我國即將展開新一輪的政府機構(gòu)改革，實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。大部門體制，或曰大部制，反映的是當(dāng)代政府設(shè)立行政部門的規(guī)律，它有利于減少政府對微觀經(jīng)濟社會領(lǐng)域的干預(yù)，提高行政效能。這樣的改革取向當(dāng)然很好。但是，我們要認(rèn)識到，大部制并非為我國所獨創(chuàng)，在西方國家早已實行了大部制。因此，在推行大部門制改革之前，有必要做到“知己知彼”，即很好地了解西方國家實行的大部制究竟是怎么一回事，而我國現(xiàn)在的政府體制又是怎樣的，從中尋求改革的正確之路。本文擬以美國為例，進行中美政府體制的一個簡要比較，以便領(lǐng)悟其中包含的啟示。

　　美國：政府大部制實行行政“三分法”

　　美國將國家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。每一種權(quán)力本身又劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。由于行政權(quán)歸政府所有，因此，就政府的行政權(quán)而言，從橫向權(quán)能上，劃分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)；
從縱向?qū)蛹壣�，則劃分為聯(lián)邦行政權(quán)和各州的地方行政權(quán)。美國政府，就是按照行政權(quán)力“三分法”的格局進行機構(gòu)設(shè)置的，其大部制正是實行了“三權(quán)分離”的大部制。

　　美國政府的行政部門現(xiàn)有15個，每個部門都是寬職能的。如美國農(nóng)業(yè)部，下設(shè)19個局，大體涵蓋了我國的農(nóng)業(yè)部、水利部、國家林業(yè)局的職能，還包括食品安全和檢驗，動植物衛(wèi)生檢驗等職能，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”的管理理念。綜觀美國政府的行政部門，擁有的權(quán)力主要有三項：

　　第一，制定政策權(quán)。國會立法制定的法律比較原則，因此常把制定實施細則的權(quán)力委托給行政機構(gòu)。行政機構(gòu)按照立法規(guī)定的原則，制定出具體的規(guī)章條例來實施法律。這些行政規(guī)章條例具有法律的效力，公民、工商企業(yè)、社會團體，乃至州和地方政府都必須遵守。

　　第二，解釋法律和政策。國家的法律和政策在實施過程中，必須考慮到千差萬別的具體情況而決定應(yīng)如何執(zhí)行，這就要由行政官員根據(jù)具體情況進行解釋。行政官員對法律和政策的解釋，事實上起到制定政策的補充作用，即使最低下級的行政官員也在某種程度上起著這種作用。因此，行政官員對法律和政策進行解釋，實際上就是在制定政策。

　　第三，行政裁決權(quán)。國會不僅委托給行政機構(gòu)制定政策的權(quán)力，也賦予行政機構(gòu)作出行政裁決的權(quán)力。在個人之間，社團之間，個人與企業(yè)之間，個人、企業(yè)、社會同政府之間發(fā)生糾紛時，行政機構(gòu)經(jīng)常受理申訴、作出裁決。各行政機構(gòu)常舉行聽證，聽取爭議雙方律師的辯護，記錄證人的證詞，作出裁決。行政機構(gòu)在作出行政裁決時，也是在制定政策。當(dāng)然，對于這種裁決，爭議的一方如有不服，可向聯(lián)邦法院起訴，最終由法院裁決。

　　以上三個權(quán)限，說明美國的行政部門掌握的就是行政決策權(quán)，也就是制定和出臺政策的權(quán)力。在大部門體制下，美國還設(shè)有將近60個的獨立政府機構(gòu)和公司。這些獨立的政府機構(gòu)和公司是行政管理機構(gòu)，主要行使行政執(zhí)行權(quán)，即辦理行政事務(wù)，它們不隸屬于行政部門。作為美國大部制的行政部門，沒有行政執(zhí)行權(quán)，也不對行政管理機構(gòu)進行監(jiān)管。那些獨立的政府機構(gòu)和公司受總統(tǒng)和法院監(jiān)督。同樣的，政府行政部門自身也要受到總統(tǒng)和國會的監(jiān)督，并向他們負責(zé)。因而，美國的行政部門被戲稱是“一仆二主”的機構(gòu)。

　　中國：現(xiàn)有政府體制實行“三合一”

　　如果以西方國家的大部門行政體制作為參照系，那么我國政府的行政管理體制不僅是實行條塊分割、按照專業(yè)管理職能設(shè)置政府機構(gòu)的小部門行政體制，而且是集行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)于一身的“三權(quán)合一”體制。

　　我國現(xiàn)有28個政府部委。對每一個部委擁有的權(quán)力進行分析，我們不難看到，它們不但擁有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，而且擁有監(jiān)管權(quán)。首先，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)合一。它表現(xiàn)為決策過程和執(zhí)行過程都是在一個政府部門內(nèi)進行。行政決策的信息收集、調(diào)查研究、方案設(shè)計、修正反饋等環(huán)節(jié)，是由同一個政府機關(guān)和同一批公務(wù)員完成的；
決策后的執(zhí)行職能也是由同一個政府機關(guān)和同一批公務(wù)員執(zhí)行的，決策職能和執(zhí)行職能高度重合。其次，決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)合一，擁有決策權(quán)的是同一個政府部門內(nèi)的這些人，對之進行監(jiān)督的還是這個政府部門內(nèi)的這些人。再次，就是執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合一，同一個政府機關(guān)和同一批公務(wù)員既扮演執(zhí)行者的角色，也扮演監(jiān)督者的角色。總之，我國政府行政體制確實是一種小部門且實行行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)高度集中的“三權(quán)合一”體制。

　　小部門、“三合一”的政府行政體制，造成很大的體制性弊端：一是權(quán)力過于集中，決策權(quán)甚至集中于一把手，正所謂“決策一言堂，用人一句話，花錢一支筆”，一切由一把手說了算，屢屢出現(xiàn)嚴(yán)重的決策失誤。二是不當(dāng)?shù)厥褂脠?zhí)行權(quán)，權(quán)力部門化、部門利益化的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致了有利于部門利益的爭著貫徹落實、執(zhí)行強力；
不利于部門利益的則避之唯恐不及、執(zhí)行乏力。三是監(jiān)督權(quán)不到位，由于監(jiān)督者本身往往就是決策者和執(zhí)行者本人，或者是與之有直接利害關(guān)系的監(jiān)督機構(gòu)，因而很容易地把決策和執(zhí)行的失誤當(dāng)作工作上的缺點，往往以“交學(xué)費”為由了結(jié)，難于追究決策者、執(zhí)行者的法律責(zé)任。

　　現(xiàn)有我國小部門、“三合一”的政府行政體制，是在計劃經(jīng)濟體制條件下形成的。當(dāng)然，應(yīng)該肯定，這種小部門、“三合一”的政府行政體制在歷史上曾經(jīng)起過積極的作用。但是，隨著我國轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制，這種管理過細，一身三任，既當(dāng)“組織員”，又當(dāng)“運動員”和“裁判員”的政府行政體制，顯然已經(jīng)不適合我國的經(jīng)濟與社會管理了。

　　啟示：大部制改革是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造

　　通過以上中美政府體制的簡要比較，我們可以很容易地了解到，在當(dāng)代政府行政管理體制不斷科學(xué)化、效能化的大趨勢下，小部門、“三合一”的政府行政體制非改不可。其實，當(dāng)前我國實行大部制，主要的并不在于機構(gòu)的精簡和人員的減少。有資料表明，我國財政負擔(dān)供養(yǎng)的人員所占人口的比重，現(xiàn)在還只及美國的一半。因此，從財政供養(yǎng)人員占人口的比重來看，我國的政府規(guī)模并不算大。那么問題發(fā)生在哪里呢？主要在于權(quán)力過于集中，權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行不合理，導(dǎo)致了行政成本過高，政府浪費嚴(yán)重。因此，我們采納大部制的良策，但如果只是在機構(gòu)上進行拼合，砍掉一些部委，充其量不過是在搞“合署辦公”，玩“增灶減灶”的游戲�？梢哉f，如果行政權(quán)力沒有得到科學(xué)分離，行政職能沒有得到徹底調(diào)整，還是繼續(xù)把“三權(quán)”集中于大部制行政部門，過去怎么干的現(xiàn)在還怎么干，那就是做表面文章，其結(jié)果是“畫虎不成反類犬”，改了可能比不改更糟糕。

　　有鑒于此，從十六大報告開始，我們黨即探討了政府機構(gòu)改革的基本取向問題，提出“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機構(gòu)”。這是我國第一次把行政管理分為三個環(huán)節(jié)，提出必須按照三個環(huán)節(jié)規(guī)范部門職能。

　　在十六大報告的基礎(chǔ)上，現(xiàn)在十七大報告進一步提出，要“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制。”而且強調(diào)了，要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。這是第一次明確地把十六大報告中關(guān)于行政管理的“三環(huán)”提升為“三權(quán)”，并且首先強調(diào)“三權(quán)”之間的相互制約，其次才是它們之間的相互協(xié)調(diào)。我認(rèn)為，應(yīng)該把十七大報告關(guān)于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”相互區(qū)分、既制約又協(xié)調(diào)的這段重要論述，看成是對大部制改革實質(zhì)的準(zhǔn)確認(rèn)識。從根本上說，大部制改革，是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造就在于，它實行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對分離。

　　原載《改革內(nèi)參》2008年第6期，作者授權(quán)天益發(fā)布。

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