《南都周刊》按：美國《福布斯》雜志近日發(fā)表的2007“全球稅負痛苦指數(shù)”顯示，中國稅負僅次于法國、比利時，名列世界第三。中國的稅負真的這么高嗎？中國財政部 副部長王軍日前表示，中國的稅負并不高，在發(fā)展中國家中處于居中位置。但官員的表態(tài)引來質疑，被認為不尊重民眾的感受。為什么在稅負問題上，政府的評價和 納稅者的感受，會存在如此大的差別？稅負高低，是收稅的政府還是納稅人說了算？透過在稅負問題上政府發(fā)言與民眾感受之間各執(zhí)一詞的爭議，我們可以發(fā)現(xiàn)中國 財稅制度上存在著哪些缺陷與不足？本報記者陳建利專訪了天津財經大學財政學科首席教授李煒光先生。

　　中國稅負重不重？

　　南都周刊：財政部副部長王軍日前表示，中國的宏觀稅負并不高，其占GDP的比重18%，比發(fā)達國家低12個百分點，引來一片質疑聲，被認為不尊重民眾的切身感受。中國的宏觀稅負到底高不高？

　　李煒光：宏觀稅負基本上有三種統(tǒng)計口徑。稅收收入占GDP的比重是“小口徑”宏觀稅負；
財政收入占GDP的比重是“中口徑”宏觀稅負；
政府全部收入占GDP 的比重是“大口徑”宏觀稅負。若按照財政收入占GDP的比重來衡量，中國的宏觀稅負大概在20%左右，的確不是很高。但中國的財政體制決定了這種統(tǒng)計是有 問題的。政府的財政收入除稅收之外，還有一個幾乎可以與它并駕齊驅的收入群：預算內收費、預算外收入，把這些統(tǒng)統(tǒng)加總起來與GDP相比較，才是真正的“宏 觀稅負”。如果再把制度之外的亂收費、亂罰款、亂攤派，還有不得不計入企業(yè)成本的官員的索賄受賄，那就說不清楚是多少了。所有這一切，都被官員們有意無意 忽略掉了。

　　民眾對稅負重不重的感受，不僅僅是看稅負占GDP的比重，還要對比民眾能享受的國民福利。如果稅負本來就高，而政府提供的公共產品、國民福利又嚴重不足，再說稅負不高，就是故意的視而不見了。

　　南都周刊：是，稅負重不重的感受必須與民眾納稅后享受的福利水平相比較。在今年的《福布斯》雜志“全球稅負痛苦指數(shù)排行榜”上，中國成為亞洲經濟體中稅負最重的國家，全球排名第三。

　　李煒光：實際上，這是一個數(shù)字游戲。世界銀行曾對不同國家收入水平的類型提出過一個劃分標準：人均GDP低于785美元的國家為低收入國家，宏觀稅負的平均 值一般為13.07%；
人均GDP786-3125美元的國家為中下等收入國家，宏觀稅負平均值一般為 18.59%；
人均GDP3126-9655美元的國家為中上等收入國家，宏觀稅負平均值一般為21.59%；
人均GDP大于9656美元的國家為高收入 國家，宏觀稅負平均值一般為28.90%。按照這個標準衡量，我國目前仍屬于中低收入國家，含社會保障繳款的宏觀稅負2005年為19.39%，宏觀稅負 指標已經超過18.59%的平均值。按照目前稅收增長20%以上的增長速度，迅速接近中上等收入國家21.59%的水平指日可待，也不能得出“中國宏觀稅 負目前仍處世界較低水平”的結論。

　　稅痛是民眾的感受

　　南都周刊：雖然不斷有聲音質疑政府部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但政府部門也在質疑《福布斯》排行榜的科學性。國際上都是怎樣計算稅負水平的？

　　李煒光：這里面有一個基本問題，政府部門和政府官員有沒有斷言中國宏觀稅負是高還是低的權力。我同意評論家秋風的觀點，說宏觀稅負重不重的權力在民眾手中。

征稅權是立法機關授予政府征收的，是人民委托全國人民代表大會批準的。實際上，這里暴露出了中國當前的財稅制度的一個根本問題，財稅的收支和預算沒有納入 到憲政的框架內。中國的宏觀稅負重不重，應該由全國人大來斷定，政府官員要下斷言，至少要經過全國人大的授權。現(xiàn)在由官員和政府部門來論斷，只能說明民眾這方面權利的缺失，是很悲哀的一種局面。

　　《福布斯》具體是怎樣計算中國的稅負水平的，我不是很清楚，但把各種不同的稅率相加是肯定的，至于用什么加權數(shù)來計算，是一套復雜的學問。我個人判斷 《福布斯》還是留有一定的余地了，若考慮到民眾享受到的福利水平和公共產品，中國人的稅痛指數(shù)應該是世界第一才對。稅痛是民眾的感受，不是政府的感受。

　　南都周刊：是的，征稅的背后實際上是國家權力與公民權益的關系，在現(xiàn)代稅制理念和制度設計上，中國也存在很多問題，而不僅僅是官員認知存在誤區(qū)。

　　李煒光：提供好的公共服務是人類社會需要政府的理由，甚至是唯一的理由。正是由于市場無論運行得多么正常和高效都無法生產出公共產品，納稅人才愿意降低自己的可支配收入向政府納稅，這是納稅人整體利益所決定的。

　　征稅，意味著納稅人部分財產權被政治權力所剝奪，只不過這是一種合法的剝奪，但這種“剝奪”的權力，并不是國家或政府“天然”就擁有的。政府向公民提供 公共產品和公共服務，公民向政府繳納稅收。國家稅收關系到納稅人的自由和財產權的限制或剝奪。與刑法中的罪刑法理一樣，凡涉及可能不利于國民或加重其負擔 的法律規(guī)定，必須由人民選出的立法機構來制定，而不能由政府來決定。因為政府既是稅收利益的獲得者，又是向人民提供公共服務的執(zhí)行者，如果僅依照其自立的 行政法規(guī)來規(guī)范其征稅行為，可能會導致其征稅權力的不合理擴大和提供公共服務義務的不合理縮小，必須以法律約束，排除政府侵犯人民利益的任何可能性—— 哪怕僅僅是可能性。所以說現(xiàn)代稅制的設計理念中，征何種稅、稅負水平要多高，這些都是由立法機關來授權給政府的。

　　遺憾的是，中國憲法 中沒有明確人民代表大會對稅收立法的專有權。由于憲法不作為，征稅權就由政府“越俎代庖”。目前我國稅收法律有80%以上是由國務院以條例、暫行規(guī)定等行 政法規(guī)的形式頒布的，甚至將一些實施細則之類的制定權下放給財政部、國家稅務總局等更低層次的政府部門，行政機關成了規(guī)定稅收要素的主體，這種狀況無疑是 與現(xiàn)代稅收的憲政原則相悖的。

　　1984年工商稅制改革時，國務院曾向全國人大提出請求授權其發(fā)布試行有關稅收條例(草案)的議案，得到第六屆 全國人大常委會第十次會議的授權。盡管這次授權立法尚不能符合嚴格意義上的稅收憲政原則，但畢竟是一個歷史性的進步。但遺憾的是，從那以后，授權立法的進 程竟然停止了，征稅幾乎成為政府的一種不受制約的權力。

　　如果需要，政府想征多少稅都可以做到，中間沒有任何制約和監(jiān)控的政治環(huán)節(jié)，就會演變成這樣一個結果：政府每年的預算都需要拿到全國人大去審核批準，而政府決定新征稅種或提高稅率卻不需要全國人大來批準，人大成了只管出、不管進的“準權力機關”。

　　稅病一：年終“突擊花錢”

　　南都周刊：與“中國宏觀稅負并不高”的判斷相對照的是，財稅機構的辦公大樓越來越豪華，各部委年終突擊花錢的現(xiàn)象還是屢禁不止，雖然也通過預算法，要求各部委提前上報預算。同時，審計部門雖然是年年審，但仍舊年年無解，為什么？

　　李煒光：部委年終突擊發(fā)錢已經不是新聞了。1994年，中國頒布了第一部《預算法》，近年來又在搞“部門預算”、“國庫集中收付”、“政府采購”、“績效預 算”等，但是，這些措施都屬于技術層面的試驗，改革的重點主要是在政府內部加強行政控制而不是立法機構對政府預算的政治控制，從這個意義上說，我國的預算 改革至今沒有走在“正道”上。同時，審計署每年的審計本身也是一種內部的監(jiān)督，它也是隸屬于國務院，與各部委是平行的，沒有對各部委有問責的權力。

　　中國的財稅體制的根本弊端在預算上體現(xiàn)得最為明顯。50多年來，政府提交給人大的財政報告之簡略堪稱世界之最，基本上就是幾頁紙，簡單地列出收支事項和 數(shù)額，人大代表要審查也是無從下手，而且人大對財政報告的審批時間也就是一天，根本就是一個過場。審議財政是一個非常復雜的過程，30天，50天，甚至一 個季度都不夠。而每年三月召開人大會時，政府財政預算已執(zhí)行一個季度了，這種先斬后奏的審批方式延續(xù)了半個世紀。一些龐大的公共工程、對外援助、預算外財 政的具體籌集和支出狀況，大多由主管部門甚至個別領導人拍板定案，無需人大審查。建立人代會而人大代表卻不對納稅人的稅款流向進行認真審查，這可以說從根 本上違反了設置這一機構的初衷。

　　稅病二：納稅人未必是負稅人

　　南都周刊：與稅負輕重相比，稅制結構是一個更重要的問題，因為它事關第一次分配的公平問題，在你看來，中國的稅制結構存在哪些問題？

　　李煒光：中國的稅制結構是以流轉稅為主，而不是以直接稅，所得稅為主。流轉稅是可以轉嫁的，“納稅人”未必就是“負稅人”。比如納稅人500強，大部分是大 型國有企業(yè)，但這并不能說明這些企業(yè)擔負的稅有多重，這種稅負的壓力最終是通過提高產品價格，最終轉嫁到消費者頭上了。比如說農業(yè)稅減免，減免后為何還要 調查農民的負擔是輕了還是重了？一些高校組織的調查表明，一些地方在農業(yè)稅減免后，農民的負擔反而重了，為什么？農機、化肥、種子等成本反而提升了，農民 成了國家當前稅制結構中最終的“負稅人”。再比如“見發(fā)票就征稅”，一個企業(yè)還不知道是賺還是賠，國家就先拿走了一塊，這就相當于在投資者面前放上一個 “門檻”，甚至形成投資的“壁壘”，這極不公平。而所得稅則是沒有辦法轉嫁，收入多的稅重、收入少的稅輕，達不到應稅收入水平就不納稅。

　　中國的稅制未來改革方向是要轉向由所得稅為主體稅種，在增加直接稅的征收的同時，必須減少流轉稅。

　　稅病三：“一收就死、一放就亂”

　　南都周刊：在中央財政和地方財政的關系上，出現(xiàn)了“一寬一緊”的現(xiàn)象，甚至像農村中小學義務教育、社會醫(yī)療保險等，也都是中央財政先把錢收上來，做出核算后再下?lián)芙o地方政府，中央政府對地方政府明顯缺乏信任。這樣的一種財稅分配政策是否到了調整的時候？

　　李煒光：1994年實行的分稅制改革的主要目的，是為了提高中央政府的財政汲取能力。在之前中央政府實行的“放權讓利”政策，雖然極大地促進了地區(qū)經濟的發(fā) 展，但也帶來了“諸侯經濟”，地方政府財政寬裕，就有了與中央政府叫板的基礎，出現(xiàn)了指揮不靈的問題，同時，中央政府的財政汲取能力也下降了，這是它不能 容忍的。當時實行的分稅制并不是嚴格意義上的分稅制，實際上到現(xiàn)在也沒有到位。分稅制實質上是按照稅種就把中央政府和地方政府的財權分開了，法律邊界很清 楚，也不存在中央干預地方的問題，但中國不是，是按照比例分成。

　　對分稅制整體的評價還是積極的，它的實行極大提高了中央政府的財政汲取能力， 因為在財稅的分成上，中央是占大頭的，但也帶來了一系列問題，尤其是地方政府的財力，提供公共產品的財力在下降，從省、市、縣到鎮(zhèn)，各級地方政府的財政能 力是逐級下降的。據(jù)估計，現(xiàn)在縣以下政府的欠債已經過萬億了。前幾年，一些地方政府甚至連中小學老師的工資都發(fā)不起。中央政府雖然在進行轉移支付，但很難 到位，也遠遠不夠，于是就出現(xiàn)了第二財政。什么來錢最快呢，就是賣地，這也是近年來房價高漲的一個原因。中央黨校政策研究室副主任周天勇曾有一個估算，在 2005年，政府的土地出讓金就達到了5000億。

　　南都周刊：“一收就死、一放就亂”，這也是中國歷史上中央政府與地方經濟的“死結”，到目前仍然存在。一旦放開地方政府的財權，雖然刺激地方經濟的發(fā)展，但也帶來大量的貪腐問題，甚至失控。這個“死結”如何解開？

　　李煒光：一個老問題了，這個問題在中央集權型國家普遍存在。中國一直有一個傳統(tǒng)，就是必須要有一個“中心”，缺了這個 “中心”好像誰也活不了，對分權的概念和財政聯(lián)邦制太陌生了。其實，這與中央政府和地方政府的關系上，缺乏民主制和法治的約束有關。地方經濟為啥“一放就 亂”，地方政府有財權，有財政能力，在提供地方公共產品上肯定比中央政府更靈活，更高效，這是好事。關鍵是怎么保證地方政府征收的財稅是廉潔高效地用于公 共產品，而不是搞“項目腐敗”。關鍵還是要發(fā)揮出地方人大的監(jiān)督、審批作用來。

　　不能再搞“秘密財政”

　　南都周刊：當前中國的政府改革，在實踐層面上是否可以從改變政府的預算體制入手？

　　李煒光：當代的中國人可能已然忘記了，1911年武昌革命前夕，由清政府自己建立的資政院曾迫使清政府放棄其獨立財權，并將當年清政府的財政預算核減掉了 7790萬兩白銀。要知道，紐約市僅僅是在此之前的1908年才剛剛建立起世界上第一份對政府開支進行詳細監(jiān)督審查的現(xiàn)代預算。那個時代的中國人，竟是如 此了不起；
今天的中國人，不過是在摸索著并一再付出慘痛代價地爭取找回100年前的自己而已。

　　納稅人有權知道自己交出去的錢是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何以及該不該花，政府則有義務向人民交代財政收支的規(guī)模和結構，有關的項目和數(shù)字應當是具體的、細化的和準確的。

　　因此，要強化人民代表大會的地位和職能，人大對政府征稅和用稅的行為要擁有控制權，而不是一個簡單的監(jiān)督權�？刂茩喟�括決策權、約束權、監(jiān)督權、檢查 權、問責權以及任免相關官員的權力。要大力加強對預算的控制監(jiān)督，要把比較成熟的稅收法規(guī)、條例等上升為法律，經人大審議批準形成正式稅法實施；
一切預算 外的財政活動都必須納入人大的控制范圍。政府的財政稅收活動要公開、透明，不能再搞“秘密財政”。

　　原載《南都周刊》

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