海內(nèi)外期待已久的中國大部制改革方案終于出臺了。盡管這個方案讓人們看到了大部制到底會是個什么模樣，但與去年十七大報告所確立的目標(biāo)和由兩會前中國各界大張旗鼓的討論所催生的高度期待相去甚遠(yuǎn)。

　　從很大程度上說，這次大部制改革很難稱得上真正意義上的改革，把其稱之為調(diào)整更為合適。很多方面的調(diào)整都是為了把各部門相關(guān)的和重復(fù)性的功能整合在一起，使得官僚機(jī)構(gòu)運作起來更為有效。功能整合是機(jī)構(gòu)設(shè)置最基本的要求。如果連這些事情都難以做到，官僚機(jī)構(gòu)的運作一定是低效率和效能的。這樣的整合從前也做過好多次，但沒有幾年，又出現(xiàn)功能錯亂的現(xiàn)象。主要的原因是隨著新的利益的產(chǎn)生，各部門和機(jī)構(gòu)都會有動機(jī)紛紛設(shè)置新的機(jī)構(gòu)來謀取利益。

　　國家發(fā)展和改革委員會（發(fā)改委）的演變就很能說明這個問題。設(shè)置發(fā)改委的本意就是要建設(shè)規(guī)制型國家，對國家的社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行宏觀規(guī)劃和調(diào)控。就是說，發(fā)改委是應(yīng)當(dāng)著眼于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向的。

　　但是，近年來，一些因素使得發(fā)改委轉(zhuǎn)向了微觀事務(wù)和審批。因為中央宏觀調(diào)控能力的衰退，需要進(jìn)行相對的權(quán)力集中，從地方向中央集權(quán)，從各部門向國務(wù)院集中。

　　各方面的權(quán)力集中起來之后，就名正言順地放在了發(fā)改委。發(fā)改委因此很快就演變成一個包羅萬象、有權(quán)力處理一切事務(wù)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，一些人稱其為“小國務(wù)院”。

　　再者，宏觀調(diào)控是無利可圖的，有利可圖的是微觀的管理和審批。這樣，發(fā)改委本身也有很大的動力把目標(biāo)轉(zhuǎn)向微觀與審批。結(jié)果呢？盡管集權(quán)，但發(fā)改委還是沒有能力來宏觀調(diào)控，不過微觀抓利益的能力則大大提高了。

　　當(dāng)然，從宏觀到微觀的轉(zhuǎn)型也使得發(fā)改委成了一個與其他部門和地方爭利益的部分，從而成為各方抱怨的對象。

　　國家機(jī)構(gòu)正整體尋租

　　實際上，這樣的事情不僅僅局限在發(fā)改委，而是存在與于其他各個部門，是個普遍現(xiàn)象。國家審計署審計長李金華在兩會期間對此有個形象的說法，“現(xiàn)在政府部門下屬事業(yè)單位多得很。有的部委下屬單位，兒子、孫子、重孫子，甚至重重孫子。一個部門有100多個，整個國家機(jī)關(guān)有2000多個，陣營非常強(qiáng)大。三五個人，掛個牌子，就收費�！�

　　從前人們談?wù)擃I(lǐng)導(dǎo)干部個人利用權(quán)力尋租，實際上，這些國家機(jī)構(gòu)整體都在利用行政特權(quán)進(jìn)行集體尋租。只要行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益緊密結(jié)合在一起，既得利益就會大得無窮，人們所希望的重大的結(jié)構(gòu)性改革就很難進(jìn)行。即使有了一時的改革，也最終又會回到改革前的原點。

　　改革開放以來，中國唯一一次政府結(jié)構(gòu)性改革發(fā)生在朱镕基時代。當(dāng)時市場經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)意識形態(tài)已經(jīng)得到確立，所以，政府改革的目標(biāo)很明確，那就是從計劃型政府向規(guī)制型政府轉(zhuǎn)型。當(dāng)時領(lǐng)導(dǎo)層采用的是“拆廟趕和尚”的方法。

　　盡管當(dāng)時有人批評朱镕基過度使用政治行政力量來推動改革，但如果不這樣，結(jié)構(gòu)性的改革沒有任何的可能性。因為政治行政力量的動員和使用，連多年困擾中國的“軍商一體”都得到了相當(dāng)有效的解決。

　　自從那次的“軍商分開”以后，軍隊的職業(yè)化程度有了大幅度的提高。朱镕基在政企分開方面也作了努力，但遇到了很大的阻力。因為政企分開的困難，當(dāng)時政府的重點在于公司化和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從公司治理的角度來深化國企的改革。

　　政企分開問題沒解決，因而企業(yè)的行政化現(xiàn)象到現(xiàn)在還是很嚴(yán)重。很顯然，政企分開光用行政改革的方法是不可能實現(xiàn)的，它需強(qiáng)有力的政治改革。

　　在中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府的確扮演一個很重要的角色，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的功勞。這也符合一般發(fā)展中國家的情況。在那些實行趕超戰(zhàn)略的國家，政府的角色尤其重要。但同時，政府作為一個經(jīng)濟(jì)體也帶來了無窮的負(fù)面效果，例如GDP主義造成了大面積的深度環(huán)保問題、規(guī)制的缺失和黨政官員的各種類型的腐敗等。

　　更為重要的是，政府作為經(jīng)濟(jì)體，一旦造成與民爭利、與社會爭利的狀況，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展就會成為大問題。

　　政府改革并不意味著政府要完全退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域化大潮下，各國經(jīng)濟(jì)體之間及其經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部的競爭趨向激烈。這一方面要求強(qiáng)化政府的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管功能，另一方面則要求政府退出直接的經(jīng)濟(jì)功能，賦權(quán)于企業(yè)：因為參與競爭的真正主體是企業(yè)本身，而非政府。從長遠(yuǎn)來說，政府直接主導(dǎo)下的企業(yè)很難和自主類型的企業(yè)競爭的。

　　這就表明，中國的政府改革具有了兩個直接的目標(biāo)。第一是建立規(guī)制型政府。筆者一再強(qiáng)調(diào)，建立規(guī)制型政府就是要在政府和其他行動體之間如企業(yè)、事業(yè)單位和社會中間組織等確定邊界，就是要分開來。這一點十七大報告說得很明白。第二是把經(jīng)濟(jì)型政府轉(zhuǎn)型成為服務(wù)型政府。這兩個目標(biāo)互為關(guān)聯(lián)，必須同時進(jìn)行；
否則政府改革很難成功。

　　該撤出的地方?jīng)]撤出

　　建立規(guī)制型政府就要求政府從企業(yè)等領(lǐng)域退出來，而向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型則要求政府進(jìn)入那些其應(yīng)該進(jìn)入的公共服務(wù)領(lǐng)域。一退一進(jìn)才會得到一個合理的政府范圍，就是有限政府，邊界政府。

　　但從這次大部制改革的情況看，中國政府的規(guī)�？赡軙絹碓酱�。政府和其他行動體沒有分開來表明，政府應(yīng)該撤出的地方?jīng)]有撤出來。反之，即使在一些政府應(yīng)該撤出的領(lǐng)域，如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，仍然存在著“國進(jìn)民退”的情況。同時，新的改革又要求政府進(jìn)入，提供公共服務(wù)。

　　在西方，很多公共服務(wù)由政府負(fù)責(zé)提供，但實施的則是社會組織，這樣既保證效率，又控制政府規(guī)模。但在中國，社會組織并不發(fā)達(dá)，政府會在相當(dāng)長的一個時間內(nèi)親自提供公共服務(wù)。就是說，這方面，政府的規(guī)模不可避免地會增長。一方面是政府不想退出，另一方面是政府退不出，這就是政府改革的困局。

　　可以想見，這兩個目標(biāo)很難一步到位。經(jīng)過這次大部制的改革，中國政府具有了雙軌制性質(zhì)，即同時具有經(jīng)濟(jì)型政府和服務(wù)型政府的特點。

　　從很大程度上說，這次改革只是向規(guī)制型政府和服務(wù)性政府轉(zhuǎn)型的第一步，要完成這個轉(zhuǎn)型還有相當(dāng)長的路要走。但是，不管怎樣，這個方向應(yīng)當(dāng)堅持。這兩個目標(biāo)不能達(dá)成，中國就很難建設(shè)成為一個現(xiàn)代型國家。但同時也表明為什么說政治改革這一關(guān)還必須過，因為這兩個轉(zhuǎn)型需要政治改革來推進(jìn)。

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