化，但是城鄉(xiāng)二元分治的根基基本沒有動搖，盡管我們的城市化取得很大成就，我們在很多的情況下也發(fā)生很大的變化，我們城鄉(xiāng)二元分治的根基沒有動搖，我們的城市化甚至出現(xiàn)了比較畸形的形態(tài)，就是過度的大城市化。我們看到專家們提出北京的人口極限是1800萬，他的環(huán)境最多能夠承受1800萬的人口，現(xiàn)在北京市是1643萬，離北京市的人口極限一步之遙。城鄉(xiāng)一體化暴露出了潛在的問題。

　　我認為造成目前改革取得很大成就但是沒有能夠走上一條城鄉(xiāng)一體化道路的原因很多，但是如果從體制角度來講，我認為大概有三個原因。第一，政府的公共政策制訂一直受制于城鄉(xiāng)二元分治，一直沒有形成一種統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化的政策目標和制度安排。我昨天在小組討論我就講，改革開放以后，幾乎每年都要圍繞農業(yè)發(fā)文件，但是這些文件很大程度上存在著二元分治的情況下制訂的，一直沒有脫離開城鄉(xiāng)二元分治。這種現(xiàn)狀貽誤了我們很多解決目前問題的時機。第二，1982年中國實現(xiàn)了市管縣，某種意義上講強化了城鄉(xiāng)二元分治。也許大家不一定認可，我覺得82年實行市管縣的時候初衷還是不錯的，想發(fā)揮中心城市對其他城市的輻射帶動作用，帶動區(qū)域經濟發(fā)展，但是實際上我認為這個政策實施以后可能和我們的政策目標發(fā)生了背離，按照我掌握的數(shù)據，我們到了2002年全國330個地級單位已經有275個實行管縣，含蓋10億人，這幾年可能有的地方又實行了市管縣，但是很多地方變成了市卡縣、市壓縣、市吃縣，市卡了縣一級的資金項目。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結構，不適應城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進程，在某種意義上也影響了城鄉(xiāng)一體化的進程。

　　第三，加快地方縱向權力結構調整，構建城鄉(xiāng)一體化的制度框架。這里面的目標我就不說了，就是要實行統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)一的規(guī)劃制度、戶籍制度、就業(yè)制度、公共服務制度等等，我認為要適應城鄉(xiāng)一體化的大的趨勢，實現(xiàn)這個大的戰(zhàn)略，應該從縱向的行政體制做比較大的調整。按照我的判斷，應該形成強縣戰(zhàn)略和強村戰(zhàn)略兩種思維，要強化縣的功能，實行村民自治，強化村的功能。按照這個要求，我認為要加快省直管縣的體制改革的步伐，有海南模式和浙江模式，海南模式是一步到位的模式，是將來全國應該走的模式，在不改變省的行政區(qū)劃的條件下，高速公路發(fā)達，電子信息發(fā)達，這兩種情況下，有可能在不改變省的行政區(qū)劃的條件下實現(xiàn)省直管縣。我認為可以提高縣的行政級別，至少應該提升到副地級，包括下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升成處級。這是我的看法。因為時間關系不展開說了。

　　另外要加大縣級政權的政治體制改革，讓老百姓自選，縣長完全可以由老百姓自選，擴大自選的范圍，提高縣的級別。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革，從長遠看我認為可以撤銷，現(xiàn)場可能有很多人反對我。我的看法是這樣的，應該可以保存兩種形態(tài)，經濟社會邊遠地區(qū)可以形成政權，經濟發(fā)達的地區(qū)可以變成派出機構，也可以強化村的功能，以村民自治為我們的導向，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構財政都是由縣長來提供，不要再增加農民的負擔，就能形成新的縱向權力格局，這種新的縱向權力格局我認為會對城鄉(xiāng)一體化的進程起到保障作用。謝謝各位！

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