摘要：
構(gòu)建責(zé)任政府， 一個有效的途徑就是建立健全行政問責(zé)制。行政問責(zé)制的逐步完善，是建設(shè)法治社會的必然要求，這對于推進(jìn)我國社會主義民主政治建設(shè)進(jìn)程， 推動政治文明的發(fā)展和進(jìn)步， 都有著極其重要的現(xiàn)實意義。

　　關(guān)鍵詞：
行政問責(zé)制；

問題；

對策

　　我國從2003年開始的一系列“問責(zé)風(fēng)暴”事件， 標(biāo)志著我國行政問責(zé)制的初步建立，這從實踐的角度詮釋了“權(quán)為民所用， 情為民所系， 利為民所謀”的深刻內(nèi)涵。十一五規(guī)劃的出臺， 確立了我國要建立責(zé)任政府的長期目標(biāo)， 這也就給行政問責(zé)制的發(fā)展和完善提供了良好的政策空間。實踐也證明，行政問責(zé)制對于規(guī)范政府治理、提高行政效能具有重大作用�？梢灶A(yù)見， 強(qiáng)調(diào)對政府公共行政責(zé)任的認(rèn)定和追究并使之制度化， 建立健全行政問責(zé)制， 構(gòu)建可問責(zé)政府， 是未來政府治理的主要努力方向之一， “可問責(zé)”將是指導(dǎo)我國政府轉(zhuǎn)型的新理念之一。

　　一、基本概念的界定

　　1、行政責(zé)任

　　行政責(zé)任是與行政機(jī)關(guān)相聯(lián)系的。形勢國家行政權(quán)的組織機(jī)構(gòu)就是行政機(jī)關(guān)， 他同其他國家機(jī)關(guān)如立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等相區(qū)別。自憲法誕生以來，行政機(jī)關(guān)通常與“責(zé)任”聯(lián)系在一起。美國行政倫理學(xué)教授特里·庫伯從主觀主責(zé)任和客觀責(zé)任的角度對行政責(zé)任作出非常深入的研究。他認(rèn)為， 客觀責(zé)任是由于社會對行政職位的考慮而產(chǎn)生的，也就是說， 行政人員一旦接受了某一職位， 就等于接受了某種期望和約束。從這個角度來說， 公共行政體系的科層制就是“正式的責(zé)任結(jié)構(gòu)和工具”。因此， 行政者必須承擔(dān)行政責(zé)任。但是關(guān)于行政責(zé)任的概念，不同的專家、學(xué)者從不同的角度出發(fā)進(jìn)行闡述， 各有不同的說法。筆者認(rèn)為， 行政責(zé)任就是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員因其公權(quán)地位和公職身份而在公共管理活動中對授權(quán)者、法律法規(guī)和社會價值等負(fù)有基于行政權(quán)力而產(chǎn)生的政治、法律、道義責(zé)任和崗位責(zé)任，而這種責(zé)任實質(zhì)上體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員是否能夠積極地對社會的需求做出回應(yīng)， 并采取積極的措施， 公正、有效率地實現(xiàn)其需求和利益。當(dāng)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員回應(yīng)并滿足了民眾的正當(dāng)需求和利益時，便是負(fù)責(zé)任的。根據(jù)行政責(zé)任的內(nèi)容， 可以把行政責(zé)任劃分為以下幾種類型：
一是政治責(zé)任；

二是崗位責(zé)任；

三是道義責(zé)任；

四是法律責(zé)任。

　　2、行政問責(zé)制

　　行政問責(zé)制是政府實現(xiàn)其行政責(zé)任的一種自律或自我控制， 即行政自律機(jī)制�，F(xiàn)代政府發(fā)展的一個共同特征便是其內(nèi)部控制機(jī)制比較發(fā)達(dá)比較完備。[ 1 ]這種內(nèi)部的控制機(jī)制是維護(hù)政府體系賴以存在和發(fā)展的最低條件之一， 它貫穿于政府行政活動的全過程。應(yīng)該說， 行政問責(zé)制是一種與我國國情相適應(yīng)的政府行政自律機(jī)制。它將在實現(xiàn)政府行政責(zé)任方面起到積極而有效的作用。行政問責(zé)制的實質(zhì)在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權(quán)力”的失職行為，這是對行政責(zé)任的科學(xué)界定。為官就要做事。做什么事？ 怎樣做事？ 我們比較習(xí)慣的思維方式是“做好事， 做更多的事”。這顯然是一種帶有濃厚的理想主義色彩的價值追求。表面看，由此而形成的行政責(zé)任似乎無比的大， 而際上這種行政責(zé)任往往會因為大得無人能夠承擔(dān)變得事實上很小， 也會因為模糊不清而變得實際上極不確定， 還會因為太神圣而變得華而不實、形同虛設(shè)。行政問責(zé)制是另一種思維方式，它的回答是“做該做的事， 不要做壞事”， 這種價值追求看起來定位低， 但卻是科學(xué)的。從職位分類制度來看， 它本質(zhì)就在于要求處于不同層次、不同崗位上的行政員“做應(yīng)該做的事，不做壞事”， 只要這樣， 整個行政統(tǒng)就能發(fā)揮它的整體功能， 完成其組織任務(wù)。其次， 活動行為的可控性來看“做好事， 做更多的事”。從管理學(xué)的角度來看， 既乏可控性，也沒有可操作性。而“做應(yīng)該做的事， 不做壞事”則可控性和可操性都很強(qiáng)。我們當(dāng)然要追求卓越但我們也只能理性地選擇這樣一種制度安排：
先堅守住“做應(yīng)該做的事， 不做壞事”的底線，再向“做好事， 做更多的好事”遞進(jìn)。

　　行政問責(zé)制的內(nèi)涵概括為以下幾個方面：
(1)行政問責(zé)的主體，即“由誰問”。廣義的行政問責(zé)主體， 不僅有同體的問責(zé)主體， 即行政機(jī)關(guān)的上級部門或領(lǐng)導(dǎo)和其他專門的審計、監(jiān)察部門， 而且有異體的問責(zé)主體， 包括人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、公眾等。( 2) 行政問責(zé)的客體，即“向誰問”。行政問責(zé)的客體是各級行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員， 但主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者。(3) 行政問責(zé)的范圍， 即“問什么”。從管理不善、政績平平到用人失察乃至決策失誤， 包括對行政活動正常運(yùn)行， 以及行政效能、行政效率、行政質(zhì)量、政府形象等造成重大負(fù)面影響或可能造成潛在負(fù)面影響的行為等都屬于問責(zé)的范圍之內(nèi)。( 4 ) 行政問責(zé)的程序， 即“如何問”。問責(zé)中“問”的過程包括質(zhì)詢、彈劾、罷免等程序要求。(5) 行政問責(zé)的責(zé)任體系。這一體系包括政治責(zé)任、崗位責(zé)任、道義責(zé)任和法律責(zé)任。( 6) 行政問責(zé)的后果。問責(zé)的后果是行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。承擔(dān)責(zé)任的主要方式有：
公開道歉、責(zé)令作出書面檢查；

通報批評、公開譴責(zé)、誡勉；

引咎辭職、撤職、免職、責(zé)令辭職；
給予行政處分等。權(quán)力與責(zé)任相一致的原則是公共管理活動中必須堅持的一條基本原則。責(zé)任和權(quán)力必須是對等的、平衡的， 即一個行政組織所承擔(dān)的責(zé)任越大， 其擁有的行政權(quán)力則應(yīng)越大，如果有責(zé)無權(quán)，或行政權(quán)力過小， 行政人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性就會受到束縛， 也不可能承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任；
反之， 只有權(quán)力而沒有責(zé)任， 就會造成濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，瞎指揮， 產(chǎn)生官僚主義等現(xiàn)象， 給國家行政管理帶來損害。建立行政問責(zé)制， 就是要做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一：
有什么樣的權(quán)力， 就承擔(dān)什么樣的責(zé)任， 并通過“問責(zé)”的“制度化”來保證這個“權(quán)責(zé)對等”的實現(xiàn)。

　　二、我國行政問責(zé)制存在的問題

　　我國的行政問責(zé)制畢竟才剛剛起步， 雖然取得了有目共睹的成效， 但仍然存在許多問題， 這些問題主要表現(xiàn)在五個方面。

　　1、行政問責(zé)制的信息壁壘過高

　　在我國， 大部分的信息資源都掌握在政府手里， 政府信息不透明， 信息不公開， 公眾缺乏知情權(quán)， 行政問責(zé)就無從談起。[ 2 ]與信息公開緊密聯(lián)系的是新聞媒體的獨(dú)立報道權(quán)， 因為被公開的信息只有通過媒的報道才能為公眾所知曉并使用。而現(xiàn)實情況是，一些地方的領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于報喜不報憂， 對負(fù)面信息總是以維護(hù)安定團(tuán)結(jié)、注意影響等為借口竭力掩蓋， 禁止報道， 甚至違法動用行政權(quán)力千方百計地阻撓新聞媒體對不利于官員仕途的事實真相進(jìn)行報道，使新聞媒體的輿論監(jiān)督作用受到很大的限制。這些都極不利于行政問責(zé)制的發(fā)展。

　　2、行政問責(zé)制的制度缺位

　　我國目前實施的行政問責(zé)帶有大量的人治色彩， 仍然是“運(yùn)動性的問責(zé)”、“政策性的問責(zé)”、“人治式的問責(zé)”，而不是嚴(yán)格的責(zé)任追究制度體系， 更沒有形成良好的制度慣例和傳統(tǒng)。[ 3 ]雖然行政問責(zé)制適用的法規(guī)、條例比較多，既有黨的條例， 也有政府的法規(guī)；

既有中央出臺的， 也有地方政府制訂的， 但這些規(guī)定大多是粗線條的， 缺乏可操作性。比如， 問什么事的責(zé)， 問哪個官員的責(zé)，由誰來問責(zé)，以什么程序問責(zé)等一系列問題， 均未明晰化。這種缺乏法律保障和制度支撐的行政問責(zé)， 最終可能導(dǎo)致問責(zé)流于形式。

　　3、行政問責(zé)制的法律、法規(guī)尚不完善

　　一方面， 目前行政問責(zé)制適用的法規(guī)、條例比較多， 散見于各種政策文件中；

另一方面， 有些法律法規(guī)存在著缺乏操作性，導(dǎo)致實際執(zhí)行難的問題。這是我國在立法或規(guī)章制度制定方面的一個通病， “條條”制定出來了， 但是一旦要運(yùn)用到實際中去的時候， 卻不知道如何使用， 界定不明確， 規(guī)定模糊、籠統(tǒng)。有些單位的行政問責(zé)制對行政失察、失職的行為或追究事項的規(guī)定過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致在實際工作中難以執(zhí)行。責(zé)任不明確也是構(gòu)成操作難， 阻礙行政問責(zé)制發(fā)展的一大障礙。

　　4、行政問責(zé)制缺乏行政倫理建設(shè)

　　一是一部分政府官員的責(zé)任意識淡薄， 只知道自己手中有多大的權(quán)力， 卻不知道這些權(quán)力的運(yùn)用所產(chǎn)生的后果和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；
二是雖然知道要承擔(dān)責(zé)任， 但受傳統(tǒng)習(xí)慣思維的影響而產(chǎn)生一種認(rèn)識上的誤區(qū)， 以為只有自己作為當(dāng)事人出問題， 直接犯有重大錯誤或過失時才應(yīng)承擔(dān)責(zé)任， 而對部下出現(xiàn)的重大錯誤或過失所應(yīng)承擔(dān)的間接責(zé)任和后果則不能接受；
三是有些官員過于強(qiáng)調(diào)個人的良好主觀動機(jī)而不論其工作成效， 對因工作不力和不作為造成的不良后果不愿承擔(dān)責(zé)任， 缺乏責(zé)任與權(quán)力對等的意識等；

四是在出了問題后對自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任千方百計地推托。因此，要完善行政問責(zé)制， 必須大力加強(qiáng)行政倫理建設(shè)。

　　5、行政問責(zé)制缺乏異體問責(zé)

　　問責(zé)主體分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)是指執(zhí)政黨內(nèi)部對其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)， 或者行政系統(tǒng)對其行政官員的問責(zé)。至于執(zhí)政黨對于政府及其領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)，在性質(zhì)上仍然屬于同體問責(zé)， 因為各級政府領(lǐng)導(dǎo)主要是由執(zhí)政黨推薦產(chǎn)生的。所謂異體問責(zé)的主要內(nèi)容是指涉憲主體之間的問責(zé)制，其中包括人大代表對政府的問責(zé)制；

民主黨派對執(zhí)政黨的問責(zé)制；
民主黨派對政府的問責(zé)制；

新聞媒體對執(zhí)政黨和政府的問責(zé)制；

法院對執(zhí)政黨組織和政府的問責(zé)制。就目前問責(zé)實踐來看， 我國問責(zé)主體更多的是同體問責(zé)， 因此， 在我國現(xiàn)行問責(zé)實踐中，問責(zé)主體更多的是同體問責(zé)， 這其實是一種利益相關(guān)者的責(zé)任追究機(jī)制， 既然是利益相關(guān)者， 那么問責(zé)也就會僅僅淪為形式。當(dāng)前我國缺乏的是異體問責(zé)。比如需要進(jìn)一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制度等，增強(qiáng)人大監(jiān)督的問責(zé)手段和力度， 加強(qiáng)媒體的輿論監(jiān)督等， 但目前看， 這方面仍然比較薄弱， 需要進(jìn)一步完善。

　　三、完善我國行政問責(zé)制的對策建議

　　十一五規(guī)劃指出， 我國要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求， 建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)對等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。建立健全行政問責(zé)制，構(gòu)建一個可問責(zé)的政府， 不僅是行政管理體制改革的內(nèi)在要求， 而且對于建設(shè)法治政府， 服務(wù)政府都有積極意義。行政問責(zé)制的加強(qiáng)和完善可以優(yōu)化政府的治理水平。相應(yīng)于前文所述，行政問責(zé)制的完善應(yīng)該從五個方面著手。

　　1、政務(wù)信息公開化， 加強(qiáng)媒體的輿論監(jiān)督“陽光是最好的防腐劑”， 透明可杜絕腐敗滋生的溫床。行政問責(zé)制的最大特點就是行政公開。行政公開是現(xiàn)代公共行政發(fā)展的一個新趨勢，也是現(xiàn)代政府及其公務(wù)員的基本義務(wù)， 其含義是指除涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密、個人隱私外， 政務(wù)信息應(yīng)當(dāng)向公民和社會公開， 而且政府向公眾提供的信息應(yīng)當(dāng)是真實的， 而不是企圖誤導(dǎo)人的政治假象。實行“陽光問責(zé)”，一方面要盡快制定政府信息公開的法律、法規(guī)， 促進(jìn)透明政府的建立， 使人民能夠及時發(fā)現(xiàn)政府及其公務(wù)員的失職行為， 將政府切實置于人民的監(jiān)督、控制之下。當(dāng)前， 我們應(yīng)該借鑒西方先進(jìn)國家在此方面的理念、原則、技術(shù)及經(jīng)驗，同時結(jié)合我國國情， 將我們現(xiàn)有的零散規(guī)定予以整合， 制定一部統(tǒng)一的《政府信息公開法》。另一方面要規(guī)范行政公開的內(nèi)容與形式。行政公開的內(nèi)容主要包括公開行政決策、公開行政法規(guī)、公開行政標(biāo)準(zhǔn)、公開行政程序、公開行政執(zhí)行及行政結(jié)果、公開責(zé)任主體等。行政公開的具體形式多樣，可以通過廣播、電視、報刊等新聞媒體來公開政務(wù)， 也可以通過政報、綜合年鑒、專項年鑒等出版物每年公開一次政務(wù)活動， 或通過文件、通報、簡報、專欄、布告、會議等途徑來公開，還可以通過互聯(lián)網(wǎng)和計算機(jī)信息儲存查閱網(wǎng)絡(luò)來公開。

　　加強(qiáng)媒體的輿論監(jiān)督。在當(dāng)今時代， 單個的公民或者組織處于信息上的劣勢， 不可能占據(jù)信息資源， 輿論監(jiān)督實際關(guān)系著信息公開的來源問題，在政府掌握信息的前提下， 新聞渠道如果不夠暢通的話， 公民的信息知情權(quán)就得不到保障， 也根本談不上問責(zé)制。因此， 強(qiáng)調(diào)媒體的輿論監(jiān)督是建立完善問責(zé)制的必要條件。

　　2、問責(zé)運(yùn)作制度化

　　問責(zé)制是責(zé)任制和責(zé)任追究制的中間環(huán)節(jié)， 是授權(quán)與監(jiān)權(quán)的功能性載體。必須建立健全各種責(zé)任制度及可操作性強(qiáng)的失職、失責(zé)追究制度，才能保證問責(zé)制建立在有法可依的基礎(chǔ)上， 并能在實施責(zé)任追究時， 在各個方面和環(huán)節(jié)上都能順藤摸瓜， 找到具體的責(zé)任主體， 使每一位行政官員都明確自己崗位的職責(zé)，克服傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、職責(zé)不清、職責(zé)不明，(點擊此處閱讀下一頁)

　　 出現(xiàn)問題無人負(fù)責(zé)、無法追究的現(xiàn)象。因此， 問責(zé)機(jī)制的建立必須解決如下幾個問題：
第一， 要建立一套普遍、公開、細(xì)致的問責(zé)事由標(biāo)準(zhǔn)；
第二， 要明確黨政之間、正副職之間、不同層級之間的責(zé)任及其問責(zé)方式；

第三， 要按照授權(quán)范圍及民主憲政的要求明確問責(zé)主體；

第四，要規(guī)定問責(zé)程序， 以法制化的程序來保證問責(zé)制度的有序進(jìn)行，如提案、立案、調(diào)查、申辯、審議、決定、復(fù)議、申訴等， 違反程序的問責(zé)是無效的。

　　3、完善問責(zé)的法律法規(guī)體系

　　首先， 要加快相關(guān)立法， 填補(bǔ)實行行政問責(zé)制可能遇到的法律空白， 確保有法可依。其次， 要統(tǒng)一從中央到地方所制定的各項法律、法規(guī)、條例等的效力、適用范圍，理順相互關(guān)系， 發(fā)揮各自獨(dú)特的作用。再次， 在立法的具體要求上， 有關(guān)法律、法規(guī)、條例等， 必須對行政責(zé)任的范圍、承擔(dān)主體、責(zé)任判斷、責(zé)任方式、期限、程度、賠償?shù)葐栴}進(jìn)行明確的和具備可操作性的規(guī)定，切忌籠統(tǒng)、模糊。

　　4、加強(qiáng)行政倫理建設(shè)

　　在謀取行政責(zé)任的過程中， 法律和外部控制機(jī)制是非常重要的， 責(zé)任的落實離不開法治， 然而，法律和外部控制機(jī)制，其作用是有限的。法律制度無論多么龐大、嚴(yán)密都不可能把所有行政行為都固定在一成不變的模式中， 總會給行政主體留下一定的自由空間， 這個空間有可能成為行政主體以權(quán)謀私、濫用職權(quán)的機(jī)會。外部控制和制裁只能觸及外部行為，它難以控制生活的隱秘部分， 因為不可能時刻監(jiān)督行政管理者， 即使理論上是可能的， 但監(jiān)督的成本太昂貴。外部控制和法律控制給行政主體提供的是個底線， 它至多只能守住已獲得的成果，但卻不能鼓勵高尚的公共官員的出現(xiàn)，無法創(chuàng)造或強(qiáng)化一種更好的公共管理秩序。促進(jìn)負(fù)責(zé)任的行動， 要求有義務(wù)和責(zé)任意識， 沒有道德的公共管理是不可能持久的。因此， 加強(qiáng)行政倫理建設(shè)是非常重要的。盡管倫理和道德并不能完全解決公共管理領(lǐng)域的許多問題，但它可以提供單靠外部控制所不能得到的東西：
即內(nèi)在取向的改變， 改變?nèi)说男膽B(tài)乃至心靈， 以及由一種錯誤的行為向一種新的行為方面的轉(zhuǎn)變。[ 4 ]

　　5、強(qiáng)化異體問責(zé)力度

　　要建立科學(xué)完善的問責(zé)制度， 必須加強(qiáng)異體問責(zé)力度。

　　 (1) 明確人大監(jiān)督的權(quán)力。人大是異體問責(zé)中最重要的問責(zé)主體。隨著依法治國的力度不斷加大， 需要進(jìn)一步建立不信任投票制、彈劾制以及責(zé)任人引咎辭職制度等，增強(qiáng)人大監(jiān)督的問責(zé)手段和力度。完善行政問責(zé)制， 要強(qiáng)化異體問責(zé)， 充分發(fā)揮行政體制外部的問責(zé)主體(特別是立法機(jī)關(guān))的監(jiān)督、問責(zé)作用， 對行政機(jī)關(guān)形成有效的外部壓力。在各類問責(zé)主體中， 人大及其常委會是最重要的體制外問責(zé)主體。人大及其常委會要充分運(yùn)用其監(jiān)督權(quán)力，行使各項監(jiān)督職權(quán)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行問責(zé)。

　　(2) 要充分調(diào)動全體公民監(jiān)督的積極性。公民個人、社會團(tuán)體等其他異體問責(zé)主體的作用也同樣不可忽視。隨著民主意識的增長和新公共管理理念的盛行，公眾參與成為行政發(fā)展的必然。就行政問責(zé)而言， 我們應(yīng)該建立一種公眾導(dǎo)向的問責(zé)模式。[ 5 ]比如在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)安全生產(chǎn)領(lǐng)域，僅僅靠行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查是不夠的，還必須充分發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部人員的力量， 只有他們最熟悉內(nèi)情，鼓勵他們對于經(jīng)濟(jì)活動中企業(yè)的違法情況進(jìn)行監(jiān)督， 多管齊下， 才有可能真正有效遏止安全事故的發(fā)生。這樣，才能真正達(dá)到問責(zé)的目的。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[ 1 ] 宋濤. 行政問責(zé)概念及內(nèi)涵辨析[ J ]. 深圳大學(xué)學(xué)報，2005， (3) ：
44.

　　[ 2 ] 林崇建， 周亞越. 我國完善行政問責(zé)制之路徑分析[ J ]. 寧波大學(xué)學(xué)報， 2006， (5) ：
107.

　　[ 3 ] 張創(chuàng)新， 趙蕾. 從“新制”到“良制”：我國行政問責(zé)的制度化[ J ]. 中國人民大學(xué)學(xué)報， 2005， (1) ：
114.

　　[ 4 ] 任德成， 費(fèi)廣勝. 行政問責(zé)制的理論分析[ J ]. 山東科技大學(xué)學(xué)報， 2006， (3) ：
50

　　[ 5 ] 周斌. 行政問責(zé)制：權(quán)責(zé)對等的制度性保障[ J ]. 湖北社會科學(xué)， 2005， (2) ：
35.

　　來源：福州黨校學(xué)報

相關(guān)熱詞搜索：完善 問責(zé)制 行政 論我國 陳靜