摘要：中國地方政治生態(tài)環(huán)境惡化是一種“隱蔽的秩序”，它通常處于潛伏狀態(tài)，社會能見度低，因而人們難以觀測和判斷。以安徽省阜陽市為代表的皖北地區(qū)曾經(jīng)是中國農(nóng)村實(shí)行土地大包干的發(fā)源地和排頭兵，而到上世紀(jì)90年代以后卻逐漸蛻化成了“官場內(nèi)生腐敗”的重災(zāi)區(qū)，以至發(fā)生了一場“全方位的政治生態(tài)災(zāi)難”。這種局部性的“和平演變”固然與以王懷忠為禍?zhǔn)椎囊淮笈�貪官�?quán)力腐敗有著直接的關(guān)聯(lián)，但其深層根源在于我國經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革互相脫節(jié)，地方行政體制改革與財政體制改革互相脫節(jié)，實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大“基層民主”互相脫節(jié)。下一步，必須加快推進(jìn)我國政治體制改革和農(nóng)村綜合改革，建立和完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，治理和遏制地方政權(quán)退化、異化的現(xiàn)象。

　　關(guān)鍵詞：地方政治生態(tài)；
官場內(nèi)生腐��；
行政性分權(quán)；
經(jīng)濟(jì)性分權(quán)；
黨內(nèi)民主；
基層民主

　　一、中國地方政治生態(tài)環(huán)境惡化是一種“隱蔽的秩序”

　　當(dāng)前我國正處在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和對外開放全方位的高速轉(zhuǎn)型期，由于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，市場法律制度建設(shè)尚不健全，與之相配套的政治體制改革嚴(yán)重滯后，這樣就使得一些地方權(quán)力腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出階段性“多發(fā)、高發(fā)、群發(fā)”的態(tài)勢。地方政治生態(tài)環(huán)境惡化是一種“隱蔽的秩序”，它通常處于潛伏狀態(tài)，社會能見度低，因而人們難以觀測和判斷。比如，鄧小平同志曾在1980年12月25日提出：“黨內(nèi)確有不正之風(fēng)，確有極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部搞特殊化�！�…但是應(yīng)當(dāng)注意不要把個別的現(xiàn)象當(dāng)作普遍的現(xiàn)象，不要把局部的東西夸大為整體。決不是所有黨員或多數(shù)黨員都有不正之風(fēng)，決不是所有領(lǐng)導(dǎo)干部或多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部都搞特殊化。根本沒有也不可能有所謂的‘官僚主義者階級’”[1]（p366）。但是他在1982年4月10日的一次講話中就徹底改變了這種判斷，十分明確地指出：“現(xiàn)在是什么形勢呢？我們自從實(shí)行對外開放和對內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)兩個方面的政策以來，不過一兩年時間，就有相當(dāng)多的干部被腐蝕了。卷進(jìn)經(jīng)濟(jì)犯罪活動的人不是小量的，而是大量的。犯罪的嚴(yán)重情況，不是過去‘三反’、‘五反’那個時候能比的。那個時候，貪污一千元以上的是‘小老虎’，一萬元以上的是‘大老虎’，現(xiàn)在一抓就往往是很大的‘老虎’�！�…現(xiàn)在的大案子很多，性質(zhì)都很惡劣，貪污的或者損害國家利益的，都不止是什么‘萬字號’。有些是個人犯罪，有些是集體犯罪。……好多錢落到了私人或者某些集體的腰包。如果把盜竊公家的財產(chǎn)等等都算在內(nèi)，那就更要多得多。要足夠估計到這樣的形勢。這股風(fēng)來得很猛。如果我們黨不嚴(yán)重注意，不堅(jiān)決剎住這股風(fēng)，那么，我們的黨和國家確實(shí)要發(fā)生會不會‘改變面貌’的問題。這不是危言聳聽”[1]（p402-403）。江澤民同志2000年12月26日在中紀(jì)委第五次全會上講話時也提出：“再過幾天，就跨入21世紀(jì)了。現(xiàn)在有一個現(xiàn)象很值得我們注意，中紀(jì)委在一些地方和部門查處和揭露的有些觸目驚心的大案要案，實(shí)際上已經(jīng)存在好多年了，卻遲遲未能發(fā)現(xiàn)，結(jié)果愈演愈烈，造成了嚴(yán)重的危害。有的地方和部門長期存在團(tuán)伙性的腐敗活動，涉案人數(shù)很多，活動范圍很大，也遲遲未能發(fā)現(xiàn)。還有，有的干部剛剛提拔上來，或者剛剛經(jīng)過考核考察和‘三講’教育，就發(fā)現(xiàn)有重大問題。……搞腐敗的人不可能不露出蛛絲馬跡。群眾的眼睛是雪亮的。如果我們工作不深入、不扎實(shí)，拖拖拉拉，敷衍了事，甚至粉飾太平，掩蓋問題，那就很難發(fā)現(xiàn)問題”[2].比如以安徽省阜陽市為代表的皖北地區(qū)曾經(jīng)是中國農(nóng)村實(shí)行土地大包干的發(fā)源地和排頭兵，而到上世紀(jì)90年代以后卻逐漸蛻化成了“官場內(nèi)生腐敗”的重災(zāi)區(qū)。在這場“全方位的政治生態(tài)災(zāi)難”中，共有18位縣（市、區(qū)）委書記紛紛落馬，他們分別是蒙城縣接連三任縣委書記王保民、孫克杰、孫孔文，潁上縣接連兩任縣委書記張華琪、徐波，定遠(yuǎn)縣接連兩任縣委書記凌炳余、陳兆豐，利辛縣接連兩任縣委書記劉家義、王德貴，潁東區(qū)接連兩任區(qū)委書記韓希鵬、趙光席、渦陽縣原縣委書記徐保庭，阜南縣原縣委書記殷光立，五河縣原縣委書記張桂義，濉溪縣原縣委書記唐懷民，原縣級亳州市委書記李興民，原縣級阜陽市委書記王漢卿，潁泉區(qū)原區(qū)委書記鄒新華等人。這樣不僅把當(dāng)?shù)貛缀跛�有的縣處級級領(lǐng)導(dǎo)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部都牽涉進(jìn)去了，而且還順藤摸瓜挖出了像安徽省委原副書記王昭耀、安徽省原副省長王懷忠和阜陽市前后兩任市長肖作新、李和中等一大批高官。由此可見，現(xiàn)在的縣委書記一旦垮掉，就會牽連出一大片、一大批的地方黨政官員“全軍覆沒”，在他們背后都會拖著一長串的“政治陰影”。我們有理由相信，類似這種情況絕不是安徽一個省獨(dú)有的“政治小氣候”，全國其他地方或許還潛伏著更加嚴(yán)重的“腐敗驚天大案”。總之，當(dāng)一個地區(qū)或部門發(fā)生單個官員的權(quán)力腐敗現(xiàn)象時并不可怕，不管他位高權(quán)重到何種地步都將被統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的“健康政治力量”消解或清除。然而，一旦當(dāng)某個地方政權(quán)中的“官場內(nèi)生腐敗”現(xiàn)象泛濫、且無法抑制時，就會形成一種整體性和結(jié)構(gòu)性的“既得利益集團(tuán)”，其腐敗的性質(zhì)就會隨之發(fā)生逆轉(zhuǎn)，不僅會影響到一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會政治穩(wěn)定，而且將會危及到整個國家的政治生態(tài)環(huán)境惡化與失衡。因此，如何正確認(rèn)識我國在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生權(quán)力腐敗現(xiàn)象的特點(diǎn)及其規(guī)律，已成為一項(xiàng)緊迫而重大的研究課題。

　　二、大膽揭露以阜陽市為代表的皖北地區(qū)政治生態(tài)環(huán)境惡化的兩部力作

　　從安徽省最北端碭山縣境內(nèi)的黃河故道，到淮河兩岸的遼闊地帶素稱“皖北”，包括阜陽市、亳州市、宿州市、淮北市、淮南市、蚌埠市及滁州市的鳳陽縣、定遠(yuǎn)縣�！斑@是一塊曾經(jīng)被歷史的榮耀深深浸潤過的土地：它誕生過老子、莊子等思想深邃的先師哲人，管仲、曹操、朱元璋等謀略膽識超群的政治精英，曹植、嵇康這般才華卓爾的文人雅士，華佗這樣技澤蒼生的千古名醫(yī)，戚繼光這樣受人景仰的抗倭名將。大澤鄉(xiāng)：中國農(nóng)民首次揭竿而起的義旗舉在這里；
小崗村：18戶農(nóng)民在‘大包干’秘密協(xié)議上摁下紅手印、首創(chuàng)家庭承包責(zé)任制的農(nóng)村改革突破口也在這里！皖北，它留在史冊上的深重刻痕無人可以抹去。這也是一塊被災(zāi)難痛苦折磨著的土地：淮河以它桀驁不馴的脾性，造成了多少回哀鴻遍野、浮尸滿河的慘景。從著名的‘大禹治水’，到毛澤東發(fā)出‘一定要把淮河治理好’的號召，災(zāi)難一次次激發(fā)出人們征服‘災(zāi)河’的壯志”[3]（p3）。

　　20世紀(jì)70年代末80年代初，安徽省以阜陽市為代表的皖北地區(qū)曾經(jīng)是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要發(fā)源地之一。上世紀(jì)70年代末，鳳陽縣的小崗村18戶農(nóng)民率先搞起了土地“大包干”試驗(yàn)，由此揭開中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕；
上世紀(jì)80年代中期，原阜陽地區(qū)（1996年1月撤地設(shè)市）是中國第一個農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)，當(dāng)時的“阜陽模式”跟“蘇南模式”、“溫州模式”并稱為中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的三大模式，在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)堪稱“一枝獨(dú)秀”；
上世紀(jì)90年代初期，渦陽縣的新興鎮(zhèn)悄悄地搞起了實(shí)行土地“稅費(fèi)合一”制度的大膽試驗(yàn)，又開創(chuàng)了安徽省乃至全國農(nóng)村稅費(fèi)改革的先聲……按照正常的改革邏輯發(fā)展下去，像皖北這樣一個善于“出智慧、出經(jīng)驗(yàn)”的地方，本應(yīng)到處呈現(xiàn)出一派經(jīng)濟(jì)繁榮、農(nóng)民富足、政通人和的景象。然而從2000年10月開始，安徽著名作家陳桂棣、春桃伉儷經(jīng)過長達(dá)兩年的艱苦調(diào)查，地毯式地跑遍了全省50多個縣市的廣大農(nóng)村，“卻看到了你想象不到的貧窮，想象不到的罪惡，想象不到的苦難，想象不到的無奈，想象不到的抗?fàn)帲�想象不到的沉默，想象不到的感動和想象不到的悲壯。許多農(nóng)民住的還是陰暗、潮濕、狹小、破舊的泥坯房子，有的甚至連屋瓦也置不起，房頂還是樹皮蓋的。因?yàn)楦F，一旦患病，小病強(qiáng)忍，大病等死。……農(nóng)民們含著淚說：”大包干留給我們的好處早就一點(diǎn)一點(diǎn)被掏光了‘“[4]（p10）。《中國農(nóng)民調(diào)查》一書主要從社會底層入手，向世人展示了安徽農(nóng)村尤其是以阜陽市為代表的皖北地區(qū)”貪贓枉法已是無處不在“，該書作者大膽地揭露了那些已經(jīng)蛻化變質(zhì)的鄉(xiāng)村基層干部欺下瞞上、橫征暴斂、敲骨吸髓乃至草菅人命的嚴(yán)酷畫面，使人們初步了解到”皖北，既是光榮與夢想之鄉(xiāng)，也是令人心酸之地；
既是許多重要變革的源頭，也是一些污穢的藏身之所“[3]（p5）。時隔3年，新華社記者劉飛先生撰寫出《一手遮天：18個縣委書記垮掉的警示》，該書作者大膽地揭露了”阜陽禍?zhǔn)住巴鯌阎液汀笔苜V不留死角“的張華琪、”官帽批發(fā)中心總經(jīng)理“韓希鵬、”錢孔選賢“的孫孔文、”千萬縣令“陳兆豐等等”一窩官耗子“大肆賣官鬻爵的犯罪事實(shí)，主要從上層建筑領(lǐng)域入手，向世人展示了以阜陽市為代表的皖北地區(qū)”官場內(nèi)生腐敗“所形成的”政治小氣候“。皖北地區(qū)也因之成為人們透視和推斷中國地方政治生態(tài)環(huán)境日趨惡化的”風(fēng)向標(biāo)“和”最佳觀測點(diǎn)“。

　　三、以阜陽市為代表的皖北地區(qū)緣何會成為“官場內(nèi)生腐敗”的重災(zāi)區(qū)

　　2003年9月30日，阜陽市紀(jì)檢部門在《關(guān)于前些年黨風(fēng)廉政建設(shè)問題的調(diào)查與思考》一文中提出，“近幾年阜陽市連續(xù)發(fā)生主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力腐敗案件，主要應(yīng)當(dāng)歸因于王懷忠主政期間大搞任人惟親，任人惟錢；
好大喜功，弄虛作假；
官商勾結(jié)，權(quán)錢交易；
驕橫跋扈，獨(dú)斷專行；
超編進(jìn)人，超職數(shù)配備干部；
為政不廉，送禮成風(fēng)等因素所致，最后把當(dāng)?shù)氐纳鐣�風(fēng)氣搞壞了，人心搞亂了，是非搞顛倒了，形象搞壞了，經(jīng)濟(jì)搞垮了。當(dāng)?shù)乩习傩諝鈶嵉卣f：”阜陽沒有共產(chǎn)黨！‘“[5].時至今日，在阜陽市的大街小巷、茶肆酒樓仍然流傳著帶有民間智慧的”黑色幽默“，比如把王懷忠稱作”王壞種“，把肖作新稱作”肖作孽“，把張華琪稱作”張滑稽“，把王漢卿稱作”王漢奸“等等。這既反映出了當(dāng)?shù)乩习傩諏ν鯌阎�、肖作新等一批貪官搞�?quán)錢交易的厭惡與憎恨，也反映出了阜陽人對遭受這一場”全方位的政治生態(tài)災(zāi)難“的情緒化理解與膚淺認(rèn)識。鄧小平同志曾經(jīng)指出：”我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)�走向反面�！�…領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。如果不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)“[1]（p333）。從總體上看，以阜陽市為代表的皖北地區(qū)出現(xiàn)的”官場內(nèi)生腐敗“現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)是一種整體性和結(jié)構(gòu)性的制度腐敗，其在全國其他地方也具有相當(dāng)普遍的典型意義。

　　那么，以阜陽市為代表的皖北地區(qū)緣何會成為“官場內(nèi)生腐敗”的重災(zāi)區(qū)呢？

　　（一）它的最大根源就在于我國經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革互相脫節(jié)

　　具體地說，主要表現(xiàn)在兩個方面：首先，“黨政不分、以黨代政”的混合型一體化運(yùn)作體制和機(jī)制，使這里的地（市）、縣委書記“一手遮天、獨(dú)霸一方”。比如王懷忠主政阜陽期間，他就經(jīng)常自詡說：“阜陽市有1300多萬人口，超過京、津、滬，我才真正是中國第一大市的市委書記。阜陽地區(qū)就是我王家的天下”。他甚至把阜陽市人口與世界各國的人口逐一排名比較，自稱是“世界上第58位國家總統(tǒng)”，并且把別人為討好他而贈送給他的“潁、亳兩州圣王”的牌匾當(dāng)作珍品收藏�？梢�，在王懷忠的內(nèi)心深處始終抱著“老子就是黨，黨就是老子”的畸形心理，在其轄區(qū)內(nèi)幾乎找不到任何權(quán)力制約的力量，因而他就成了飛揚(yáng)跋扈、獨(dú)斷專行、高高在上的“土皇帝”。這樣在王懷忠的任期內(nèi)，他不僅親自導(dǎo)演了一場上世紀(jì)90年代的“阜陽大躍進(jìn)”運(yùn)動，不切實(shí)際地提出了“要把阜陽市建成‘超過上�！�的‘國際大都市’的城市規(guī)劃”，搞出了一個個聲勢浩大的“政績工程”如“構(gòu)建工業(yè)大走廊、營造外貿(mào)大都市”和“組建十大農(nóng)業(yè)艦隊(duì)、建立五大農(nóng)業(yè)工程”等等；
而且由他拍板定案修建的“阜陽飛機(jī)場”，從1995年動工到1998年完工整個工程投資由起初的預(yù)算6000萬元追加到3.9億元，最后變成了荒草叢生、閑置不用的“最大養(yǎng)雞場”。此外，經(jīng)他“一支筆”批出去的土地就給國家造成了10多億元的經(jīng)濟(jì)損失，他離任后甩下的“財政窟窿”竟然高達(dá)20多億元，至少相當(dāng)于目前阜陽市財政可支配收入的5倍。所以，當(dāng)?shù)乩习傩账徒o王懷忠的綽號最多，比如“王大膽”、“王三億”、“王壞種”……林林總總不下十余個[3]（p126）�！吧嫌兴�好，下必甚焉”——王懷忠主政阜陽期間，他屬下的縣委書記個個都變成了獨(dú)斷專行、為所欲為、造孽一方的“一霸手”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　他們在政治上拉幫結(jié)派，在經(jīng)濟(jì)上相互牽連，每個人就像一只蜘蛛編織出絲絲縷縷的各種關(guān)系網(wǎng)（權(quán)力關(guān)系網(wǎng)、金錢關(guān)系網(wǎng)、家族關(guān)系網(wǎng)和人情關(guān)系網(wǎng)），上下左右自然結(jié)成了生死攸關(guān)的“既得利益集團(tuán)同盟”。在這樣的“黑色土壤”中，地方黨政“一把手”腐敗墮落往往會直接導(dǎo)致整個政治生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)惡化與失衡。有人預(yù)言，以阜陽市為代表的皖北地區(qū)政治生態(tài)環(huán)境恢復(fù)平衡至少還需要10至20年的時間�？偟目矗�地方“一把手綜合癥”大體可以用“決策一言堂，用人一句話，花錢一支筆”來概括，而“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級都不同程度地存在這個問題”[1]（p328）。

　　其次是在王懷忠主政阜陽期間，市、縣委書記把“黨管干部的原則”變成了“任人惟親、任人惟錢”的生財借口和牟利工具。比如他們習(xí)慣性的“用人模式”是：“書記把組織部長喊來，然后說：”坐下、拿紙、記錄‘。組織部考察干部的秘訣是，只考察’書記提名或授意的干部‘；
常委們舉手’只舉書記認(rèn)為非提拔不可的干部‘，他們最大的收獲就是’趁書記心情好的時候，也加塞式推薦一兩個自己的親信或心腹‘“[3]（p6）。而在具體的任用干部標(biāo)準(zhǔn)上，”其一是親朋故舊，可謂’一人得道，雞犬升天‘；
其二是愿意花錢買官的人，可謂’不跑不送，原地不動，只跑不送，平級調(diào)動，又跑又送，提拔重用‘；
其三是善于搞浮夸虛報、溜須拍馬拍的人，可謂’會干的不如會說的，埋頭苦干的不如送神燒香的‘“。尤其是像以阜陽市為代表的皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化相對落后，干部”升遷“或”進(jìn)城“幾乎成為他們獲取社會地位和功名利益的惟一捷徑，因此無論是想升官的還是想保官的，還是想進(jìn)城的還是想換一換位置的，毫無例外都要首先打通”一把手“這一最核心、最關(guān)鍵、最有用的難關(guān)，”權(quán)錢交易市場化“更帶有一種人身依附的性質(zhì)。比如在震驚全國的”皖北腐敗群案“中，相繼落馬的18位縣委書記都是惟一真正擁有”烏紗帽批發(fā)權(quán)“的最關(guān)鍵人物，而潁上縣原縣委書記張華琪則創(chuàng)下了”腐敗不留死角“的奇跡，在他的4年任期內(nèi)共收取下屬送來的”過節(jié)費(fèi)“數(shù)百萬元，全縣調(diào)整一次干部他就收取”照顧費(fèi)“100多萬元，他生病住院一次就收受下屬送來的”慰問費(fèi)“40多萬元，由他把持的”常委會“也被當(dāng)?shù)乩习傩招晾钡刈I嘲為”常為賄“[3]（p29）。而張華祺總結(jié)出來的一套賣官之道就是”讓每個人都不知道自己在這個位置上能待多久，明天又可能待在什么位置“，”要想富，動干部“——幾乎成為他屢試不爽的斂財高招。特別是組織人事工作涉及到干部的培訓(xùn)、考察、提職、晉級、調(diào)動等各個環(huán)節(jié)，干部要想改變自己的人生命運(yùn)，就必須想盡千方百計去打通每一個環(huán)節(jié)，這樣就形成了一種不成文的規(guī)矩即”一般常委普遍送，分管干部的副書記和組織部長集中送，第一書記連續(xù)送、加倍送“�？傊�在王懷忠主政阜陽時期，”惟上“的官場風(fēng)氣非常盛行，有的干部雖然對此恨得咬牙切齒，但誰都不愿意”被當(dāng)作異類排擠出局“。因?yàn)檫@里面有一種相互生成的惡性邏輯關(guān)系：即書記作風(fēng)粗暴、行事霸道往往導(dǎo)致下屬惟惟諾諾、不敢越雷池一步，說話做事惟上級領(lǐng)導(dǎo)的臉色是瞻；
而下級一味地、無原則地順從和遷就，往往又慫恿了”一把手“獨(dú)斷專行的個人領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。說到底，根源就在于目前我國干部人事管理制度中仍然”缺少正常的錄用、獎懲、退休、淘汰辦法，反正工作好壞都是鐵飯碗，能進(jìn)不能出，能上不能下“[1]（p328），這樣就給不少地方的”一把手“大肆賣官提供了巨大的操作空間。正如鄧小平同志所提出的，”這可以說是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根“[1]（p328）。因此，堅(jiān)持”黨管干部“的基本原則，”關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)�、明確的規(guī)定“[1]（p331）：”重大問題一定要由集體討論和決定。決定時，要嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個書記只有一票的權(quán)利，不能由第一書記說了算“[1]（p341）。同時，”要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分“[1]（p332）。但迄今為止，對于如何從制度上防止原有領(lǐng)導(dǎo)體制下的”總病根“——即”權(quán)力過分集中“、特別是”領(lǐng)導(dǎo)者個人高度集權(quán)“的問題，在實(shí)踐中還沒有具體化、規(guī)范化、制度化和法治化。

　　總之，以阜陽市為代表的皖北地區(qū)之所以從全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)源地和“排頭兵”，逐漸退化成為“官場內(nèi)生腐敗”重災(zāi)區(qū)，其最大的根源就在于我國經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革相互脫節(jié)。鄧小平同志多次強(qiáng)調(diào)指出：“黨政分開，從十一屆三中全會以后就提出了這個問題”[6]（p163-164），“但現(xiàn)在還沒有具體化”[6]（p160）：“我們越來越感到進(jìn)行政治體制改革的必要性和緊迫性，但現(xiàn)在還沒有完全理出頭緒”[6]（p179）：“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴，相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K。事情要人來做，你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”[6]（p164）：“進(jìn)行政治體制改革的目的，總的來講是要消除官僚主義，發(fā)展社會主義民主，調(diào)動人民和基層單位的積極性。要通過改革，處理好法治和人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系”[6]（p177）。

　　（二）它的直接根源在于我國地方行政體制改革與財政體制改革互相脫節(jié)

　　近30年來，中國政府的縱向權(quán)力調(diào)整從一開始就蘊(yùn)涵著“行政性分權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”相互脫節(jié)的矛盾和問題，造成了省以下的地（市）、縣、鄉(xiāng)三級政府“事權(quán)”與“財權(quán)”極為不對稱。截止2001年底，全國地方財政供養(yǎng)人員總數(shù)為4526.1萬人，其中省一級占12.5%，地市一級占13.5%，縣一級占49.9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級占24.1%，但縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國的21%[7]（p189）。而從1982年到2003年每隔5年進(jìn)行一次較大規(guī)模的中央政府機(jī)構(gòu)改革，又沒有真正觸動省以下的地（市）、縣、鄉(xiāng)三級政府機(jī)構(gòu)改革，這樣就使其“官僚機(jī)構(gòu)具有一種自我繁殖和持續(xù)膨脹的內(nèi)在動力”（即著名的“帕金森定律”），從而進(jìn)一步加劇了中央與地方之間“行政性分權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的矛盾對立。特別是地方各級政府之間實(shí)行“收支包干、逐級上解”的財政管理體制，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔(dān)了“太多的基層行政事務(wù)”和“太少的財政支配權(quán)”，以至廣大鄉(xiāng)村基層干部成了加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“罪魁禍?zhǔn)住�。這是以阜陽市為代表的皖北地區(qū)底層社會政治生態(tài)環(huán)境日趨惡化的重要體制根源。比如以安徽省為例，截止2003年底，全省縣鄉(xiāng)兩級政府負(fù)債總額已達(dá)到313億元，其中縣級負(fù)債為181億元，平均每個縣負(fù)債2.29億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負(fù)債為132億元，平均每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)債753萬元[8].因此，我國在上個世紀(jì)的整個90年代，上上下下、四面八方總有無數(shù)雙“看得見的手”（政府）、“看不見的手”（市場）、“第三只手”（鄉(xiāng)村基層干部）齊刷刷地伸向農(nóng)民“要錢、要糧、征地”，“致使有些地區(qū)的農(nóng)村人口境況，就像一個人長久地站在齊脖深的河水中，只要涌來一陣細(xì)浪，就會陷入滅頂之災(zāi)”[9]（p1）。

　　與此同時，中央與地方政府之間縱向權(quán)力調(diào)整的“收——放——收”持續(xù)不斷、周而復(fù)始的循環(huán)，也在事實(shí)上培育起了一種地方的“權(quán)力意識”和“本位主義”。特別是從1994年開始國家實(shí)行“分稅制”財稅管理體制以后，地方各級政府逐漸成為相對獨(dú)立的“利益主體”，中央與地方之間“行政性分權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的矛盾對立更加尖銳。目前，我國地區(qū)一級逐漸演變成了一種“實(shí)體型政府”，其工作重心也轉(zhuǎn)向了城市發(fā)展和市政建設(shè)；
縣一級過去是融行政、財政、議事、決策、司法于一體功能較為完備的強(qiáng)勢政府，現(xiàn)在卻演變成了一種“雙重衙門體制”；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級處于一種責(zé)任大、權(quán)力小、功能弱、效率低的被動施政狀態(tài)，基本陷入了“有政無財、人多無事干”的尷尬境地；
村一級組織既不是行政主體，又缺乏必要的財力保障，長期處于一種行政和財政雙重擠壓下的“緊約束”狀態(tài)，致使其在代理國家利益與行使農(nóng)民自治權(quán)利方面的功能不斷弱化、虛化、甚至異化。特別是從1984年開始，中央提出要按照“管少、管好、管活”的原則，把以往“下管兩級”的干部任免權(quán)改為“下管一級”，這樣就使地方的用人自主權(quán)擴(kuò)大了，成為衍生權(quán)力腐敗現(xiàn)象的土壤。王懷忠主政阜陽期間，人事編制管理制度根本不起作用，黨政機(jī)關(guān)進(jìn)人完全憑領(lǐng)導(dǎo)個人的簽字同意，出現(xiàn)了多頭進(jìn)人、無法控制的混亂局面。比如從1996年到1998年底阜陽撤地設(shè)市后，市直機(jī)關(guān)財政供給人員增加了4932人，市屬三區(qū)財政供給人員增加了7702人，僅此一項(xiàng)地方財政支出平均每年增加上億元。而超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部更是阜陽市的一個大特色，比如市委、市政府機(jī)關(guān)配備的副秘書長最多時分別達(dá)到10多位。據(jù)人事部門統(tǒng)計，阜陽市的縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部工資級別在安徽省最高，市直機(jī)關(guān)很多副職都享受“帶括號”的正職待遇，各個縣（區(qū)）超職數(shù)配備副職和虛職的現(xiàn)象更是司空見慣。此外，不少地方的“一把手”還利用財政預(yù)算內(nèi)外資金實(shí)行分塊、分部門管理的便利條件大搞“權(quán)錢交易”。比如潁上縣原縣委書記張華琪收取下屬33個單位、100多人送來的“賄金”70多萬元，一般是采用虛開招待費(fèi)等變通形式?jīng)_賬，關(guān)屯鄉(xiāng)黨委書記和鄉(xiāng)長分4次送給他6萬元，南照鎮(zhèn)原黨委書記姜某分三次送給他5萬元，都是以虛開招待費(fèi)的名義在鄉(xiāng)財政所沖賬報銷，縣房地產(chǎn)管理局原副局長席某分10次送給他19.6萬元，也是以虛開招待費(fèi)、辦公用品、會議費(fèi)等名義沖賬報銷[3]（p163）。特別是一些國家級貧困縣的主要領(lǐng)導(dǎo)往往打著“改革、開放、敢闖敢冒、發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的旗號，采用公開、半公開的形式“拉關(guān)系、跑項(xiàng)目、跑官位”，大量截留和挪用上級財政專項(xiàng)扶持資金搞腐敗。比如徐波在擔(dān)任潁上縣長和縣委書記期間，僅僅以爭取黃淮海開發(fā)項(xiàng)目基金、劃撥修路資金、建立畜牧改良站等名義，先后27次收受他人送來的賄金共計人民幣136.18萬元[3]（p231）。潁上縣是安徽省一個窮得叮當(dāng)響的國家級貧困縣，但從2004到2005年該縣接連兩任縣委書記因貪污腐敗落馬，其中張華琪一案涉及120人，徐波一案涉及78人，成為專出腐敗分子的“高產(chǎn)地”。可見，對于任何一個地方政權(quán)來說，“官場內(nèi)生腐敗”都是一種無形的、但其能量又是巨大的腐蝕力和破壞力。

　�。ㄈ�）它的一個重要根源在于我國實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大基層民主互相脫節(jié)

　　近30年來，我國雖然制定出了300多部法律、800多部法規(guī)和3萬多個規(guī)章制度，中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的管理規(guī)章制度和組織工作條例更是不計其數(shù)，其中全國省部級以上紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的規(guī)范性文件就有2000余項(xiàng)。但是，這些冠冕堂皇的“顯性制度”在實(shí)際執(zhí)行過程中的效果大打折扣，真正起支配作用的是一些不成文的“隱性規(guī)則”。特別是在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用問題上，一些地方征求群眾意見、組織部門考察、常委會集體決定等等，幾乎都變成了一整套表面化的“程序游戲”，普遍存在著“考察失真”、“帶病提拔”、“跑官要官”、“賣官買官”的現(xiàn)象，致使不少貪官變得越來越膽大妄為、有恃無恐。比如王懷忠主政阜陽時期，他雖身為共產(chǎn)黨的高官，但卻總是不把共產(chǎn)黨的話當(dāng)回事，什么黨性原則，什么規(guī)章制度，什么組織紀(jì)律，什么職業(yè)道德，什么做人良心，什么禮義廉恥統(tǒng)統(tǒng)不要了，只要是對他個人有利的事情都敢想、敢試、敢干。他經(jīng)常對下屬講：“只要能搞出政績，讓上級領(lǐng)導(dǎo)看到政績，就算你有能力，組織上就會提拔重用你，但關(guān)鍵不是讓百姓看到你的政績”。他針對當(dāng)?shù)亓鱾鞯囊痪涿裰{：“只要反腐不放松，遲早抓住王懷忠”，竟然在全市干部大會上放出大話：“誰告我一次，我的職務(wù)就會提升一級”。事實(shí)上，像王懷忠這樣一個惡跡斑斑的貪官污吏從縣委書記、市委書記一直提升到安徽省副省長幾乎是平步青云，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　仕途順暢，而其屬下的一大批貪官發(fā)跡的秘訣也是沿著“用錢買權(quán)→用權(quán)賣錢→再用錢買權(quán)→再用權(quán)賣錢……”如此循環(huán)不止的路徑走下去而變成了“一窩官耗子”。試問，隱藏其背后的深層次制度根源究竟是什么？我認(rèn)為，關(guān)鍵原因就在于我國實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大基層民主互相脫節(jié)。所謂“黨內(nèi)民主”，主要包括黨的代表大會制度、民主集中制和黨內(nèi)民主監(jiān)督制度等，這些制度基本屬于黨的組織系統(tǒng)內(nèi)部的“自律”，帶有濃厚的“官僚性質(zhì)”和“自我封閉性”；
所謂“基層民主”，目前主要包括以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)，以社區(qū)居民自治為核心的城市基層民主建設(shè)，以職工代表大會為核心的企事業(yè)基層民主建設(shè)和縣鄉(xiāng)人民代表大會制度等，這些制度基本屬于黨的組織系統(tǒng)外部的“他律”，在某種程度上也帶有一定的“官僚性質(zhì)”和“自我封閉性”。改革開放以來，我國不僅存在著實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大“基層民主”互相脫節(jié)的問題，而且在黨和國家重大決策的制定和一些關(guān)鍵性環(huán)節(jié)上也存在著實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大“基層民主”兩張皮的問題，這樣就削弱了黨的組織系統(tǒng)外部的“他律”對黨的組織系統(tǒng)內(nèi)部的“自律”的監(jiān)督制約作用，進(jìn)而降低了“黨內(nèi)民主”制度的質(zhì)量和效果。正如列寧曾經(jīng)指出的，“要防止濫用權(quán)力，完全依靠掌權(quán)者的信念、忠誠和其他優(yōu)秀的精神品質(zhì)，這在政治上是不嚴(yán)肅的”[10]（p679）�？梢哉f，“黨內(nèi)民主”或“黨內(nèi)監(jiān)督”一旦離開了“基層民主”或“群眾監(jiān)督”的強(qiáng)大支持和強(qiáng)有力的制約，無論什么專門機(jī)構(gòu)的“鐵面無私的監(jiān)督檢查”[1]（p332）都顯得蒼白無力。比如目前我國不管是黨政組織系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督（如各級紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)）還是黨政組織系統(tǒng)外部的監(jiān)督（如民主黨派監(jiān)督新聞輿論監(jiān)督等），基本都屬于一種“用權(quán)力來制約權(quán)力，以防止權(quán)力濫用的辦法”，其結(jié)果必然是“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”[11]（p154）。江澤民同志在中紀(jì)委第四次全會上講話時曾指出：“從這些年和最近揭露出來的一些大案要案來看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部搞權(quán)錢交易，權(quán)色交易，簡直到了利令智昏，利欲熏心，膽大包天，無法無天的地步！據(jù)了解，這幾年查處的領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)案件，大多是群眾舉報或查辦其他案件牽帶出來而獲得線索的，這在很大程度上反映出對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督軟弱乏力。這里面的突出問題，就是還沒有完全形成有效的監(jiān)督管理制度和機(jī)制，越是高級干部越缺少有力的監(jiān)督和管理�？磥�，這是干部工作中的一個薄弱環(huán)節(jié)”[12]（p503）。如果說反腐敗斗爭只是作為黨和國家內(nèi)部一些職能部門的事情，而沒有廣大人民群眾的積極參與和大力支持，那么到頭來必然會成為“少數(shù)人的空忙”，其深刻教訓(xùn)就在于“上級監(jiān)督下級太遠(yuǎn)，下級監(jiān)督上級太難，同級監(jiān)督同級太軟，法紀(jì)監(jiān)督太晚”。比如在1990年代后期，正是中國農(nóng)村實(shí)行“村民自治”搞得最紅火的時候，但也是地方政治生態(tài)環(huán)境日趨惡化的時期，究其根源就在于這種封閉式的“小社區(qū)民主自治機(jī)制”根本影響不了上級黨政組織“決策不民主”的大環(huán)境對農(nóng)民切身利益的侵害。因此，“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；
只有人人負(fù)責(zé)起來，才不會人亡政息”[13]（p148）。美國憲政民主的首倡者麥迪遜提出：“毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制；
但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施”[14]（p264）。但這種“輔助性的預(yù)防措施”自身封閉運(yùn)行、且勢單力薄，因而擴(kuò)大“基層民主”并不構(gòu)成對自上而下的“體制性權(quán)力體系”的制約和約束。因此，下一步應(yīng)當(dāng)把實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大基層民主有機(jī)地銜接起來，用國家根本大法《憲法》賦予人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既要發(fā)揮“黨內(nèi)民主”的領(lǐng)導(dǎo)核心和帶動示范作用，又要讓“基層民主”真正成為全體公民民主的社會根基。

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　　作者聯(lián)系方式：

　　464000中國河南省信陽市譚山包。信陽師范學(xué)院圖書館。張新光書記/教授收

　　作者簡介：張新光（1964-），男，河南鄧州人，信陽師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師，教育部全國百所重點(diǎn)研究基地華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心信陽調(diào)研基地項(xiàng)目主持人，從事《資本論》教學(xué)和“三農(nóng)”問題研究工作。

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