摘要：隨著中國社會的快速轉型，中國的社會救助制度取得了新的進展。具體表現(xiàn)為城市貧困救助制度、農村社會救助制度和流動人口救助制度的建立與發(fā)展。但同時，城鄉(xiāng)社會救助的任務也越來越突出，而與社會救助相關的財政支付制度、政策實施系統(tǒng)以及救助對象方面存在的問題，阻礙了社會救助工作的有效開展。

　　關鍵詞：社會轉型；
社會救助制度；
民間組織；
制度建設

　　一、社會轉型與社會救助制度轉型

　　1.中國大陸的社會轉型

　　當今中國大陸，對任何制度性、結構性問題的討論和解決都離不開對社會轉型的分析，對社會救助制度的研究也是如此。改革開放20多年來中國大陸的經濟與社會發(fā)生了重大變化，如果用社會學的話語來說，就是大陸的經濟和社會發(fā)生著重大轉型。大陸地區(qū)的社會轉型從其直接動因上來說是大陸的經濟體制和政治體制改革推動的，但是由于大陸的改革與世界經濟和政治發(fā)生著日益密切的聯(lián)系，所以，對大陸經濟與政治體制改革和社會轉型的認識也必須參考國際經驗和國際背景。

　　20世紀90年代初期，法國社會學家圖雷納（A.Touraina ）指出世界正在經歷著轉型，這一轉型給世界秩序帶來重要影響[1]（P29）.如果說大陸70年代末以來的改革受到內外多種因素影響的話，那么70年代末80年代初英美國家所出現(xiàn)的新自由主義經濟學思潮的影響更是不可忽視。英美政策的新自由主義轉向，強調社會福利的效率，期望以此激起經濟的活力和競爭力，并推動世界經濟市場的競爭。雖然后來英美國家的削減福利的社會政策遇到了有力挑戰(zhàn)[2]（P313），但是新自由主義思潮對世界的影響還是明顯的。

　　中國大陸的改革是對內解決經濟、政治領域存在的矛盾和對外應對各種國際壓力的背景下展開的，從此大陸越來越多地融入國際社會，同國際社會互動，也受到國際因素的影響。大陸的改革首先是從經濟領域開始的，后來擴展到政治、文化和社會領域，從而導致社會轉型。在經濟方面大陸地區(qū)越來越強調市場經濟并一度追求GDP 的高速增長。在政治方面則逐步推進政治民主化，而80年代后期國際社會越來越強烈的人民生存權、發(fā)展權的理念對中國大陸的政策也產生了重要影響。

　　2.新的社會問題及其對社會救助制度轉型的要求

　　改革開放20多年來，大陸地區(qū)的經濟和社會結構發(fā)生了重大變化。經濟的持續(xù)快速增長為改善人民生活奠定了基礎，但財富的社會分配政策向資本方面的偏離也同時帶來貧困問題。由于推行市場化，在經濟競爭中處于不利地位的地區(qū)和群體持續(xù)受到貧困的侵擾。在農村，經過政府實施的"八七扶貧戰(zhàn)略"和新的反貧困戰(zhàn)略，盡管絕對貧困的數量大大減少，但絕對貧困人口的脫貧問題卻變得更加尖銳。在城市，受經濟全球化的影響，產業(yè)結構的調整和市場化改革造就了一大批失業(yè)下崗人員。受多種因素的影響，相當數量的失業(yè)下崗人員及其家庭陷入貧困，他們的基本生活、衛(wèi)生醫(yī)療、子女教育等受到嚴重威脅。同時，城鄉(xiāng)的殘障群體的生活也因缺乏來自政府和集體的足夠支持而陷入困境。

　　應該說明的是，上述新生的或原有的貧困問題，在不完整的社會救助體系面前比較充分地顯露出來。在計劃經濟時期，集體主義的平均分配制度在抑制人們的積極性的同時，也發(fā)揮了保障弱者的功能。農村的生產集體即使對殘障人士也給予勞動機會上的照顧，城市的單位制度由于承擔著生產和社會管理的雙重職能，則依照政府的政策盡量吸納各種人士就業(yè)，并發(fā)揮著救濟貧困職工家庭的功能。這樣，當時的社會救助基本上面對的是城鄉(xiāng)"五保"人員，而這方面的政策安排是比較完整的[3]（P41-43）.

　　改革開放以來，特別是90年代中期以來大陸的社會救助體系受到一些挑戰(zhàn)。在農村地區(qū)，相當多村莊的社區(qū)公共管理機構職能弱化，甚至組織癱瘓，集體經濟解體，這樣就損害了原來存在的社會救助能力。在城市，單位體制的弱化和居民委員會功能的孱弱，也使新形勢下的社會救助問題變得突出起來。社會問題凸顯，經濟體制、社會管理體制的重大變化，要求原來比較狹窄的社會救助制度進行轉型和獲得新的發(fā)展。

　　二、大陸地區(qū)社會救助制度的新發(fā)展

　　我國古代的社會救助主要針對的是災民、難民和流民，實施荒政和官民并舉的慈善救助。民國以來，社會救助向現(xiàn)代社會救助制度轉化[4]（P95）.1949年后大陸依靠總體性社會的體制實施社會救助，城市的工作單位、農村的生產集體成為社會救助的承擔者。改革開放以來，大陸社會救助的任務和做法都有了新的進展。

　　1.城市貧困救助制度

　　90年代中期以來，城市的社會救助遇到了新的課題：一方面40多年來沒有過的結構性失業(yè)發(fā)生，造成城市貧困人口規(guī)模的明顯增長，40-50歲人員下崗失業(yè)及其家庭的貧困問題凸顯出來，這涉及到他們的勞動機會、社會參與、子女教育、家庭成員的醫(yī)療保健等諸多社會問題。另一方面，原來代替政府承擔解決就業(yè)、醫(yī)保任務的工作單位的職能也發(fā)生了重大變化。著眼于經濟體制改革，政府大力推動改變"單位辦社會"的狀況，工作單位缺乏吸納低能力群體（年齡大、受教育水平低、缺乏技能的群體和有勞動能力的殘障人士）就業(yè)的積極性，同時將原來承擔的對退休職工的服務職能推向社會。然而與之并存的是，社會服務機構及其能力很不發(fā)達。

　　較大規(guī)模的失業(yè)人口和城市貧困群體催生了城市最低生活保障制度，各地政府依據當地經濟發(fā)展狀況、居民生活水平、貧困人口規(guī)模等制定了各自的最低生活保障制度。這一制度在上級政府的推動下得到實施，其做法是由中央政府與地方政府共同出資，由基層政府的民政部門與社區(qū)居民委員會合作實施。這一過程充分顯示了政府的行政動員能力，按照上級政府的要求，各地政府做到"應保盡保"，在有關各方的共同努力下，各地城市最低生活保障制度得到了較快發(fā)展。這樣，城市最低生活保障制度基本上建立起來，盡管在制度的運作過程中還存在著一些需要解決的問題。

　　2.農村社會救助制度

　　農村的社會救助制度主要針對的是"五保戶"和貧困戶。對于農村貧困戶的救助，大陸地區(qū)并沒有形成制度化的規(guī)定，而多數是在災荒和節(jié)日時給予物質上的救濟。針對龐大的農村貧困人口，政府于80年代之后實行開發(fā)性扶貧的政策，變"輸血"為"造血"，我們也可以把這一政策的改變看成是"發(fā)展型社會政策"的實踐。對于"五保戶"，政府從50年代起就建立了相應的制度，并得以貫徹執(zhí)行，因為政府一直是把對"五保戶"的救助作為政治任務來考量的。80年代中期以來農村"五保戶"所需的資金一直是通過對村民的附加收費來解決，90年代中期以后農村實行費稅改革，供養(yǎng)"五保戶"所需費用變?yōu)楦郊佣�。近幾年來，各地相繼取消了農業(yè)稅，供養(yǎng)"五保戶"所需經費便由政府財政負擔，這是一個歷史性的變化，即主要或全部由政府來承擔孤寡老人的供養(yǎng)。新的"農村五保供養(yǎng)規(guī)定"的出臺也融進了一些新的理念，這促進了農村最低生活保障制度的發(fā)展。至今全國有近40%的縣市建立了農村最低生活保障制度，這也是現(xiàn)代社會救助制度在農村地區(qū)的新發(fā)展。

　　3.流動人口的救助制度

　　災民、流浪人口的救助是中國歷代朝廷和政府都十分關心的問題，這種救助既是一種人道主義的幫助，又是一種管理[3]（P28-31）.80年代以來大陸地區(qū)的流動人口逐年增多，現(xiàn)在每年外出務工的流動人口在1億人左右，其中農村人口占絕大部分。在農村人口外出務工的過程中，由于農民與勞動力市場的信息不對稱，加之一些企業(yè)主缺乏基本的社會責任感，所以進城務工而生活無著的現(xiàn)象難免發(fā)生。長期以來，政府主要從社會秩序管理的角度去對待這些生活無著者。2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》代替了《收容遣送法》，新的理念和新的規(guī)則在《救助管理辦法》中得到體現(xiàn)，一個具有現(xiàn)代意義的、針對城市流浪人口的社會救助制度開始形成。

　　與之相聯(lián)的還有對流浪兒童的救助與保護。

　　雖然從20世紀50年代以來政府的相關政策就一直將流浪兒童與成年流浪者分別開來，對他們進行救助與保護，但是，實際上的保護與關懷顯得不足。2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》出臺以來，政府部門與聯(lián)合國兒童基金會合作，按照《世界兒童權利公約》的要求對流浪兒童進行救助、保護并促進其健康發(fā)展，從而在兒童救助保護方面形成了新的理念、制度和做法，一個現(xiàn)代的、針對流浪兒童的社會救助制度正在形成。與之相一致，2006年3月民政部等十五部委聯(lián)合發(fā)布的《關于加強孤兒救助工作的意見》，也是新的社會救助制度的重要組成部分。

　　可以說，針對最弱群體的現(xiàn)代社會救助制度已經開始建立，這與追求經濟社會的協(xié)調發(fā)展、建設和諧社會的發(fā)展戰(zhàn)略是相一致的。

　　三、社會救助制度發(fā)展的內在張力

　　當今大陸地區(qū)的社會救助制度是由原來的相應制度發(fā)展變化而來的，20多年來大陸經濟體制、政治體制和社會管理體制的改革，社會問題的凸顯以及社會發(fā)展和社會治理理念的變化，促使原有制度發(fā)生重大變化，新的社會救助制度在吸收國際先進理念的基礎上逐漸形成。在這一過程中，由于大陸社會發(fā)生著獨特的社會轉型，原來的制度結構與新制度的要求有著較大的不同，新制度得以建立和有效運行的支持條件并不充分具備，所以，社會救助制度在建立過程中還面臨著不少困難，制度內部還存在著一些張力。這些困難和張力影響著正在形成中的救助制度的有效運行，有的可能會影響制度的發(fā)展方向，不可不察。

　　從社會救助（社會福利）制度的要件來看主要包括如下一些方面：

　　1.社會救助的經濟支持條件的變化

　　任何社會救助制度的有效運行都必須有相對穩(wěn)定的經濟支持。社會救助制度作為現(xiàn)代國家的一項社會福利制度必須有來自政府的、或政府可以直接動員的物質-經濟資源。近20多年來大陸地區(qū)經濟的快速增長，在總體上為救助困難群體提供了經濟條件，但是財富的占有或福利資源的支付模式也會影響社會救助制度的實際運行。

　　改革以來，大陸地區(qū)實行分級財政制度，各級政府擁有自己的財政資源和支付領域，這就是財政的"分灶吃飯"制度。"分灶吃飯"制度的主旨是改變財稅的中央集權制度，激發(fā)各級政府的收繳稅費的積極性，并對轄區(qū)內的公共事務、社會福利承擔責任，在實際運行中也確實有利于擴大政府財政收入。

　　在實施社會救助的過程中，制度性的、大規(guī)模的財政開支也基本上實行不同層級政府分擔的原則。以城市最低生活保障制度為例，某一市（區(qū)）

　　轄區(qū)貧困人口的救助一般由中央、省市和市區(qū)三方共同負責，即實行三家責任共擔的原則。這種責任分擔原則強化了各方責任、增強了社會福利支出的基礎，但也帶來同一層級政府之間責任不均和低財政收入政府可能需要承擔更多責任的問題。因為當某一行政區(qū)域有較多貧困現(xiàn)象發(fā)生時，根據各級政府責任分擔的原則，當地政府就要支付較多福利費用。而較少發(fā)生貧困現(xiàn)象的財政較好的地區(qū)，政府則可以少支付福利費用。這樣就會出現(xiàn)政府福利責任的非均衡狀態(tài)——有錢的政府少付費，少錢的政府多承擔。這種結構的出現(xiàn)可能會產生某些地方政府逃避責任的現(xiàn)象，在實際工作中也確實如此，而這又會損害救助對象的合法權益。

　　"分灶吃飯"的財政體制和非均衡的責任所導致的負面效果在流動人口救助方面表現(xiàn)得比較突出。比如在對進城務工農民的救助、其子女的受教育權利救助方面，一些城市政府會借口對象不屬于本地區(qū)人口而拒絕救助，所以進城務工農民子女的受教育在某些地區(qū)還存在著問題。再如，流浪乞討人員的救助費用主要由流入地政府承擔，于是哪個地方流入的生活無著人口多，哪個地方的政府財政就要多掏錢。還有，那些對流動人口給予較好待遇的地方，也可能是流動人口更愿意去的地方，這樣就會出現(xiàn)更有責任心的政府要多負擔救助經費的現(xiàn)象。在救助環(huán)境不佳的情況下，可能會出現(xiàn)"劣幣淘汰良幣"，進而拉低整個社會的救助能力和救助水平的狀況。

　　2.社會救助制度的實施系統(tǒng)問題

　　社會救助制度的目的是救助那些一時陷入困境而不能自拔者，是通過救助而促進其自立，正所謂"救是救一時之急，助是助奮起自立"[5]（P60），這是現(xiàn)代的社會救助理念。雖然我國歷史上有比較豐富的救助思想，也有一些被人稱道的救助實踐，但是，救助理念常常是比較傳統(tǒng)的，救助行為也常常是有條件和打折扣的。中國以儒家為主的家族主義文化，強調自立做人，而在互助方面也是強調社區(qū)共同體內部的責任，所以，中國文化是貧困的個人責任觀和貧困恥辱觀。當一個人陷入困境之后，在觀念上常常會遵循道家思想——忍耐而無求于人。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這些思想不但影響著民眾，作為文化也影響著現(xiàn)代政府中的某些工作人員。我們會發(fā)現(xiàn)一些地方會以個人責任對待接受救助的低收入群體，比如在甄別申請最低生活保障者時，會自覺不覺地運用歧視的語言和做法，思想中總有申請者可能"騙保"的潛意識。一些工作人員眼睛盯著的是享受低保者與其身份不相稱的消費行為。在流浪兒童的救助保護方面，一些工作人員比較強調兒童的消極行為，同時也使用自認為是適當的、但往往是不當的行為對待他們。

　　當然，我們不能說救助工作人員不可以注視救助對象的消極行為。但是，根深蒂固的負面觀念可能會妨礙救助對象應得到的幫助和支持。從城市最低生活保障制度、流浪生活無著人員救助管理制度實施至今，工作人員（包括基層行政人員和社區(qū)居委會人員）中持貧困的個人責任觀和貧困恥辱觀者也并非個別，這自然不利于社會救助工作的開展。

　　3.救助對象方面的問題

　　在社會救助制度中，救助對象既是社會弱者又是權利擁有者。作為弱者，一方面，他們中的大多數只能通過求助、通過政策執(zhí)行者的調查和甄別來獲得救助；
另一方面，他們又是享受救助福利的權利人。當然，從弱者向權利擁有者的過渡并不是所有人都能做得到的，這與社會救助政策的宣傳和社會知曉程度有關。

　　在這方面，有兩種情況阻礙了社會救助制度的實施。一方面，是救助對象對社會救濟政策的不了解，他們不知道如何獲得救助，也不清楚救助者的權利。這方面知識的缺乏可能會使他們丟失獲得救助的機會而得不到應有的救助。在這方面政府和一些政府工作人員也是有責任的，一些政府工作人員出于貧困的個人責任觀而追求救助最小化，似乎慷慨的救助是在浪費納稅人的錢財，是一種不公平，因此，減少和拒絕提供救濟。另一方面，在居民中確實存在由于各種原因不具備救助條件而獲取救助者。一些人無視自己對困境的責任，而將全部責任簡單歸于政府，對社會救助這一公共資源有占有欲望，于是，在一些地方出現(xiàn)"騙保"、"騙旅游車費"的現(xiàn)象。盡管第二種情況是少數，但是，它還是削減著社會救助的實際效果，并可能對社會救助制度的確立產生不利影響。

　　四、社會救助制度的完善

　　如上所述，近幾年來大陸地區(qū)的社會救助制度得到了較快發(fā)展，但是，以往救助制度的"經驗"和傳統(tǒng)的救助意識形態(tài)還在發(fā)揮作用。在這一過程中"，傳統(tǒng)"作為一種力量起著不容忽視的作用，而傳統(tǒng)的社會結構要素——政府間關系、國家與社會的關系也對新制度的實施產生著重要影響。

　　似乎，具有現(xiàn)代意義的、以人為本的社會救助制度是"嵌入"于大陸的社會結構之中的。實際上，新的社會救助制度是我國目前的具體國情發(fā)展的必然結果。從社會進步、經濟社會協(xié)調發(fā)展及構建和諧社會的目標來看，新的社會救助制度的完善也是一種合乎邏輯、合乎情理的必然要求。社會救助制度的完善是一個復雜的社會過程，要完善這一制度，至少需從如下幾個方面著手。

　　1.建立農村最低生活保障制度

　　現(xiàn)在，大陸地區(qū)在城市普遍建立了最低生活保障制度，也取得了比較明顯的成效。城市最低生活保障制度主要解決的是因產業(yè)結構調整、職工失業(yè)而造成的城市戶籍人口的貧困問題。然而，從城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的角度出發(fā)，建立面對更加貧困、規(guī)模更大的農村貧困人口的最低生活保障制度也是必要的。這不僅能使農村貧困人口共享社會進步的成果，改善他們的基本生活，而且可以減少外出流浪等社會現(xiàn)象的發(fā)生，也有利于促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。由于大陸農村情況復雜，各地差別較大，所以，建立農村最低生活保障制度會比較困難。但已有的經驗表明，建立與當地經濟社會發(fā)展水平相適應的農村最低生活保障制度也是做得到的。在這方面，政府應該給予支持[6].

　　2.進行總體的制度化安排

　　社會救助制度屬于政府的總體性的制度安排，即這一制度的實施會涉及到不同部門，這樣，各級政府之間、政府各部門之間的協(xié)調狀況就會影響社會救助制度的施行。不同層級政府、不同地區(qū)政府在共擔責任時難免會發(fā)生利益上的博弈，而社會救助需要政府之間、政府各部門之間更多的協(xié)調及合作。實際上，就是在社區(qū)中處理社會救助事務時也存在著部門之間的不協(xié)調。比如在城市的街道辦事處層次，失業(yè)身份的確認是在勞動和社會保障系統(tǒng)的社會保障所，低收入家庭的救助是民政系統(tǒng)的任務，而居民委員會在"家庭調查"中發(fā)揮著重要作用，失業(yè)人員再就業(yè)培訓也由社會保障所（再就業(yè)培訓中心）負責。顯然，與社會救助相關的事務被不同的權力部門分割，不利于社會救助的有效開展�？磥�，社會救助制度的進一步完善需要建立更適宜的財政支付體系，建立更有利于社會救助的政策執(zhí)行系統(tǒng)和福利傳輸系統(tǒng)[7]（P83-86），這就要求對社會救助制度進行總體的制度化安排。

　　3.發(fā)揮民間組織與民間力量的救助作用

　　一般說來，社會救助的具體實施需要民間組織的參與。在與市場經濟體制相適應的現(xiàn)代社會結構中，民間組織的發(fā)展及其在提供公共服務、社區(qū)服務方面發(fā)揮作用是必然的。改革開放以來，大陸地區(qū)民間組織得到了一定程度的發(fā)展，它們在環(huán)境保護、打工人員服務方面正在發(fā)揮著積極作用。但是總體而言，服務性民間機構的發(fā)展還相當滯后。政府期待公共事業(yè)單位向服務性組織的轉型，但這種轉型相當緩慢。具體而言，一方面，政府期望公共事業(yè)單位向公共服務、社會服務轉型，但公共事業(yè)單位對政府有很強的依賴性，并且公共事業(yè)單位工作人員在相當大的程度上已被行政化而缺乏有效的公共服務、社會服務的能力。

　　于是，通過公共事業(yè)單位轉型來發(fā)展民間組織還有待時日。另一方面，大陸的社會服務機構也不發(fā)達，這與政府對服務型民間機構的支持不力有關。政府已經宣稱發(fā)展服務型民間機構，在一些有關社會救助的文件中也載明要發(fā)揮民間組織、甚至國際組織的作用，但是，由于政府對民間服務機構的經費支持不足，而大陸的基金會又不發(fā)達，于是，民間社會服務機構的成長緩慢，這對有效地實施社會救助十分不利。政府應該支持有素質的、有承擔能力的民間社會服務機構的發(fā)展。國際經驗已經表明，有資質的、專業(yè)的民辦社會服務機構的服務，比政府直接提供救助服務更加有效。

　　4.對社會工作的理念與方法的接納

　　從英國的《濟貧法》開始，社會救助就與社會工作結下了不解之緣。社會工作對于社會救助的意義在于它的價值觀和科學方法。堅持社會工作的價值觀，運用社會工作方法能夠更加貼近救助對象，了解其需要并為其服務，從而取得更好的救助效果。以往政府部門的救助工作既從服務角度著眼，更立足于管理。而現(xiàn)代社會救助工作則更強調以人為本、更強調服務，所以，社會工作的理念與方法對更好地開展社會救助就更具有意義，一些地區(qū)流浪兒童救助保護工作的經驗證明了這一點。大陸地區(qū)的社會救助工作不論在社會行政方面，還是在具體服務方面，都應該進一步吸收社會工作的方法[8]，政府部門也應意識到這一點。在這方面，對社會救助人員進行社會工作培訓也是十分必要的。

　　5.走向發(fā)展型的社會救助政策

　　社會救助在本質上是臨時的救濟，它比較強調給予。然而，當受助對象的問題并不是迅速可以解決進而需要相對持續(xù)的救助時，將發(fā)展因素納入救助就是應該和必需的。比如對城市因失業(yè)而使家庭陷入貧困的人來說，救助與促進就業(yè)應該是緊密聯(lián)系的。這樣，在救助中加入促進其能力發(fā)展的內容，對于幫助其走出困境就更加有效。實際上，就是在其他群體（比如流浪兒童）的救助中，用發(fā)展的眼光來看待和實施救助也是十分有益的。因此，這就需要有發(fā)展型的社會救助政策。發(fā)展型社會政策是社會福利在國際上盛行新自由主義思潮情況下的適應性調整，它有著廣闊的發(fā)展空間，我國的社會救助制度也應該從中汲取營養(yǎng)。

　　參考文獻：

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　　[4]蔡勤禹。國家、社會與弱勢群體[M].天津：天津人民出版社，2003.

　　[5]蔡漢賢。社會立法析評[M].臺北：中國社會行政學會，2000.

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　　[7]N.Gilbert ，P.Terrell .社會福利政策導論[M].上海：華東理工大學出版社，2003.

　　[8]王思斌。流浪兒童救助保護的能力建設[J ].中國青年政治學院學報，2005，（6）：19-24.

　　來源：《文史哲》2007年第1期

　　王思斌（1949-），男，河北泊頭人，北京大學社會學系教授，博士研究生導師，主要研究組織社會學、社會政策與社會保障、社會工作教育。

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