目前不少地方已在進行形形色色的土地制度創(chuàng)新試驗。比如一些地方實施“宅基地換房”項目，其基本操作流程是:農(nóng)民按照規(guī)定的置換標準，以其宅基地換取小城鎮(zhèn)內(nèi)一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設用地進行復耕，節(jié)約下來的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，所得土地收益用于彌補小城鎮(zhèn)建設資金缺口。

　　不妨仔細看看，在這樣的土地制度創(chuàng)新中，農(nóng)民和地方政府的收益-成本是如何配置的。

　　首先看農(nóng)民方面，在置換過程中，農(nóng)民將失去其宅基地。按照現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)后，可以無限期使用，按照慣例法可以繼承。農(nóng)民可以在宅基地上建造房屋、工棚和廁所等建筑物和構(gòu)筑物，可以在房前屋后種植樹木。農(nóng)民也可以轉(zhuǎn)讓這些建筑物和附著物。置換之后，農(nóng)民將失去這一切。他們居住到城鎮(zhèn)后，幾乎將無法從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。

　　農(nóng)民得到的是在小城鎮(zhèn)居住小區(qū)內(nèi)與自己原有住房面積相等的樓房以及一筆補償金。農(nóng)民確實擁有房屋的產(chǎn)權(quán)及相對應面積的土地的建設使用權(quán)。但這種權(quán)利與宅基地產(chǎn)權(quán)有重大區(qū)別:宅基地權(quán)利是可辨認的，農(nóng)民個人可以自由支配，而樓房的土地的建設使用權(quán)是單個業(yè)主無法自由使用和支配的。還有，據(jù)說，農(nóng)民將享有社保醫(yī)保，還可以得到城鎮(zhèn)就業(yè)機會，問題是，地方政府能在多大程度上保障這種機會？

　　再看地方政府方面。地方政府建設小城鎮(zhèn)需要預先付出很多資金，還要安置農(nóng)民，為農(nóng)民提供醫(yī)保社保。但是，通過置換，地方政府得到了大片土地。地方政府可以立刻以商業(yè)方式處置這些土地，獲得大筆土地轉(zhuǎn)讓收益。無利不起早，地方政府早就算計好了，通過這種置換，可以獲得土地及其巨額收益。

　　不是說地方政府就不能獲得收益。只要農(nóng)民同樣獲得收益，地方政府賺錢也是可以接受的。問題在于，農(nóng)民是否真正獲得了收益。不少農(nóng)民現(xiàn)在挺歡喜的，因為搬進了樓房，又得到了一筆補償金。地方政府據(jù)此可以說，農(nóng)民是自愿退出宅基地的。但農(nóng)民為此付出的長遠成本，可能是難以計算的。這些農(nóng)民如果住進樓房，卻沒有穩(wěn)定的收入來源，未來必將成為一大社會問題。

　　問題的關(guān)鍵是，宅基地換房項目作為一種土地制度創(chuàng)新，是由地方政府強力主導的，發(fā)起者是省級政府，執(zhí)行者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。宅基地置換的“制度創(chuàng)新”，是地方政府在中央政府實施的建設用地指標制度約束下想出的辦法，由此地方政府能夠擴大自己可支配的土地資源。這些資源可以給地方政府帶來巨大收益。

　　稍加分析就可發(fā)現(xiàn)，宅基地換房計劃看似創(chuàng)新，其實是新瓶裝舊酒，依然是地方政府利用公共權(quán)力征用農(nóng)民的宅基地，只不過以實物置換的方式進行。在這一過程中，農(nóng)民的角色是完全被動的。農(nóng)民之所以最終都表示了同意，因為除了退出宅基地之外沒有別的選擇。

　　引人注目的是，這種土地制度創(chuàng)新的主體錯位。即便是按照現(xiàn)有法律制度，作為制度創(chuàng)新之對象的土地的初始權(quán)利，也是屬于農(nóng)民的。畢竟，不論是農(nóng)村耕地還是宅基地，所有權(quán)都屬于村集體，由村民共同擁有。村民更擁有確切的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地占有權(quán)。因此，農(nóng)民本來最有資格成為關(guān)于這些土地制度創(chuàng)新的主體。

　　但現(xiàn)在，地方政府卻成了土地制度創(chuàng)新的主體。地方政府之所以能夠獲得這樣的榮譽，完全是因為，現(xiàn)有法律禁止農(nóng)民直接實現(xiàn)土地用途的轉(zhuǎn)換，哪怕是宅基地。當然，農(nóng)民也進行了大量土地制度創(chuàng)新，比如，農(nóng)民自發(fā)地建設小產(chǎn)權(quán)房，這些小產(chǎn)權(quán)房通常也是使用宅基地用地。也是村鎮(zhèn)將農(nóng)民集中，以騰退出的用地建設商品房。然而，各級政府對這些制度創(chuàng)新，似乎不假思索地予以禁止。在農(nóng)民那里是違法的事情，輪到地方政府來操作，搖身一變成為制度創(chuàng)新。

　　由此可以看出農(nóng)民對土地的權(quán)利的脆弱。農(nóng)民對土地的權(quán)利太不完整，因而無從享有土地的資產(chǎn)收益。農(nóng)民也沒有在土地上進行制度創(chuàng)新的空間，從而無法獲得制度創(chuàng)新溢價。資產(chǎn)是需要通過不斷的制度創(chuàng)新實現(xiàn)增值的，但是，經(jīng)濟學上的一個定理是:誰是制度創(chuàng)新的主體，誰就將獲得創(chuàng)新的收益�，F(xiàn)在，農(nóng)民進行土地制度創(chuàng)新的自由受到法律限制，政府越俎代庖，制度創(chuàng)新收益自然由政府來分配，這種分配當然不會向農(nóng)民傾斜。

　　農(nóng)村土地只有通過制度創(chuàng)新，才能夠發(fā)揮其經(jīng)濟潛力。但是，如果農(nóng)民的創(chuàng)新空間受到限制，而由政府進行創(chuàng)新，那就可能無視農(nóng)民的權(quán)益，甚至可能變成侵害農(nóng)民權(quán)益的創(chuàng)新。經(jīng)濟效率反而會成為社會不穩(wěn)定的源頭。

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