內(nèi)容提要 現(xiàn)代民族國(guó)家是由普遍理性哺育成長(zhǎng)并以權(quán)利平等的名義走上歷史舞臺(tái)的。這里存在著無(wú)法破解的形式與事實(shí)的對(duì)立、普遍和特殊的對(duì)峙、抽象和具體的對(duì)抗。非人格秩序的神話以及韋伯對(duì)非人格秩序范例的官僚制所產(chǎn)生的苦惱，就是這種對(duì)立、對(duì)峙和對(duì)抗的結(jié)果。但韋伯式的苦惱只是一種面對(duì)形式分析中的悖論產(chǎn)生的淺表層面的不安，而生活真實(shí)中的故事則是政府被俘獲和役使，官僚制“鋼鐵外套”不過(guò)是社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)合身的技術(shù)工裝或政治禮服。這一真實(shí)故事的情節(jié)在治理、善治的形式外套中同樣繼續(xù)，“元治理”困境即為明證。

　　關(guān)鍵詞 非人格秩序官僚制治理理論

　　本文所述的非人格秩序，主要是指工業(yè)化背景中坐擁形式合理性權(quán)威的秩序，是由工具主義所論證并進(jìn)而造就如馬爾庫(kù)塞所稱“單面人”現(xiàn)象的權(quán)威化的秩序，而不是指前現(xiàn)代的神學(xué)秩序。由于這種秩序特別典型地體現(xiàn)在科層式的官僚制中，所以在本文中尤其特指被韋伯論證的在官僚制中的技術(shù)合理性秩序�，F(xiàn)在的人們久已對(duì)官僚制這件“鋼鐵外套”憤憤不平，對(duì)這種官僚制的獨(dú)立性深表憎惡，視之為以理性的名義使人遭受蒙昧和奴役的技術(shù)神話。所以，人們?cè)谡務(wù)撜軐W(xué)時(shí)熱衷于使之“祛魅”，瓦解其神話化的性靈，促使其“碎片化”；
在談?wù)撜�治時(shí)則熱衷于打破其獨(dú)立性壁壘，尋找“最小政府”的當(dāng)下烏托邦，或代之以政府和社會(huì)合作的“善治”。但是，生活并不理會(huì)這些用辭句反對(duì)辭句的言說(shuō)，生活中的故事要比書(shū)齋里的邏輯更為鮮活，當(dāng)學(xué)者們?yōu)楣倭胖篇?dú)立性、為“鋼鐵外套”而苦惱時(shí)，真實(shí)的故事卻是政府早被強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)所俘獲和役使，“鋼鐵外套”不過(guò)是這些集團(tuán)合身的技術(shù)工裝或政治禮服，在這個(gè)僵滯的形式里面實(shí)際展開(kāi)著的是無(wú)比生動(dòng)卻常常令人憎惡的情節(jié)。因?yàn)檫@個(gè)故事與韋伯關(guān)系最密切，所以我們從韋伯和他的官僚制說(shuō)起。

　　韋伯被迫面對(duì)“官員統(tǒng)治”、“靈魂分割”的苦惱

　　19世紀(jì)末，現(xiàn)代民族國(guó)家開(kāi)始越出制憲時(shí)期而轉(zhuǎn)向公共管理時(shí)期，因而放棄了近代的民主政治理想，轉(zhuǎn)向了管理的科學(xué)和技術(shù)，理性主義從理想原則轉(zhuǎn)向了科學(xué)原則，官僚制也由此開(kāi)始在技術(shù)合理性的框架中獲得說(shuō)明。這一論證的任務(wù)是由馬克斯？韋伯完成的。但在韋伯之前，莫斯卡(GaetanoMosca)和米歇爾斯(RobertMichels)已經(jīng)作了過(guò)渡與鋪墊。然而，實(shí)證主義的平庸限制了他們創(chuàng)造能力的發(fā)揮，分散性技術(shù)事實(shí)的說(shuō)明不能解決官僚制的必然性問(wèn)題，也無(wú)法冰釋近代以來(lái)的對(duì)官僚制的倫理學(xué)批評(píng)。而馬克斯？韋伯則突破了莫斯卡和米歇爾斯的方法論限制，在科學(xué)理性主義的意義上完成了對(duì)官僚制合理性的說(shuō)明。

　　官僚制理論在韋伯的現(xiàn)代化理論中居于中心地位�！白鳛榧夹g(shù)中心的科層制以及它在當(dāng)代社會(huì)中不可遏止地增長(zhǎng)”，是韋伯理論中“最廣為人知的一面”。韋伯認(rèn)為，官僚制的發(fā)展程度“給國(guó)家之現(xiàn)代化提供了決定性的尺度”。在韋伯看來(lái)，歐洲現(xiàn)代化的過(guò)程，也就是西方理性主義在其中推進(jìn)社會(huì)發(fā)展，從而日益實(shí)現(xiàn)生活“合理化”的過(guò)程�！翱茖又圃谒�有這些不同的意義上都是‘理性’的范例。韋伯稱科層制為‘特別理性的’，因?yàn)閷?duì)其控制有知識(shí)的尤其是專門知識(shí)的根據(jù)；
因?yàn)樗�有�?guī)定清楚的權(quán)限；
因?yàn)樗�按照理智上可分析的�?guī)則而操作；
最后因?yàn)樵诩夹g(shù)上它有取得最高成就的能力。這些‘理性’的特點(diǎn)保證科層制在技術(shù)行為上具有勝過(guò)其他行政形式的優(yōu)勢(shì)，其程度同機(jī)械與非機(jī)械生產(chǎn)形式的區(qū)別一樣大�！彼�以，韋伯認(rèn)為：“它的發(fā)展是在西方國(guó)家的根基部分進(jìn)行的。在其他條件都相同的情況下，倘若從技術(shù)觀點(diǎn)來(lái)看，官僚管理制總是最合理的形式。那么民眾管理的需求會(huì)使它在今天成為完全不可缺少。要么是采用官僚制，要么是削弱行政管理，否則別無(wú)選擇�！�

　　這種被描述為擁有最高技術(shù)優(yōu)勢(shì)的“理性機(jī)械”式的官僚制，它的最基本點(diǎn)，即是組織內(nèi)成員對(duì)于非人格秩序的服從，而且僅僅是對(duì)這種非人格秩序的服從。這種否定了人格特性的非人格秩序的權(quán)威，具有排斥任何情感因素和傳統(tǒng)因素介入的外在形象，是一種以精確計(jì)算的知識(shí)體系為基礎(chǔ)支撐的權(quán)威。除了在技術(shù)上或通過(guò)技術(shù)方式可以獲得精確論證的合理性外，韋伯不承認(rèn)任何在價(jià)值規(guī)范或信仰權(quán)力上的合理性。他承認(rèn)行動(dòng)者為論證自己的優(yōu)越性和追求價(jià)值的方式方法可以通過(guò)技術(shù)的途徑，因而這只能是僅僅可算作合理性的方面。所以，可精確計(jì)算和檢驗(yàn)的技術(shù)合理性乃是韋伯組織理論非人格秩序權(quán)威的核心，官僚制乃是這種技術(shù)合理性的最高范例，它被證明比任何其他組織類型都可以在技術(shù)上取得更高成就，同時(shí)也被證明可以抽象掉各種世俗的利益雜質(zhì)、實(shí)現(xiàn)純凈價(jià)值中立的非人格秩序權(quán)威。但是，包括韋伯自己在內(nèi)，很快就發(fā)現(xiàn)這種作為技術(shù)合理性最高范例的官僚制，其理想類型和現(xiàn)實(shí)狀態(tài)存在著極大的距離，或者可以說(shuō)是無(wú)法彌合的矛盾。如批評(píng)者所言，韋伯的現(xiàn)代官僚制論證具有制定理想類型理論的特點(diǎn)。他以一種德國(guó)式歷史哲學(xué)的方式來(lái)說(shuō)明官僚制的必然性。而在現(xiàn)存事實(shí)中，理性官僚制卻是沾滿世俗雜質(zhì)，常常面目可憎。英國(guó)社會(huì)學(xué)家馬��？阿爾布羅認(rèn)為，對(duì)韋伯理性官僚制概念首加質(zhì)疑的代表作，是默頓(RobertMerton)的短文《官僚制的結(jié)構(gòu)與人格》。默頓認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)行政中的精確性和可行性，會(huì)導(dǎo)致自我拆臺(tái)。統(tǒng)治，本來(lái)是被用為達(dá)到目的的手段，但它卻可能自身就成為目的。官僚制的等級(jí)晉升階梯，可以促使官員越出其被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具備的德行——謹(jǐn)慎、守法、循規(guī)蹈矩——的界限。由相近的工作條件所決定，官員們形成了一種群體穩(wěn)固性，它導(dǎo)致對(duì)必要變動(dòng)的對(duì)抗。在要求官員服務(wù)于公眾的地方，支配其行為的非人格化規(guī)章，卻可能引起與公眾個(gè)人的沖突。默頓在這里顯然是從效率的角度來(lái)觀察現(xiàn)行官僚制悖論的，在這一觀察中，他指出了官僚制對(duì)抗外部必要變動(dòng)的“群體穩(wěn)固性”。這就是困擾20世紀(jì)政治界的官僚制獨(dú)立性問(wèn)題。

　　韋伯的理論是一個(gè)龐大而復(fù)雜的體系。當(dāng)他精心論證了官僚制的技術(shù)合理性的時(shí)候，他已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到默頓所指出的官僚制“群體穩(wěn)固性”的危險(xiǎn)，并千方百計(jì)設(shè)置對(duì)官僚制的限制。在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》等著作中，韋伯強(qiáng)調(diào)官僚制的工具優(yōu)勢(shì)，有如工業(yè)機(jī)械一樣，官僚制這種“人的機(jī)械”擴(kuò)大了人的能力，增加了人在逐漸復(fù)雜的社會(huì)中達(dá)到目的的可能性。而在他的其他許多政論中，作為自由主義政治家的韋伯則強(qiáng)調(diào)官僚制作為獨(dú)立的、具有自身特殊價(jià)值和影響各種社會(huì)目標(biāo)的社會(huì)政治力量，這種力量有如工業(yè)機(jī)械對(duì)人的奴役一樣，也能夠使人成為其附庸，形成對(duì)于社會(huì)的奴役。他以德國(guó)和俄國(guó)的官僚制為案例作了分析，認(rèn)為雖然從理論上說(shuō)官僚制是非人格的組織部門，但是實(shí)際上在這些國(guó)家已經(jīng)形成了政府中的獨(dú)立群體，其擁有自身的特殊利益、價(jià)值和權(quán)力基礎(chǔ)。官僚制的這種獨(dú)立的利益存在，在于它維持并擴(kuò)張著自身的行政地位和行政權(quán)力。它自認(rèn)為(也時(shí)常被認(rèn)為)“政治中立”，能夠擺脫政黨偏見(jiàn)，從而擁有解釋民族利益的卓越資格。同時(shí)它的權(quán)力還在于擁有知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，一是通過(guò)專業(yè)訓(xùn)練得到的專業(yè)知識(shí)，即廣義上的“技術(shù)”；
二是官場(chǎng)知識(shí)，即關(guān)于行政的具體知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。本來(lái)，上述兩點(diǎn)可以使官僚制成為特別有效的技術(shù)工具，但是這些優(yōu)勢(shì)又常常由于在“官方機(jī)密”的借口下“暗中行事”，實(shí)際成為政府中的官僚用來(lái)鞏固自身作為特殊利益群體的力量，并對(duì)民主社會(huì)實(shí)行“不合法僭越”。韋伯在《重組的德意志中的議會(huì)與政府》(1918年)這篇關(guān)于官僚制自主性擴(kuò)張的重要政治論戰(zhàn)性文章中，指出德意志國(guó)家中官僚制已產(chǎn)生了一種特殊的“官員統(tǒng)治”。這種“官員統(tǒng)治”是在俾斯麥政府中膨脹起來(lái)的，從而使德意志衰落為一個(gè)政治上一無(wú)是處的民族，其中非官僚階級(jí)的活力根本不足以表現(xiàn)自身在國(guó)家中的存在。為了防止這種“官員統(tǒng)治”的發(fā)生，韋伯在多處設(shè)置過(guò)對(duì)官僚制的限制，比如羅馬執(zhí)政官式的和英國(guó)內(nèi)閣式的會(huì)議制、美國(guó)參議院式的會(huì)議制、行政權(quán)分割和相互制約、非專業(yè)行政人員的介入、直接民主制等。他尤其看重的是代議制，認(rèn)為這是制約官僚制的最主要的出路。但是，韋伯所熱情追求的這種代議制的作用，在俾斯麥及其后的德國(guó)政府中蕩然無(wú)存。即使在英、美這樣具有議會(huì)制傳統(tǒng)的國(guó)家，“愷撒主義”問(wèn)題仍是有增無(wú)減。這種困境使韋伯深陷于對(duì)官僚制的苦惱。如果說(shuō)上述內(nèi)容是政治自由主義者韋伯的苦惱的話，緊接著還有一個(gè)哲學(xué)家韋伯的苦惱。因?yàn)楣倭胖频暮戏ㄐ允菑乃�的生活合理化的理性原則中獲得論證的，因而是一個(gè)純凈的非人格秩序的權(quán)威體系。他很快發(fā)現(xiàn)對(duì)生活在塵世中的人來(lái)說(shuō)，這個(gè)體系竟是一件“鋼鐵外套”。伊斯拉厄爾引述了韋伯關(guān)于這一矛盾命題的典型陳述：“集中的精神是一架無(wú)生命的機(jī)器。僅此一點(diǎn)便迫使人為它服務(wù)并如此支配性地決定其勞動(dòng)生活的日常狀態(tài)，就像這種情況在工廠里實(shí)際發(fā)生的那樣，集中的精神也是這樣一種活的機(jī)器，這種機(jī)器表現(xiàn)為官僚制，這種官僚制具有對(duì)其所肩負(fù)的專業(yè)勞動(dòng)加以專門化、具有其權(quán)限的規(guī)定、其規(guī)章及其等級(jí)制度劃分的服從關(guān)系。在與死機(jī)器的聯(lián)盟中，它在工作中必然炮制出未來(lái)那種順從的外罩。也許有朝一日，人們會(huì)像古代埃及國(guó)家中的農(nóng)民那樣被迫無(wú)奈地使自己順從地進(jìn)入這一外罩之中，如果對(duì)他們來(lái)說(shuō)，某種純技術(shù)上看來(lái)是好的，即是說(shuō)某種合理的官僚制管理與供應(yīng)，是那種應(yīng)該決定其各種事情引導(dǎo)形式之最終與唯一的價(jià)值的話。因?yàn)楣倭胖浦�做出這些有著與任何其他的單位結(jié)構(gòu)根本無(wú)法比擬的、極大的大同�！边@段陳述透露出韋伯內(nèi)心的極度矛盾。他無(wú)法不鐘愛(ài)“無(wú)可比擬”的官僚制，但這種體系卻可能成為迫使人們順從的“鋼鐵外套”。他有理由擔(dān)心，對(duì)于這一文化發(fā)展的“最后的人們”來(lái)說(shuō)，這樣的判斷會(huì)成為真理：“毫無(wú)精神的專家”、“毫無(wú)感情的享受者”。于是他又說(shuō)：“至此，中心的問(wèn)題并不是我們?nèi)绾芜M(jìn)一步發(fā)展和推動(dòng)它(指官僚制——引者注)，相反，卻是我們?nèi)绾畏磳?duì)這個(gè)機(jī)器，以維護(hù)人性免受靈魂的分割，免受普遍的科層生活理想的支配。”至此，人們看到了另一個(gè)韋伯，一個(gè)為自己所論證的官僚制而頻頻苦惱的韋伯。人們似乎感悟到一種把巨靈從神燈中釋放出來(lái)而又無(wú)法駕馭它的苦惱，以及韋伯之后的人們對(duì)這一巨靈的詛咒。但事情是否真的到此就算了結(jié)了呢？

　　神話的背后是政府被俘獲和役使

　　其實(shí)事情并非如此簡(jiǎn)單。韋伯式的苦惱只是一種淺表層次的不安，是一種面對(duì)形式分析的悖論而產(chǎn)生的憂傷。在生活的真實(shí)當(dāng)中，官僚制并非因韋伯而從神燈中被釋放出來(lái)，也并非如神話中的巨靈那樣特立獨(dú)行、法力無(wú)邊，甚至其只不過(guò)是社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)手中的一個(gè)玩物而已。當(dāng)這一巨靈的詛咒者們?cè)谂険糇鴵怼肮賳T統(tǒng)治”的官僚制獨(dú)立性即默頓所稱謂的“群體穩(wěn)固性”時(shí)，生活中的情節(jié)卻是“官員被統(tǒng)治”、政府被俘獲和役使；
當(dāng)詛咒者們一再痛斥非人格秩序權(quán)威對(duì)人性實(shí)施“靈魂分割”時(shí)，生活中的情節(jié)卻是這種“鋼鐵外套”其實(shí)只是社會(huì)某些強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)合身的技術(shù)工裝或顯示身份的政治禮服，是擁有這套技術(shù)工裝或合身禮服的人對(duì)其他人實(shí)施著“靈魂分割”。人們首先是不知不覺(jué)間被韋伯引導(dǎo)著把非人格秩序權(quán)威“真實(shí)地想像”出來(lái)，并使之神話化，然后再對(duì)這一神話造就的異化實(shí)行否定。思想中的邏輯是完成了，但在生活中卻不予理睬，因?yàn)樯�活中的秩序�?quán)威的非人格特性其實(shí)只是一種“真實(shí)的想像”。當(dāng)然，之所以被“真實(shí)地想像”，恰是這種“真實(shí)的想像”是必要的和有用的，甚至是必然的，因?yàn)檫@種技術(shù)合理化神話為俘獲并役使政府的人提供了華麗炫目的禮服，并利用對(duì)其“獨(dú)立性”的批判更有效地強(qiáng)化著這種俘獲與役使。

　　在政治生活的具體實(shí)踐中，我們無(wú)法不承認(rèn)這樣的事實(shí)：所謂官僚制的獨(dú)立性除了組織成員中存在的類似職業(yè)個(gè)性和職業(yè)關(guān)聯(lián)性的特點(diǎn)而外，再難有其他含義，因?yàn)楣倭胖剖聦?shí)上處于被掌控、被役使的狀態(tài)，而難稱獨(dú)立性。如果說(shuō)真有對(duì)“獨(dú)立性”的抱怨，首先是役使者企求絕對(duì)掌控而對(duì)官僚制可能疏離的抱怨。我們以20世紀(jì)學(xué)者們對(duì)美國(guó)的觀察為案例。賴特？米爾斯沿著韋伯的思路使官僚制泛化，形成多元精英統(tǒng)治的判斷。他沒(méi)有像帕森斯那樣，把這種多元精英人物的統(tǒng)治理想化為“美國(guó)所具有的迄今最廣泛的自由制度”，而是提出了凡研究美國(guó)政治的學(xué)者都公認(rèn)為很有分量的看法：美國(guó)商界、軍界和聯(lián)邦政府的聯(lián)盟。他認(rèn)為20世紀(jì)美國(guó)政府已大不同于充斥著自由主義色彩的19世紀(jì)，而是出現(xiàn)了巨型的現(xiàn)代公司。《大街》所描寫的夫妻老婆店中的小商人不再是美國(guó)經(jīng)濟(jì)的主角，唱主角的是身著整潔藍(lán)條服裝的體現(xiàn)現(xiàn)代美國(guó)經(jīng)濟(jì)特性的公司經(jīng)理�，F(xiàn)代公司促使商業(yè)組織改良發(fā)育成為現(xiàn)代官僚組織，大公司經(jīng)理和所有者手中掌握了前所未有的權(quán)力，即使不是直接作出，起碼也能影響對(duì)美國(guó)具有全國(guó)意義的決定。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　正因?yàn)橛辛诉@種與現(xiàn)代巨型公司的結(jié)盟，聯(lián)邦政府的行政系統(tǒng)控制了美國(guó)公民的生活，而自身則被現(xiàn)代巨型公司所操控。這被認(rèn)為是史無(wú)前例的事情，因?yàn)檎�府從未呈現(xiàn)出這樣的控制力，但也從未以這樣的方式被俘獲和役使過(guò)。米爾斯針對(duì)商界、軍界和聯(lián)邦政府的聯(lián)盟的論述，形成了“工業(yè)—軍事復(fù)合體”的概念，被認(rèn)為是可以和艾森豪威爾總統(tǒng)離職演說(shuō)相提并論的觀點(diǎn)。艾森豪威爾在1961年離職時(shí)的演說(shuō)中指出：“美國(guó)正在把龐大的軍事機(jī)構(gòu)和大軍火工業(yè)融為一體。各城市、各州政府、聯(lián)邦政府的每間辦公室，無(wú)不感受到其影響已遍布經(jīng)濟(jì)、政治、精神各方面。我們承認(rèn)這樣做已迫在眉睫。我們還必須體會(huì)到其巨大意義所在。為此我們必須付出汗水、資財(cái)和生命，我們的社會(huì)結(jié)構(gòu)業(yè)已不能幸免。在政府的各部分中，我們都要抵御軍事—工業(yè)聯(lián)合體的不正當(dāng)影響，不論這種影響是有意還是無(wú)心。濫用權(quán)力的現(xiàn)象已經(jīng)增多，并將繼續(xù)上升。我們決不允許強(qiáng)大的聯(lián)合體損害自由和民主的進(jìn)程。我們并不認(rèn)為這是順理成章的事情。”然而，事情仍這樣不以人的意志為轉(zhuǎn)移“順理成章”地發(fā)生和發(fā)展著。20世紀(jì)70年代的世界性能源危機(jī)和資本主義世界的經(jīng)濟(jì)震蕩，使“工業(yè)—軍事復(fù)合體”的聯(lián)盟更加鞏固。海灣戰(zhàn)爭(zhēng)、伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中凸顯的美國(guó)石油利益敘述了一個(gè)“工業(yè)—軍事復(fù)合體”操縱政府的典型案例。阿道夫？伯利和加德納？米恩斯在20世紀(jì)30年代作為實(shí)證主義觀察家這樣描述美國(guó)和美國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)：現(xiàn)代公司的崛起，已造成經(jīng)濟(jì)權(quán)力的集中，它堪與現(xiàn)代國(guó)家平起平坐——經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)力，在各自領(lǐng)域里都很強(qiáng)大。一旦涉及到切身利益，現(xiàn)代公司就企圖左右國(guó)家。將來(lái)也許會(huì)出現(xiàn)，以公司為代表的經(jīng)濟(jì)組織不僅和國(guó)家平起平坐，甚至可能取而代之，成為占統(tǒng)治地位的社會(huì)組織形式。他們所預(yù)測(cè)的現(xiàn)象確實(shí)出現(xiàn)了。壟斷資本集團(tuán)的政治行為已經(jīng)越出了19世紀(jì)自由主義時(shí)代的界限，直接進(jìn)入國(guó)家生活領(lǐng)域，有如國(guó)家已越出19世紀(jì)時(shí)代界限，直接進(jìn)入經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域。所以，安東尼？奧羅姆在20世紀(jì)80年代評(píng)述伯利和米恩斯的預(yù)測(cè)時(shí)說(shuō)：“目前尚在世的人肯定能證實(shí)，伯利和米恩斯幾乎在半個(gè)世紀(jì)前就提出的預(yù)言可謂是天才之見(jiàn)�！痹谶@種資本和國(guó)家的統(tǒng)一性關(guān)系已經(jīng)走到社會(huì)關(guān)系體系前臺(tái)的時(shí)候，如果誰(shuí)還是站在議會(huì)制自由原則的立場(chǎng)上反對(duì)行政官僚制的“僭越”和獨(dú)立性，那就完全可能被視為“害群之馬”，因?yàn)檫@種“商業(yè)—軍事—官僚制的復(fù)合體”、“一體化”、“統(tǒng)一性”(對(duì)于議會(huì)制自由原則來(lái)說(shuō)是“僭越”)已經(jīng)成為壟斷資本政治行為的典型形式。一切都在這種科層化的“復(fù)合體”中作出決定，一切形式化的程序都不過(guò)是“復(fù)合體”決定的點(diǎn)綴和幫襯，這里還需要議論什么“僭越”和獨(dú)立性呢？在這種情況下，與其講官僚制的獨(dú)立性，不如講壟斷資本和官僚制的統(tǒng)一性；
與其講官僚制的統(tǒng)治，不如講“商業(yè)—軍事—官僚制復(fù)合體”的統(tǒng)治；
與其講技術(shù)官僚的優(yōu)先性，不如講壟斷資本對(duì)于技術(shù)官僚的優(yōu)先性。所以，凡正視現(xiàn)實(shí)者，與其聽(tīng)信帕森斯關(guān)于“最廣泛的自由制度”的樂(lè)觀，不如相信托克維爾的先期預(yù)言：“在我們眼皮底下成熟的工業(yè)寡頭政體，依我之見(jiàn)，可謂世界上最苛刻的政體。然而，它卻最多限制，最少危險(xiǎn)。民主之士們務(wù)必密切關(guān)注此種政體將走向何方。倘若世界上再度出現(xiàn)長(zhǎng)期不平等及寡頭政治，則可以斷言，工業(yè)寡頭政體就是這種狀況的開(kāi)端�！�

　　再看官僚制作為使“人性遭受靈魂分割”的非人格秩序權(quán)威，更是一種被“真實(shí)地想像”出來(lái)的神秘力量。擅長(zhǎng)用辭句反對(duì)辭句的西方左翼文化批判論者以及其他一些現(xiàn)代性批判論者在對(duì)這種神秘力量的“宗教解放”式的批判上，屢戰(zhàn)不休。但是在這個(gè)強(qiáng)大的現(xiàn)代“技術(shù)巨靈”面前，他們的“心理革命”、“日常生活批判”、“人性復(fù)歸”等從未成功地對(duì)付過(guò)那種“合理謀殺”(卡繆語(yǔ))。如前所述，韋伯曾對(duì)自己不懈論證的官僚制會(huì)成為“鋼鐵外套”而深表憂傷。這是韋伯的審慎，也正因?yàn)閷徤�，才不至于使這種非人格秩序過(guò)度神秘化。在德國(guó)社會(huì)政策學(xué)會(huì)里與保守派所發(fā)生的爭(zhēng)論中，馬克斯？韋伯和他的長(zhǎng)弟阿弗烈？韋伯是對(duì)抗保守派的主要人物，他們一致主張：“科層制僅僅是一個(gè)技術(shù)工具？？把科層組織想象成為具有獨(dú)立于任何社會(huì)基礎(chǔ)的性格是一個(gè)根本的錯(cuò)誤�？茖咏M織的社會(huì)基礎(chǔ)在于那些控制社會(huì)組織的權(quán)力團(tuán)體(Powergroup)之中�！�他們正確地指出德國(guó)的官僚制實(shí)際上是維持容克統(tǒng)治的工具。只要是一個(gè)起碼的理性主義者，就可以十分清楚這樣一個(gè)事實(shí)：在社會(huì)生活領(lǐng)域中，沒(méi)有一種非人格設(shè)施(自然界力量除外)能夠不依賴人格化的力量而獲得全社會(huì)的普遍順從，乃至忍受其“靈魂的分割”。只有當(dāng)這種設(shè)施被現(xiàn)實(shí)中的“歷史契約”及擁有這一“契約”說(shuō)明資格的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)所需要時(shí)，才能通過(guò)各種途徑使之獲得權(quán)威力量，抑或被神話化而獲得非理性服從的神秘力量。19世紀(jì)末工業(yè)卡特爾化和有組織勞工運(yùn)動(dòng)的成熟，傳統(tǒng)自由的秩序老化，工業(yè)國(guó)家政治發(fā)展的一個(gè)總趨勢(shì)就是要求產(chǎn)生一個(gè)“能管事的政府”。這個(gè)“能管事的政府”的理想類型就是官僚制。韋伯在技術(shù)合理性上論證了這個(gè)“能管事的政府”——官僚制的出現(xiàn)。但決定性的因素并不在技術(shù)，不在技術(shù)合理性，而在于終結(jié)了自由競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)典時(shí)期后對(duì)一個(gè)“能管事的政府”的需要。從19世紀(jì)末20世紀(jì)初的大轉(zhuǎn)折時(shí)期看，自由調(diào)節(jié)的市場(chǎng)實(shí)際上是毀于自己所塑造的復(fù)仇女神，并產(chǎn)生了兩大結(jié)果：一是一些國(guó)家中出現(xiàn)了法西斯主義，二是另一些國(guó)家中出現(xiàn)了“福利國(guó)家政策”。二者的共同之處，就在于國(guó)家對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面干預(yù)。法西斯是用軍事暴力毀滅了自由經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而“福利國(guó)家”則用統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)宣告了自由經(jīng)濟(jì)時(shí)代的結(jié)束。在這一進(jìn)程中，法西斯需要官僚制，“福利國(guó)家”更需要官僚制。法西斯需要的是軍事專制的官僚制，而“福利國(guó)家”需要的是文官式、公務(wù)員式的官僚制。法西斯國(guó)家失敗了，“福利國(guó)家”站住了。官僚制沒(méi)有隨著法西斯的失敗而消失，而是隨著“福利國(guó)家”的存在而膨脹。在19世紀(jì)末到20世紀(jì)初的資本主義社會(huì)的意識(shí)形態(tài)中，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)重要的變化，即協(xié)作意識(shí)逐步取代競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，義務(wù)意識(shí)逐步取代權(quán)利意識(shí)，秩序意識(shí)逐步取代個(gè)體自由意識(shí)，對(duì)國(guó)家的責(zé)任意識(shí)逐步取代對(duì)國(guó)家的主權(quán)意識(shí)，國(guó)家的公務(wù)意識(shí)逐步取代國(guó)家的代表意識(shí)，行政的積極意識(shí)逐步取代行政的消極意識(shí)，政治模式意識(shí)逐步取代政治平等意識(shí)。這一切都呼喚著官僚制走到前臺(tái)。所以，不是技術(shù)合理性的理性運(yùn)動(dòng)要求官僚制，而是“工業(yè)卡特爾化”及其相關(guān)趨勢(shì)需要官僚制；
官僚制首先不是因?yàn)樽陨硭鶕碛械募夹g(shù)優(yōu)勢(shì)而被需要，而是因?yàn)楝F(xiàn)代巨型公司對(duì)“總管家”(美國(guó)總統(tǒng)西奧多？羅斯福語(yǔ))的需要而被需要；
官僚制確實(shí)因自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)而被看重，但首先是因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)需要這種技術(shù)優(yōu)勢(shì)才被看重。所以，與其說(shuō)是這個(gè)“技術(shù)巨靈”使人性遭受靈魂分割，不如說(shuō)是因擁有霸權(quán)身份而操縱這個(gè)“技術(shù)巨靈”的符咒者使人性遭受靈魂分割；
與其說(shuō)是官僚制群體實(shí)施著“不正當(dāng)僭越”，不如說(shuō)是俘獲并役使政府的群體在具體交往中實(shí)施著對(duì)抽象形式的“正當(dāng)”僭越。

　　“鋼鐵外罩”可以更換，真實(shí)故事仍在繼續(xù)

　　現(xiàn)代民族國(guó)家是由普遍理性哺育成長(zhǎng)并以權(quán)利平等的名義走上歷史舞臺(tái)的。運(yùn)用普遍理性作論證的普遍的平等權(quán)利和契約自由，是利益多元、對(duì)立、沖突的市民社會(huì)的合身“外套”。這里存在著一種無(wú)法破解的形式和事實(shí)的對(duì)立、普遍和特殊的對(duì)峙、抽象和具體的對(duì)抗。真實(shí)的故事在這件由普遍理性縫制的“外套”里面展開(kāi)著各色情節(jié)，這些情節(jié)的真實(shí)含義恰恰是事實(shí)對(duì)于形式的役使和嘲笑、個(gè)別對(duì)于普遍的利用和褻瀆、具體對(duì)于抽象的引誘和否定。

　　但是，思想家們只是在抽象普遍物的語(yǔ)義環(huán)境中言說(shuō)和對(duì)話，而使生活的具體處于“不在場(chǎng)”狀態(tài)。他們以理性(也包括通過(guò)典型化而被賦予理性含義的經(jīng)驗(yàn)物)的名義造就超越性的普遍物，而后用來(lái)說(shuō)明這個(gè)世界。而正是這個(gè)普遍的抽象物舍棄了(在思想中濾清了)或掩蓋了生活中具體的、真實(shí)的集團(tuán)分化與利益沖突。當(dāng)人們?cè)谏�活具體“不在場(chǎng)”的環(huán)境中用辭句反對(duì)辭句來(lái)相互詰難，生活中真實(shí)的故事卻按照自己的劇情(常常是話語(yǔ)霸權(quán)者設(shè)計(jì)的劇情)從容不迫、穩(wěn)健而頑強(qiáng)地展開(kāi)著自己的情節(jié)。

　　以當(dāng)下的一個(gè)話題為例。20世紀(jì)晚期以來(lái)，思想家們又像當(dāng)年韋伯赤誠(chéng)地論證科層制合理性一樣，一往情深地論證治理學(xué)說(shuō)、善治理論的合理性，似乎這是更換科層制“鋼鐵外套”以及更換因市場(chǎng)失敗而備受牽累的諾齊克式“最小政府”設(shè)計(jì)的最佳選擇。由于這一理論放棄了政府與市場(chǎng)對(duì)峙關(guān)系的傳統(tǒng)視野，引入了“第三方”即引入了社會(huì)范疇，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的合作，倡導(dǎo)“還政于民”、公民自治、社會(huì)自組織體系、第三部門發(fā)育、談判共識(shí)、“無(wú)形協(xié)議”以及談判共識(shí)的制度供應(yīng)、“元治理”等，因而看上去確是一件取代“鋼鐵外套”、頗具飄柔特點(diǎn)的新外套。

　　但是，新外套里面的故事卻仍然是老情節(jié)。將治理理論引入社會(huì)范疇，并坦然認(rèn)可社會(huì)中存在著多元價(jià)值主體，然后就通過(guò)“元治理”提供的體現(xiàn)權(quán)利平等、程序正義的制度供應(yīng)，達(dá)成談判共識(shí)(“無(wú)形協(xié)議”)，實(shí)現(xiàn)治理中的合法性。在這里，即使把后續(xù)環(huán)節(jié)中的諸多悖論略去不論，也首先在最基礎(chǔ)層面上就遇到“元治理”困境。因?yàn)椤霸�治理”所提供的制度正義，其實(shí)只能是一種抽象的理性預(yù)設(shè)。這里的權(quán)利平等、程序正義，有如羅爾斯“無(wú)知之幕”中的生成物一樣，不過(guò)是一種超越性的形式滿足(特別要指出一個(gè)最具諷刺力的事實(shí)：在現(xiàn)代社會(huì)中，霸權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)最需要的、最離不開(kāi)的正是這種形式滿足)。在思想者那里，形式中的故事情節(jié)總是這樣安排的，即“先定規(guī)則，后分牌”；
真實(shí)生活中的情節(jié)則恰恰相反，是“先分牌，后定規(guī)則”。因而在事實(shí)的世界里，“好牌”的擁有者同時(shí)也擁有規(guī)則制定的優(yōu)先權(quán)，擁有在規(guī)則談判中的話語(yǔ)霸權(quán)，擁有主導(dǎo)“元治理”制度供應(yīng)的實(shí)際資格。思想者們總是尋求形式上權(quán)利平等的滿足，在治理的邏輯鏈接中尋求基于“反思的理性”、基于“交往和理解”而形成的談判共識(shí)，由此來(lái)消解原先政府自上而下的專橫，消解固有的市場(chǎng)外部性困境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、政府、市場(chǎng)間的和解。應(yīng)該說(shuō)，承認(rèn)價(jià)值重疊、崇尚“反思的理性”、尊重談判共識(shí)，較之于技術(shù)合理性、公共意志、科層制這些“鋼鐵外套”確實(shí)要有感情色彩，顯得華麗而寬松。但是，在這件華麗而寬松的外套里，真實(shí)的故事仍是原先的情節(jié)，社會(huì)中的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)總是能夠利用對(duì)價(jià)值重疊的承認(rèn)來(lái)強(qiáng)化自己的價(jià)值優(yōu)勢(shì)，總是能夠利用對(duì)“反思的理性”的崇尚而一再迫使弱勢(shì)群體妥協(xié)，總是能夠利用對(duì)談判共識(shí)的尊重鞏固已經(jīng)注入了自身價(jià)值取向的契約的權(quán)威。當(dāng)思想者們引入社會(huì)范疇，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)則實(shí)際操控著真實(shí)的社會(huì)；
當(dāng)思想者們描述著社會(huì)自組織體系，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)則實(shí)際把持著社會(huì)自組織體系；
當(dāng)思想者們談?wù)撝�“�?duì)相互保證安全的廣泛協(xié)議和預(yù)期”，強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)早已自詡是“相互保證安全”秩序的實(shí)際恩賜者。

　　其實(shí)，上述思想的故事與真實(shí)的故事之間的分離，只是一種表層現(xiàn)象。在更本質(zhì)的層面上，思想的故事不過(guò)是真實(shí)的故事在思想形式上的一個(gè)局部情節(jié)。思想的言說(shuō)常常就是生活中話語(yǔ)霸權(quán)擁有者的言說(shuō)，并實(shí)際上為生活中的霸權(quán)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值提供程序正義性的制度設(shè)計(jì)和制度闡釋。一向強(qiáng)調(diào)自身不介入主權(quán)國(guó)家內(nèi)部政治事務(wù)的世界銀行極力倡導(dǎo)善治理論，倡導(dǎo)全球治理學(xué)說(shuō)，卻又把善治理論政治化為一種具有霸權(quán)色彩的尺度，使之成為對(duì)發(fā)展中國(guó)家貸款的主導(dǎo)政策思想，成為評(píng)估受援國(guó)條件的主要標(biāo)準(zhǔn)之一。聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展所副所長(zhǎng)阿爾卡塔拉在分析這一點(diǎn)時(shí)指出，在實(shí)際干預(yù)受援國(guó)內(nèi)部政治事務(wù)上，善治的概念最為有用，因?yàn)樗�使�?guó)際金融機(jī)構(gòu)能從經(jīng)濟(jì)主義中擺脫出來(lái)，去思考與經(jīng)濟(jì)重組相關(guān)的關(guān)鍵性政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。一個(gè)倡導(dǎo)善治的國(guó)際權(quán)威機(jī)構(gòu)以善治的名義實(shí)施著霸權(quán)，善治在這里遭到了可憐的嘲弄。這就是在善治外衣下展開(kāi)的真實(shí)故事情節(jié)。難怪這個(gè)故事情節(jié)還有另一個(gè)注腳，即1997年世界銀行發(fā)展報(bào)告《變革世界中的政府》所指出的一種情形：在幾乎所有的社會(huì)中，有錢有勢(shì)者的需要和偏好在官方的目標(biāo)和優(yōu)先考慮中得到充分體現(xiàn)。但對(duì)于那些為使權(quán)力中心聽(tīng)到其呼聲而奮斗的窮人和處于社會(huì)邊緣的人們而言，這種情況卻十分罕見(jiàn)。因此，這類人和其他影響力弱小的集團(tuán)并沒(méi)有從公共政策和服務(wù)中受益，即便那些最應(yīng)當(dāng)從中受益的人也是如此。

　　這就迫使我們不得不嚴(yán)肅地思考一個(gè)問(wèn)題：如果真有依據(jù)治理原則設(shè)計(jì)的制度環(huán)境，那也不得不警惕現(xiàn)代巨型公司以社會(huì)的名義實(shí)際俘獲本國(guó)政府，又役使發(fā)展中國(guó)家政府；
不得不警惕一些巨型國(guó)際經(jīng)濟(jì)或社會(huì)組織以社會(huì)的名義超越別國(guó)主權(quán)，實(shí)際實(shí)施著某些大國(guó)的霸權(quán)意圖；
不得不警惕一個(gè)國(guó)家內(nèi)部坐視強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體的不對(duì)稱談判，或以“為納稅人服務(wù)”的名義，實(shí)際實(shí)施著社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)和政府的利益捆綁；
不得不警惕話語(yǔ)霸權(quán)的實(shí)際擁有者以共識(shí)的名義迫使其他社會(huì)群落一再作出妥協(xié)。

　　來(lái)源：江海學(xué)刊2007.4

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