自治，與他治相對(duì)應(yīng)，是指“人們自己管理自身事務(wù)，并對(duì)其負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)。”[1]在馬克斯·韋伯看來(lái)，“自治意味著不像他治那樣，由外人制訂團(tuán)體的章程，而是由團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制訂章程�！盵2]自治權(quán)既是一種權(quán)力，也是一種權(quán)利。相對(duì)于地方政府等自治體來(lái)說(shuō)，自治權(quán)就是一種權(quán)力，而相對(duì)于公民參與共同體的活動(dòng)來(lái)說(shuō)則是一種權(quán)利。本文側(cè)重于從權(quán)利的角度來(lái)關(guān)注農(nóng)民的自治權(quán)。在當(dāng)前，有關(guān)自治方面的研究大量集中在民族區(qū)域自治和村民自治上，而研究公民自治權(quán)利的文獻(xiàn)則十分缺乏。

　　近代以來(lái)，人民主權(quán)原則成為世界各民族國(guó)家政治合法性的基礎(chǔ)。由人民主權(quán)取代君主主權(quán)，邏輯性地推導(dǎo)出人民參與權(quán)和自治權(quán)的正當(dāng)性和必要性。主權(quán)在民，實(shí)乃人民之自治權(quán)。沒(méi)有參政權(quán)和自治權(quán)，就沒(méi)有現(xiàn)代民主政治，人民主權(quán)也就無(wú)從談起。在民主政治中，參政權(quán)與自治權(quán)具有內(nèi)在的一致性。參政權(quán)是一種個(gè)人自治權(quán)，是個(gè)人自治權(quán)在個(gè)人與國(guó)家關(guān)系中的表現(xiàn)。[3]

　　自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)有許多不同的制度方式。在國(guó)家層面，公民的自治權(quán)體現(xiàn)在通過(guò)普遍、平等、直接、秘密投票的選舉參與國(guó)家政治，這就是公民的參政權(quán)，即公民自治權(quán)在國(guó)家政治層面的體現(xiàn)；
在地方政治層面，公民的自治權(quán)通過(guò)地方分權(quán)和地方自治來(lái)體現(xiàn)；
在基層和社會(huì)層面，公民的自治權(quán)通過(guò)社區(qū)自治和社團(tuán)自治來(lái)體現(xiàn)。沒(méi)有自治的制度安排，自治權(quán)就無(wú)從實(shí)現(xiàn)。為此，世界各國(guó)的憲法性文件以及國(guó)際人權(quán)憲章等都強(qiáng)調(diào)國(guó)家分權(quán)和自治原則。1789年法國(guó)《人權(quán)和公民權(quán)宣言》第16條規(guī)定：“凡權(quán)利無(wú)保障和分權(quán)未確立的社會(huì)，就沒(méi)有憲法�！眹�(guó)際人權(quán)憲章對(duì)自治權(quán)未作明確規(guī)定，但這并不等于國(guó)際人權(quán)憲章漠視自治權(quán)�？梢钥闯�，國(guó)際人權(quán)憲章的宗旨和相關(guān)條款蘊(yùn)涵著自治權(quán)。1966年通過(guò)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約》的第一部分第1條都規(guī)定：“所有人民都有自決權(quán)。他們憑這種權(quán)利決定他們的政治地位，并自由謀求他們的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展�！睆臍v史上看，自決權(quán)被認(rèn)為是一項(xiàng)集體人權(quán)而非個(gè)人人權(quán)。殖民地人民被認(rèn)為是自決權(quán)的享有者。這樣，自決權(quán)就成了殖民地民族的自決權(quán)。“兩個(gè)國(guó)際人權(quán)公約將自決權(quán)放在第一部分第1條加以規(guī)定，以便與人權(quán)公約規(guī)定的個(gè)人權(quán)利部分分隔開(kāi)，起草者們作出這種安排的目的之一就是為了避免將兩者混淆。”《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》有關(guān)結(jié)社自由和有關(guān)政治參與的規(guī)定，都與自治權(quán)密切相關(guān)。1985年《歐洲地方自治憲章》通過(guò)，同年也通過(guò)了《世界地方自治宣言》。這說(shuō)明20世紀(jì)80年代后，地方自治和自治權(quán)日益引起世界的關(guān)注和重視。

　　一

　　當(dāng)今世界，無(wú)論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，地方自治都受到普遍的推崇。作為地方自治典范的英國(guó)，地方自治歷史悠久而發(fā)達(dá)。英國(guó)現(xiàn)代意義上的地方自治制度產(chǎn)生于19世紀(jì)，主要分為三個(gè)層次：一是郡、郡級(jí)自治市和倫敦市。1888年通過(guò)的《地方政府法》和1889年通過(guò)的《議會(huì)法》、《倫敦政府法》，在全國(guó)確立了“郡”這一行政層級(jí)的自治地位，自治政府都由選民直接選舉產(chǎn)生。二是非郡級(jí)自治市、市區(qū)、鄉(xiāng)區(qū)。1835年實(shí)行《市鎮(zhèn)自治機(jī)關(guān)法》，創(chuàng)設(shè)了自治市。市區(qū)創(chuàng)設(shè)于1872年，為自治團(tuán)體的性質(zhì)。鄉(xiāng)區(qū)創(chuàng)設(shè)于1894年。1894年的《地方政府法》規(guī)定，郡議會(huì)管轄區(qū)域內(nèi)設(shè)立自治市、市區(qū)和鄉(xiāng)區(qū)層級(jí)的自治政府。三是教區(qū)。1894年《地方政府法》還規(guī)定在鄉(xiāng)區(qū)之下設(shè)立教區(qū)，行使自治權(quán)。[32]在當(dāng)代，英國(guó)地方自治制度又有了新的發(fā)展。作為法治國(guó)家，英國(guó)的地方自治都有明確的法律規(guī)定和依據(jù)。從1972年的《地方政府法》到2003年的《地方政府法》，英國(guó)的地方自治制度不斷完善和發(fā)展。[4]

　　英國(guó)的地方自治傳統(tǒng)隨著殖民擴(kuò)張而在新大陸扎下根來(lái)。美國(guó)獨(dú)立前就習(xí)得了地方自治的傳統(tǒng)�！霸跒闀r(shí)150年的殖民統(tǒng)治期間，各州學(xué)到了許多關(guān)于自治政府的經(jīng)驗(yàn)，他們運(yùn)用這些經(jīng)驗(yàn)來(lái)制定憲法。”[5]美國(guó)的開(kāi)國(guó)諸賢對(duì)權(quán)力的集中始終保持著足夠的警惕。誠(chéng)如托克維爾所言：“無(wú)限權(quán)威是一個(gè)壞而危險(xiǎn)的東西。在我看來(lái)，不管任何人 ，都無(wú)力行使無(wú)限權(quán)威。我只承認(rèn)上帝可以擁有無(wú)限權(quán)威而不致造成危險(xiǎn)，因?yàn)樯系鄣闹腔酆凸�正始終是與它的權(quán)力相等的。人世間沒(méi)有一個(gè)權(quán)威因其本身值得尊重或因其擁有的權(quán)利不可侵犯，而使我愿意承認(rèn)它可以任意行動(dòng)而不受監(jiān)督，和隨便發(fā)號(hào)施令而無(wú)人抵制。當(dāng)我看到任何一個(gè)權(quán)威被授以決定一切的權(quán)利和能力時(shí)，不管人們把這個(gè)權(quán)威稱著人民還是國(guó)王，或者稱著民主政府還是貴族政府，或者這個(gè)權(quán)威是在君主國(guó)行使還是在共和國(guó)行使，我都要說(shuō)：這是給暴政播下了種子，而且我將設(shè)法離開(kāi)那里，到別的法制下生活�！盵6]美國(guó)對(duì)權(quán)力集中的警惕，產(chǎn)生了分權(quán)制衡的制度安排，在國(guó)家權(quán)力的橫向分權(quán)上，實(shí)行立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的分立制衡；
在國(guó)家權(quán)力的縱向分權(quán)上，實(shí)行聯(lián)邦與州分權(quán)和地方自治。德國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)地方自治制度的法制化程度都很高，成效也相當(dāng)顯著。

　　二

　　近代中國(guó)提倡地方自治的知識(shí)分子主要以馮桂芬、鄭觀應(yīng)、湯壽潛、陳虬、陳熾、宋恕等人為代表。孫中山的地方自治思想在現(xiàn)代中國(guó)政治發(fā)展中有著重大的影響。在孫中山看來(lái)，“地方自治乃建設(shè)國(guó)家之基礎(chǔ)”，1897年他就提出“人民自治是政治的極則�！�1920年孫中山又寫(xiě)成《地方自治實(shí)行法》一書(shū)，對(duì)實(shí)行地方自治提出了較為系統(tǒng)的意見(jiàn)。孫中山認(rèn)為“自治不立，則民權(quán)無(wú)自而生”，“共和之基，端在于此�！盵7]

　　從地方自治的制度變遷來(lái)看。20世紀(jì)初，迫于內(nèi)外壓力的滿清政府不得不認(rèn)識(shí)到“地方自治一事，為將來(lái)憲政的基礎(chǔ)，此實(shí)內(nèi)政改革之最大之關(guān)鍵�！盵8]從而將地方自治從一種政治思潮確立為一種政治法律制度，拉開(kāi)了中國(guó)歷史上實(shí)行地方自治的第一幕。1906年清廷正式諭令民政部“妥擬自治章程”，1908年頒布《九年預(yù)備立憲逐年籌備事宜清單》，列出了實(shí)行地方自治的時(shí)間表。1908年清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，計(jì)劃7年內(nèi)在全國(guó)完成地方自治。

　　1924年孫中山在《建國(guó)大綱》中將建國(guó)程序分為軍政、訓(xùn)政和憲政三個(gè)時(shí)期，在訓(xùn)政時(shí)期政府當(dāng)派員到“各縣協(xié)助人民籌備自治”，“縣為自治之單位”。1927年國(guó)民黨在南京建立國(guó)民政府后，根據(jù)孫中山的地方自治思想開(kāi)始在全國(guó)推行地方自治。1929年3月國(guó)民黨“三大”通過(guò)《確定地方自治之方略及程序以及政治建設(shè)之基礎(chǔ)案》，確定了地方自治的基本方針。1931年《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》第29條規(guī)定了地方自治。1936年通過(guò)《縣自治法》。1947年1月1日公布的《中華民國(guó)憲法》規(guī)定了省、縣、市以及少數(shù)民族地區(qū)的自治，劃分了中央政府與自治政府的權(quán)限關(guān)系。1949年國(guó)民黨在與共產(chǎn)黨的內(nèi)戰(zhàn)中敗北，敗退臺(tái)灣后，國(guó)民黨仍然在臺(tái)灣地區(qū)繼續(xù)推行地方自治。1950年4月24日公布《臺(tái)灣省各縣市實(shí)施地方自治綱要》，舉行縣以下各級(jí)民意代表及縣長(zhǎng)、市長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的選舉。

　　20世紀(jì)20年代毛澤東積極倡導(dǎo)湖南自治，甚至提出建立完全自治的“湖南國(guó)”。1922年中共在“二大“宣言中第一次明確提出建立聯(lián)邦制的政治主張：“用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國(guó)本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國(guó)�！�1937年8月中共提出《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》，提出“實(shí)行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府�！�1946年1月16日中共代表團(tuán)在向政治協(xié)商會(huì)議提出的《和平建國(guó)綱領(lǐng)草案》第（五）部分“地方自治”中，申明“積極推行地方自治，廢除現(xiàn)行保甲制度，實(shí)行由下而上之普選，成立自省以下的各級(jí)民選政府”。中國(guó)現(xiàn)行憲法即1982年《憲法》對(duì)族區(qū)域自治、特別行政區(qū)高度自治和城鄉(xiāng)基層群眾性自治三大制度做了規(guī)定。

　　三

　　1949年革命勝利后，中國(guó)共產(chǎn)黨將民主集中制原則推廣應(yīng)用到所有國(guó)家機(jī)構(gòu)之中。自此，國(guó)家權(quán)力突破了“皇權(quán)止于縣政，縣以下實(shí)行自治”的歷史傳統(tǒng)，空前下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)，從而使國(guó)家?guī)缀跬耆�覆蓋和遮蔽了社會(huì)，形成了鄒讜所稱之為的“全能主義”。所謂全能主義（totalism），按照鄒讜的解釋，其基本特征是：政治權(quán)力可以侵入社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德（包括）宗教的限制。[9]在政社合一的人民公社體制中，農(nóng)民不僅失去了可以自由支配的財(cái)產(chǎn)，也失去了人身自由。曾被各界人士和政治力量看好的地方自治，在全能主義的政治土壤中失去了生存的基本養(yǎng)料而走向消亡。

　　馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)認(rèn)為：“公社的存在本身自然而然會(huì)帶來(lái)地方自治，但這種地方自治已經(jīng)不是用來(lái)牽制現(xiàn)在已經(jīng)被取代的國(guó)家政權(quán)的東西了�！盵10]列寧在思考布爾什維克能否長(zhǎng)久保持國(guó)家政權(quán)問(wèn)題時(shí)指出：“難道除了通過(guò)實(shí)踐，除了立刻開(kāi)始實(shí)行真正的人民自治，還有其他訓(xùn)練人民自己管理自己、避免犯錯(cuò)誤的方法嗎？”[11]

　　1978年開(kāi)始的改革開(kāi)放，使人民公社體制迅速解體，作為對(duì)人民公社體制的替代，村民自治制度應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)家和人民對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家權(quán)力高度集權(quán)的嚴(yán)重弊端有真切的感受，故而對(duì)權(quán)力下放、發(fā)展民主、健全法制甚為關(guān)切。彭真對(duì)村民自治寄予厚望，并積極推動(dòng)村民自治的立法和實(shí)踐。他指出：“十億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主？一個(gè)方面是通過(guò)各級(jí)人大來(lái)行使國(guó)家權(quán)力，另一方面是在基層實(shí)行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦，這是國(guó)家政治體制的一項(xiàng)重大改革�！盵12]彭真將群眾自治視為社會(huì)主義民主的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)，他認(rèn)為：“沒(méi)有群眾自治，沒(méi)有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理，我們的社會(huì)主義民主就還缺乏一個(gè)側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)。至于說(shuō)到群眾的議政能力，這也要通過(guò)實(shí)踐來(lái)鍛煉、提高�！盵13]

　　時(shí)至今日，村民自治的發(fā)展跨越了四個(gè)重要的里程碑：一是1980年廣西農(nóng)村村民委員會(huì)的自發(fā)萌芽。改革之初，農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的興起極大地鼓舞了廣大農(nóng)民和執(zhí)政者。面對(duì)家庭承包責(zé)任制推行后所取得的顯著成就，鄧小平總結(jié)說(shuō)：“調(diào)動(dòng)積極性，權(quán)力下放是主要內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見(jiàn)效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性�！盵14]20世紀(jì)80年代初，隨著家庭承包責(zé)任制的興起和人民公社體制的廢除，農(nóng)民創(chuàng)造了自己管理自己的組織形式——村民委員會(huì)。1980年2月，廣西壯族自治區(qū)的宜州市合寨村成立了第一個(gè)村民委員會(huì)。此舉得到了中央決策層的重視，從而在全國(guó)開(kāi)展了鄉(xiāng)以下建立村委員的試點(diǎn)工作。二是1982年憲法的規(guī)定。拉開(kāi)改革帷幕的中國(guó)，在20世紀(jì)80年代初對(duì)經(jīng)濟(jì)改革和民主法制建設(shè)熱情高漲。1982年12月通過(guò)的共和國(guó)第四部憲法第111條正式規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，從而為農(nóng)村實(shí)行村民自治提供了憲法依據(jù)。三是1987年通過(guò)《村組法（試行）》。正如徐勇教授所言，在中國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治，無(wú)疑是一場(chǎng)歷史性變革，同時(shí)也是一項(xiàng)巨大的社會(huì)實(shí)驗(yàn)工程。因此，對(duì)村民自治的看法很不一致。就《村組法（試行）》的頒布來(lái)說(shuō)就很不尋常，從1984年著手起草到正式通過(guò)共花費(fèi)四年時(shí)間，歷經(jīng)六屆全國(guó)人大常委會(huì)第19次、第20次和第23次會(huì)議以及六屆全國(guó)人大五次會(huì)議的審議。1987年10月中共十三大形成的開(kāi)明的政治風(fēng)氣，加速了《村組法（試行）》正式誕生。1987年11月22日六屆全國(guó)人大第23次會(huì)議通過(guò)《村組法（試行）》。《村組法（試行）》的通過(guò)，是中國(guó)農(nóng)村村民自治興起的明確的標(biāo)志。四是1998年通過(guò)修改后的《村組法》。經(jīng)過(guò)十多年的試點(diǎn)發(fā)展，村民自治成為當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村最為引人注目的新圖景。在此基礎(chǔ)上，1998年11月4日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第5次會(huì)議通過(guò)了正式施行的《村組法》。《村組法》的正式實(shí)施，使村民自治實(shí)現(xiàn)了由“靜悄悄的革命”到大張旗鼓推進(jìn)的歷史性跨越。[15]

　　村民自治是農(nóng)村基層農(nóng)民群眾自治，村民在自治事務(wù)中實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。它主要包括：（1）自治的主體是農(nóng)村居民，村民享有自主管理本村公共事務(wù)的民主權(quán)利；
（2）自治的地域范圍是村，即與農(nóng)村居民生活聯(lián)系十分緊密的社區(qū)，這是農(nóng)村社會(huì)最基本的組織單位；
（3）自治的內(nèi)容為本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù)；
（4）自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，將社會(huì)主義民主落實(shí)到最基層，保證國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的有效治理。[16]

　　村民自治對(duì)于中國(guó)的民主化，對(duì)于農(nóng)民自治權(quán)的生長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，都是不可多得的正式制度安排。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　如果沒(méi)有村民自治，農(nóng)民的自治權(quán)必將無(wú)所依托。在筆者看來(lái)，實(shí)行村民自治的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)民在一定限度內(nèi)行使自治權(quán)的過(guò)程。在具體實(shí)踐中，村民自治還存在著這樣或那樣的不足和缺陷，農(nóng)民自治權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)也遭遇種種限制、制約和侵害。像近些年來(lái)，有關(guān)涉及村民自治方面的社會(huì)沖突和信訪案件，已成為當(dāng)今農(nóng)村社會(huì)的一個(gè)突出問(wèn)題，這充分表明農(nóng)民要求參與社區(qū)公共事務(wù)的訴求亦日益高漲，農(nóng)民的自治權(quán)意識(shí)的日趨增強(qiáng)，也表明保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自治權(quán)面臨著新的挑戰(zhàn)。農(nóng)民政治參與的擴(kuò)大和自治意識(shí)的增強(qiáng)，是中國(guó)政治現(xiàn)代化過(guò)程中的必然趨勢(shì)。在村民自治中，農(nóng)民的自治權(quán)具有表現(xiàn)為知情權(quán)、參與權(quán)、選舉和被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等權(quán)利束。在村民自治進(jìn)程中，如何更充分地尊重、保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的這些自治權(quán)，應(yīng)當(dāng)成為各地完善村民自治的主要內(nèi)容。

　　注釋：

　　[1]白鋼、趙壽星著《選舉與治理——中國(guó)村民自治研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第2頁(yè)。

　　[2]（德）馬克斯韋伯著《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》上卷，林榮遠(yuǎn)譯，北京：商務(wù)印書(shū)館1998年版，第78頁(yè)。

　　[3]參見(jiàn)葉必豐《人權(quán)、參政權(quán)與國(guó)家主權(quán)》，載《法學(xué)》2005年第3期。

　　[4]參見(jiàn)任進(jìn)、石世峰《英國(guó)地方自治制度的新發(fā)展》，載《新視野》2006年第1期。

　　[5]（美）加里·沃塞曼著《美國(guó)政治基礎(chǔ)》，陸震綸、何祚康、鄭明哲、楊景厚譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1994年版，第15-16頁(yè)。

　　[6]（法）托克維爾著《論美國(guó)的民主》上卷，董果良譯，北京：商務(wù)印書(shū)館1988年版，第289頁(yè)。

　　[7]轉(zhuǎn)引自王永祥著《中國(guó)現(xiàn)代憲政運(yùn)動(dòng)史》，北京：人民出版社1996年版，第49-60頁(yè)。

　　[8]《清末籌備立憲檔案史料》上冊(cè)，北京：中華書(shū)局1979年版，第54頁(yè)。

　　[9]參見(jiàn)鄒讜《二十世紀(jì)中國(guó)政治》，香港：牛津大學(xué)出版社1994年版，第223頁(yè)。

　　[10]《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社1995年版，第58頁(yè)。

　　[11]《列寧選集》第3卷，北京：人民出版社1995年版，第306頁(yè)。

　　[12]參見(jiàn)徐勇著《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學(xué)出版社1997年版，第5-6頁(yè)。

　　[13]《彭真文選》，北京：人民出版社1991年版，第608頁(yè)。

　　[14]《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社1993年版，第242頁(yè)。

　　[15]參見(jiàn)徐增陽(yáng)、陳福衛(wèi)《村民自治的內(nèi)涵、意義與發(fā)展歷程》，載《人口與計(jì)劃生育》2005年第5期。

　　[16]參見(jiàn)徐勇著《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學(xué)出版社1997年版，第3頁(yè)。

　　（原載《社會(huì)科學(xué)輯刊》2007年第1期，合作者李芳）

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