2007年初，筆者曾在《改革內(nèi)參》撰文，提出一個法治中心的政改方案。其核心構(gòu)想是，優(yōu)先圍繞法治這一目標(biāo)，重新設(shè)計政府的架構(gòu)。由目前相對強(qiáng)大的中央政府建立一套不受地方控制、而相對完整的中央法院系統(tǒng)。它可以不受地方政府之牽制，將正義送到每個民眾門口，讓民眾在全國任何地方都能夠平等地享有現(xiàn)有憲法及法律所賦予的自由與權(quán)利。一旦民眾的這種自由和權(quán)利遭到侵害、尤其是遭到地方政府侵害，民眾可以在中央法院系統(tǒng)尋求及時而有效的救濟(jì)。這樣的司法活動具有重大政治后果：可以有效地約束地方政府權(quán)力，保持中央政府對地方的控制，并且最終真正地把各級政府的活動置于法律之下。

　　現(xiàn)在看來，如此變革的必要性似乎更為明顯。近來發(fā)生的甕安事件及程度較小但性質(zhì)相同的諸多群體性事件，似乎表明，在基層社會，官、民之間及與此相關(guān)的商、民之間存在相當(dāng)緊張的關(guān)系。事實上，這種緊張已經(jīng)醞釀成大小不等的暴力沖突。官方的統(tǒng)計也說，每年全國發(fā)生成千上萬的群體性事件。如果未來經(jīng)濟(jì)形勢惡化，底層不滿升級，則可能釀成較大規(guī)模沖突。鑒于這種社會情勢，盡快啟動全面司法改革，給那些遭到地方政府、不良企業(yè)侵害的底層民眾以在正規(guī)制度內(nèi)獲得救濟(jì)、化解怨氣的出口，可能是防止社會出現(xiàn)劇烈動蕩的重要方略。

　　民眾何以仇官

　　執(zhí)政黨和政府的高層，各個思想流派的學(xué)者及公共輿論，已經(jīng)普遍認(rèn)識到，中國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)增長方式存在嚴(yán)重問題：經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)增長的代價是社會趨向緊張與沖突。

　　中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，當(dāng)然主要是企業(yè)家精神釋放、要素不斷投入帶動的自然增長。但中國區(qū)別于發(fā)達(dá)國家、區(qū)別于東亞其他國家、區(qū)別于東歐轉(zhuǎn)型國家的特殊之處是，政府權(quán)力十分強(qiáng)大且?guī)缀醪皇苋魏渭s束，各級政府挾此權(quán)力，深度介入經(jīng)濟(jì)活動之中。一方面，地方政府直接經(jīng)營某些資源，尤其是以權(quán)力經(jīng)營土地、“經(jīng)營城市”，把不合理的土地、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)加給農(nóng)民、拆遷戶。另一方面，地方政府官員為了實現(xiàn)自己的政績目標(biāo)，不惜成本地照顧那些能夠帶動GDP和稅收高速增長的項目、企業(yè)，賦予這些企業(yè)以巨大特權(quán)。這些“紅頂”企業(yè)假政府權(quán)力之虎威，同樣把不合理的交易條款強(qiáng)加給農(nóng)民、市民。

　　政府及紅頂企業(yè)的這類活動，當(dāng)然創(chuàng)造了相當(dāng)規(guī)模的GDP，政府也獲得了巨大的財政收入。但是，這樣的經(jīng)濟(jì)活動必然帶有野蠻的一面。政府及紅頂企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動中會利用權(quán)力侵害普通民眾的權(quán)利和利益。這類企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動也必然在當(dāng)?shù)卦斐删薮蟮呢?fù)外部性，比如生態(tài)破壞、環(huán)境污染。中國的生態(tài)破壞之所以十分嚴(yán)重，主要原因是地方政府為污染企業(yè)保駕護(hù)航。

　　政府及紅頂企業(yè)對民眾利益的直接與間接侵害，自然會引發(fā)民眾的反彈。面對普通民眾與紅頂企業(yè)的利益糾紛，奉行“親商、富商、安商”原則的地方政府官員幾乎本能地傾向于企業(yè)，強(qiáng)迫民眾接受企業(yè)的不合理定價。如果民眾仍然不能接受，政府就會采取強(qiáng)制手段，比如由法院強(qiáng)制執(zhí)行拆遷令。這樣一來，民眾與企業(yè)之間的利益糾紛，就變成了民眾與政府之間的政治沖突。面對這一局勢，擁有廣泛而不受約束的權(quán)力的地方政府官員則輕易地動用城管、公安等暴力手段來對付民眾。

　　關(guān)于這一點，貴州省委書記石宗源在甕安事件之后分析事件根源時，曾一語破的：甕安事件背后的深層次原因是甕安縣在礦產(chǎn)資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中，侵犯群眾利益的事情屢有發(fā)生。而在處置這些矛盾糾紛和群體事件過程中，一些干部作風(fēng)粗暴、工作方法簡單，甚至隨意動用警力。他們工作不作為、不到位，一出事，就把公安機(jī)關(guān)推上第一線，群眾意見很大，不但導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，而且促使警民關(guān)系緊張。

　　由此不難理解，為什么各地一旦發(fā)生群體性事件，民眾經(jīng)常將沖擊的矛頭對準(zhǔn)警察機(jī)關(guān)�？梢酝贫ǎ�只要發(fā)生了民眾沖擊公安機(jī)關(guān)的事件，該地政府權(quán)力之正當(dāng)性基本上已喪失，民眾已對政府有極深的怨恨情緒，此即所謂的“仇官”情緒。

　　這種仇官情緒形成的根源，就是扭曲的政績考核體系加上官員不受約束的權(quán)力，使地方政府的行為高度扭曲，尤其是各級政府中直接與民眾打交道而結(jié)構(gòu)完整的一級政府——縣、市級政府。政府的增長目標(biāo)會被層層分解，最終主要落在這一級政府身上。而這一級政府又擁有完整的強(qiáng)制性權(quán)力，擁有城管、警察、檢察院等機(jī)構(gòu)。這兩者構(gòu)成了一種可怕的組合。另外一個因素使問題更為復(fù)雜。目前各級政府官員的任期通常很短，一般都不能任期屆滿。這誘導(dǎo)他們普遍采取短期化的機(jī)會主義策略，主要策略就是竭澤而漁，與民爭利。地方政府不是充當(dāng)企業(yè)、民眾正常交易、合作過程的仲裁者，充當(dāng)公共秩序的維護(hù)者，而是成為利益的當(dāng)事人，而且成為最大的利益當(dāng)事人。由于任期較短，它們對于本地已經(jīng)存在的社會緊張、沖突的危險也蠻不在乎，不會采取那些需要較長時間投入的解決辦法。相反，它們會選擇當(dāng)下看來最為便捷、可以立竿見影的手段。而它們作為一個完整的政府機(jī)構(gòu)，手里也確實掌握著這樣的手段，那就是，使用城管、警察、檢察院等暴力機(jī)構(gòu)。在一個縣市政府體制內(nèi)，主管官員使用這些手段的權(quán)力是不受任何節(jié)制的。直到釀成甕安事件之類大禍，地方政府官員才會手忙腳亂。

　　可以說，地方政府不受約束地濫用權(quán)力，乃是當(dāng)代中國一切社會問題的總根源。因為政府利用權(quán)力賦予某些企業(yè)、某些人以特權(quán)，所以，造成了公眾無法容忍的財富分配不公平。民眾所仇恨的不是財富分配不均等，而是經(jīng)濟(jì)過程與財富分配的不公平。而政府直接侵害民眾的權(quán)利和利益，更會直接激起民眾的不滿與憤怒。這種情緒長期積累，隨時會爆發(fā)群體性的官、民沖突。

　　地方政府的監(jiān)督真空

　　出現(xiàn)此類重大社會沖突之后，上級政府：包括中央或省這樣的高層政府不得不介入。但很顯然，此時介入為時已晚。人們不得不問，為什么未能防禍于未然？各地頻繁發(fā)生的群體性事件已經(jīng)清楚地說明，現(xiàn)有的控制、監(jiān)督地方政府的機(jī)制嚴(yán)重失靈。

　　目前政府架構(gòu)內(nèi)部控制、監(jiān)督地方政府、基層政府的一個主要機(jī)制，是上級政府對地方政府、基層政府的行政、政治監(jiān)督。比如，省級政府監(jiān)督市、縣級政府，市級政府監(jiān)督縣級政府。然而，由于下述兩個原因，這樣的行政監(jiān)督機(jī)制同樣會失靈。

　　首先，在目前自上而下的政績考核體系中，上級政府的政績就是其所管轄的所有下級政府的政績之總和。因而，上下級政府之間是合謀關(guān)系，而不存在監(jiān)督關(guān)系。下級政府的很多措施，本來就是在上級政府的政績指標(biāo)壓力下而出臺的。由此不難設(shè)想，對于下級政府所采取的種種能夠增加其政績的措施，即便上級政府認(rèn)為不妥，也不會及時出面阻止。

　　反過來說，下級政府的過失當(dāng)然也會影響上級政府的政績，因而，即便民眾針對下級政府的行為向上級政府申訴、上訪，甚至這種上訪引起高層過問，上級政府也會維護(hù)自己的下級。除非下級政府的行為造成太大禍害，引起高層震動，上級政府才會被動地去處理自己的下屬。也就是說，在下屬政府與本地民眾之間，上級政府本能地倒向下屬政府一邊，而不能抑制這些地方政府侵害民眾的行為。

　　其次，即便上級政府履行自上而下的監(jiān)督責(zé)任，這種監(jiān)督往往也是滯后的，通常是在地方政府已經(jīng)對民眾造成傷害之時，甚至是在權(quán)力已經(jīng)習(xí)慣于胡作非為、對民眾的傷害已經(jīng)積累到一定程度之后，才在第二時間、第三時間出場。此時出場，固然可以挽回一些影響，但民眾對權(quán)力的信賴已然發(fā)生流失，社會秩序的制度與精神基礎(chǔ)已經(jīng)遭到侵蝕。

　　事實上，自秦建立中央集權(quán)體制以來，就始終無法解釋上述行政控制、監(jiān)督的失靈問題。中央集權(quán)體制的基本原理就是自上而下地授予權(quán)力、建立各級政府，每一級官員都對自己的上級政府負(fù)責(zé)任，全體官員最終對皇帝負(fù)責(zé)任。但是，這樣的體制卻往往做不到所有官員都對皇帝承擔(dān)責(zé)任，相反，如“縣官不如現(xiàn)管”“天高皇帝遠(yuǎn)”之類的格言所表明的，各級官員通常只對自己的上級負(fù)責(zé)，而上級卻天然地有保護(hù)自己下級的本能。于是，皇帝旨在支配全體官員的制度運行的結(jié)果卻往往是皇帝喪失對低級官員的控制與監(jiān)督，而這些低級官員正是直接與民眾打交道的。下級政府、基層政府不受約束地濫用權(quán)力的活動，使整個統(tǒng)治的正當(dāng)性不斷流失。

　　應(yīng)當(dāng)說，清末以來建立憲政制度的種種努力，在很大程度上就是為了解決社會無法正義治理、民眾權(quán)利隨意受到政府侵害這個根本問題。這其中，非常重要、但經(jīng)常被人忽視的一點是建立獨立的司法體系。此處所謂獨立，就是指其獨立于行政部門。法院自成體系，僅僅按照法律，向民眾提供救濟(jì)。

　　但是，現(xiàn)有的司法系統(tǒng)由于體系設(shè)計的重大缺陷，無法為遭到地方政府及其支持之企業(yè)侵害權(quán)利和利益的民眾，提供及時而有效的法律救濟(jì)。其中的癥結(jié)即在于學(xué)者們早已指出的法院行政化，及因此而來的法院地方化。地方法院受制于地方政府，于是，不得不服務(wù)于地方政府之政績目標(biāo)。于是，人們就看到一種奇特現(xiàn)象：法院院長竟然是拆遷指揮部的成員。這樣的法院當(dāng)然不可能公正地對待那些遭到地方政府侵害的民眾。

　　民眾也深知這一點，因而，一旦自身權(quán)益遭到地方政府侵害，經(jīng)常近乎本能地回到傳統(tǒng)的救濟(jì)方式：上訪。這是傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制為了彌補(bǔ)其制度缺陷而向民眾提供的一個帶有“平衡”意味的救濟(jì)渠道。但是，這樣的機(jī)制注定了同樣是失靈的。上級政府與侵害民眾權(quán)益的下級政府有直接利害關(guān)系，當(dāng)然無法滿足民眾的訴求，于是，上訪者最終都涌向北京。而這必然超出中央政府各部門的承受能力，結(jié)果，上訪者的問題始終難以解決，終成一個長期性的“社會不穩(wěn)定”因素。

　　當(dāng)然，當(dāng)下的體制中還設(shè)計了另外一套控制、監(jiān)督政府權(quán)力的機(jī)制，即同級執(zhí)政黨黨委對政府的政治性控制與監(jiān)督。如果黨的機(jī)構(gòu)真正承擔(dān)其政治職能，收集、組織民意，將這種民意傳導(dǎo)到行政部門，并監(jiān)督權(quán)力之行使過程，則權(quán)力確實可以受到一定約束。

　　問題是，在現(xiàn)有體制下，黨政之間不是制衡、監(jiān)督的關(guān)系，而基本上是合謀的關(guān)系。其中的癥結(jié)是黨組織完全行政化，一旦行政化，當(dāng)然也就無法履行本來承擔(dān)的政治監(jiān)督功能。黨委書記通常被視為一個地方的“一把手”，他所享有的不是最高監(jiān)督權(quán)，而是最高立法權(quán)、行政權(quán)。他通常就是當(dāng)?shù)馗鞣N政策出臺的最后決策者，政府可能侵害民眾利益的各種扭曲行為，就是地方黨負(fù)責(zé)人所為，地方的行政部門不過是執(zhí)行者而已。

　　由于上述種種制度缺陷，普通民眾面對地方政府及地方政府支持之企業(yè)的侵害，幾乎找不到及時而有效的救濟(jì)，而政府內(nèi)部的控制、監(jiān)督機(jī)制也經(jīng)常不能發(fā)揮作用。這樣，地方政府就可以不受阻礙地使用其巨大權(quán)力，與民爭利，從而使民怨越積越深，使整個政府的統(tǒng)治正當(dāng)性不斷流失。

　　以司法約束地方政府

　　一個旨在追求長遠(yuǎn)而穩(wěn)定之統(tǒng)治的政府，應(yīng)當(dāng)在其制度設(shè)計中追求這樣一個目標(biāo)：讓民眾覺得制度大體是正義的，自己的權(quán)益基本上能夠得到保障，尤其是免于權(quán)力的侵害。為此，首先，對基層政府、地方政府的權(quán)力進(jìn)行事先約束，使之根本就喪失胡作非為的沖動。其次，即使此類權(quán)力在行使過程中偶爾胡作非為，遭到侵害的民眾也可以通過某種途徑對這種權(quán)力提出質(zhì)疑。一般而言，民主制度就是對權(quán)力進(jìn)行事先限制的機(jī)制；
法治，尤其是獨立的司法機(jī)構(gòu)向那些與政府發(fā)生糾紛的民眾提供及時而有效的救濟(jì)，則是對正在進(jìn)行侵害行為的權(quán)力在第一時間進(jìn)行約束。

　　從理論上說，民主與法治是相輔相成，相互支持的。但在現(xiàn)實的民情與制度環(huán)境下，兩者則可以分出先后緩急。簡單地說，民主正常運轉(zhuǎn)所需要的條件更為苛刻，引入民主制度，尤其是以普遍投票選舉為基本特征的現(xiàn)代民主制度，需要社會秩序相對穩(wěn)定，社會各方力量具有理性共識。如果社會內(nèi)部的群體對立比較嚴(yán)重，則更緊要的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)社會秩序穩(wěn)定。此時，法治可能就是更為優(yōu)先的制度選擇。以當(dāng)下中國的情勢來看，率先進(jìn)行法治變革，或可更有效地解決當(dāng)前社會最緊迫的問題；
在現(xiàn)有政治架構(gòu)下，法治導(dǎo)向的變革也更有可操作性。

　　甕安事件之后，貴州省在貴陽開展了區(qū)縣委書記“公推競崗”活動。如果這兩個事件之間確實如有人所猜測的那樣有聯(lián)系，那未必是最合適的治理變革方向。公推競崗的目的是通過提高黨政官員遴選過程的民主成分，從而選擇出德才更優(yōu)的官員來。但是，目前的公推競崗操作方式本身離民眾直接選舉官員有很長距離，如此競崗上任的官員未必會在施政過程中，對民眾的權(quán)利和利益保持敬畏。而目前底層民眾的怨恨，往往不是因為地方政府官員沒有做什么好事，而是其直接侵害民眾的權(quán)利和利益。因而，民眾所需要的，乃是限制官員針對民眾干壞事，與民爭利。

　　這樣的限制，主要得依靠司法。官員民主選舉或者人大強(qiáng)化對官員的監(jiān)督，(點擊此處閱讀下一頁)

　　能夠比較有效地推動官員去做民眾想讓官員做的事情。但要阻止官員、地方政府直接以經(jīng)濟(jì)活動主體的身份把不合理的交易條款強(qiáng)加于普通民眾，得靠司法程序。因為，這里所涉及的通常是個別民眾的權(quán)利和利益。即便是在憲政健全的國家，保護(hù)少數(shù)通常都是司法的責(zé)任。

　　筆者所提出的以法治為中心的改革方案，旨在建立一套具有相對于地方政府之獨立性的法院體系，這些法院就在地方政府身邊，應(yīng)民眾之訴求，及時審查地方政府的法規(guī)和行為，阻止地方政府侵害民眾權(quán)益，從而制約、約束地方政府濫用權(quán)力的傾向，從而以看得見的方式讓底層民眾得到正義。

　　此處的法院，強(qiáng)調(diào)的是其相對于地方政府的獨立性，則此法院體系只能是以全國性政府的名義出現(xiàn)。中央法院系統(tǒng)有三級：最高層是最高法院。在其下設(shè)立約十余家大區(qū)法院。這個法院系統(tǒng)的一審法院——地區(qū)法院，則可由目前的地市中級法院改造而來。剩下的縣、省兩級法院構(gòu)成一個省法院系統(tǒng)�？梢灶A(yù)料，這兩級法院的案件將會被大量分流，而終審權(quán)最終也仍然到達(dá)最高法院。這樣，兩個法院系統(tǒng)的終審權(quán)都在最高法院。

　　這一設(shè)想會涉及一個重大問題：屬于中央法院系統(tǒng)的大區(qū)法院和地區(qū)法院將會沒有對應(yīng)的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)。但從憲政的基本原理考慮，讓司法機(jī)構(gòu)從屬于同級人大，本身就存在嚴(yán)重缺陷，遲早是需要改革的。通過建立沒有人大直接管理的大區(qū)法院和地區(qū)法院，則可以在這方面率先取得突破。

　　大區(qū)法院的法官由最高法院提名，全國人大常委會任命。地區(qū)法院法官由最高法院任命。為此，最高法院應(yīng)當(dāng)成立一個法官遴選委員會，向人大常委會提名大法官人選，及任命地區(qū)法院法官。大區(qū)法院的院長，可以由最高法院的法官巡回?fù)?dān)任。盡管如此，原則上，地區(qū)法院與大區(qū)法院之間只存在審級關(guān)系，而沒有行政、人事、財政隸屬關(guān)系，它們都是獨立的法院。

　　設(shè)立這些法院之后，凡是以省（包括�。┮韵碌母骷壵�府及其行政部門作為一方當(dāng)事人的糾紛，即所有行政訴訟，以及以這些政府為當(dāng)事人的所有民事訴訟，均由這個中央法院系統(tǒng)受理。當(dāng)然還可以包括其他類型的訴訟，比如，涉及兩省居民、政府的訴訟。中央法院系統(tǒng)的行政訴訟管轄權(quán)也可以擴(kuò)大，即可以承擔(dān)憲法審判的功能。中央法院系統(tǒng)的各級法院除了可以審查地方政府具體行政行為之合法性外，也可以審查其抽象行政行為，即審查地方行政法規(guī)、部門規(guī)章、紅頭文件的合法性及合憲性，以此保證地方政府不得違犯憲法及全國性法律，實現(xiàn)真正實質(zhì)上的國家統(tǒng)一。

　　這樣一套法院系統(tǒng)，基本上可以不受地方政府控制，因而可以在地方政府與民眾發(fā)生糾紛的時候，保持公正中立的姿態(tài)，為那些權(quán)益遭到地方政府侵害的民眾在第一時間提供及時而有效的救濟(jì)。在成立之初，這些法院可能會被民眾的訴訟所淹沒。但可以預(yù)料，只要這個法院能夠獨立而公正地判決，地方政府考慮到訴訟風(fēng)險，就會自覺約束自己的行動，不像現(xiàn)在這樣肆無忌憚地侵害民眾權(quán)益。這樣，中央法院系統(tǒng)受理的訴訟就會逐漸下降、保持在一個相對平穩(wěn)的水平。

　　中央法院系統(tǒng)的政治功能

　　一套獨立的中央法院系統(tǒng)具有十分重大的政治意義。它能夠維護(hù)實質(zhì)意義上的統(tǒng)一，能夠有效地控制、監(jiān)督地方政府。

　　中國自秦以來的政體，都側(cè)重于建立一個比較強(qiáng)大的中央政府，立法者甚至希望中央政府對地方政府享有無限權(quán)力，通過這種權(quán)力直接對民眾進(jìn)行治理。但是，由于上面分析的集權(quán)體制的內(nèi)在邏輯，這種權(quán)力終究要大打折扣。因為，中間層次的各級政府通常會形成嚴(yán)重梗阻。而且復(fù)雜的層級關(guān)系，也使中央政府的管治效力逐級衰減。今人關(guān)于“政令不出中南�！钡恼f法，其實自古就有，它生動地描述了自上而下地集中控制權(quán)力的政府所無法克服的困境。

　　從另一方面看，對于地方政府偏離中央政府政令和法律的行為，中央政府貌似擁有強(qiáng)大權(quán)力，卻束手無策。如果遇到特別嚴(yán)重的問題，中央政府確實可以對地方政府官員雷厲風(fēng)行。但是，這種貌似強(qiáng)大的權(quán)力，終究不是一種可以日常行使的權(quán)力。中央政府如果頻繁對成千上萬地方政府行使這種權(quán)力，其成本就太高了。這樣的權(quán)力也許已經(jīng)不是一種權(quán)力，而成為一種負(fù)擔(dān)。捉襟見肘的中央政府平時無法及時地約束地方政府，一旦不受管束的地方政府惹出禍來，又不能不為其承擔(dān)責(zé)任。

　　一個強(qiáng)大的中央法院系統(tǒng)卻可以比較有效地維護(hù)全國性政府的權(quán)威。在美國、德國等聯(lián)邦制國家，全國性政府與州、地方政府之間根本沒有直接隸屬關(guān)系，但聯(lián)邦的法律、政令仍然是暢通無阻。此間的關(guān)竅就是，聯(lián)邦法院系統(tǒng)直接面向民眾，并通過向民眾提供正義，來約束地方政府。從法律統(tǒng)一執(zhí)行、政令有效執(zhí)行的成效來看，中國目前的體制反而不及聯(lián)邦制國家。致命的問題就是，中央政府不直接與民眾發(fā)生關(guān)系，又沒有自己的法院體系，自己的法律安全依靠已經(jīng)地方化的法院來執(zhí)行，中央政府頒布的法律對民眾做出了各種承諾，但因為沒有自己的法院體系，民眾卻找不到救濟(jì)。

　　在和平年代，一個獨立而有效運轉(zhuǎn)的中央法院系統(tǒng)，乃是強(qiáng)大的中央政府的權(quán)力與權(quán)威的基礎(chǔ)。只是，這里的“強(qiáng)大”，必須從另一個角度來理解。傳統(tǒng)中國的觀念一直以為，在政府之間，只有以上下級直接控制為基礎(chǔ)的行政性權(quán)力才是真正的權(quán)力，且只有這種權(quán)力才能夠保證政令、法律的切實執(zhí)行。立法者幾乎完全忽視了處于漫長的控制鏈條中的官員們的自私，及制度內(nèi)在的運轉(zhuǎn)邏輯。

　　其實，中央政府的最大權(quán)威也許不是直接控制下級官員，而是各級政府嚴(yán)格地執(zhí)行中央政府頒布的統(tǒng)一的法律和政令。近代以來，沿用民族國家的意識形態(tài)，政治話語中特別突出了“統(tǒng)一”的地位和價值。但是，什么是真正的統(tǒng)一？僅有地理上的統(tǒng)一、名分上的統(tǒng)一并不是真正的統(tǒng)一。換一個角度理解，統(tǒng)一的實質(zhì)就是法律的統(tǒng)一。如果政令不出中南海，那就意味著沒有實質(zhì)性統(tǒng)一。如果一位農(nóng)民，在一個城市已經(jīng)生活工作多年，而仍然不能享有市民的權(quán)利，全國性法律許諾給他的諸多政治、法律權(quán)利也不能行使，那對他來說，國家就不是統(tǒng)一的。

　　英格蘭之所以能夠成為第一個統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家，就是因為在其歷史演變過程中形成了國會和普通法兩個制度。國會形成了人們政治上的統(tǒng)一意識，作為中央機(jī)構(gòu)的三大普通法法院則在全英格蘭執(zhí)行法律，讓每個人都能感受到國家的正義。事實上，英國人把普通法帶到他們所到達(dá)的每個地方，現(xiàn)代的英聯(lián)邦在很大程度上就是基于普通法傳統(tǒng)而聯(lián)合的。同樣，美國的統(tǒng)一也依靠全國性國會和聯(lián)邦法院系統(tǒng)這兩個支柱。當(dāng)下中國的統(tǒng)一，比起這些國家，多了一個統(tǒng)一的執(zhí)政黨，卻少了一個支持統(tǒng)一的法院體系。而一個中央法院系統(tǒng)，在全國范圍有效地執(zhí)行全國性法律，乃是國家統(tǒng)一的基礎(chǔ)之一。

　　原因在于，這樣一個統(tǒng)一的中央法院系統(tǒng)可以有效地控制、監(jiān)督地方政府，使之不至于偏離全國性政府所確定的政治原則。這是一種非政治的政治控制手段。這些法院就站在地方政府附近，與地方政府平行，且不受其控制。它們對全國性法律負(fù)責(zé)任，監(jiān)督著地方政府執(zhí)行全國性法律。當(dāng)然，它不像上級行政性政府那樣，直接對行政權(quán)力發(fā)號施令。相反，只有當(dāng)民眾提起訴訟涉及到地方政府的時候，它才會發(fā)揮監(jiān)督地方政府的作用。這樣一種控制、監(jiān)督機(jī)制有很多好處，而中國學(xué)界及立法者似乎沒有充分意識到這些好處。

　　首先，這種監(jiān)督、控制機(jī)制的效率比較高，因為它充分地利用社會中分散的知識。那些自認(rèn)為受到政府權(quán)力侵害的民眾向中央法院提起訴訟，法院不受干擾地予以受理，即等于啟動了一個審查地方政府行為之合法性、正當(dāng)性的過程。而行政體系內(nèi)部的監(jiān)督控制程序，不能做到如此高效率。很多問題都會因為體制運轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯而被有意地忽略、過濾，從而不能及時地啟動控制、監(jiān)督程序。

　　其次，由法院的活動的性質(zhì)所決定，這種司法控制、監(jiān)督是消極的，而不是積極的。也就是說，中央法院系統(tǒng)并不關(guān)心地方政府在干什么，在為民眾做什么好事。相反，它只專注于禁止地方政府去做錯誤的事情。因為，民眾針對政府提起訴訟，或者哪怕是地方政府針對民眾提起訴訟，肯定涉及到民眾與地方政府的利益沖突，通常是民眾認(rèn)為自己的權(quán)利、利益受到地方政府侵害。此時，法院將對地方政府的行為進(jìn)行審查，一旦發(fā)現(xiàn)其行為違反全國性法律、侵害民眾權(quán)利和利益，則予以禁止。

　　從這個角度可以說，由一個獨立的法院系統(tǒng)對各級地方政府進(jìn)行控制、監(jiān)督，乃是中國更大范圍的政治體制改革的前提。從優(yōu)良治理的理論與經(jīng)驗看，如此地域遼闊、人口眾多、地區(qū)差異巨大的中國，未來幾乎不可避免地要實行地方自治和聯(lián)邦制——盡管必然要與中國的國情、民情相適應(yīng)。地方政府未來將可以在相當(dāng)廣泛的范圍內(nèi)自行行動——事實上，地方政府現(xiàn)在的自主性權(quán)力就非常巨大而廣泛。抽象地說，這是一個具有靈活性的制度安排，它有可能形成一種地方間的制度競爭。但是，如果沒有一種有效的機(jī)制來控制地方政府，則地方政府的自主性權(quán)力就會扭曲，地方政府間的制度競爭，就會奔向底線，即競相侵害民眾權(quán)利、利益。當(dāng)下中國所發(fā)生的地方間競爭就是這樣的壞競爭。避免這種競爭的唯一辦法就是建立一種針對地方政府的非政治的控制方式，即司法控制。這樣的控制與地方自治、聯(lián)邦制的內(nèi)在要求并不矛盾，法院并不主動干預(yù)地方政府，只是向自己覺得受到地方政府侵害的民眾提供司法救濟(jì)。地方政府擁有做事的極大自主權(quán)，唯獨不能干壞事。地方政府可以競爭，但只能圍繞著為公眾提供更好的公共服務(wù)而競爭。

　　通過司法改革尋找新的正當(dāng)性

　　當(dāng)然，這樣一套中央法院體系向民眾提供救濟(jì)的效率也會高得多，民眾可以在第一時間找到救濟(jì)，這些法院可以對地方政府權(quán)力形成一種在場的有效監(jiān)管。而這，將極大地為全國性政府積累正當(dāng)性資源。

　　清末立憲之初，載澤、端方等親貴立憲派人士說服慈禧太后接受立憲方案的一個重要理由是：立憲有利于君王、有利于民眾，獨獨不利于居于中間層次的官員。在他們看來，向民眾提供正義，乃是負(fù)責(zé)任的君王的正當(dāng)職能所系。為此需要借助各級政府官員。但是，地方官員往往又會妨礙君王對臣民履行這一倫理政治責(zé)任。立憲制度則可以馴服這些官員，議會可以匯集民意，法治可以約束權(quán)力。

　　這樣的說法雖然失之簡單，但確實道出了中國固有體制的根本弊端，從而說服了慈禧太后。目前的現(xiàn)實也仍然是，中央政府與地方政府官員的利益追求往往是不一致的。中央政府的最大利益是長期穩(wěn)定地享有統(tǒng)治權(quán)，為此需要各級政府為自己積累統(tǒng)治的正當(dāng)性資源。而保障民眾之合法權(quán)益，中西圣賢均已證明，在國內(nèi)普遍地實現(xiàn)正義，就是這種正當(dāng)性的唯一有效來源。因而，從理論上說，中央政府通常會制定一些合乎普遍正義的法律、政策。中央政府希望各級地方政府能夠執(zhí)行這些法律、政策，造福于民眾。

　　但是，從民眾的角度看，僅有這種愿望是不夠的。中央政府的法律、政策再好，假如不能落實在地方，對民眾就毫無意義。而地方政府官員似乎恰恰缺乏中央政府對于民眾的倫理情懷。這些官員通常的行為模式是，在給定的制度框架下追求自身私利最大化。本來，這并無不妥。但在其權(quán)力不受約束的制度環(huán)境下，地方政府官員們實現(xiàn)個人利益最大化的過程，通常會以濫用權(quán)力、損害民眾權(quán)益的方式進(jìn)行。

　　這似乎正是今天的情形。上世紀(jì)90年代以來，中央政府似乎將統(tǒng)治的正當(dāng)性資源主要寄托于經(jīng)濟(jì)的高速增長。這一認(rèn)知可能存有偏差，但并不算錯。增加社會財富對于任何一個社會秩序的正常運轉(zhuǎn)，都是必要的。中央政府可能真誠地相信，財富是民眾所重視的價值，通過高速經(jīng)濟(jì)增長，可以增進(jìn)民眾的福利。但是，由于地方政府的權(quán)力未受到有效限制，因而，地方政府為實現(xiàn)高速增長采取的很多措施，又使政府從經(jīng)濟(jì)增長中所獲得的正當(dāng)性不斷流失。這恐怕不是中央政府愿意看到的。

　　那么，如何阻止這種正當(dāng)性流失？問題的關(guān)鍵是有效地約束地方政府的權(quán)力，使之不能繼續(xù)不受阻礙地采取可能侵害民眾權(quán)利、利益的政策和行動。既有的體制既然不能達(dá)成這一目標(biāo)，那就必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，設(shè)立一個獨立的中央法院系統(tǒng)，通過向民眾提供有效救濟(jì)的方式，約束地方政府。

　　這一變革，既能夠阻止正當(dāng)性繼續(xù)流失，同時也能夠成為政府獲得新的正當(dāng)性的源泉。

　　目前社會內(nèi)部的緊張、沖突主要是地方政府種種不當(dāng)所致，為緩解民眾不滿，政府目前主要采取增加福利供應(yīng)的策略。這意味著，政府正在尋找新的正當(dāng)性源泉。這當(dāng)然是非常必要的。但毫無疑問，僅此是不夠的。首先，在地方政府的行為模式?jīng)]有根本改觀的情況下，財富再分配所帶來的正當(dāng)性，恐怕不能彌補(bǔ)正當(dāng)性在另一端的流失。同時，2007年下半年以來，經(jīng)濟(jì)增長的走勢趨向不明朗。隨著經(jīng)濟(jì)減速，政府的財政能力勢必受到限制。

　　更重要的是，民眾對秩序的認(rèn)同，歸根到底，取決于制度本身的合理性，而不在于其物質(zhì)性福利的多寡。此即孔老夫子所說的“不患寡而患不均”——這里的均是指“政理均平”，就是指政府的法律公正、行為合理。一種制度安排，若能夠做到讓人們有尊嚴(yán)地生活，自由得到政府尊重，權(quán)利得到政府保障，就可以獲得足夠的正當(dāng)性。這種正當(dāng)性是最為根本的，經(jīng)濟(jì)增長、福利分配所帶來的正當(dāng)性，都不能與之相提并論。訴諸經(jīng)濟(jì)增長，或者訴諸財富再分配，終究只是目光短淺的小道，而不是尋求優(yōu)良治理的大道。事實上，古圣今哲，及各國經(jīng)驗得失，都證明了，正義才是政府最可靠的正當(dāng)性來源。

　　因此，在當(dāng)下中國的社會情勢下，政府必須轉(zhuǎn)換思維方式、執(zhí)政觀念。從關(guān)注財富，轉(zhuǎn)向關(guān)注正義。這種正義指向民主、法治兩個方向：第一，有序地開放民主選舉，這一點，各地已有嘗試。第二，更具有可操作性的方案，乃是進(jìn)行司法改革，建立中央法院系統(tǒng)。這個法院系統(tǒng)可以直接向那些權(quán)益遭受地方政府侵害的民眾提供救濟(jì)，使民眾對地方政府的怨氣不至于膨脹、發(fā)酵為對整個政府的不滿。這樣，社會上的戾氣或許將逐漸被化解，有序的民主才有操作的可能。

　　總之，建立一個強(qiáng)大的中央法院系統(tǒng)，有助于中國社會在當(dāng)下復(fù)雜的情勢下保持穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)增長提供正當(dāng)性的能力逐漸衰竭之時，這樣一個中央法院系統(tǒng)能把正義送到每個苦惱的民眾家門口，從而為中央政府提供另一類正當(dāng)性資源。而這也將為中國社會平穩(wěn)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造較為良好的政治、社會、精神環(huán)境。

　　來源：《領(lǐng)導(dǎo)者》24期。天益網(wǎng)受權(quán)發(fā)布。

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