大學要避免成為既得利益集團，不能以“陣地意識”和“牟利意識”，強化教育壟斷。

　　嘉賓

　　秦暉 清華大學教授

　　秋風 時事評論員

　　信力建 廣東省信孚教育集團董事長

　　把公立教育資源跟教育行政部門剝離開來

　　把整個公立教育的資產(chǎn)，包括公立大學的資產(chǎn)，從教育行政部門的名下剝離出來，避免變成部門所有，這應該是教育改革的當務之急。

　　信力建：高校評估現(xiàn)在引起很大爭議。要害在于教育行政部門對高校的微觀干預，這種微觀干預已經(jīng)到了無孔不入的地步�，F(xiàn)在教育行政部門既管大學，又辦大學，權力沒有邊界。問題的根子在這里。

　　怎么改變？管辦分離現(xiàn)在比較流行。教育行政部門應該以基礎教育為先，主要辦義務教育而不是辦大學。大學交給社會辦，交給地方辦。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，甚至可以以縣為主辦大學，也就是發(fā)達國家的社區(qū)大學。這樣一來，高等教育的供給就不難最大化。

　　笑蜀：現(xiàn)任的科技部長是大學校長出身，他做大學校長時說過一句話：大學不能成為既得利益集團。這話很切中要害。任何國家都有公立大學，但人家的公立大學不是既得利益集團，我們的公立大學能這么說嗎？而之所以有這種分別，原因之一是借助傳統(tǒng)的所謂“陣地意識”，強化教育壟斷。

　　秦暉：改革前是“陣地”意識，改革后還要加上“牟利”意識。

　　笑蜀：現(xiàn)在主要是“牟利”意識，“陣地”意識往往服務于牟利需要。公立大學的創(chuàng)收乃至整個公立教育的創(chuàng)收，不敢說絕后，至少是空前。盡管教育行政部門后來不得不否定教育產(chǎn)業(yè)化的提法，但公立大學乃至整個公立教育已經(jīng)事實上產(chǎn)業(yè)化，公立大學乃至整個公立教育成了中國最大的利益集團之一。

　　要害在于部門所有制。怎樣讓教育行政部門成為一個第三方機構——當然它仍要部分行使中央政府的管理權威，但在行使這個管理權威的同時，應該以中介、協(xié)調(diào)功能為主，從而把整個公立教育的資產(chǎn)，包括公立大學的資產(chǎn)，從它的名下剝離出來，避免變成部門所有。這應該是教育改革的當務之急。

　　秦暉：在所謂的權力-市場經(jīng)濟條件下，教育行政部門和其他國有壟斷部門一樣存在著嚴重的“棄責爭利”的問題：不僅疏離了公共服務職能，實際上把公眾資產(chǎn)變成“部門”的資產(chǎn)，而且進一步變成本部門“內(nèi)部人”的謀利工具，但“內(nèi)部人”又并不承擔資產(chǎn)責任。它一方面在市場中利用公共資源為本部門“創(chuàng)收”，另一方面又利用權力搞壟斷，排除來自民間的競爭。

　　信力建：要讓教育行政部門超脫一些，關鍵是把公立教育資源跟它剝離開來。第一個是財權，要把所有大學的財產(chǎn)歸到國資委，財政部的撥款不應通過教育行政部門，而應按照一定程序直接撥到各個大學；
第二個是用人權，大學校長遴選不能讓教育行政部門操盤，公立大學要下放給地方和社會，校長任免權隨之下放，可以教授自己推選，也可以地方政府舉薦，教育行政部門備案就行了。

　　秦暉：管、辦分離這個提法不錯，教育行政部門本來只應負責國家教育政策的宏觀協(xié)調(diào)，但現(xiàn)在何止是宏觀協(xié)調(diào)——這些年教育方面的高度集權越來越厲害，連研究生招生都變成全國統(tǒng)一命題了。

　　笑蜀：對。教育的走勢跟整個社會的走勢是背道而馳的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，整個社會越來越分權，但整個教育體制卻越來越高度集權。

　　秋風：教育領域?qū)嵭懈叨燃瘷嗍菦]有道理的。根據(jù)市場、法治的原則，國家在教育上更多的是義務而不是權力。作為國民，不管是基于謀生的需要，還是精神健康發(fā)育的需要，都有權利要求國家提供一定程度的基本教育。國家已經(jīng)就此征過稅，就應該有一部分稅收用于教育支付。但是，國家提供的主要是一定程度教育所需要的資源，教育的內(nèi)容、方式，則應由社會來決定。從這個意義上說，教育相對于國家，擁有獨立地位，屬于社會自治的一個十分重要的領域。

　　保證這一點的恰當制度安排，只有學校自治。國家目前的任務是收縮權力，通過法律等手段，構造教育自治的治理秩序，對教育的微觀干預則會對教育造成十分嚴重的損害。

　　大學無分私立公立，都應建立公共治理結構

　　應該有一個公眾性機構作為大學的最高決策機構，公眾人士的比例占多數(shù)。這個公眾性機構，能夠在現(xiàn)場代表公眾的利益。

　　秦暉：國外所謂公立大學私立大學，區(qū)別只不過是誰出錢。公立大學有權問國家要錢，至于大學校長怎么聘，專業(yè)怎么定，教授怎么請，就跟國家沒什么關系了，私立大學由董事會來決定，公立大學照樣有一個類似的機構，來保障社會的充分參與。

　　秋風：現(xiàn)在好多國有獨資企業(yè)嘗試建立董事會，如果安排比較合理，就能夠?qū)崿F(xiàn)管、辦分離。國有企業(yè)屬國民所有、公眾所有，而不是政府所有。公立學校有兩層含義，一是政府承擔主要的撥款責任，另一個，它是公眾所有，旨在滿足公眾需求、追求公共利益的大學。

　　要讓這些企業(yè)、學校始終如一地只服務于公共目標，就必須在企業(yè)、大學的治理結構上作出某些安排。應該有一個公眾性機構作為每個國有企業(yè)或者大學的最高決策機構，既承擔決策的權力，又承擔最終的責任。它可以叫理事會，也可以叫董事會。這個董事會、理事會的成員構成應當是公眾性的，可以有企業(yè)內(nèi)部的人，也可以有政府官員，但同時，必須包括社會公眾人士，比如經(jīng)濟學家、律師甚至普通民眾，公眾人士的比例也應當占多數(shù)。這個公眾性機構，能夠在現(xiàn)場代表公眾的利益，對國有企業(yè)、學校的資產(chǎn)以及企業(yè)重大經(jīng)營活動作出最后決定，也能夠?qū)�管理層的日常業(yè)務進行在場的監(jiān)督。

　　我特別強調(diào)了“在場”，這是很重要的�，F(xiàn)在的國有企業(yè)、公立學校確實接受監(jiān)督，但它只接受行政監(jiān)督，就好比老子對兒子的監(jiān)督，他們的利益本來就是一體化的。結果，國企和公立學校很容易被內(nèi)部人控制，國有資產(chǎn)變成了管理層的資產(chǎn)，公眾的非營利目標被私人的營利性目標壓倒。

　　笑蜀：管辦分離的討論其實可以歸結成關于治理結構的討論�，F(xiàn)在實際上是統(tǒng)歸教育行政部門所有和治理。管辦分離則要變部門所有為公共所有，變部門治理為公共治理。

　　信力建：哈佛大學和斯坦福大學是這方面的經(jīng)典案例。兩校的創(chuàng)始人首先捐資捐地辦學，并且為管理學校成立基金，基金主要通過地產(chǎn)收入、社會、校友捐款以及學生交納學費等方式籌措資金。基金委員會（或是董事會）是專門管理運營基金的，另設校務委員會管理學校，形成了董事會不具體參與校務管理而由教授會治校的傳統(tǒng)。

　　笑蜀：這兩塊是分開的，但都體現(xiàn)公眾參與、公眾治理。似乎可以斷言，所有大學，乃至所有學校都應該是公眾所有、公眾治理，只不過最初的出資者不同而已——私立大學是私人出資占主導地位；
公立大學是國家出資占主導地位。

　　秋風：主要是最初的出資人身份不同，公立大學最初主要是政府投資，但后來也接受很多私人捐款，現(xiàn)在中國各個公立大學也是如此。私立大學最初固然主要是私人出資，但后來也接受政府撥款捐款，公共屬性就越來越強。

　　秦暉：不論私立還是公立，都是大學自治，即便私立大學也不能由出資人說了算，公立大學當然更不能這樣。

　　秋風：這是由大學的性質(zhì)所決定的。大學是服務于公眾的，尤其是大學涉及到真理、學術、思想等領域，這些涉及到長遠的文化、精神生活，只能借助自治制度來治理。

　　通過撥款法定化實現(xiàn)教育資源的均衡配置

　　教育預算要法定化，可以是一屆人大調(diào)整一次，但這五年中間，不許再有變化。正確的財政原則應該是雪中送炭，而不是錦上添花。

　　秋風：接下來討論基礎教育�，F(xiàn)在的基礎教育存在很大缺陷，都帶有很強的營利性質(zhì)。于是人們要求政府強化監(jiān)管。殊不知，公立教育的商業(yè)化本來就是政府的政策導致的，教育行政主管部門與學校也有過于復雜的利益關系。

　　因此，要恢復公立基礎教育的公益性，前提仍然是自治。只不過，這種自治要與公眾的廣泛參與緊密聯(lián)系�；�礎教育有其特殊性，社區(qū)居民可以很方便地參與。如何擴大這類學校的公眾參與，是一個值得特別重視的問題，解決了這個問題，可以在很大程度上改變公立學校目前的扭曲狀態(tài)。

　　秦暉：基礎教育和高等教育還有一個重要的區(qū)別，高等教育有競爭性，但接受基礎教育是所有人的權利。國外也有營利性的基礎教育學校，但如果要營利，政府就必須先充分保障所有人都能接受基礎教育，然后由市場提供高端服務。一些發(fā)達國家，一方面強調(diào)就近入學，一方面特別害怕由于社區(qū)差異造成的教育資源分配不公，所以它們的教師經(jīng)常輪換，避免名師都集中在部分學校里，形成差別教育。

　　信力建：一定要以國稅支撐9年或12年義務教育。反過來，大學恰恰應該完全對民間放開，競爭才能有質(zhì)量。

　　秋風：就是要把大學開得像超級市場，你做得好，我們才有得選。中國的名牌大學在很大程度上是財政體制人為造成的。越是好大學，政府投的錢越多。結果形成惡性循環(huán)，越是差校越糟糕。這顛倒了正確的財政原則，財政不是雪中送炭，而是錦上添花。義務教育也如此�，F(xiàn)在整個教育財政，是在制造兩極分化而不是增進均等化。

　　秦暉：在現(xiàn)有的體制約束下，公立教育實際上是為等級制服務的。

　　秋風：要改變這個局面，弗里德曼設想的教育券或許是個好辦法，通過補人頭來補學校。

　　笑蜀：最理想的制度肯定是教育券制度，但實際上很難操作，只能局部試一下，現(xiàn)在還沒有一個國家辦得到。在教育券只能作為輔助手段的前提下，怎么通過管辦分離，使教育資源配置更公平、更均衡？

　　秦暉：哈佛附近就有一個非常有名的學校，所謂的拉丁學校，那是美國資格最老質(zhì)量也最高的一所公立學校。在所有人都得到了義務教育服務的前提下，他們的好學�；�本上有兩種，一種實行市場制度，有錢就可以到特別好的學校；
還有一種，像拉丁學校那樣專門招天才學生，而且學生的書包確實比中國學生的書包都重，每天也是作業(yè)做到晚上十一點鐘。但那個學校不是憑錢上的，它就是憑分數(shù)，極少有權貴子弟。要么在分數(shù)面前人人平等，要么在金錢面前人人平等，但不能有權就有一切，就能上好學校。

　　笑蜀：現(xiàn)在不單校長全都是行政任命，資源也全都是行政劃撥，這次不招收他的兒子，可能他下次就不給你撥款了。要讓校長腰桿硬起來，就得拒絕市長的條子但又不付出代價。問題是，怎么建立這個防火墻呢？

　　秋風：其實也簡單。一個是撥不撥款由不得官員，一個是誰當校長也由不得官員。這兩條在，條子就擋得住，否則，不管公立私立都擋不住。

　　關鍵是教育預算的法定化�？梢允且粚萌舜笳{(diào)整一次，但這五年中間，不許再有變化。

　　秦暉：說到底就那么簡單，所需要的就是一整套規(guī)矩。否則教育投資比例的法定化就沒有任何意義了。假設教育投資增長的法定比例為10%，但如果多出來的這10%都裝進了教育行政部門的小金庫呢？如果對教育投資的內(nèi)部分配一點約束都沒有，那法定化有什么用？

　　秋風：除了撥款法定化，還有人事上的問題。這只能靠自治，即建立公眾參與的自治性治理結構。董事會就是校長的防火墻，校長首先是對董事會負責。當然，市長、教育局長也有監(jiān)管學校董事會和校長的權力。

　　秦暉：對所謂的監(jiān)管權力，也需要監(jiān)管，要首先保證社會對它是可以問責的。比如，家長委員會就應該起作用，它們認為誰做得不好，就可以彈劾誰，如果政府撥款不到位，也可以控告政府。

　　所有從社會來的錢都應該裝在一個透明的箱子里

　　每項支出均有嚴格審核，任何人不得挪用或亂用一分錢。第一都不能搞冒險性投資，第二都不能內(nèi)部人分配。

　　信力建：收費的民間學校，國家也應該撥款。

　　秦暉：美國就有這個法律，只要是NGO一類的學校，不僅可以享受《聯(lián)邦稅法》第501條的免稅優(yōu)惠，而且政府還要給錢來資助。以“政府資助第三部門搞公益”這樣一種“后福利國家”方式，取代政府直接搞公益的“福利國家”是如今的時髦。

　　即便“第三部門”概念還不存在的時侯，政府以公費資助私立學校和私立醫(yī)院就已經(jīng)形成傳統(tǒng)。當然，前提是這種資助只能用于學校的發(fā)展基金，不能被私立者分配掉。而且這種學校需要事先確定法律上的公益資格。比如某個籃球俱樂部培養(yǎng)球星的那種學校，就不可能有政府撥款。

　　信力建：學校有學校的義務，無論是政府撥款，還是民間捐贈，都只能作為學校發(fā)展的資金，不能用來營利，更不能分給個人。斯坦福也好，哈佛也好，它們的錢都很多，基金在各方投入下越滾越大，但受到基金會的嚴格管理，每項支出均有嚴格審核，任何人不得挪用或亂用一分錢。所有從社會來的錢都應該裝在一個透明的箱子里。

　　秦暉：其實不單是學校，任何公益基金都要接受社會監(jiān)督，第一都不能搞冒險性投資，第二都不能內(nèi)部人分配，這都是最起碼的。

　　信力建：NGO一般都有個規(guī)定：管理經(jīng)費不能超過當年總支出的15%。至于政府管理的成本，各國都有一個指標。

　　秋風：如何約束教育行政部門在教育經(jīng)費分配上的自由裁量權，確實是一個大問題。在傳統(tǒng)的大學經(jīng)費撥款制度下，做手腳的機會還是比較少的。于是，教育行政部門就搞各種各樣的項目。項目與工程的撥款規(guī)則相對靈活，官員上下其手的機會很多。即便不收受賄賂，它的權力感、權威感也會大大增加。

　　教育行政部門的權力從1990年代后期以來越來越大，要阻止這種勢頭，就必須使撥款的規(guī)則趨向剛性，比如，直截了當就按照各校的大學生人頭撥款，大學也基本上按照大鍋飯的方式向教師發(fā)放報酬，這聽起來很不“市場”，但很可能是最適合大學的撥款方式。畢竟，大學不是企業(yè)。

　　秦暉：不只是項目和工程，還有各種各樣的壟斷，比如壟斷教材、壟斷考試權。現(xiàn)在的考試委員會就是一棵搖錢樹，原來大家都可以印考研參考資料，它眼紅了就宣布說，這個東西只此一家，別無分店。就成立一個考試委員會，把這些權力都抓過去了。

　　信力建：考研是產(chǎn)業(yè)，高考更是產(chǎn)業(yè)。包括學校升等級、專升本，包括評博士點、碩士點，以及五年一次的高校評估，都有很大的利益在里面。

　　笑蜀：整個就成了尋租運動。

　　秦暉：“尋租理論”不太適合中國。根本就不是設“租”，他沒有出讓任何東西，權力還是在他手里，并沒有“租”出去。但他就憑這權力跟你要錢。如果把權力“借”給了你，然后跟你要點錢，這才可以叫做“尋租”。中國只有“索貢”，沒有“尋租”。

　　來源:www.infzm.com

　　原文鏈接:http://www.infzm.com/enews/20080501/ed/dck/200804/t20080430_44174.htm

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