張新光：質(zhì)疑古代中國社會“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”之說
發(fā)布時間:2020-06-04 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊： 
摘 要：秦漢至明清之際的1800余年，中國歷代王朝的“編戶齊民”一直徘徊在2000～6000萬人，耕地維持在1～8億畝，縣級行政單位保持在1000～1800個，全國平均每縣所轄基本沒有達(dá)到“地方百里、人口萬戶”的建制規(guī)模。清代中期以后，全國人口由1.7億人猛增到4.3億人，耕地面積由10億畝增加至13億畝，“凡府、廳、州、縣一千七百有奇”，平均每縣所轄10～35萬人，仍然屬于一種小縣建制。同時，縣以下還有“鄉(xiāng)官系統(tǒng)”和“什伍編制”的保甲系統(tǒng)。這樣，中央專制集權(quán)統(tǒng)治以“縣政”為依托，將其政治影響延伸至鄉(xiāng)村社會的每一個角落，所謂“皇權(quán)不下縣，縣下皆自治”純屬無稽之談。
關(guān)鍵詞：皇權(quán)專制；
宗族自治；
封建制；
郡縣制；
小縣建制；
鄉(xiāng)里制度
20世紀(jì)90年代以來，西方政治社會學(xué)關(guān)于“國家——社會”二元對立的理論分析范式在我國學(xué)術(shù)界頗為流行，不僅被用來作為解釋傳統(tǒng)中國的一種分析工具，而且被用來作為構(gòu)建未來“市民社會”的一種政治訴求。其中最有代表性的觀點(diǎn)是，溫鐵軍先生概括的五個字：“國權(quán)不下縣”[1](p3)。秦暉教授則把它完整的概括為：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[1](p3)。正如美國學(xué)者吉爾伯特·羅茲曼所說：“在光譜的一端是血親基礎(chǔ)關(guān)系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能”[2](p272)。于是，近年來不少學(xué)者提出“撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)”[3](p156)，實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”[4]，抑或推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”[5]。這不僅表明了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的基本功能認(rèn)識不清，而且顯示了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府“弱化”還是“強(qiáng)化”、“行政化”還是“自治化”的基本判斷上存在著嚴(yán)重分歧。為此，本文試圖從宏觀的長時段的動態(tài)歷史演變中去考證和反駁“皇權(quán)不下縣”之說。
一、從柏拉圖“靜止的絕對數(shù)”與商鞅“動態(tài)的相對數(shù)”說起
如果僅僅從形式上看，我國自秦漢至明清的2000余年的確是“皇權(quán)止于縣政”。其主要標(biāo)志是：“縣”作為一種地方基層行政建制大體保持在1350個上下，許多縣的名稱和治所甚至保留至今；
“縣官”由中央政府直接任命，享受國家的俸祿，主要對上負(fù)責(zé)；
“縣政”是一切政事的開端，所謂“萬事胚胎，皆在州縣”（清汪輝祖《學(xué)治說贅》）；
“縣制”具有完整性、規(guī)范性、法理性和條文性等特征。但由于歷代王朝更迭和治亂循環(huán)頻繁發(fā)生，其疆域、人口、耕地和民族文化特色等多有不同，傳統(tǒng)中國的“縣政”又具有統(tǒng)一性和多樣性、穩(wěn)定性和多變性、復(fù)雜性和差異性的明顯特點(diǎn)。所以，我們不能把它僅僅作為一種抽象的制度概念來理解，而應(yīng)當(dāng)回到真實(shí)的歷史語境中去分析和判斷。比如早在20世紀(jì)初，馬克斯·韋伯就提出了關(guān)于傳統(tǒng)中國“有限官制論”的看法，“事實(shí)上，中華帝國正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，中央權(quán)威的有效性便大大地減弱乃至消失”[6](p110)。美國家族史專家古德提出：“在中華帝國統(tǒng)治下，行政機(jī)構(gòu)的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級，而宗族特有的勢力卻一直維護(hù)著鄉(xiāng)村社會的安定和秩序”[7](p166)。我國著名社會學(xué)家費(fèi)孝通先生認(rèn)為，“皇權(quán)統(tǒng)治在人民實(shí)際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”[8](p63)。有的學(xué)者進(jìn)一步把它概括為：“在傳統(tǒng)中國社會，事實(shí)上存在著兩種秩序和力量：一種是‘官治’秩序或國家力量；
另一種是鄉(xiāng)土秩序或民間力量。前者以皇權(quán)為中心，自上而下形成等級分明的梯形結(jié)構(gòu)；
后者以家族為中心，聚族而居形成‘蜂窩狀結(jié)構(gòu)’的村落自治共同體，連接這兩種秩序和力量的是鄉(xiāng)紳精英階層”[9](p178)。近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界頗為流行的家族（宗族）史研究、地方民族志研究、鄉(xiāng)村治理研究等無不與此有關(guān)。列寧曾經(jīng)指出：“社會生活現(xiàn)象極其復(fù)雜，隨時都可以找到任何數(shù)量的例子或個別的材料來證實(shí)任何一個論點(diǎn)”[10](p326)，“而在社會現(xiàn)象領(lǐng)域，沒有哪種方法比胡亂抽出一些個別事實(shí)和玩弄實(shí)例更普遍、更站不住腳的了。挑選任何例子是毫不費(fèi)勁的，但這沒有任何意義，或者有純粹消極的意義，因?yàn)閱栴}完全在于，每一個別情況都有其具體的歷史環(huán)境。如果從事實(shí)的整體上、從它們的聯(lián)系中去掌握事實(shí)，那么，實(shí)事不僅是‘頑強(qiáng)的東西’，而且是絕對確鑿的證據(jù)。如果不是從整體上、不是從聯(lián)系中去掌握事實(shí)，如果事實(shí)是零碎的隨便挑出來的，那么它們就只能是一種兒戲，或者連兒戲也不如”[11](p364)�？傊盁o論在自然界或社會中，‘純粹的’現(xiàn)象是沒有而且也不可能有的——馬克思的辯證法就是這樣教導(dǎo)我們的，它向我們指出，‘純粹’這個概念本身就是人的認(rèn)識的一種狹隘性、片面性，表明人的認(rèn)識不能徹底把握事物的全部復(fù)雜性”[12](p253)。
那么，問題的癥結(jié)究竟在哪里呢？我認(rèn)為，這與西方政治社會學(xué)者的研究傳統(tǒng)有關(guān)。如從古希臘柏拉圖的《理想國》、亞里士多德的《政治學(xué)》到古羅馬西塞羅·奧古斯丁的《上帝之城》，他們苦心孤詣地向人們展示了一條通向天國的“至善至美”之路，但卻忽略了現(xiàn)實(shí)社會的客觀存在，因而是把幻想性、世俗性和神學(xué)性雜糅在一起的“空中樓閣”。這其中最有代表性的人物是柏拉圖，他在晚年所設(shè)計的所謂“第二好的國家”的藍(lán)圖——“馬格尼西亞”城邦型國家，它的領(lǐng)土可以是多種多樣的（包括了相當(dāng)數(shù)量的可耕地、牧場、林場等），但又不能十分肥沃；
它的最大群體規(guī)模是5040人，多了不行，少了也不行，否則都不利于實(shí)現(xiàn)直接式民主的目標(biāo)；
在地理位置方面，為避免來自海外的侵略，這個自身封閉的“次級理想國”須建在距海八九英里以外的地方，且沒有與之緊靠的鄰邦國家等等[13]。有的學(xué)者把這種古怪的、機(jī)械的、死板的、形而上學(xué)的思維方式稱為柏拉圖式的“靜止的絕對數(shù)”[14](p8)。與之形成鮮明對比，我國戰(zhàn)國時期的政治改革家商鞅提出“制土分民之律”，即“為國任地者，山陵居什一，藪澤居什一，溪谷流水居什一，都邑蹊道居什一，惡田居什二，良田居什四，以此食作夫五萬。此先王之正律也”（《商君書·算地第六》）。這一觀點(diǎn)從表面看雖然與柏拉圖連同嗣后的亞里士多德多少有些相似之處，但是“在商鞅那里，這是一種動態(tài)意義上的相互適應(yīng)觀（即視土地面積和各種土地比例而定），因而它是一個‘動態(tài)的相對數(shù)’”[14](p8)。比如商鞅提出“民勝其地者，務(wù)開；
地勝其民者，事徠。開則行倍”（《商君書·算地第六》），這一思想更接于近現(xiàn)代意義上的人地平衡觀，也更有實(shí)際的可操作性和靈活性。再如，商鞅還提出了“治世不一道，便國不必法古”（《商君書·更法第一》）的政治變法思想，這對于秦始皇后來滅六國，建立了統(tǒng)一的、多民族的、中央專制集權(quán)制度的國家起到了不可磨滅的貢獻(xiàn)�？梢�，中國古代思想家的卓越政治智慧絲毫不遜色于西方傳統(tǒng)，甚至說有過之而無所不及。
二、古代中國社會的“縣政”之理
據(jù)史載，“大率十里一亭，亭有長；
十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化；
嗇夫職聽訟，收賦稅；
游徼徼循禁賊盜�？h大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉(xiāng)、亭亦如之。皆秦制也”（《漢書·卷十九上》）。這其中的“民稠則減，稀則曠”的地方基層行政建制的基本原則和核心價值（即“縣鄉(xiāng)亭”之制實(shí)行動態(tài)化管理），正是我們?nèi)姘盐蘸蜏?zhǔn)確理解古代中國“皇權(quán)不下縣”的切入點(diǎn)。正如明清之際的著名思想家王夫之所言，“郡縣之制，垂二千年而弗能改矣，合古今上下皆安之，勢之所趨，豈非理而能然哉？”[15](p1)有的學(xué)者進(jìn)一步提出，“為了控制目的而把民眾分成小單位的基本思想，連同其變異形式和更細(xì)致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝國時代，甚至晚至民國時代仍行之不綴”[16]（P52）�？傊�，傳統(tǒng)中國中央專制集權(quán)制度的最大特征是皇權(quán)統(tǒng)治支配著整個社會，因而“自秦漢時起，從皇帝、郡守、縣令到鄉(xiāng)三老、亭長、里魁就形成了一整套的統(tǒng)治體系”[17](p57)。
�。ㄒ唬┣貪h確立“郡縣制”旨在于克服西周以后“諸侯盛強(qiáng)，末大不掉”的歷史痼疾。
西周至戰(zhàn)國的800余年，由于行封建之制而造成了“大臣太重，封君太眾，上逼主，下虐民”（《韓非子·和氏》）和“末大必折，尾大不掉”（《左傳·昭公十一年》）的天下亂局。秦朝統(tǒng)一中國后，除京畿設(shè)內(nèi)史治理外，全國設(shè)置了36郡（后增至49郡），郡下設(shè)縣，縣下設(shè)鄉(xiāng)里亭之制，自此開始“海內(nèi)為郡縣，法令由一統(tǒng)”（《史記·秦始皇本紀(jì)》）。據(jù)有關(guān)專家估計，秦王朝的最高人口數(shù)是2000萬人[18](p113)，全國共設(shè)置“縣政”約為1000個，平均每縣所轄4000戶、20000人左右。這樣，由于國家基層行政建制地小力單，就很難形成“尾大不掉”的地方割據(jù)問題，從而有可能避免上古三代“萬乘之國，弒其君者，必千乘之家；
千乘之國，弒其君者，必百乘之家。萬取千焉，千取百焉，不為不多矣”（《孟子·梁惠王章句上》）的歷史悲劇重演。恩格斯曾指出：“在這種普遍的混亂狀態(tài)下，王權(quán)乃是一種進(jìn)步的因素”[19]（P453）。秦朝統(tǒng)治時間雖短，但其“動員資源的能力實(shí)足驚人，僅有2000 萬人口的國家，北筑長城役使40 萬人，南戍五嶺50 萬人，修建始皇陵和阿房宮各用70 余萬人，還有那工程浩大的馳道網(wǎng)、規(guī)模驚人的徐福船隊(duì)……這決不是‘國家權(quán)力只到達(dá)縣一級’所能實(shí)現(xiàn)的”[1](p80)。而到秦二世統(tǒng)治時，崛起于反秦群雄之中的項(xiàng)羽和劉邦，為鞏固他們的霸主地位，幾乎全面恢復(fù)了“分封制”。比如自稱“西楚霸王”的項(xiàng)羽，一日之內(nèi)就分封了18個諸侯王；
劉邦先后分封了8個異姓諸侯王和9個同姓王，且“高祖封建，地過古制，大者跨州兼都，小者連城數(shù)十，上下無別，權(quán)侔京室，故有吳楚七國之患”（《三國志·卷二十·曹冏三》）。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“如果說，秦以前的一個時代是諸侯割據(jù)稱雄的封建國家，那么，自秦始皇統(tǒng)一中國以后，就建立了專制主義的中央集權(quán)的封建國家；
同時，在某種程度上仍舊保留著封建割據(jù)的狀態(tài)”[20](p624)。我國著名歷史學(xué)家周谷城先生也提出：“自邃古一道周初，是中國的封建社會成長期；
秦以后到清末，是中國封建社會消滅期”[21]。這種總體評價和判斷是客觀的、科學(xué)的，是符合中國歷史事實(shí)的。
漢代（特別是西漢前期）與秦代相比，在中央和地方的關(guān)系上有一個重大的變化，就是把秦朝單一的郡縣制改成了“封國制”與“郡縣制”并存的雙軌體制。據(jù)史載：“漢興之初，海內(nèi)新定，同姓寡少，懲戒亡秦孤立之?dāng)。谑瞧柿呀�，立二等之爵。功臣侯者百有余邑，尊王子弟，大啟九國�！O國大者夸州兼郡，連城數(shù)十，宮室百官同制京師，可謂撟枉過其正矣”（《漢書·諸侯王表》）。正如有的學(xué)者提出的，“漢初革秦之弊必行封建的社會思潮，六國貴族復(fù)立社稷的努力，軍事實(shí)力派裂土稱王的刻意追求，構(gòu)成了秦亡之后分封制度必然復(fù)蘇的主要原因”[22]。因此，劉邦晚年與群臣“刑白馬而盟”，進(jìn)一步規(guī)定：“非劉氏而王，天下共擊之”（《史記·呂太后本紀(jì)》），這樣就使劉氏家族成為“屏藩王室”的主要力量。然而，“血緣溫情，遮掩不住政治權(quán)力之爭，諸侯王國勢力坐大，最終發(fā)展到與中央王朝分庭抗禮的地步”[23](p166)。于是在漢景帝三年（公元前154年），全國終于爆發(fā)了一場以吳王濞為主謀，楚王戊、趙王遂、濟(jì)南王辟光、淄川王賢、膠西王卬、膠東王雄渠共同參與反叛的“吳楚七國之亂”。直到元朔二年（公元前127），漢武帝采納了主父偃的建議行“推恩令”，才使得“郡國并行”體制名存實(shí)亡。但是，“大概自西漢中期起，代表地主階級的豪強(qiáng)加劇了割據(jù)行為……幾乎恢復(fù)了兩周時期的大小采邑。黃巾起義失敗后，豪強(qiáng)乘勝互斗，終于爆發(fā)了軍閥大混戰(zhàn)……軍閥吞并的結(jié)果就是成立了魏漢吳三國”[17](p27)。西晉統(tǒng)一后，晉武帝企圖再度實(shí)行“同姓王分封制”以牽制地方勢力，結(jié)果引發(fā)了皇權(quán)統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的權(quán)力爭斗，主要參與者包括了汝南王司馬亮、楚王司馬瑋、趙王司馬倫、齊王司馬冏、長沙王司馬乂、成都王司馬穎、河間王司馬颙、東海王司馬越等，這一場戰(zhàn)亂持續(xù)了16年（291～306年），史稱“八王之亂”。隋朝統(tǒng)一后，到唐中期出現(xiàn)了“安史之亂”，唐后期則由“藩鎮(zhèn)割據(jù)”而擴(kuò)大為“五代十國”�？梢�，“諸侯之變，以為失今不治，必為痼疾”（《漢書·賈誼傳》），“實(shí)乃當(dāng)更化而不更化，雖有大賢不能善治也”（《漢書·董仲舒?zhèn)鳌罚?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
西漢的晁錯在《削藩策》中說：“今削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，禍�。�
不削之，其反遲，禍大”（《漢書·晁錯傳》）。但就總體而言，“東漢末年由軍閥混戰(zhàn)而分為三國，唐時由藩鎮(zhèn)之亂而擴(kuò)大為五代十國，兩次封建割據(jù)在秦漢以后的整個歷史過程中，可以說是短期的、變態(tài)的，而統(tǒng)一則是長期的、正常的”[17](p56)。
趙宋王朝建立后，鑒于唐代后期出現(xiàn)“王政不綱，權(quán)反在下，下凌上替，禍亂相尋”（清趙翼《廿二史札記·三十六卷》）的慘痛歷史教訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對“縣政”規(guī)范化、法制化和條文化的管理。如規(guī)定：“縣政”的設(shè)置可根據(jù)各地人口多寡“每三年一次升降”（《宋會要·卷四》），縣官實(shí)行“避親避籍”和“三年輪換”制度，逐步改變“武人充政”為“文人充政”，實(shí)行軍、政、財三權(quán)分離的自上而下的“垂直管理體制”等。這樣，中央政府通過縣一級“靡所不綜”的基層行政事務(wù)管理，就有可能抑制和消解地方割據(jù)勢力的公然活動和肆意逞強(qiáng)，從而維護(hù)了皇權(quán)專制集權(quán)統(tǒng)治的政治社會根基。同時，宋代以后的歷代皇帝都十分重視鄉(xiāng)里制度建設(shè)，比如北宋中期王安石變法推行保甲制度，元代建立都圖制和社制，明朝實(shí)行里甲制和糧長制，清代實(shí)行保甲制和門牌制等，這樣就在全國范圍內(nèi)建立起一套編織有序、防范嚴(yán)密的國家控制網(wǎng)絡(luò)體系，因而被歷代統(tǒng)治者稱之為“萬世良法”（《嘉泰吳興志·卷十》）。但隨著宋代以后“縣治”策略的大轉(zhuǎn)變，卻出現(xiàn)了“官冗于上，吏肆于下”（《元史·卷八十五·百官一》）的基層政權(quán)退化現(xiàn)象，以至出現(xiàn)“任爾官清似水，怎敵吏胥如油”（《清史稿·卷一百二十·食貨志一》）的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致中央對地方基層社會控制的弱化、蛻化、甚至異化。
�。ǘ┕糯袊摹翱h政”是一種小縣建制，它有利于國家對鄉(xiāng)村基層社會的管理與控制。
據(jù)史載，“凡建邦國，以土圭土其地而制其域。諸公之地，封疆方五百里，其食者半；
諸侯之地，封疆方四百里，其食者三之一；
諸伯之地，封疆方三百里，其食者三之一；
諸子之地，封疆方二百里，其食者四之一。諸男之地，封疆方百里，其食者四之一”（《周禮·大司徒》）。可見，秦漢時期確立的“縣”僅僅相當(dāng)于周代“末等封國”之地。根據(jù)中國歷代官方統(tǒng)計的人口和耕地數(shù)據(jù)顯示，漢平帝元始二年（公元2年）至明神宗萬歷三十年（1602年）的1600年間，歷代王朝的“編戶齊民”一直徘徊在2000～6000萬人之間，其中西晉武帝太康元年（280年）最低為1600萬余人，宋徽宗大觀三年（1193年）最高為1.21億人[24](p87)；
全國的耕地面積基本維持在8億畝左右，其中北宋建國之初（976年）最低為2.95億畝，明朝末年（1602年）最高為11.62億畝[24](p2)；
這一時期的“縣”大體保持在1350個左右，平均每縣所轄幾乎都沒有達(dá)到“萬戶之縣”的規(guī)模。特別是由于全國多次爆發(fā)周期性的農(nóng)民大規(guī)模起義，造成了人口銳減和土地荒廢，因此出現(xiàn)了“千戶以上，州郡治；
五百戶以上，皆為縣令，不滿此為長。甚至還有百家之城，便設(shè)一州；
數(shù)家小村，也空張郡縣的現(xiàn)象”[23](p281)。而到清康熙五十一年(1712年)頒行“滋生人丁永不加賦”和雍正二年(1724年)推行“攤丁入地”以后，全國的人口和耕地面積才出現(xiàn)了直線式增長的趨勢。比如在明清之際，全國人口約為0.9億人左右（1650年）[26](p27)，耕地面積約為5.7億畝[27](p325)；
從乾隆十四年（1749年）至道光三十年（1850年）的百余年，全國的人口一下子從1.77多億人猛增到4.29多億人[14](p67)，耕地面積也從9.89億畝（1776年）擴(kuò)大到12.15億畝（1851年）[14](p96)。但后經(jīng)太平天國起義和捻軍造反的戰(zhàn)爭破壞，全國的人口直線下降至2.6億人（1866年），直到清末才恢復(fù)到4.19億人（1912年），全國耕地面積也增加到13.65億畝（1913年）[24]（p87）。有清一代，全國共有縣級行政單位（府、廳、州、縣）1700個[28]，平均每縣所轄約在10～35萬人之間，仍然屬于一種小縣建制。有的學(xué)者曾提出，“在漢朝末年，一個縣官管轄5萬人，而到清末卻要管轄30萬人。當(dāng)時全國要是有8500個縣都由北京來管理，清朝的行政工作簡直就搞不了。但中國政府并沒有把縣的數(shù)目機(jī)械地增設(shè)到這種難以管理的水平，而是隨著政府自身的擴(kuò)張，鞏固了人口稠密的中心地區(qū)的各縣，同時只在邊遠(yuǎn)地區(qū)設(shè)置新的縣份。另外，它還削減了一部分地方行政職能。這樣，中華帝制政府仍然是一個上層結(jié)構(gòu)，并不是直接進(jìn)入村莊，因它是以士紳為統(tǒng)治基礎(chǔ)的”[29]（p37-38）。所以，自清代中期以后，全國的胥吏人數(shù)“大縣多至一千余名，小縣亦有數(shù)百名”，故又有“州縣與胥吏共天下”之說[28]。
就具體朝代而言，全國在不同時期的“縣政”設(shè)置及其管理方式也是不一樣的。比如漢平帝元始二年(公元2年)，“凡縣邑千三百一十四，道三十二，侯國二百四十一。鄉(xiāng)六千六百二十二，亭二萬九千六百三十五。定墾田八百二十七萬五百三十六頃。民戶千二百二十三萬三千六百一十二，口五千九百五十九萬四千九百七十八。漢極盛矣！”（《漢書·卷二十八下·地理志第八下》）。全國共有縣級行政單位1587個，平均每縣所轄7711戶、37552人。東漢時期，“世祖中興，惟官多役煩，乃命并合，省郡、國十，縣、邑、道、侯四百余所�！劣谛㈨槪部�、國百五，縣、邑、道、侯國千一百八五，民戶九百六十九萬八千六百三十，口四千九百一十五萬二百二十”（《后漢書·卷三十三·郡國五》）。可見，此時平均每縣所轄8184戶、41477人，只是比西漢初期略大一些。而到魏晉南北朝時期，“境地屢分，或一郡一縣割為四五，四五之中亟有離合，千回百改，巧立不算。地不加大而州郡縣數(shù)增多，其領(lǐng)戶必然減少”（《宋書·州郡志》）。根據(jù)晉制的規(guī)定：“縣五百戶以上皆置鄉(xiāng)，三千以上，置二鄉(xiāng)，五千以上，置三鄉(xiāng)，萬以上，置四鄉(xiāng)，鄉(xiāng)置嗇夫一人。鄉(xiāng)戶不滿千以下，置治書史一人，千人以上，置吏一人，書佐二人”（《晉書·職官志》）。但在齊建武元年（494年），“有州24個，郡356個，縣1738個。豫州陳留郡領(lǐng)縣四，戶一百六十九；
益州沈黎郡領(lǐng)縣七，戶六十五，平均每縣所轄數(shù)十戶乃至數(shù)戶”（《宋書·州郡志》）�？梢�，此時的縣“領(lǐng)一二百戶者居多，百戶以下縣者也不少，有的甚至在五十戶以下”[23](p270)。因此，到了隋開皇三年（583年），兵部尚書楊尚希上表曰：“自秦并天下，罷侯置守，漢、魏及晉，邦邑屢改。竊見當(dāng)今郡縣，倍多于古，或地?zé)o百里，數(shù)縣并置；
或戶不滿千，二郡分領(lǐng)。具僚以眾，資費(fèi)日多，吏卒人倍，租調(diào)歲減。清干良將，百分無一，動須數(shù)萬，如何可覓？所謂民少官多，十羊九牧。今存要去閑，并小為大，國家則不虧粟帛，選舉則易得賢才，敢陳管見，伏聽裁處”（《隋書·卷四六·楊尚希傳》）。隋文帝采納了這個建議，下令合并了不少州縣，到隋大業(yè)二年（606年），“大凡郡一百九十，縣一千二百五十五”（《隋書·地理志下》），全國人口增加至897萬余戶、4602萬人，平均每縣所轄7147戶、36672人，基本恢復(fù)到漢代的規(guī)模大小。
唐代的“縣”主要是以其所在地位的輕重及其戶口多寡，分為京、畿、望、緊、上、中、中下、下八級，而在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)立羈縻府、州、縣由當(dāng)?shù)夭孔迨最I(lǐng)管理，“實(shí)不貪其土地，利其人馬也”（《舊唐書·突厥傳上》）。唐初，“凡天下之州府，三百一十有五，而羈縻之州，迨八百焉。凡三都之縣，在內(nèi)曰京縣，城外曰畿，又望縣有八十五焉。其余則六千戶以上為上縣，二千戶已上為中縣，一千戶已上為中下縣，不滿一千戶皆為下縣”（《舊唐書·卷四十四·職官二》）。到開元二十八年（740年），“凡郡府三百二十有八，縣千五百七十有三。羈縻州郡，不在此數(shù)。戶八百四十一萬二千八百七十一，口四千八百一十四萬三千六百九，應(yīng)受田一千四百四十萬三千八百六十二頃一十三畝。雖未盈兩漢之?dāng)?shù)，晉、魏以來，斯為盛矣！”（《舊唐書·卷三十八·地理一》），平均每縣所轄5348戶、30606人，比漢代縮小了許多。但是，唐代的“縣”設(shè)置大小不一，且其管理方式靈活多樣。比如京兆府“天寶領(lǐng)縣二十三，戶三十六二千九百二十一，口一百九十六萬七千一百”（《舊唐書·卷三十八·地理一》），平均每縣所轄15779戶、85526人；
而安南府“瓊州領(lǐng)縣五，戶六百四十九”（《舊唐書·卷三十八·地理四》），平均每縣所轄僅有百余戶；
最為典型的夜郎郡“貞觀十六年置，領(lǐng)縣三，戶二百六十三，口一千三十四”（《舊唐書·卷三十八·地理三》），平均每縣所轄僅有88戶、344人；
河北道師州“貞觀三年置，領(lǐng)契丹室韋部落，舊領(lǐng)縣一，戶一百三十八，口五百六十八。天寶，戶三百一十四，口三千二百一十五”（《舊唐書·卷三十八·地理二》）。所以，“京畿及天下諸縣令之職，皆掌導(dǎo)揚(yáng)風(fēng)化，撫字黎氓,敦四人之業(yè)，崇五土之利，養(yǎng)鰥寡，恤孤窮。審察冤屈，躬親獄訟，務(wù)知百姓之疾苦”（《舊唐書·卷四十四·職官三》），但自“京縣”至“下縣”的編制卻從184人降為60人不等，官員品級和待遇也大不一樣。此外，縣以下“百戶為里，五里為鄉(xiāng)。兩京及州縣之郭內(nèi)，分為坊，郊外為村。里及坊村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保。保有長，以相禁約”（《舊唐書·卷四十四·職官二》）。天寶元年（公元742年），全國共有“一萬六千八百二十九鄉(xiāng)”（《舊唐書·卷九·玄宗下》），“故有一邑之地，虛設(shè)群司，一鄉(xiāng)之甿，徒分縣職，所費(fèi)至廣，所制全輕。伏請吏員可并省者并省之，州縣可并合者并合之”（《舊唐書·卷十四·憲宗上》）。而此時，“唐室既衰，五季迭興，五十余年，更易八姓，宇縣分裂，莫之能一”（《宋史·卷八十五·地理一》）。因此，“宋太祖受周禪，初有州百一十一，縣六百三十八，戶九十六萬七千三百五十三”（《宋史·卷八十五·地理一》），平均每縣所轄僅有1359戶。
宋代以后，歷朝的“縣政”相對穩(wěn)定，但在縣以下的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員膨脹卻十分明顯。據(jù)史載，宋徽宗大觀四年（1110年），“凡天下有戶二千八十八萬二千二百五十八，口四千六百七十三萬四千七百八十四”（《宋史·卷八十五·地理一》），“首都、陪都城內(nèi)及附近的縣依次分為赤、畿、次赤、次畿一至四個等級，其他五至十等級的縣以戶口多少依次是四千戶以上為望縣，三千戶以上為緊縣，二千戶以上為上縣，一千戶以上為中縣，五百戶以上為中下縣，不足五百戶為下縣”（《文獻(xiàn)通考·卷六三》）。至宣和四年（1122年），“天下縣一千二百三十四”（《宋史·卷八十五·地理一》），平均每縣所轄16000余戶、37000余人。但自北宋中期以后，全國差不多在每個州縣都增設(shè)巡檢司和縣尉司，“每個巡檢司統(tǒng)轄的鄉(xiāng)兵少則幾十人，多則一二百人。弓手是縣級行政機(jī)構(gòu)的治安武力，隸屬于縣尉司，萬戶以上縣五十人，七千戶以上縣四十人，五千戶以上縣三十人，三千戶以上縣二十五人，二千戶以上縣二十人，千戶以上縣十五人，不滿千戶縣十人”[23]（p495-560）。宋神宗熙寧三年(1070年)，“乃詔畿內(nèi)之民，十家為一保，選主戶有干力者一人為保長；
五十家為一大保，選一人為大保長；
十大保為一都保，選為眾所服者為都保正，選為眾所服者為都保正，又以一人為之副。應(yīng)主客戶兩丁以上，選一人為保丁。附保。兩丁以上有余丁而壯勇者亦附之。內(nèi)家貲最厚、材勇過人者亦充保丁，兵器非禁者聽習(xí)。每一大保夜輪五人警盜。凡告捕所獲，以賞格從事。同保犯強(qiáng)盜、殺人、放火、強(qiáng)奸、略人、傳習(xí)妖教、造畜蠱毒，知而不告，依律伍保法”（《文獻(xiàn)通考·卷一二》）。因此，有的學(xué)者提出：“實(shí)際上宋代的縣衙面對民眾的第一線人員，是少數(shù)決策性官員與大量執(zhí)行事務(wù)的胥吏。據(jù)王曾瑜估算，北宋元祐年間胥吏總?cè)藬?shù)約在四十四萬左右。南宋時期所轄十六路的胥吏總數(shù)當(dāng)在二三十萬人”[30]。這表明了國家對地方基層社會的控制進(jìn)一步增強(qiáng)。元朝的“縣”分為上、中、下三等，即“北方和四川地區(qū)，人戶數(shù)在六千戶以上的為上縣，在二千戶以上的為中縣，不及二千戶的為下縣；
南方地區(qū)，人戶數(shù)在三萬戶以上的為上縣，一萬戶以上的為中縣，不及一萬戶為下縣”（清《濟(jì)南府志·卷十五》）。據(jù)史載，“明洪武年間，河南的信陽、方城、蘭考、拓城、夏邑、寧陵、新蔡、泌陽、新野、延津、唐河諸州縣，人口不足千戶”[31]（p25）。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
可見，元代的“縣”所轄人戶并不是很多。明代的府、州、縣主要是以各地上繳稅糧多少設(shè)置，比如明初規(guī)定：“稅糧在二十萬石以上的為上府，二十萬石以下的為中府，十萬石以下的為下府。州、縣依次類推”[23]（p738）�！爸h”執(zhí)掌一縣之政，負(fù)責(zé)土地、戶口、賦役、治安、獄訟、教育、民政等，幾乎無所不問，無事不管，因而只能“擇年富有才者充”（《明會要·卷四一》）。到了明洪武十四年（1381年），“詔天下府州縣編賦役黃冊，以一百一十戶為里，推丁多者十人為長，余百戶為十甲”（《明史·卷七十七·食貨志一》）�！敖K明之世，其分統(tǒng)之府百有四十，州百九十有三，縣千一百三十有八。羈縻之府十有九，州四十有七，縣六。編里六萬九千五百五十有六”（《明史·卷四十·地理一》）。明代的“編戶齊民”，1491年最低為5050萬人，1542年最高為6340萬人[14]（p68），平均每縣所轄大體在5萬人左右，比前幾代略有增加。而從乾隆十四年（1749年）至道光三十年（1850年）的百余年，全國的人口由1.77億人猛增到的4.29億人[14]（p68），“凡府、廳、州、縣一千七百有奇”（《清史稿·卷五十四·地理一》），平均每縣所轄10～35萬人之間，仍然屬于一種小縣建制。不過有清一代，“朝廷設(shè)有吏、戶、禮、兵、刑、工六部，縣一般設(shè)有吏、戶、禮、兵、刑、工六房，與之相適應(yīng)，以便處理相關(guān)行政事務(wù)。縣的行政長官為知縣（正七品），其佐官為縣丞（正八品），主�。ㄕ牌罚�。典吏為未入流的小吏，實(shí)為六房之長。管理書吏（少則五六人，多至十二人，直至十八人），為一縣承辦庶務(wù)的主官。其余的胥吏和雜役人數(shù)，難以估計”[23]（p818）。此時，“州縣之地，大者且數(shù)百里，小者亦不下百里。欲以一人之耳目，戶知其人，人知其數(shù)，難矣！”（清賀長齡、魏源《清朝經(jīng)世文編·卷七十四·兵政五》）。因此，縣以下有一套完整而嚴(yán)密的保甲體系，以防范和控制社會上“一切不軌行動”。正如清人劉淇所說，“縣何以里，里何以長也，所以統(tǒng)一諸村，聽命于知縣而佐助其化理者也。每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，節(jié)節(jié)而制之，故易治也”（清賀長齡、魏源《清朝經(jīng)世文編·卷七十四·兵政五》）。可見，傳統(tǒng)中國皇權(quán)專制集權(quán)制度是以縣令為主官，下設(shè)若干僚屬和大量的胥吏、衙役、鄉(xiāng)官，上有府、州、縣層層節(jié)制，下有鄉(xiāng)、里、保甲組織互相維護(hù)，這樣形成了自上而下、左右關(guān)聯(lián)、層層遞進(jìn)的縱深型網(wǎng)狀控制體系以達(dá)到國家控制的治理效果。
三、古代中國社會的“縣政”之弊
古代中國的歷代王朝更替和治亂循環(huán)堪稱世界之最，其中既有皇權(quán)統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的“宮廷隱患”（如王位之爭、母后擅權(quán)、宰相擅權(quán)、武將擅權(quán)、宦官擅權(quán)等），又有中央與地方之間的“權(quán)力博弈”（如諸侯爭霸、藩鎮(zhèn)割據(jù)等），還有異族大舉入侵中原之地的“邊關(guān)隱患”，但最常見、最普遍、最持久、最頑固、最嚴(yán)重的是周期性爆發(fā)的農(nóng)民大規(guī)模起義。正如毛澤東同志指出：“從秦朝的陳勝、吳廣、項(xiàng)羽、劉邦起，中經(jīng)漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國，總計大小數(shù)百次的起義，都是農(nóng)民的反抗運(yùn)動，都是農(nóng)民的革命戰(zhàn)爭。中國歷史上的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭的規(guī)模之大，是世界歷史上所僅見的”[20]（588）。
那么，究竟是何原因?qū)е铝酥袊鴼v代王朝興衰更替和治亂循環(huán)如此頻繁發(fā)生呢？關(guān)于這一問題的解釋，可謂仁者見仁，智者見智，眾所紛紜，莫衷一是。比如，明清之際的著名思想家顧炎武認(rèn)為：“封建之失，其專在下；
郡縣之失，其專在上”；
“小官多者其世盛，大官多者其世衰”（《亭林文集·卷一·郡縣論一》）。而宋代的著名思想家范仲淹則認(rèn)為：“固邦本，救民之弊”必先“舉縣令，擇郡守”，因?yàn)椤敖裰h令循例而授，多非清識之士。衰老者為子孫之計，則志在苞苴，動皆徇己；
少壯者恥州縣之職，則政多茍且，舉必近名。故一邑之間，簿書不精，吏胥不畏，徭役不均，刑罰不中，民利不作，民害不去，鰥寡不恤，游惰不禁，播藝不增，孝悌不勸。以一邑觀之，則四方縣政如此者十有七八焉，而望王道之興不亦難乎！”（《范文正公集·卷八·上執(zhí)政書》）。明末清初的著名思想家黃宗羲從分析賦稅制度入手提出了著名的“黃宗羲定律”，即“田土無等第之害，所稅非所出之害，積重難返之害”（《明夷待訪錄·田制三》）；
而現(xiàn)代的著名愛國民主人士黃炎培則從分析政治制度入手提出了著名的“歷史周期律”，即“一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有，都沒有跳出這個周期率的支配力，真所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’”[32]（p148）。再如，漢景帝重點(diǎn)關(guān)注處在國家政權(quán)神經(jīng)末梢的“縣政”之弊，提出了“今歲或不登，民食頗寡，其咎安在？或詐偽為吏，吏以貨賂為市，漁奪百姓，侵牟萬民。縣丞，長吏也，奸法與盜盜，甚無謂也”（《漢書·卷五·景帝紀(jì)第五》）；
而唐太宗更加關(guān)注處在國家政權(quán)中間層的“州政”之弊，提出了“朕每夜恒思百姓間事，或至夜半不寐。惟恐都督、刺史堪養(yǎng)百姓以否。故于屏風(fēng)上錄其姓名，坐臥恒看，在官如有善事，亦具列于名下。朕居深宮之中，視聽不能及遠(yuǎn)，所委者惟都督、刺史，此輩實(shí)治亂所系。尤須得人”（《貞觀政要·擇官第七》）；
明太祖朱元璋則高度關(guān)注皇權(quán)統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的“女寵、侍人、外戚、權(quán)臣、藩鎮(zhèn)、四裔之禍”，提出了“朕欲除貪贓官吏，奈何朝殺暮犯！”（明劉辰撰《國初事跡》·卷一）；
清康熙帝所關(guān)注的焦點(diǎn)問題似乎又轉(zhuǎn)向了下層，提出了“下者，常視上意所向而巧以投之，一有偏好，則下必投其所好以誘之”（《帝王家訓(xùn)》）。近代名人譚嗣同概括說：“二千年來之政，秦政也，皆大盜也”（《仁學(xué)·卷二十九》）�？梢姡瑐鹘y(tǒng)中國社會的“官場腐敗”是一種整體性和結(jié)構(gòu)性的制度痼疾。但在中國歷史上扮演“大盜者”是皇帝一人，還是臣下多人，抑或是縣衙的胥吏、差役和鄉(xiāng)官系統(tǒng)一群人呢？我認(rèn)為， 傳統(tǒng)中國的“縣政”是一種變態(tài)的“尾大不掉”問題，就像“歷史幽靈”一樣纏繞著皇權(quán)專制集權(quán)制度不放，一直伴隨它走向滅亡為止。因?yàn)閭鹘y(tǒng)中華帝國大一統(tǒng)的皇權(quán)專制集權(quán)體制造就了世界上最龐大的一支官僚集團(tuán)隊(duì)伍，高聳在塔尖上的是自稱孤家寡人的皇帝，中上層是成千上萬的一品至九品的國家正式官員，處在塔底的是數(shù)十萬計乃至上百萬計的胥吏、衙役和“鄉(xiāng)官”系統(tǒng)。在這種自上而下的“金字塔”式權(quán)力結(jié)構(gòu)中，存在漏洞最多、隱患最大、隱蔽性最強(qiáng)、盤剝老百姓最直接、造成社會危害最嚴(yán)重的莫過于“縣政”之弊。正如明隆慶年間的著名清官海瑞所說，我憑借一己之力“日與群小較量是非”仍感到“窩蜂難犯”，“事與心背，奈之何，奈之何！百凡經(jīng)理，垂成中止，可惜，可恨！”（《啟閣部李石麓諸公》）。這種社會政治現(xiàn)象曾經(jīng)被宋代大詩人蘇洵、蘇軾、蘇轍父子三人形象地把比喻為“君子斗不過小人”（《宋史·卷四百四十三·蘇洵傳》）的歷史規(guī)律。
首先，傳統(tǒng)中國的“縣政”之弊，具有一種持續(xù)膨脹的自我繁殖力和擴(kuò)張力。
傳統(tǒng)中華帝國皇權(quán)專制集權(quán)制度的最大特征是，國家在地方行政系統(tǒng)中盡可能少用“朝廷命官”，但卻隨意地大量地使用胥吏和衙役去承擔(dān)基層繁雜的行政事務(wù)，因而歷代王朝末期的非正式官員人數(shù)總是比初期大得多，通常會膨脹數(shù)倍甚至數(shù)十倍。比如唐代初期，“諸官有員數(shù)，而署置過限及不應(yīng)置而置，謂非奏授者。一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”（《唐律疏議·卷第九》）；
但到唐玄宗開元十七年（729年），“雜色入流”官員每年任命2000多人，為明經(jīng)、進(jìn)士及第人數(shù)的20倍[33]。再如明朝初期，“松江一府坊廂中，不務(wù)生理交結(jié)官府者一千三百五十名，蘇州坊廂一千五百二十一名。此等之徒，幫閑在官，自名曰小牢子、野牢子、直司、主文、小官、幫虎，其名凡六。不問農(nóng)民急務(wù)之時，生事下鄉(xiāng)，攪擾農(nóng)業(yè)�！霞俟俑�，下虐吾在野之民”（《大誥續(xù)編·罪除濫設(shè)第七十四》）；
而到洪武中期，朱元璋下令開展了一場大規(guī)模的“起取天下積年民害”運(yùn)動，僅松江府就革除小牢子、野牢子等共900余名，削減幅度高達(dá)四分之三，以此推算全國的吏役人數(shù)是一個很大的數(shù)字[34](p200)。清朝末年，“國家任命的正式官員人數(shù)還不到2萬名（按編制文官9000名、武官7500名），但實(shí)際上帶有功名的士紳約為125萬之多”[29](p38)。清人侯方域曾驚嘆說：“天下之官冗，而吏胥日以夥，每縣殆不止千人矣”（《清朝經(jīng)世文編·卷24·吏政十》）。清廷御史陸百川則斥責(zé)說：“州縣為親民之官，所用吏胥本有定額，乃或貼寫或掛名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”（《皇朝政典類篡·卷三十六》）。這樣，“國家政治下層，實(shí)由官治而淪為半官式之紳治。故所謂地方政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾稀也”[35]（p184）。明清之際的思想家顧炎武曾說，“今奪百官之權(quán)而一切歸之吏胥，是所謂百官者虛名，而柄國者吏胥而巳”（顧炎武《日知錄集釋·卷八·吏胥》）�？傊�，“一切官僚機(jī)構(gòu)都具有自我繁殖和持續(xù)膨脹的規(guī)律性，因而機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、效率低下是慣有的通病”[36]（p87）。因此，“朝廷多一政令，百姓多一奸欺；
朝廷多一章程，百姓多一奇巧。無怪乎世道之大非，民情之日變，而愈治愈難也”（清黃元吉《道德經(jīng)注釋·第七十五章 賢于貴生》）。
其次，傳統(tǒng)中國的“縣政”處于上下夾擊的“兩難境地”，成為孳生腐敗的溫床。
傳統(tǒng)中華帝國皇權(quán)專制集權(quán)制度的第二個特征是，在州縣以上，國家有著一套以典章制度為規(guī)范的行為準(zhǔn)則，它具有規(guī)范性、完整性和條文性等特征；
而在州縣以下，基層權(quán)力實(shí)際運(yùn)作主要是以人情關(guān)系作為行為規(guī)范，它具有地域性、零散性和非固定性的特點(diǎn)。尤其是縣令長官，一方面遠(yuǎn)離國家政治中心的冷落，另一方面又受制于地方權(quán)勢階層的多方牽制，他們上有朝廷重臣催逼索要，下有胥吏、鄉(xiāng)宦、生員把持鄉(xiāng)里，動輒罹罪，兩頭受氣，為政不易，常常處于一種上下夾擊的“兩難境地”，成為孳生腐敗的溫床。如在明萬歷二十三年（1595年），蘇州府吳縣的知縣袁宏道在給友人丘長孺的信中說：“弟作令，備極丑態(tài)，不可名狀。大約遇上官則奴，候過客則妓，治錢谷則倉老人，諭百姓則保山婆。一日之間，百暖百寒，乍陰乍陽，人間惡趣，令一身嘗盡矣。苦哉！毒哉！”（《袁宏道集箋�！ぞ砦濉罚＜词瓜窈Ｈ疬@樣的大清官也不得不承認(rèn)，“百姓口小，有公議不能自致于上；
過客口大，稍有不如意輒顛倒是非，謗言行焉”，“寧可刻民，不可取怒于上；
寧可薄下，不可不厚于過往”（《海瑞集·上編·淳安縣政事序》）�？偟目�，傳統(tǒng)中國的縣官、胥吏和鄉(xiāng)紳是左右鄉(xiāng)村基層社會的三股主要勢力，尤其是縣衙的胥吏和差役人員諳熟基層事務(wù)，了解國家法律制度的漏洞，精于官場算計，易于行奸弄權(quán)，往往成為“倚官以剝民”的罪魁禍?zhǔn)�，他們彼此之間始終保持密切而又有分際的曖昧關(guān)系，“以致豺狼滿地，小民愁苦無聊，起而為盜”，“故今日之憂不在建夷，不在安奢，而在郡縣之內(nèi)”(《明經(jīng)世文編·卷四百五十九》)。而高高在上的皇帝面對天下如同蒼蠅一樣的“灰?guī)图瘓F(tuán)”，雖能像老虎捕蒼蠅一樣打死無數(shù)，但是由于它們具有一種超強(qiáng)的自我繁殖能力，也根本打不過來。正如清初的啟蒙思想家唐甄所說：“今天下難治，人皆以為民難治也，不知難治者非民也，官也”（《潛書·柅政》）；
“天下之官皆棄民之官，天下之事皆棄民之事，是舉天下之父兄子弟盡推之于溝壑也，欲治得乎！”（《潛書·考功》）�？梢�，傳統(tǒng)中國社會的官場腐敗是一種有限度的“內(nèi)生性腐敗”，是一種維持皇權(quán)統(tǒng)治所必須付出的制度成本。因此，“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人負(fù)責(zé)起來，才不會人亡政息”[32]（p148）。
再次，傳統(tǒng)中國的“縣政”實(shí)質(zhì)是一種“以民養(yǎng)官、以農(nóng)養(yǎng)政”的基層行政管理體制。
傳統(tǒng)中華帝國皇權(quán)專制集權(quán)制度的第三個特征是，國家的“自利取向”與“服務(wù)取向”互相分離，基層的“事權(quán)”與“財權(quán)”嚴(yán)重不對稱，因而“縣政”實(shí)質(zhì)是一種“以民養(yǎng)官、以農(nóng)養(yǎng)政”的基層行政管理體制。在這種正式官僚政治與非正規(guī)官僚政治交叉運(yùn)行的體制機(jī)制下，就意味著縣以下大量的胥吏、衙役和鄉(xiāng)官系統(tǒng)只能“找米下鍋”，而導(dǎo)致地方基層官僚特權(quán)階層的自主性不斷擴(kuò)張，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)
成為一支攫取國家權(quán)力營私舞弊的“灰?guī)突瘓F(tuán)”，以至形成了“吏胥視民為魚肉，民畏吏胥如虎狼”（清席裕�！痘食漕惔邸ぞ砣粢燮摺罚┑臉O度混亂狀態(tài)。事實(shí)上，“‘官’字下面的兩個‘口’，這就意味著不僅維持政府運(yùn)行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權(quán)力的公共形式所遮蓋罷了”[37]（p217）。尤其是自秦漢至明清的2000余年，“自古官俸之薄，未有如此者”（清趙翼《廿二史札記·卷三十二·明官俸最薄》）。比如秦制規(guī)定：“縣萬戶以上為令，秩千石至六百石，減萬戶為長，秩五百石至三百石”（《漢書·卷十九上·百官公卿表第七》）；
而到明洪武二十五年（1392年），“更定官祿，正七品至從九品遞減５斗，至５石而止。自后為永制”（明史·卷八十二·食貨六）。是故，“唐宋以降，大抵官不留意政事，一切付之吏曹”（顧炎武《日知錄集釋·卷八·吏胥》），因而“與我共此者，其唯良二千石乎！”（《漢書·卷八十八·儒林傳第五十八》）。同時，“中國鄉(xiāng)里制度大體以中唐為界分成前后兩個發(fā)展階段，第一階段是鄉(xiāng)官制，第二階段是職役制”[38]（p134）。所以，到了清朝末期，中國整個官場的腐敗和社會秩序的混亂乃至皇權(quán)統(tǒng)治的坍塌都集中暴露出來了。有的學(xué)者提出，“就當(dāng)時的政治情勢來看，晚清政府主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴(kuò)大官僚政治體系，增強(qiáng)地方政府的組織和權(quán)力，強(qiáng)化國家對社會的駕馭；
一是開放部分地方政權(quán)，吸收各種新興政治力量參與社會管理，實(shí)現(xiàn)社會政治的重組與整合。前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實(shí)現(xiàn)；
選擇后者雖然并不情愿，但又有不得不為之勢”[39](p724)。因此，進(jìn)入20世紀(jì)的一百年，我國縣以下出現(xiàn)了四種新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式（即晚清至民國時期倡導(dǎo)推行的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”和中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”人民公社體制和“鄉(xiāng)政村治”二元管理體制）[40]，同時建立起了更加國家化的“縣政”管理制度。比如在民國時期，國民黨南京政府一改“縣長集權(quán)制”為“四局分權(quán)制”，對縣長進(jìn)行統(tǒng)一考試、集中訓(xùn)練和組織考察，對縣級機(jī)構(gòu)進(jìn)行“房科改革”和“廢除差役”，并且實(shí)行“廉政建設(shè)”和“庶政公開”等措施，由此開了明清以來縣政權(quán)組織變革之先河[41]。但隨著國家正式的行政權(quán)力逐漸下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，我國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有限剩余根本無力支撐起一個全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國家機(jī)器，致使現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制頻繁變動、反復(fù)無常�？偟目矗徊恐袊鴼v史總是在不斷地試錯和糾錯機(jī)制中運(yùn)行和前進(jìn)的，而社會實(shí)踐本身也永遠(yuǎn)蘊(yùn)含著一種歷史合理性。
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成稿日期：2007-06-02
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