內(nèi)容摘要：限制農(nóng)民報考國家公務員的現(xiàn)象目前在全國的部分地方依然存在，這不僅影響國家憲法秩序的穩(wěn)定與統(tǒng)一，而且剝奪和限制了農(nóng)民群體參加國家管理，擔任國家公職的權(quán)利。本文從憲法解釋學的角度分析了憲法文本上“農(nóng)民”的涵義及農(nóng)民報考公務員權(quán)利的性質(zhì)，提出了以憲法為基礎(chǔ)建立保障農(nóng)民基本權(quán)利體系的設(shè)想。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民 公務員 基本權(quán)利 平等權(quán)

　　 一．問題的提出：農(nóng)民報考國家公務員需要“允許”嗎？

　　“三農(nóng)”問題的實質(zhì)是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的核心是權(quán)利問題。有學者認為，“農(nóng)民問題看上去僅僅是農(nóng)村問題，其實是中國眼下最根本的經(jīng)濟問題----其實也是中國眼下最根本的政治戰(zhàn)略問題”[2]。在作者看來，這種“政治戰(zhàn)略問題”可歸結(jié)為農(nóng)民在中國憲法體制中的地位問題，即憲法上的農(nóng)民地位與實際生活中的農(nóng)民地位是否一致？比如，2006年以前無論是中央國家機關(guān)還是地方國家機關(guān)在招錄公務員時，只向城市人開放，農(nóng)民是不能報考的，因為他（她）的身份是“農(nóng)民”。因此，在實行1982年憲法二十多年后的今天，農(nóng)民能否報考國家公務員成為當下人們討論的話題。作為憲法權(quán)利主體的農(nóng)民，不得不在憲法與現(xiàn)實之間徘徊，對共和國憲法作出的莊嚴承諾產(chǎn)生懷疑、迷茫甚至抵觸。根據(jù)憲法規(guī)定，農(nóng)民本來就有資格報考公務員，擔任國家公職。但長期以來，在整個社會體系與法律制度中農(nóng)民被“理所當然”地排斥在公務員隊伍之外。從1995年開始，部分地方的第一批農(nóng)民以“考”的形式當上了公務員，開始打破擔任國家公職資格問題上的身份和地域的限制。2006年的國家公務員招考首次對中央國家機關(guān)的招考職位不設(shè)戶籍限制，在全國范圍內(nèi)提供平等報考的機會。于是中央國家機關(guān)的97個部門共有50余萬人報考并通過了資格審查。[3]2007年中央機關(guān)及其直屬機構(gòu)公務員招考中繼續(xù)提出“不設(shè)戶籍”限制的原則。據(jù)統(tǒng)計，報考公務員100多萬人，有的職位已達到1：4100大關(guān)，出現(xiàn)了社會關(guān)注的“公務員熱”。[4]在地方,2007招考條件的突出變化是：沒有專門對城鎮(zhèn)戶口做出專門的限制性規(guī)定（多是提及“具有本�。ㄊ校┏Ｗ�戶口”，可以理解為包括農(nóng)戶在內(nèi)），但對于地域的限制情況則仍比較普遍。主要表現(xiàn)為，對本地高校畢業(yè)生的政策傾斜，對外地報考者則在學歷、部門上有特別要求。不規(guī)定城鎮(zhèn)戶口，不刻意強調(diào)農(nóng)民可以報考，也許是一些國家機關(guān)淡化此問題的冷處理方式�！肮珓諉T熱”出現(xiàn)的重要原因之一是在招考條件上，除特殊職位外，取消了性別、身高、戶籍等條件的限制，使人們能夠以平等的機會參加公務員考試。這條看似普通的消息卻在向全社會傳遞著一種權(quán)利平等的價值，在一定程度上回應了農(nóng)民在憲法體制下尋求平等地位的呼聲。

　　為什么在國家公務員考試中不能作出“戶籍限制”？取消“戶籍限制”的具體原因何在？我們看到的官方解釋是“提供平等報考機會”、“提供機遇”等說法。從表面上看，農(nóng)民報考公務員的不平等問題基本得到了解決，但深層次的理念與體制問題仍然沒有得到解決。實際上，中國社會發(fā)展中出現(xiàn)的各種形式的不平等現(xiàn)象，其根源在于憲法規(guī)范與現(xiàn)實的脫離，國家法律的制定、公共政策的制定缺乏合法性與合憲性基礎(chǔ)，憲法的一些規(guī)定成為“空洞化”的內(nèi)容。如果不發(fā)生與憲法有關(guān)的重大個案，有些公共政策的制定者們很少從憲法角度思考問題，主動尋求政策的合法性與合憲性基礎(chǔ)。從“禁止”農(nóng)民報考公務員到“允許”報考再到“保障報考權(quán)”過程充分說明中國農(nóng)民憲法權(quán)利實現(xiàn)的艱難與曲折。憲法規(guī)范上十分明確的權(quán)利長期被剝奪、被限制的事實給我們的啟示是什么呢？嚴格依照憲法辦事，確立憲法思維方式是制定公共政策的基本要求。要從憲法上規(guī)定的農(nóng)民憲法地位的分析入手，揭示不平等現(xiàn)象存在的社會原因，保障農(nóng)民地位的憲法效力是學術(shù)界需要探討的重要課題。

　　二．中國憲法文本上“農(nóng)民”的范疇與概念

　�。ㄒ唬┺r(nóng)民的范疇與概念

　　農(nóng)民是具有多樣性的概念。據(jù)統(tǒng)計，目前學術(shù)界對農(nóng)民的定義有三十多種。不同文化背景與經(jīng)濟體制下農(nóng)民的含義與范圍是不同的，如法國學者孟德拉斯在〈農(nóng)民的終結(jié)〉一書中對農(nóng)民解釋為：農(nóng)民是相對于城市或一個精英集團的概念，只要沒有城市，就不會有農(nóng)民。[5]英國學者R.希爾頓提出了農(nóng)民的七條標準：農(nóng)民作為主要耕作者，占有—無論是是否他們自己的—農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具，自給自足并一般地生產(chǎn)得比維持生計與自身再生產(chǎn)所需的更多；
農(nóng)民非奴隸，不是他人的財產(chǎn)，但可以是也可以不是農(nóng)奴或奴屬民；
他們在多種多樣的條件下占有土地，他們可以是所有者、租地者或自主佃農(nóng)；
他們主要使用家庭勞動，偶爾也有限地使用奴隸或者雇傭勞動；
他們通常加入比家庭更大的單位，一般是村社；
農(nóng)村中的輔助性工匠可以仍作為農(nóng)民本身來看待；
農(nóng)民在不同程度上受上層壓迫階級包括國家組織的剝削。[6]

　　在中國的古漢語中，甲骨、金文時代就分別有“農(nóng)”與“民”這兩個字，但作為一個詞的“農(nóng)民”則出現(xiàn)比較晚�！抖Y記。月令》有“農(nóng)民毋有所使”句。[7]經(jīng)過歷史和社會變遷，農(nóng)民一詞的內(nèi)涵也發(fā)生了變化。從詞義學的角度看，農(nóng)民一詞具有職業(yè)和部分身份等級的內(nèi)涵。學術(shù)界對農(nóng)民的一般表述是“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者”。如上海辭書出版社1980年出的〈詞�！祵�農(nóng)民的解釋是：直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者。1992年出版的《經(jīng)濟學大詞典》對農(nóng)民的定義是：直接出事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者（不包括農(nóng)業(yè)工人）。近年來隨著“三農(nóng)”問題的出現(xiàn)，農(nóng)民概念問題引起了學術(shù)界的關(guān)注，提出了對農(nóng)民概念進行學理分析的重要性。具有代表性的定義是：把農(nóng)民定義為“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者”；
“戶口登記在農(nóng)村并為農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村人”；
“按照戶籍規(guī)定，農(nóng)民就是指具有農(nóng)民戶口的人；
也有學者從文化角度界定農(nóng)民，把具有農(nóng)民人格的人稱之為農(nóng)民等。

　　概括起來看，目前學術(shù)界有關(guān)農(nóng)民的定義方式有以下幾種：將生產(chǎn)力條件作為定義的主要元素及其要件；
更側(cè)重于考慮生產(chǎn)關(guān)系方面；
將文化特性作為區(qū)分的主要標志；
將生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系、意識等幾個方面結(jié)合起來考慮等。[8]還有一種提法是“泛指農(nóng)業(yè)人口戶籍性質(zhì)的農(nóng)村勞動者”[9]。由于農(nóng)民概念與范疇的不確定性，有關(guān)農(nóng)民的稱謂出現(xiàn)了不同的提法，如“農(nóng)民工”、“外來民工”等，對已經(jīng)成為約定俗稱的“農(nóng)民工”概念也存在不同的理解，如區(qū)分廣義和狹義等，認為農(nóng)民工是指“帶有農(nóng)民身份的工人，是與城鎮(zhèn)居民身份的工人相對應的概念” [10]。在中央出臺的有些農(nóng)民問題的各種政策和文件中，對農(nóng)民的范疇和概念的有些提法是不準確的，有學者認為由于對農(nóng)民范疇的認識不準確，“三農(nóng)問題”的順序中農(nóng)民列在了最后，模糊了“三農(nóng)問題”的核心，沒有突出農(nóng)民的地位與價值。有學者指出，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民”應該改為“農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)”[11]作者認為，目前需要從憲法和法律角度統(tǒng)一對農(nóng)民憲法地位的表述，以憲法規(guī)定的農(nóng)民憲法地位為基礎(chǔ)思考和制定有關(guān)農(nóng)民的政策，使國家的法律和公共政策的制定回到憲法價值上，擴大其憲法基礎(chǔ)。

　　（二）“農(nóng)民”一詞在中國憲法文本上的演變

　　 對農(nóng)民權(quán)利的保護是中國革命的基本出發(fā)點與動力。早在1923年中共“三大”確立了資產(chǎn)階級與無產(chǎn)階級建立革命聯(lián)合戰(zhàn)線的政策，制定了統(tǒng)一戰(zhàn)線的基本原則，進而提出了“以革命的方法建立真正平民的民權(quán)的政權(quán)主張。[12]這里所講的平民包括工人、農(nóng)民及其他被壓迫階級。[13]1931年11月成立的中華蘇維埃共和國通過的〈中華蘇維埃共和國憲法大綱〉第4條出現(xiàn)“----工人、農(nóng)民、紅色戰(zhàn)士和他們的家屬---”等提法，把農(nóng)民確立為政權(quán)的組成部分和權(quán)利主體。

　　新中國成立后，作為起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》中農(nóng)民的地位得到了確立和保障。《共同綱領(lǐng)》在國體的規(guī)定中明確指出：“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家，實行工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、團結(jié)各民主階級和國內(nèi)各民族的人民民主專政”。在《共同綱領(lǐng)》規(guī)定的人民的權(quán)利與義務的規(guī)定中“人民”指工人階級、農(nóng)民階級、民族資產(chǎn)階級、及其他愛國民主分子。在這里，農(nóng)民既作為階級的范疇出現(xiàn)，同時也作為享有權(quán)利的個體形式出現(xiàn)，體現(xiàn)了《共同綱領(lǐng)》調(diào)整下農(nóng)民概念的雙重性。

　　1954年起草憲法時，憲法文本中農(nóng)民的表述經(jīng)歷了一些變化。最初中共中央提出的憲法草案第1條規(guī)定：中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家；
第8條規(guī)定：國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其它財產(chǎn)所有權(quán)；
第二款規(guī)定：國家?guī)椭�和指導個體農(nóng)民增加生產(chǎn)、并且----鼓勵他們在----。在1954年6月14日正式通過的憲法草案中有關(guān)農(nóng)民的表述有兩處：第1條規(guī)定“以工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家”；
第8條規(guī)定“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他財產(chǎn)所有權(quán)”。1954年正式憲法文本中基本沿用了該草案的規(guī)定，即：第1條規(guī)定“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家”；
第7條中規(guī)定“----組織個體農(nóng)民----”；
第8條規(guī)定“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)；
國家指導和幫助個體農(nóng)民增加生產(chǎn)，并且鼓勵他們根據(jù)自愿的原則組織生產(chǎn)合作、供銷合作和信用合作”；
憲法第90條規(guī)定了“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。這一條當時被解釋為農(nóng)民作為公民具有與城市人同等的權(quán)利，不具有任何身份意義上的差別。1975年憲法在第1條規(guī)定：中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的無產(chǎn)階級專政的社會主義國家；
在第7條有關(guān)人民公社內(nèi)容的規(guī)定中以“人民公社社員”、“牧區(qū)社員”的提法代替1954年憲法有關(guān)農(nóng)民的直接表述。1978年憲法在農(nóng)民的規(guī)范上則沿用了1975年憲法的規(guī)定。

　　1982年憲法文本中農(nóng)民一詞出現(xiàn)了三次。一是在憲法序言中的表述：社會主義的建設(shè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量；
二是總綱第一條：中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家；
三是第19條第3款的規(guī)定：國家發(fā)展各種教育設(shè)施，掃除文盲，對工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術(shù)、業(yè)務的教育，鼓勵自學成才。除憲法外，我國法律和法規(guī)對農(nóng)民地位的規(guī)定也有不同的表述。作者認為，無論是從立法角度，還是從公共政策角度，有關(guān)農(nóng)民地位的理解與規(guī)定必須以憲法為基礎(chǔ)，與憲法規(guī)范的規(guī)定保持一致，不得與憲法規(guī)范效力相抵觸。

　�。ㄈ�）憲法文本上農(nóng)民的含義

　　要討論農(nóng)民的憲法地位問題以前，首先應當明確“農(nóng)民”這一概念在憲法文本上的確切含義。比如，農(nóng)民能否報考國家公務員，需要明確農(nóng)民在憲法上是否具有與城市人一樣的憲法權(quán)利。對憲法文本的準確理解是分析憲法問題的基本出發(fā)點。

　　從文本和憲法解釋學的角度看，1982年憲法文本中的農(nóng)民具有如下幾種含義：

　　1．憲法文本中作為公民的“農(nóng)民”。1982年憲法文本中同時出現(xiàn)了人民、公民、勞動者、工人階級、農(nóng)民、知識分子等不同的表述，不同的概念在憲法文本上具有特定內(nèi)涵與范疇。從憲法文本的目的論解釋看，農(nóng)民首先是公民，屬于人民的范疇，并與工人階級一起構(gòu)成勞動者，成為社會主義建設(shè)的力量。但四個概念之間也存在一定的差異，如憲法文本中出現(xiàn)的勞動者的內(nèi)涵是不一樣的，如憲法43條規(guī)定的休息權(quán)的主體是勞動者，字面意義上不一定包括農(nóng)民；
憲法第44條規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)主體是公民，取得物質(zhì)幫助權(quán)方面城市和農(nóng)村存在著制度上的差異，農(nóng)民往往被排斥在國家保護的范圍之外等。由于農(nóng)民是公民，當然屬于1982年憲法第二章規(guī)定的基本權(quán)利的主體，有權(quán)享有憲法上的基本權(quán)利。但實際生活中，農(nóng)民基于憲法規(guī)定而獲得的地位受到制度或現(xiàn)實環(huán)境的限制，變?yōu)橐环N不完整的基本權(quán)利體系。

　　2。憲法文本中作為職業(yè)的農(nóng)民范疇。1982年憲法中明確使用“農(nóng)民”一詞的條文有兩處：一處是憲法序言中規(guī)定了“社會主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量”；
另一處是第19條規(guī)定：“國家發(fā)展各種教育設(shè)施，掃除文盲，對工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術(shù)、業(yè)務的教育，鼓勵自學成才。” 作者認為，這兩處是從職業(yè)區(qū)別的角度而規(guī)定的，農(nóng)民與工人、知識分子從事著不同種類的工作，它們都是社會主義的勞動者。按照這種解釋，將農(nóng)民納入職業(yè)的范疇之內(nèi)，突出身份的特征，作為“勞動者”的農(nóng)民不具有任何身份的意義，(點擊此處閱讀下一頁)

　　只是從事著不同的職業(yè)，是與工人相對應的概念而存在。當然，不同的憲法條文中勞動者的含義并不一致。憲法文本中共出現(xiàn)了9次“勞動者”的提法，但不管什么形式的條款，沒有一個條款是從身份意義上作出的。把農(nóng)民和工人并列在文本中，有助于強化國家對農(nóng)民利益進行保護的正當性基礎(chǔ)。

　　3．憲法文本中作為階級的農(nóng)民范疇。“以工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)”標志著國家的根本性質(zhì)。這個規(guī)定自1949年《共同綱領(lǐng)》以來，在歷次憲法中始終堅持，沒有改變過。[14]第1條規(guī)定的“工農(nóng)聯(lián)盟”中的“農(nóng)”可以解釋為“農(nóng)民階級”，它是構(gòu)成我國社會主義國家性質(zhì)中起基礎(chǔ)作用的階級之一。在1982年憲法草案的起草過程中，有的委員曾提出應把“工農(nóng)聯(lián)盟”寫成“工人、農(nóng)民、知識分子為基礎(chǔ)”。對此，彭真做了回答，說：把工人、農(nóng)民、知識分子并列，這樣的用意很好，但“工農(nóng)聯(lián)盟”為基礎(chǔ)說的是一個經(jīng)濟關(guān)系。我國的人民民主專政，是工人階級和農(nóng)民階級的聯(lián)盟，這是代表了全國絕大多數(shù)人口，而且是主要的、直接的生產(chǎn)者。知識分子的地位很重要，但它同工人農(nóng)民，在一種情況下并列是適當?shù)�，而在另一種情況下并列，就不那么適當，因為知識分子不是一個獨立的階級，而且絕大多數(shù)知識分子按照它的生活方式，按照它取得的收入來源的方式說，已經(jīng)是工人階級的一部分，不好在階級的意義上把知識分子同工人、農(nóng)民并列，好像知識分子成為一個獨立的階級了。[15]從這條說明中可以看出，修憲者對農(nóng)民階級在國家政權(quán)中的地位給予了高度關(guān)注，明確了農(nóng)民階級在憲政體制中天然的基礎(chǔ)地位。離開占人口多數(shù)的農(nóng)民階級，人民民主專政的基礎(chǔ)是不能鞏固的。目前，有些領(lǐng)域存在的“城鄉(xiāng)分治”、“一國兩策”現(xiàn)象的存在是對“工農(nóng)聯(lián)盟”基礎(chǔ)的破壞，應當引起高度關(guān)注。對農(nóng)民作為階級的憲法地位的確認是1982年憲法的基本價值觀之一，集中表明人民民主專政國家政權(quán)的性質(zhì)。有報道指出：中央國家機關(guān)的招考不設(shè)戶籍限制，有助于保證中央國家機關(guān)的決策更具有全國性情感和視野。中央國家機關(guān)是管理全國性事務的，服務于全國民眾的，故它工作人員理應當來自全國各地，盡可能地多樣化。[16]從憲法文本上看，農(nóng)民帶有更多的社會與政治結(jié)構(gòu)的性質(zhì)，構(gòu)成我國憲法指導思想與基本原則組成部分的內(nèi)核。農(nóng)民已成為社會主義國家存在著的一種階級形態(tài)和國家建設(shè)的一支重要的政治力量和社會力量。

　　4．憲法文本中作為多種經(jīng)濟成份構(gòu)成體而存在的農(nóng)民。對此種情形憲法文本并沒有直接表述為“農(nóng)民”，但確已為人們所熟知并取得了一定共識，如憲法第8條在有關(guān)社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟形式的條文中，規(guī)定了“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜；
” 第11條在有關(guān)個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟形式的條文中，規(guī)定了“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法的權(quán)利和利益�！鄙鲜龅摹稗r(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者”可以認為解釋為農(nóng)民，而從事個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的經(jīng)營者中，當然也包括了農(nóng)民。此外，社會上把常年在第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動、戶籍在農(nóng)村的群體稱為“農(nóng)民工”。

　　可見，農(nóng)民一詞，在不同的領(lǐng)域，有其不同的政治學、經(jīng)濟學、社會學等多重含義[17]。在中國憲法的語詞中，農(nóng)民是融入集合性的概念（人民）與個體性的概念（公民）之中，是在兩種形態(tài)的相互關(guān)系中存在的。就整體的社會主體身份而言，農(nóng)民首先是構(gòu)成國家主人的人民的重要組成部分�，F(xiàn)階段，人民是指全體社會主義勞動者，擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統(tǒng)一的愛國者，農(nóng)民當然屬于人民的范疇；
從作為個體的社會主體身份而言，憲法所明確規(guī)定的唯一身份是公民，社會成員正是基于其平等的公民身份而依據(jù)憲法享有基本權(quán)利主體的資格，并承擔相應的義務。

　　總之，農(nóng)民無論是在整體意義上，還是個體意義上，就是具有平等憲法地位的公民，其規(guī)范對公共政策和法律制定產(chǎn)生約束力，任何違反這一效力的行為、法律或規(guī)范是不具有正當性與合法性的。從憲法文本和原意來說，應該把有關(guān)農(nóng)民的不同含義“還原為純粹的職業(yè)概念”，不應擴大解釋為某種政治身份、社會身份和法律身份。階級意義上的農(nóng)民主要是從國家政權(quán)性質(zhì)與社會結(jié)構(gòu)意義上講的，表現(xiàn)其政權(quán)基礎(chǔ)的重要地位。因此，從國家與公民的相互關(guān)系上看，憲法文本上的農(nóng)民又可統(tǒng)一還原為公民的概念，行使憲法規(guī)定的公民所有基本權(quán)利。但在理解文本中的農(nóng)民概念時，人們?nèi)菀装艳r(nóng)民解釋為以戶籍的性質(zhì)不同而被劃分的一類身份標志，農(nóng)民就是被登記為農(nóng)村戶口的人，不論是辛勤勞作的土地耕耘者，長年飄泊奔忙的農(nóng)民工，還是腰纏萬貫的農(nóng)民企業(yè)家，無不因戶籍之差異而被打上了特殊的標簽。

　�。ㄋ模┺r(nóng)民的憲法規(guī)范效力

　　從憲法解釋學的角度看，憲法文本上農(nóng)民的解釋應采用“目的論”和“整體解釋”方法，從公民的憲法地位角度解釋其規(guī)范效力。憲法體系中的個體應享有平等的權(quán)利，憲法本質(zhì)上是“禁止”以身份作為分配權(quán)利的依據(jù)，以平等的眼光來看待一切社會成員的，從身份平等到機會平等反映了憲法發(fā)展的歷史過程。為了準確地把握農(nóng)民在憲法規(guī)范上應具有的效力，需要從規(guī)范的目的、憲法在國家政治、經(jīng)濟、文化與社會生活中的實際功能等方面進行綜合的分析，以統(tǒng)一的價值觀分析不同條文中出現(xiàn)的農(nóng)民條款，揭示影響農(nóng)民地位的各種社會因素�；�于憲法保障基本人權(quán)的理念，憲法摒棄一切因身份的不平等而產(chǎn)生的特權(quán)。

　　目前的戶籍制度與憲法規(guī)范效力之間是有矛盾的，戶籍制度的形成雖有歷史原因，但如果脫離憲法基礎(chǔ)，有可能異化為政府對人口的等級化或階層化管理的強制性工具，或者成為一種商品。

　　根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，1958年以前城鄉(xiāng)之間是可以自由遷徙的，公共政策中并不存在對農(nóng)民的遷徙進行限制的規(guī)定。但后來出現(xiàn)了人口流動大潮，政府被動地出臺了一系列限制農(nóng)民進入城鎮(zhèn)的文件。據(jù)統(tǒng)計，從1954年到1960年，全國人口遷入、遷出的絕對數(shù)波動在2000萬到3000萬之間。而當時的城市總?cè)丝谥挥?000萬到8000萬。就城市的就業(yè)來看，當時的產(chǎn)業(yè)工人只有600多萬人，失業(yè)人口在400萬人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達500萬人以上。1953年4月17日，政務院公布了《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現(xiàn)；
1954年3月，內(nèi)務部和勞動部發(fā)文《關(guān)于繼續(xù)貫徹勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》；
1956年12月30日，國務院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》；
1957年3月2日，國務院公布《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補充指示》；
1957年12月18日，中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。1958年1月，全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，正式形成了農(nóng)村戶口與城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理制度。先用政府的政策限制農(nóng)民的流動，后以法律限制人口流動，使憲法規(guī)范上農(nóng)民“自由流動的權(quán)利”變?yōu)楹翢o意義的“擺設(shè)”，直接削弱了憲法規(guī)范的效力。[18] 當然，我們應當承認，人口流動大潮的出現(xiàn)對于一個新政權(quán)來說是一個嚴峻的考驗。在解決方案的選擇上，當時的決策者們并沒有選擇依照憲法辦事的方式，也沒有論證《條例》內(nèi)容與憲法規(guī)范之間可能出現(xiàn)的不一致。其實，1957年后憲法規(guī)范逐漸失去了對國家生活的調(diào)整功能，人治的思維方式成為“治理國家”的基本理念。

　　三．農(nóng)民的憲法地位與社會現(xiàn)實的沖突

　　從憲法文本看，農(nóng)民應享有平等的法律權(quán)利，農(nóng)民只是職業(yè)上的身份，沒有任何社會身份上的特征。但是社會現(xiàn)實中農(nóng)民的憲法地位與實際生活之間存在著各種沖突與矛盾，農(nóng)民在國家生活中的政治地位與憲法地位呈現(xiàn)出“二元化”，對農(nóng)民的不公正成為中國社會不公平的主要內(nèi)容與表現(xiàn)。下面以農(nóng)民的公務員報考權(quán)為例說明這一沖突的嚴重性與社會危害。

　�。ㄒ唬� 農(nóng)民報考國家公務員的權(quán)利性質(zhì)

　　從憲法文本上看，農(nóng)民作為勞動者和公民與城市人一樣平等地參加國家管理是憲法規(guī)定的基本權(quán)利。

　　1．從基本權(quán)利的政治意義看，報考公務員的權(quán)利是一種參政權(quán)。[19]

　　首先，農(nóng)民作為公民，依法報考公務員首先體現(xiàn)了人民主權(quán)原則的需要。人民主權(quán)原則是現(xiàn)代民主憲政體制的基本支柱。[20]憲法第2條在“總綱”中明確規(guī)定了“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”， “人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務�！� 這是關(guān)于人民主權(quán)原則的一般性規(guī)定。它表明國家的權(quán)力來自于人民，國家要在制度上和實踐中拓展與人民群眾相聯(lián)系的渠道和途徑，吸納人民群眾參加國家事務的管理，并將行使權(quán)力的全過程置于人民的監(jiān)督之下。在參與方式上，人民除了可以通過選舉各級人民代表大會代表實現(xiàn)其意志外，還可以通過擔任公務員等途徑直接參與到國家事務的管理來。在社會主義國家，人民是國家的主人，農(nóng)民是社會主義勞動者，當然應當享有憲法所規(guī)定的人民通過各種途徑和形式管理國家事務的權(quán)利，農(nóng)民報考公務員即是實現(xiàn)這種權(quán)利的具體體現(xiàn)方式之一。從憲法精神上看，所有公共機關(guān)的職位必須向包括農(nóng)民在內(nèi)的社會成員開放，尊重其依照憲法享有的參加國家管理的權(quán)利。

　　其次，農(nóng)民報考公務員是實現(xiàn)參政權(quán)的客觀要求。在憲法理論上，政治權(quán)利主要包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)以及政治表現(xiàn)的自由，此外，政治權(quán)利當然還包括其他各種政治參與的權(quán)利（表現(xiàn)為直接參與國家管理或?qū)嵤┍O(jiān)督）[21]�！叭嗣褚勒辗�律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務經(jīng)濟和文化事業(yè)、社會事務”的權(quán)利，可以歸結(jié)為一種參政權(quán)。參政權(quán)可以被認為是憲法規(guī)定的特定意義上的公民（人民）的一項基本權(quán)利，在一定條件下對國家權(quán)力活動產(chǎn)生拘束力。[22]擔任國家公務員就是公民行使參政權(quán)的一種具體表現(xiàn)，對公民參政權(quán)的保障已成為衡量一個國家民主化程度的重要標尺。長期以來,由于身份的限制，農(nóng)民實際上被排斥在公務員隊伍之外，其擔任國家公職的權(quán)利沒有得到有效保障，報考公務員在相當長的一段時間里儼然是專屬于城市人的特權(quán)。由于我國存在著城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，社會主體中農(nóng)民利益的保障是最薄弱的環(huán)節(jié)，存在著諸如勞動保險、醫(yī)療保險、社會保障等嚴重的不平等現(xiàn)象，參政權(quán)的體現(xiàn)僅為一斑。盡管目前在中央國家機關(guān)和部分地方對報考條件有所放寬，但一些舉措更像是一種權(quán)利“恩賜”行為，并沒有將其作為憲法權(quán)利來認識和把握。

　　2．從基本權(quán)利的社會經(jīng)濟意義出發(fā)，它又表現(xiàn)為一種勞動權(quán)。

　　憲法第42條在“公民的基本權(quán)利和義務”一章中規(guī)定了“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務。” 勞動權(quán)是指有勞動能力的公民有從事勞動并取得相應的報酬的權(quán)利。國家公務員的招錄是為從事國家公共事務管理的崗位補充人員的國家行為，國家公務員作為社會職業(yè)的一種，雖然其需要從業(yè)者具備一定的條件和素質(zhì)，但無論如何以戶籍的不同而把廣大農(nóng)民拒之于門外是無法成為正當理由的。它直接侵害了公民依憲法行使的勞動權(quán)，公民享有勞動的權(quán)利首先意味著，勞動者在認為其智力、身體條件方面適合于用人單位所要求的崗位條件時應當平等地享有主張就業(yè)的權(quán)利；
勞動權(quán)還意味著，勞動者有選擇從事或不從事這樣一種工作或那樣一種工作的自由。

　　憲法為了保障公民的勞動權(quán)，還專門規(guī)定了國家的積極義務，如第42條第2款規(guī)定：“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報酬和福利待遇”。這一規(guī)定意味著，國家不僅應當保護公民既有的勞動的權(quán)利，更應當積極創(chuàng)造條件，為公民進一步實現(xiàn)其更廣泛的勞動權(quán)利提供物質(zhì)保障和各種便利條件。這種便利條件最直接的反映之一就是要首先體現(xiàn)在政策導向上，為勞動者實現(xiàn)其權(quán)利創(chuàng)造平等公平的條件。而目前的情形是：尚且不言在其他勞動領(lǐng)域?qū)�公民�?quán)利的保障，既使在直接從事國家管理、為公眾提供服務的公務員招考領(lǐng)域就設(shè)置不合理的身份界限，這與憲法的精神是明顯相背離的。

　　3．從基本權(quán)利的本源與終極意義看，報考權(quán)是一種國際社會公認的人權(quán)。

　　人權(quán)歷來是一個頗具爭議的概念。但不論各種觀點如何，都絲毫不能降低憲法學作為以人為本、以人為終極關(guān)懷的學科而把“人權(quán)”作為其研究的邏輯起點和歸宿的合理性。2004 年我國的《憲法修正案》第33條專門規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”，從而在理論界與實務界引起了對人權(quán)話題更為廣泛的討論和關(guān)注。眾所周知，保障人權(quán)、限制國家公權(quán)力是憲法的出發(fā)點和歸宿。(點擊此處閱讀下一頁)

　　農(nóng)民報考國家公務員，比照起改善農(nóng)民現(xiàn)實生存狀況的迫切性，乍看起來實在是一種比較“奢侈”的人權(quán)。但我們基本權(quán)利能否因其身份的不同而不平等嗎？報考公務員是不是只屬于具有城市戶籍的人所享有的特權(quán)？我們不否認由于現(xiàn)實教育資源配置的不平衡而導致的受教育機會不平等等因素的影響，報考國家公務員對現(xiàn)今很多農(nóng)民來說的確現(xiàn)實制約因素多，比起城市人付出的代價高。但憲法賦予的基本權(quán)利不得以下位法律、法規(guī)與規(guī)章隨意進行限制。權(quán)利主體的平等性與權(quán)利如何行使是不同的范疇，不能以主體行使權(quán)利存在現(xiàn)實困難多為理由，在公共政策上加以排斥，劃分身份的標簽是對人權(quán)的公然侵害，是現(xiàn)代法治國家所不能容忍的做法。

　　根據(jù)上述分析，農(nóng)民擁有成為國家公務員的平等機會具有堅實的憲法基礎(chǔ)，是公民基本權(quán)利的重要組成部分，也是作為公民的中國農(nóng)民憲法地位的具體體現(xiàn)。

　�。ǘ�）侵犯農(nóng)民報考國家公務員權(quán)利的幾種表現(xiàn)

　　如前所述，憲法和法律賦予農(nóng)民平等的地位，農(nóng)民在公務員報考資格上應享有平等的機會。但在實際生活中，剝奪或侵害農(nóng)民報考公務員權(quán)利的現(xiàn)象是屢見不鮮的。

　　1．中央國家機關(guān)招錄公務員時對農(nóng)民的限制

　　中央國家機關(guān)的招考職位應不應該設(shè)戶籍限制，這是首先要思考的問題。我國實行的是單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，無論是全國人大、國務院及其部門，還是最高人民法院、最高人民檢察院等機關(guān)都是面向全國開展工作的，其公務員也理應從全國范圍內(nèi)進行選拔才能夠顯示其公平。中央國家機關(guān)是管理全國性公共事務、服務于全國民眾的，因此，它的工作人員也理當來自全國各地，盡可能多樣化。

　　我國的國家公務員考試制度是以1994年人事部頒布的《國家公務員錄用暫行規(guī)定》為標志開始的。但以往中央國家機關(guān)公開招錄公務員主要是面向應屆或兩年內(nèi)未安排工作的高校畢業(yè)生，從2004年開始面向全社會人員招考。國家人事部當年發(fā)布的統(tǒng)一招考簡章并未提及戶籍的限制，并沒有禁止農(nóng)民報考公務員。[23]但各招考的單位在人事部規(guī)定的“具有錄用主管機關(guān)批準的其他條件”一項的設(shè)置中大都加入了只限于“北京市戶口”的內(nèi)容。如公安部發(fā)布的招錄公告中規(guī)定：“社會在職人員須具有三年以上工作經(jīng)歷，北京市城鎮(zhèn)戶口”；
[24]當年的這種限制并未在社會上引起很大反響；
而2005年中央國家機關(guān)的招考則在社會上引起了熱烈的討論，反映了人們權(quán)利意識的覺醒以及對農(nóng)民憲法權(quán)利的關(guān)注。雖然2005年中央國家機關(guān)招錄公告與2004年基本一致，同樣未提及戶籍方面的限制，人事部的官員回答群眾提問時說：“這些年來把農(nóng)民招為公務員的情況屢見不鮮，無論什么樣的身份，只要符合公務員錄用的有關(guān)規(guī)定，符合職位的要求，都有報考的權(quán)利。政府是人民的政府，凡是符合條件的公民都有權(quán)利報考公務員�！盵25]但在當年各單位的招考簡章中“幾乎有80%以上的職位注明‘限北京市戶口’，如中央紀委、監(jiān)察機關(guān)，其33個部門所提供的48個職位，對社會在職人員全部要求北京戶口�！盵26]尤其是在屬于全國垂直管理的海關(guān)系統(tǒng)招考計劃中，“廣州、北京、上海等大城市的海關(guān)對戶口限制尤為嚴格。其中北京海關(guān)有80%職位要求有北京戶口，應屆畢業(yè)生只限北京生源，對社會在職人員也要求畢業(yè)不滿3年且為北京戶口。上海、大連、長春等地都對戶口作出限制，其中個別海關(guān)甚至要求戶口僅屬當?shù)啬硞�地區(qū)�！盵27]以至于重慶師范大學教授、教育專家張育仁發(fā)出了“不管招什么人都以北京戶口作為一個門檻這樣的事十幾年前就存在，戶口限制之后，我感覺到北京人在管理全國人民”的感慨。[28]值得一提的是，當年財政部和駐外機構(gòu)在補充通知中說明了不帶附加條件。[29]人事部的一位專家說：“中組部、人事部在招考政策中繼續(xù)堅持放開戶口限制。有許多單位這次招考不再對戶口有要求，這也是一個進步。戶口問題比較復雜，我們需要在實踐中加強與其他部門的溝通和協(xié)調(diào)，逐步加以解決�！盵30]

　　在多種因素的作用下，2006年中央國家機關(guān)的公務員招考出現(xiàn)了新的變化，人事部的統(tǒng)一招考簡章依舊，但各單位的招考規(guī)定中已經(jīng)見不到以“北京戶口”作為限制條件了。《中共中央組織部、人事部關(guān)于中央國家機關(guān)2006年考試錄用公務員和機關(guān)工作人員公告》中對報考條件做了如下規(guī)定：中國國籍；
年齡為18周歲以上，35周歲以下；
具有良好的品行；
具有正常履行職責的身體條件；
具有大專以上文化程度和符合職位所要求的工作能力；
具備擬任職位所需資格條件；
公務員主管部門規(guī)定的其他條件。人事部官員表示，這是2006招錄條件的重大特點。[31]這意味著農(nóng)民報考公務員與城市人具有同等權(quán)利。戶籍樊籬的突破是一種社會理性的回歸，也是憲法價值的體現(xiàn)。身份的限制與地域的限制常常是相伴生而存在的，身份的限制在一定程度上更傷及人的根本價值和尊嚴。從這種意義上講，這一舉措在憲法學上對農(nóng)民身份的尊重意義更甚于因地域的限制而受到侵害的其它人。有學者認為，它體現(xiàn)了“所有公民都有資格為國家服務”的公平公正思想。[32]

　　作者認為，在肯定這種變化的進步性的同時，應當進一步作些憲法學思考。為什么前些年中央國家機關(guān)招錄公務員時以戶籍條件剝奪農(nóng)民基本權(quán)利的時候，人事部門沒有采取措施予以糾正呢？在制度層面的監(jiān)督控制機制又有哪些呢？如果今后又出現(xiàn)了類似情況，對于農(nóng)民及廣大非北京市戶口的其它公民憲法權(quán)利侵害的救濟途徑又是什么呢？附加戶籍條件或取消戶籍條件應由誰說了算？憲法規(guī)定的基本權(quán)利能否通過行政法規(guī)或規(guī)章的形式限制？由誰對長期以來剝奪廣大農(nóng)民參政權(quán)的政策承擔責任？從目前的表象看，這次的進步僅僅是回應了社會公眾保護權(quán)利的內(nèi)在需求，但并沒有帶來根本性的制度創(chuàng)新和觀念的更新。

　　2．地方國家機關(guān)招錄公務員時對農(nóng)民權(quán)利的限制

　　中央國家機關(guān)公務員的招錄應當在國家范圍內(nèi)選拔，這一點是勿庸置疑的，以前從規(guī)范方面對農(nóng)民所作的限制這一次可以說在國家的層面初步得到了糾正。那么，在地方國家機關(guān)招錄公務員的情形又如何呢？可以說，對農(nóng)民報考公務員權(quán)利作出各種限制的情形雖有一定的進展，但依然是廣泛存在的。僅從2005年前后一些地方招錄國家公務員招考公告的規(guī)定看，對農(nóng)民作出不同程度限制的情況主要表現(xiàn)為三種類型：

　　（1）直接規(guī)定對報考者戶籍的地域限制，導致轄區(qū)以外包括農(nóng)民在內(nèi)的其它公民的報考權(quán)受到限制。如廣東省人事廳《2005年上半年考試錄用機關(guān)工作人員和國家公務員實施方案》規(guī)定：“非廣東生源(戶籍)報考者限普通高等院校本科以上畢業(yè)生”，[33]這意味著非廣東籍又非本科的外地人員不能報考廣東省的公務員；
北京市市政管理委員會2005年10月31日面向社會公開招考國家公務員公告要求“具有北京市常住戶口”；
[34]上海市委組織部、上海市人事局在2005年上海市國家公務員（機關(guān)工作者）招考公告中規(guī)定報考者必須是“具有本市常住戶口的社會人員”[35]；
而天津市委組織部、天津市人事局在《2005年下半年天津市公開招考公務員公告》中規(guī)定了“社會人員需具有天津市常住戶口”；

[36]海南省則規(guī)定碩士研究生以上學歷人員報考才可以不受招考職位要求的戶籍條件的限制，海南省司法廳在2005年6月27日招考公告中規(guī)定：“監(jiān)獄勞教人民警察職位限招戶籍在海南的人員（含海南省生源）；
”[37]江蘇省南京市要求2005年公務員報名條件是“在職人員和大專生要求必須有南京市戶籍”；
[38] 值得注意的是，深圳市在《2005年機關(guān)事業(yè)單位公開招考公告》中除了規(guī)定“科員以下職位以及職員職位，本市戶籍報考人員的身份不限；
科級職位和面向市外人員招考的職位，要求報考人員都必須具有正式國家干部身份”以及“市外戶籍人員（包括社會人員、應屆畢業(yè)生）報考，須具備全日制普通高等院校本科以上學歷及學士以上學位”外，甚至把“市外戶籍應屆畢業(yè)的大專、本科生屬于代培生、委培生、定向生（含自費生）”與“犯有嚴重錯誤，受過黨紀、政紀處分以及正在接受有關(guān)部門審查尚未作出結(jié)論的人員”共同列入“不予接受報考”的兩種情況之一。[39]

　　在有憲法明確規(guī)定的條件下，把農(nóng)民排斥在公務員之外的現(xiàn)象的出現(xiàn)是值得學術(shù)界認真思考的問題，凸顯出轄區(qū)內(nèi)“常住戶口”的特權(quán)。更有甚者，像某些作為改革開放的前沿城市，竟然特立獨行地以職位的不同區(qū)分報考者的戶籍和“正式國家干部身份”。

　　這里，有必要說明的一點是，雖然都是代表國家行使權(quán)力，但對地方國家機關(guān)在用人方式上的要求并不一定要等同于對中央國家機關(guān)的要求。從一般意義上講，地方國家機關(guān)公務員錄用條件不能高于中央國家機關(guān)公務員的錄用條件。比如，中央國家機關(guān)公務員文化程度具有大專以上，地方國家機關(guān)如沒有正當合理的要求，不能一般性地規(guī)定高于大專以上的文化程度，特別是基層國家機關(guān)不宜規(guī)定具體文化程度的條件。當然，由于各地方的實際情況不同，在自己的轄區(qū)內(nèi)招錄公務員的做法并非一定要完全禁止，可以有一定的自主性和靈活性。但是，這種自主性與靈活性是有一定限度的，這就是以憲法所確立的公民基本權(quán)利為底線。各地方招錄公務員政策的出臺應當有正當、合理的解釋，讓大多數(shù)公民在心理上認可這種正當性與合理性（如一些職位對學歷的要求，一些地區(qū)對少數(shù)民族的側(cè)重，也包括一些工作需由本地人來從事等合理解釋）。否則，就有可能出現(xiàn)身份和地域的歧視，就有可能違反憲法和法律的原則。從宏觀價值上講，促進人員、商品、服務和資本在全國范圍內(nèi)的自由流動，廣納各方賢才，應當是各地方獲得進一步發(fā)展的追求目標。而許多地方多年來所有機關(guān)補充公務員一貫只招本地人，這種做法則就有違憲違法之嫌了，應當通過一定渠道予以糾正。總之，以這種方式侵害農(nóng)民報考公務員權(quán)利的現(xiàn)象是比較普遍的。

　�。�2）直接規(guī)定對報考者戶籍的身份限制，導致農(nóng)民報考公務員的權(quán)利被剝奪。這是一種明顯地反映城鄉(xiāng)差別的規(guī)定，它主要以專門要求報考者必須具有“城鎮(zhèn)戶口”的面目出現(xiàn)，公然侵害農(nóng)民權(quán)益。如山西省太原市在2005年面向全國公開考試錄用國家公務員的公告中，要求報名條件是“2005年普通高等院校應屆畢業(yè)生和具有城鎮(zhèn)戶口的社會在職人員或待業(yè)人員”；
[40]又如北京市的《2005屆畢業(yè)生招考錄用公務員公告》，規(guī)定的招考的范圍包括：“北京生源的普通高校、中專、北京計劃內(nèi)高職、北京職高和中專的應屆畢業(yè)生，其中職高和中專畢業(yè)生需是城鎮(zhèn)戶口”。[41]這種限制把農(nóng)民從城市人口中劃分出來，直接以“規(guī)范”形式確立了身份上的歧視，其違憲性和違法性是十分明顯的。這種只規(guī)定身份限制，不規(guī)定地域限制的情形相對較少，但更凸顯其不正當性。

　�。�3）同時直接規(guī)定對報考者地域與身份的雙重限制。這種規(guī)定并不鮮見。它在地域和身份方面都直接以規(guī)定的形式設(shè)置了限制。如北京市海淀區(qū)2004年在公開招考副處級黨政機關(guān)領(lǐng)導（公務員）的公告中要求報考的條件是大學本科以上學歷，年齡40歲以下……有在黨政機關(guān)、事業(yè)單位或在大中型企業(yè)任職經(jīng)歷的北京市城鎮(zhèn)戶口居民”；
[42]而北京市豐臺區(qū)統(tǒng)計局在2005年的招考公告中，則要求報考者具有“北京市城鎮(zhèn)戶口”。[43]這種把報考者雙重設(shè)限，將“本市人”和“城里人”共同作為限制條件的做法，對農(nóng)民，包括本轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民權(quán)益的侵害可見一斑。類似的情形還可以追溯到在2005年中直機關(guān)工委招考公務員報名中，據(jù)報載，“凡報考中直工委的考生需具備碩士研究生以上學位……社會在職人員需要有北京市城鎮(zhèn)戶口，市內(nèi)有固定住所。”[44]此事雖已成為往事，但它的流弊至今還在許多地方上演，值得人們反思。

　　從以上的三種情形可以看出，身份限制的廣泛很大程度上是由于城市的整套管理體制是以戶籍制度為基礎(chǔ)的，廢止此制度的阻力也一直相當大，這種阻力主要來自維護自己利益的城市。這種既損害平等也損害經(jīng)濟效率，既不正當也不合理的城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度已經(jīng)到了應該廢除的時候了。

　　除了2005年中央國家機關(guān)招考公務員作出一些改進外，這些年來，為打破農(nóng)民與城市人報考公務員的身份差別，有些地方還是作了一些嘗試性的改進。據(jù)統(tǒng)計，自1996到2005年，我國共有17188位農(nóng)民（含轉(zhuǎn)制）從公開考試中脫穎而出，走進地方國家機關(guān)大門，成為公務員。報載，1997年，山東省開始允許符合條件的農(nóng)民報考鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)，當年就有41位農(nóng)民通過考試走馬上任；
2002年8月，農(nóng)民不再為其身份所限，第一次獲得了報考縣級國家公務員的資格。(點擊此處閱讀下一頁)

　　此前，在干部選拔中把占人口80%的農(nóng)民排斥在外，造成了社會的嚴重的不平等。；
2004年，山東省再招錄公務員考試中，身份限制被再次放寬，規(guī)定了“凡履行了合法就業(yè)手續(xù)的農(nóng)民合同工可報考山東省各級機關(guān)，不受戶籍限制”；
[45]在2005年山東省省直機關(guān)面向社會公開招考國家公務員的公告中，將報考者條件定為“在職人員報考的，須工作單位在山東且具有山東常住戶口；
按國家有關(guān)法律、法規(guī)履行合法就業(yè)手續(xù)的農(nóng)村居民，符合條件的可報考”；
[46]河北省石家莊市在2003年向社會公開招錄國家公務員，市人事局負責人稱此次招錄取消了身份、戶口性質(zhì)的限制，符合條件的工人、農(nóng)民也可以報名考試，并表示以后還會以這樣的形式招錄公務員；
[47]安徽省也在2005年招考公務員工作中，“打破報考人員的身份、地域等限制，不拘一格選拔人才，在今年的招考中，包括農(nóng)民工在內(nèi)，只要符合職位報名條件的，都可以報名參加；
”[48]遼寧省也在2004年省直公務員招錄中第一次“取消戶口限制，公務員招考中的戶口要求被取消，除了一些特殊部門和行業(yè)外，全部打破地域限制，廣泛招錄人才；
”[49]重慶市人事局、地方稅務局在2005年招錄公告中規(guī)定的報考條件為：“常住戶口在重慶市行政區(qū)域內(nèi)，未就業(yè)的城鎮(zhèn)戶口人員和農(nóng)村戶口人員”；
[50]此外，吉林、四川、廣西等地也在不同程度上打破了以往對農(nóng)民身份和地域的限制。[51]一位學者評價說，“招錄職位較低的公務員取消身份、戶口性質(zhì)限制，是與國際慣例接軌，體現(xiàn)了公開、平等、競爭、擇優(yōu)的選才精神。也許考上公務員的農(nóng)村青年沒有幾個，但是招錄條件放開就是選拔人才機制上的進步。”[52]從發(fā)展的眼光看，這些年來的變化是有一定積極意義的，但離憲法的平等要求相比，還有很大的距離，并不是實質(zhì)上的平等。

　　一個不容忽視的重要問題是，除了上述通過各種明示的規(guī)范性文件對農(nóng)民施加的各種身份限制之外，在一些即使已經(jīng)放開了對農(nóng)民報考戶籍限制的地方，招錄機關(guān)在具體操作環(huán)節(jié)上，還是有一些內(nèi)部不公開的限制，或是心照不宣的“潛規(guī)則”，同樣會造成對農(nóng)民的實質(zhì)性限制。據(jù)前些年報考國家公務員者反映，一些地方還是或明或暗地另外對戶籍設(shè)限的，有的則有意在面試或政審時將外地人、農(nóng)村人“涮下來”；
據(jù)前兩年有的參考者透露，外地人與本地人同等分數(shù)，或者略高出一些，還是本地人優(yōu)先。[53]筆者認為，上述情況是存在的。由于用人選擇權(quán)主要在招錄單位，其領(lǐng)導和具體工作人員對待這一問題的個人認識發(fā)揮著重要作用。如果越來越多的人能夠從憲法權(quán)利保障角度考慮問題，各種不平等的情形就會越來越少。

　�。ㄈ�）限制農(nóng)民報考國家公務員的規(guī)范性文件的違憲性與違法性

　　從憲法價值實現(xiàn)的角度看，現(xiàn)實生活中限制農(nóng)民報考國家公務員的種種作法對農(nóng)民作為基本權(quán)利主體地位構(gòu)成了侵害，其違憲性與違法性是十分明顯的。

　�。�1）侵害了公民憲法上的平等權(quán)。憲法第33條規(guī)定，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。公民的平等權(quán)，是以法律為尺度去衡量任何公民在享有權(quán)利和承擔義務上都一律平等。[54]作為公民的一項基本權(quán)利，平等權(quán)是一項概括性的權(quán)利，它可以通過對公民的其它基本權(quán)利侵犯的同時以多種形式表現(xiàn)出來。就限制農(nóng)民報考公務員的各種規(guī)定來看，它可以在侵害公民參政權(quán)的意義上構(gòu)成對公民參政的平等權(quán)的侵害，也可以在侵害公民勞動權(quán)的意義上構(gòu)成對公民就業(yè)機會的平等權(quán)的侵害，還可以在人權(quán)保障的意義上構(gòu)成對憲法的最高價值——人權(quán)平等理念的侵害。既然憲法規(guī)定所明確的基本權(quán)利與義務的享有者和承擔者是公民，農(nóng)民作為公民自然享有其他公民享有的所有的基本權(quán)利，不允許在身份上作出任何有差別性的規(guī)定。公務員擔任的各種職務是國家職務，在憲法和法律以及招錄機關(guān)設(shè)置的合理框架內(nèi)，有意擔任公職者必須具有平等的報考權(quán)利。

　　作者認為，任何禁止農(nóng)民或者限制部分農(nóng)民報考國家公務員的規(guī)定本身都是缺乏合憲性與合法性的，是對權(quán)利保障平等性的破壞。一方面，因為戶籍而導致的城市人與農(nóng)民而產(chǎn)生的區(qū)分必須應當消除；
另一方面，既使對農(nóng)民報考者，也不應當設(shè)定一些缺乏合理依據(jù)的人為界限，在他們之間制造不平等因素。這里，有必要對山東等省2004年招錄公務員條件中曾作出的“凡履行了合法就業(yè)手續(xù)的農(nóng)民合同工可報考山東省各級機關(guān)，不受戶籍限制”規(guī)定作出一個說明。

　　總體上看，雖然該規(guī)定放寬了報考者的身份限制，對實現(xiàn)身份平等具有重要意義，但是對農(nóng)民的報考權(quán)仍然保留了不合理的限制，把允許報考的范圍限定在“履行了合法就業(yè)手續(xù)的農(nóng)民合同工”，這樣，即使是同樣的農(nóng)民工，有沒有“就業(yè)手續(xù)”就成了能否報考的條件。那么，由誰來對此進行判斷呢？實際上對這種缺乏合憲性與合法性的規(guī)定是沒有具體判斷標準的。因為公共職位中設(shè)定一些差別性條件必須有正當而充分的理由，以“就業(yè)手續(xù)”作為能否報考的條件，實際上缺乏合理的判斷標準，在憲法和相關(guān)法律、法規(guī)中找不到任何依據(jù)。事實上, 在城市中，將“農(nóng)民工”作為一個區(qū)別于其他務工者的特殊群體，本身就會造成目前在憲法實施中對他們身份上的歧視。更令作者不解的是，在2005年山東省省直機關(guān)招考國家公務員的公告中，把條件進一步限制為“在職人員報考的，須工作單位在山東且具有山東常住戶口；
按國家有關(guān)法律、法規(guī)履行合法就業(yè)手續(xù)的農(nóng)村居民，符合條件的可報考”，為什么一定要有“山東常住戶口”？什么才算“履行合法就業(yè)手續(xù)的農(nóng)村居民”？這些規(guī)定是缺乏合理性的。

　�。�2）侵害了公民的人格尊嚴。憲法第38條規(guī)定了“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害�！毕拗妻r(nóng)民報考公務員就是一種基于身份的不同而對農(nóng)民實施的歧視。現(xiàn)實生活中，社會上各種歧視、排斥、侮辱農(nóng)民的事例可謂比比皆是，無論是城市居民對民工的提防、冷眼、謾罵，還是在各種招工條件上的苛刻，[55]都構(gòu)成了對農(nóng)民人格尊嚴的侵害。隨著現(xiàn)代文明的進步，對公民人格尊嚴的保護范圍也越來越廣泛，對侵害方式的相關(guān)解釋也越來越寬泛，已不限于過去傳統(tǒng)意義上的“侮辱、誹謗與誣告陷害”，而國家權(quán)力在行使過程中對公民人格尊嚴造成侵害的問題也越來越受到社會各界的廣泛的關(guān)注和重視。在《刑法》與《民法通則》與部門行政法中對公民的這項具體權(quán)利都作了具體化。作者認為，從權(quán)利侵害的表現(xiàn)方式上看，在招錄國家公務員時對公民的農(nóng)民身份作出各種限制的規(guī)定，是公權(quán)力對農(nóng)民群體所表現(xiàn)出的制度性歧視，其危害性是不能低估的，不管是一個法規(guī)也好，一個地方規(guī)章或政府規(guī)章等其它規(guī)范性文件也好，甚至一個通行于部門內(nèi)部的決定亦或是針對某個農(nóng)民所實施的具體行政行為，都可能直接會對農(nóng)民群體的人格尊嚴產(chǎn)生負面影響，在實施效果上都構(gòu)成對農(nóng)民人格尊嚴的侵害。這是憲法秩序所不能容忍的國家公權(quán)力對人格尊嚴的歧視與侵害，而目前我國對公權(quán)力侵害公民人格尊嚴的救濟途徑是不完善的。

　　（3）侵害了公民的勞動權(quán)。除了憲法第42條的規(guī)定外，《勞動法》第3條規(guī)定了“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利”，可以說，這是《勞動法》對憲法規(guī)定的勞動權(quán)的具體化（廣義的勞動權(quán)還包括了取得勞動報酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動安全衛(wèi)生保護的權(quán)利等）。作者認為，“平等的就業(yè)權(quán)”與“選擇職業(yè)的權(quán)利”在公民個體基本權(quán)利的角度上，都是勞動者的法定權(quán)利，前者著重從公民的生存需要和謀生手段而言的，后者是針對公民的主觀意愿及其能動性而言的，它們都對國家的積極保障義務以及其它各類社會主體的積極或消極保障義務提出了具體要求。在我國，勞動沒有高低貴賤之分，從社會經(jīng)濟角度考慮，報考公務員對許多公民來說，既是希望有機會履行為國家服務的光榮職責，也是尋找一種生存手段的權(quán)利，這里，“選擇職業(yè)的權(quán)利”與“平等就業(yè)的權(quán)利”是共同存在的，國家有義務按照憲法第42條的規(guī)定，“通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件”（《勞動法》第10條也規(guī)定了“國家通過促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)條件，擴大就業(yè)機會。”，以維護公民的這項權(quán)利，才能使公民以國家主人翁的態(tài)度對待自己的勞動，而不是在招錄為公眾服務的公務員時設(shè)置身份上的不合理界限。

　　當然，作為一種專門的職業(yè)技能或生活手段，公務員的招錄并非不能規(guī)定任何限制性內(nèi)容。基于某些崗位的特殊需要，用人單位針對報考者的學歷、專業(yè)、年齡等作一些限制也是合情合理，但是，如果以“城鎮(zhèn)戶口”或“簽訂了正式就業(yè)合同的農(nóng)民工”等身份條件加以限制，則是憲法與法律所不能允許的，類似的條件還有“自考生不能報考公務員”等。作者認為，雖然《勞動法》第12條規(guī)定了“勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。”但這一規(guī)定是欠周延的，應當對身份的歧視加以明確，同時，在“法律責任”一章中《勞動法》也沒有針對上述各種歧視性違法行為作出相對應的規(guī)定，這也是需要加以進一步加以完善的。而這些規(guī)定不應該影響我們正確認識憲法第34條“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限”規(guī)定的本來含義，它反映了憲法所要求體現(xiàn)的平等價值。在作者看來，對此的理解不僅局限于該條所針對的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，在勞動權(quán)（平等就業(yè)權(quán)與選擇職業(yè)權(quán)）的實現(xiàn)過程中也應當體現(xiàn)憲法規(guī)定的這種平等精神，才是憲法價值的真正所在。

　�。�4）侵害了公民的參政權(quán)。如前所述，參政權(quán)主要是從政治意義上（人民主權(quán)）和群體意義上（人民）來講，但這并非弱化其在公民個人實現(xiàn)其權(quán)利上的正當性和國家在法律方面應承擔的責任與義務。參政權(quán)主要體現(xiàn)為民主價值，是作為一項政治權(quán)利而存在的公民基本權(quán)利的形態(tài)。在參政權(quán)的實現(xiàn)方面，農(nóng)民已經(jīng)感受到現(xiàn)實中的種種不平等，一些不平等情況至今還在法律上體現(xiàn)出來（如《選舉法》第14條、第16條中規(guī)定了對全國人大及省級人大代表的名額，要求“按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配”，雖然從“權(quán)利的實質(zhì)平等”角度可以論證這種選舉權(quán)配置的合理性，但對于作為公民的廣大農(nóng)民而言，這不能說是一種平等。而對于農(nóng)民報考國家公務員的情況來說，并不存在像選舉權(quán)限制那樣的客觀理由。公開以身份為條件加以限制的做法不具有任何合理性與正當性，它構(gòu)成了對公民參政權(quán)的直接侵害，從社會情感上，我們也不應當再施加這種限制了。

　　事實上，國家公務員隊伍在產(chǎn)生方式上應當體現(xiàn)多元化。有些公務員崗位（如農(nóng)林漁牧等管理機關(guān)，基層人民政府等）客觀上本身也需要一些有過農(nóng)民經(jīng)歷的人。農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘谋壤�高達62。34%，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)分析，全國戶籍農(nóng)業(yè)人口9。4億，按照“五普”調(diào)查口徑，農(nóng)村人口為7。7億。這就說明已經(jīng)有1。4億的農(nóng)業(yè)人口流動到城鎮(zhèn)就業(yè)和居住。[56]把如此龐大的群體排斥在公務員招錄之外不是政治文明建設(shè)的方向；
以如此龐大的群體為服務和管理對象的公共管理機關(guān)，卻沒有從此群體中直接產(chǎn)生出來的公務人員，他們在政策制定和施政過程中能否切實地為農(nóng)民這一權(quán)利群體的利益作些實實在在的考量也是值得懷疑的。

　�。ㄋ模┺r(nóng)民憲法地位與社會現(xiàn)實沖突原因

　　長期以來，農(nóng)民報考公務員權(quán)利受到限制只是農(nóng)民憲法地位沒有得到保障的一個方面。其實，中國社會轉(zhuǎn)型過程中國家的公共政策和法律的一些規(guī)定對農(nóng)民平等保護是十分欠缺的，損害了憲法所體現(xiàn)的社會正義價值。農(nóng)民面臨諸多問題的深層次原因，歸納起來有以下幾個方面。

　　1．憲法規(guī)范缺乏整體效力。憲法規(guī)范是由不同規(guī)范組成的效力體系，凡納入規(guī)范體系內(nèi)部的各個規(guī)范都具有自己的效力。其他規(guī)范的制定應以憲法規(guī)范為基礎(chǔ)，不得同憲法規(guī)范相抵觸。有關(guān)農(nóng)民的規(guī)定上，全國人大和常務委員會通過的法律和憲法之間基本上是相一致的。從目前涉及農(nóng)民的國家法律多數(shù)是以職業(yè)為基礎(chǔ)做了相關(guān)的規(guī)定，沒有超越憲法規(guī)范所確定的內(nèi)涵。但法律以下的規(guī)范性文件與憲法和法律規(guī)定相抵觸的學校是比較嚴重的，而面對憲法規(guī)范效力層層被削弱的現(xiàn)實，憲法規(guī)范沒有充分發(fā)揮整體的效力�！秶�家公務員法》實施以前，根據(jù)《國家公務員暫行條例》制定的人事部《國家公務員錄用暫行規(guī)定》中沒有任何限制農(nóng)民報考公務員的規(guī)定，其中對學歷、工作經(jīng)歷、年齡等條件的規(guī)定雖表現(xiàn)為一定差別性的條款，但這一規(guī)定是具有合理性的，與公務中職位的要求是相符合的，屬于憲法上的“合理的差別”。在憲法學領(lǐng)域，實際存在著“合理的差別”問題，問題是如何判斷合理差別的判斷標準。(點擊此處閱讀下一頁)

　　這是關(guān)系到把差別正當化的基本價值的判斷問題，歷來有不同的學術(shù)主張，如以人的尊重為標準的個人主義與民主主義理念、以個人的尊嚴與人格的價值為平等基礎(chǔ)的民主主義理念等。[57]，如設(shè)“差別性規(guī)定”時，公權(quán)力機關(guān)必須對“差別能否正當化“負舉證責任，盡可能減少立法者自己立法裁量的范圍，具體規(guī)定嚴格的判斷標準。從日本、韓國等國家司法機關(guān)在判斷差別是否具有“合理性”（reasonableness）時，通�？紤]兩個方面的要素：一是合理差別的目的是否具有正當性，如差別的目的與整個法律秩序的價值相矛盾時不能認定其合理性；
二是差別的手段、程度是否具有合理性，如果目的正當，但手段或過程不具有合理性時，也不能作出合理性判斷。[58]在公務員招錄中，如果國務院的行政法規(guī)、人事部的行政規(guī)章、地方性法規(guī)或政府規(guī)章中作出一些限制性條件是可以的，但應當提供合理的理由。但無論是依據(jù)《公務員法》還是《勞動法》，以農(nóng)民身份作為理由規(guī)定禁止性條款是缺乏正當性的，所作出的規(guī)定都是無效的。2005年人事部門有關(guān)負責人在回答群眾提出的為什么許多中央國家機關(guān)把招考條件限制為“北京市城鎮(zhèn)戶口”的問題時解釋說：“中央機關(guān)有的部委招考人數(shù)較多，如果全部把戶口放開，全部招考非北京人員，將會給用人部委造成巨大壓力，將有住房、配偶進京、子女就學等一系列問題，這對考生本人也是一個非常大的壓力，所以用人單位做了一些適當?shù)南拗�，”“從政策上講我們沒有限制，但是從職位上做了一些限制”。[59]水利部、信息產(chǎn)業(yè)部、國土資源部等多家部委對此的共同的理由是“單位有自己的苦衷，設(shè)置限制性條件是出于無奈。”[60]這些解釋或許至今也是許多地方設(shè)置限制農(nóng)民和外地人報考的共同理由，但有限的公務員招考給一個城市所帶來的所謂“就業(yè)壓力”或“生活安置壓力”與對農(nóng)民的身份歧視而造成其憲法權(quán)利受侵害的輕重相比實在是一個不言自明的道理，而“政策上的限制”與“職位上的限制”二者的區(qū)別點又在哪里？它們對農(nóng)民權(quán)益之損害效果又能有什么不同呢？可以說，上述理由是根本不成其為正當、合法的理由，我們有必要從憲法方面挖掘造成這一現(xiàn)象的深層原因。

　　2．憲法觀念沒有成為制定公共政策的依據(jù)與基礎(chǔ)，一些國家機關(guān)及其工作人員憲法意識淡薄。人們對憲法精神與基本內(nèi)容的理解、認同與情感形成了的憲法意識，國家機關(guān)公務員的憲法意識的提高對于促進和保障公民的基本權(quán)利起著極為重要的作用。公務員招錄是一種典型的公權(quán)力行為，這種行為對全社會有一種導向作用。國家機關(guān)通過其招錄公務員的行為，向社會傳遞著反對什么、提倡什么、抵制什么、崇尚什么的信息。各種決策的出臺直接或間接地受到公務員憲法意識的支配，同時也形成了全社會對國家機關(guān)公務員憲法意識的評價，甚至會影響國際社會對中國憲法實施狀況、人權(quán)保障狀況的評價。而目前一些地方政府的招錄條件實際上受到了各方面否定性的評價，其根源之一首先是部分領(lǐng)導干部及其工作人員憲法意識的淡薄。作者認為，國家機關(guān)公務員應著重樹立以下三種憲法意識：一是權(quán)利平等意識，也就是要以平等的觀念看待社會成員，在施政過程中對公民要平等相待，不能以身份、性別、地域等不同而劃分成三六九等；
二是權(quán)利保障意識，一方面依法行使職權(quán)本身就是對公民權(quán)利的有效保障，另一方面，在遇到公民憲法的基本權(quán)利尚沒有被轉(zhuǎn)化為普通法律權(quán)利而受到侵害等情形時，要發(fā)揮自身能動性，積極尋求對公民基本權(quán)利救濟的途徑；
三是協(xié)調(diào)配合的意識。各個機關(guān)之間要在憲法確立的機構(gòu)框架內(nèi)協(xié)調(diào)配合好，以安置戶口困難等為理由而限制農(nóng)民報考公務員的權(quán)利的做法反映了機關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合意識不夠。

　　3.制度性的權(quán)利保障機制的欠缺。我國國家權(quán)力的各種配置客觀上對減少和防止農(nóng)民報考國家公務員等權(quán)利受侵害的現(xiàn)象發(fā)揮作用不夠。首先是在立法方面的欠缺，對憲法權(quán)利通過法律加以具體化的程度不夠，法律以下的規(guī)范性文件也少有基于身份歧視構(gòu)成違法并追究法律責任等方面的規(guī)定。由于缺乏明文性規(guī)定與責任追究的具體規(guī)定，各地方、各部門五花八門的“合法歧視”現(xiàn)象嚴重，用人單位的自主隨意性大；
其次是在法律執(zhí)行方面的欠缺。對侵害公民基本權(quán)利的具體案件，需要有關(guān)機構(gòu)及時做出處理，但我們在實踐當中常常看到一些涉及歧視的案件不能立案或難以得到及時處理，[61]無論司法機關(guān)還是行政機關(guān)，在嚴格執(zhí)行憲法和法律方面，在對公民基本權(quán)利的維護方面，需要做出實實在在的改進；
最后是在憲法保障制度方面的欠缺，尤其是在如何健全和完善我國的違憲審查體制方面，雖然我國《立法法》初步確立了我國的違憲違法審查體制，全國人大常委會法工委也成立了法規(guī)備案審查室，但對于現(xiàn)實中構(gòu)成違憲違法的規(guī)范性文件的審查和處理還缺乏有效的程序。

　　4．整個社會對農(nóng)民權(quán)利重視程度的薄弱。傳統(tǒng)的人權(quán)保護方式是注重以國家為主導的基本模式，強調(diào)公權(quán)力在人權(quán)保護中的功能。但在現(xiàn)代法治國家中社會的功能越來越受到人們的重視，而我國目前對充分發(fā)揮社會本身在人權(quán)保障中的優(yōu)勢與功能重視程度不夠、研究不足。首先，社會公眾對憲法的認知程度（也即憲法意識）影響著對弱勢群體權(quán)利的保護。雖然近年來我國公民在重視自身憲法權(quán)利方面有所進步，但從整個大眾心理來講，受傳統(tǒng)文化影響，人們的“官民”兩極差異性認識還比較嚴重，公務員在一些人看來屬于“官”，或至少是官吏隊伍的“后備軍”，這個階層“市民社會”的成員想進入尚且困難，怎能讓農(nóng)民來問津？這種等級思想與憲法的“公民意識”中的權(quán)利平等意識與權(quán)力保障意識是格格不入的。中國迫切需要眾多公民的觀念中注入憲法的營養(yǎng)，讓他們感受憲法的人性關(guān)懷；
其次，社會生活中缺乏正當性的身份制度仍有一定的市場，一些制度上的不平等又加劇了這種歧視現(xiàn)象。比如在《選舉法》規(guī)定的農(nóng)民與城市居民不平等情況，建立在戶籍區(qū)別之上的社會保險制度、醫(yī)療保障、失業(yè)保險及傷殘補助等多項制度，對社會公眾的平等意識的確立是一種很大的傷害，使許多人對身邊司空見慣的歧視現(xiàn)象感到麻木甚至熟視無睹，整個社會在權(quán)利保障中對農(nóng)民權(quán)利狀況缺乏關(guān)注；
第三，社會性、群眾性的權(quán)利訴求團體或組織欠缺。在一些社會權(quán)領(lǐng)域，公共政策和法律排斥農(nóng)民的現(xiàn)象是比較普遍的。如憲法第42條規(guī)定的勞動權(quán)，第43條規(guī)定的休息權(quán)，第45條規(guī)定的物質(zhì)幫助權(quán)等。憲法規(guī)定的結(jié)社權(quán)對農(nóng)民并不具有完整的憲法意義，不能自由地成立農(nóng)會，組織化程度受到限制。我國農(nóng)民結(jié)社權(quán)的缺失影響了農(nóng)民利益的實現(xiàn)及合法意志的表達。第46條規(guī)定的受教育權(quán)，因農(nóng)民實際生活的窘?jīng)r狀態(tài)而實際影響到部分農(nóng)民家庭子女受教育權(quán)利的實現(xiàn)。

　　5．農(nóng)民自身對權(quán)利保障反映淡漠，群體權(quán)利訴求的聲音微弱。雖然外力的影響與作用很重要，但源于權(quán)利受侵害者自身的呼吁、爭取甚至抗爭的作用是無可替代的，它對于全社會形成對農(nóng)民權(quán)利的高度重視與積極采取糾正或保障措施具有十分重要的影響。在我國，由于農(nóng)民居住區(qū)域封閉、分散，農(nóng)村之間信息溝通少，農(nóng)民多是忙于日常的生計，加上一些宗族勢力、傳統(tǒng)習慣、受教育機會等因素的影響，農(nóng)民的法律意識相對淡薄，對自身受侵害的現(xiàn)象很難形成群體性的內(nèi)在的權(quán)利保障動力。個體上訪所產(chǎn)生的收效甚微，有的上訪者甚至遭受了比原先更大的痛苦。具體到農(nóng)民報考公務員時因身份而受歧視的現(xiàn)象，目前在法院還難以形成訴訟。[62]而且，能夠在其它各方面都符合一些地方規(guī)定的公務員報考條件的人在農(nóng)民當中居于少數(shù)，難免會有相當數(shù)量的農(nóng)民產(chǎn)生“事不關(guān)己”的心態(tài)。因此，農(nóng)民作為權(quán)利群體的訴求聲音微弱，這在一定程度上使得種種以規(guī)范形式所體現(xiàn)的歧視現(xiàn)象能夠延續(xù)至今。

　　總之，把“非農(nóng)業(yè)戶口”、“本市戶口”等限制當成一道“鐵門檻”，對廣大農(nóng)民實施歧視政策，嚴重侵犯了農(nóng)民的基本權(quán)利。這種歧視如果不能及時地加以糾正，不僅會影響國家人才的選拔工作，而且會嚴重損害憲法的權(quán)威，造成公眾對公共政策和政府權(quán)威的質(zhì)疑，甚至對制度的公平性產(chǎn)生懷疑。因此，我們需要從觀念、立法和司法等不同層面解決社會中存在的各種歧視現(xiàn)象，以維護憲法的權(quán)威和尊嚴。

　　四、回歸憲法價值：解決農(nóng)民問題的基本途徑

　　中國共產(chǎn)黨第十六屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，把促進國民經(jīng)濟的均衡發(fā)展和社會公平置于核心地位，特別強調(diào)了必須大力扶持農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，增加廣大農(nóng)民的收入，擴大就業(yè)和建立社會保障體系。十六屆六中全會通過的《決定》從構(gòu)建社會主義和諧社會的高度提出實現(xiàn)社會公正與公平理念的目標。尊重農(nóng)民的平等地位，切實保障農(nóng)民依據(jù)憲法而享有的基本權(quán)利，把農(nóng)民的身份還原為公民是實現(xiàn)社會公平的重要標志。從禁止農(nóng)民報考公務員到“允許”報考，進而有權(quán)報考的變化，從一個側(cè)面表明了社會的進步與發(fā)展，體現(xiàn)了社會公平。

　�。ㄒ唬┌呀鉀Q“三農(nóng)”問題的思路從政策性調(diào)整轉(zhuǎn)向憲法調(diào)整。如前所述，“三農(nóng)”問題首先是農(nóng)民問題，而保障農(nóng)民的憲法地位是解決農(nóng)村問題的基本出發(fā)點。長期以來，我們主要靠政策調(diào)整“三農(nóng)”問題，根據(jù)不同時期的社會發(fā)展，制定不同形式的政策，雖在一定領(lǐng)域取得了成效，但缺乏基于憲法的總體發(fā)展戰(zhàn)略，政策的落實缺乏穩(wěn)定的環(huán)境與機制。為了使“三農(nóng)”問題的解決，獲得制度性保障，我們需要調(diào)整過去的發(fā)展思路，克服以“人治”推動法治的思維方式，進一步普及憲法的平等觀念，建立以憲法為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略[63]。首先，國家機關(guān)公務員隊伍要牢固樹立權(quán)利平等意識、權(quán)利保障意識和協(xié)調(diào)配合意識。2006年中央國家機關(guān)招考公務員對戶籍限制的放開對下級政府以及其它行業(yè)應該說具有示范效應。我們不奢望各行各業(yè)用人上的身份“壁壘”一夜之間就可全部打破，但有理由期待在未來幾年中，地方政府在招錄公務員時不再制定那些與憲法、法律不相適應的身份歧視的規(guī)定。保護農(nóng)民的憲法權(quán)利應當首先從國家機關(guān)做起，從各級領(lǐng)導做起。對國家公務員要認真開展法律培訓，在各類考試中加大憲法學知識的份量，讓憲法意識深入人心；
其次，在公民普法宣傳中加大對憲法的宣傳力度，提高領(lǐng)導干部嚴格依憲辦事、積極維護憲法權(quán)威的能動性；
再者，要重視對農(nóng)民群體的憲法意識的培養(yǎng)，使他們能夠在自身權(quán)利受到侵害的時，運用憲法和法律維護自身利益。

　�。ǘ�）更新立法和公共政策觀念。觀念的更新是政策調(diào)整的基礎(chǔ)。就立法機關(guān)方面，一方面要完善有關(guān)反歧視方面的立法工作，在對《勞動法》、《公務員法》等法律修訂或解釋過程中積極出臺有利于對公民勞動權(quán)、參政權(quán)平等保護的舉措，根據(jù)憲法的人權(quán)保障原則可以考慮在適當?shù)臅r候制定《反就業(yè)歧視法》等專門法律；
另一方面要完善違憲、違法審查程序，切實通過法律程序撤消與憲法、法律規(guī)定相抵觸的限制農(nóng)民憲法權(quán)利的各種規(guī)范性文件，使因農(nóng)民身份等原因而遭至基本權(quán)利受到不合理限制和侵害的公民，積極地通過《立法法》規(guī)定的程序提起違憲或違法審查建議，獲得權(quán)利救濟。

　　（三）提高依法行政的能力。各級國家行政機關(guān)有垂直管理、下級服從上級、解決問題效率高等優(yōu)點。因此，國務院及其人事部等相應部門應當本著高度重視公民憲法權(quán)利的觀念，及時地清理各種限制公民基本權(quán)利的不合理規(guī)定。積極采取措施，以統(tǒng)一發(fā)文、明令禁止方式從制度上消除各種歧視性差別，建議國家人事部盡早根據(jù)新《公務員法》修訂《國家公務員錄用暫行規(guī)定》，把禁止身份歧視的內(nèi)容寫進該規(guī)章；
各級國家行政機關(guān)的復議機關(guān)要積極受理公民提出的復議申請，使問題盡可能在行政機關(guān)內(nèi)部得到解決，以節(jié)約社會成本，改善政府形象。

　�。ㄋ模┧痉�機關(guān)工作的改進。要認真完善公民基本權(quán)利的司法救濟機制，擴大平等權(quán)保護的適用范圍。尤其是在行政審判中，對于行政機關(guān)以身份或其它不合理事由限制、侵害公民基本權(quán)利的各種行政行為，要在法律許可的框架內(nèi)盡可能立案并加以審判，發(fā)揮司法機關(guān)以個案而對社會同類秩序普遍調(diào)適的作用，樹立司法的權(quán)威。建議盡早修改《行政訴訟法》或以全國人大授權(quán)的形式使人民法院具有對抽象行政行為的司法審查權(quán)，使人民法院能夠直接對政府的規(guī)范性文件的合法性作出裁判，從而更好地維護農(nóng)民的基本權(quán)利。

　�。ㄎ澹┓e極發(fā)揮社會力量的作用。要提高全社會對農(nóng)民權(quán)利保障問題的關(guān)注程度。各類社會性組織、事業(yè)單位、人民團體和其它民間機構(gòu)在積極站在保障農(nóng)民權(quán)利的前哨，要特別重視發(fā)揮律師和法律援助機構(gòu)實施救濟的作用以及新聞媒體對公共權(quán)力的輿論監(jiān)督作用，同時，積極鼓勵創(chuàng)設(shè)各種關(guān)于農(nóng)民權(quán)利保護的基金，(點擊此處閱讀下一頁)

　　多管齊下，在全社會形成重視人權(quán)、保障人權(quán)的良好氛圍。此外，專門的國家人權(quán)機構(gòu)的建立也應當提上議事日程。鑒于目前我國已有的各類公權(quán)力機關(guān)在公民權(quán)利保障的運行模式和運行效果上不盡人意，在不斷完善已有機構(gòu)的基礎(chǔ)上，從整合國內(nèi)各種形式的人權(quán)保護資源、發(fā)揮對人權(quán)的非司法機制保護功能，以及適應中國未來法治建設(shè)和國際化需要出發(fā)，作者認為應當借鑒國外人權(quán)保障的經(jīng)驗，結(jié)合我國特色，在適當?shù)臅r候設(shè)立具有相對獨立性和專門性的國家人權(quán)委員會，這一委員會可以有類似于人民團體，但高于一般人民團體的地位，在政府、民間與社會之間能夠發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)功能，[64]從而為公民權(quán)利的實現(xiàn)提供更加積極全面的保障。

　�。�六）農(nóng)民自身的力量壯大。農(nóng)民是國家建設(shè)的生力軍，也是憲法所確立的公民基本權(quán)利的當然享有者，對他們基本權(quán)利的尊重和保護構(gòu)成我國穩(wěn)定的憲法秩序的根基。就農(nóng)民自身而言，首先除了依托現(xiàn)有的村民自治組織外，也可以建立健全一些維護自身權(quán)益的組織，如一些城市中的農(nóng)民工可以利用現(xiàn)有的制度資源，向國家機關(guān)及用人單位反映他們的訴求，這就是一種有效的自我權(quán)利保障方式，誠如有的學者指出：“我們要從根本上解決問題，就需要讓農(nóng)民富裕起來，讓農(nóng)民擁有組織自己的能力，并給農(nóng)民的組織以合法地位”，[65]在一定程度上這也是農(nóng)民憲法上的政治權(quán)利的體現(xiàn)，當然國家應當引導農(nóng)民的組織在憲法和法律的框架內(nèi)行事。農(nóng)民經(jīng)濟地位的增強在一定程度上也有助于其整體憲法地位的提高。隨著我國小康建設(shè)步伐的加快，出現(xiàn)了越來越多的“億元村”、“小康村”，農(nóng)民自身憲法權(quán)利實現(xiàn)的可能性會不斷增強，受歧視的可能性也相應越來越小，這一點在“南街村”“華西村”等一些已經(jīng)提前邁入小康的農(nóng)村實踐中已經(jīng)等到了充分證明。所以，對當下眾多的農(nóng)民來說，發(fā)展經(jīng)濟才是硬道理。

　　五．結(jié)論

　　有學者認為，“解決農(nóng)民問題的實質(zhì)是人權(quán)問題，人權(quán)問題重要的保障是憲法的保障。[66]在我國，限制農(nóng)民權(quán)利的最根本的原因是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及由此產(chǎn)生的戶籍制度。隨著戶籍制度的改革，將帶來對農(nóng)民身份的合理定位，這是一種有著根本意義的改革。但是我們也不能盲目樂觀，因為即使今天的以戶籍為區(qū)別的農(nóng)民與非農(nóng)民的區(qū)別不存在了，農(nóng)民作為一種職業(yè)今后還是會長期存在的，農(nóng)民還會占到中國人口的大多數(shù)，隱性的限制與歧視也不可能一時消除。如何消除隱性歧視的存在，需要樹立憲法觀念，多從憲法角度思考問題，維護憲法的權(quán)威與尊嚴。只有憲法得到實施，憲法尊嚴得到維護的時候，我們才有可能建立維護農(nóng)民權(quán)利的完善的法律制度。依靠憲法的力量，我們可以廢除那些針對身份、性別、地域等作出的種種不合理的規(guī)定，“給農(nóng)民以憲法關(guān)懷”[67]，讓農(nóng)民在共和國土地上獲得真正公平和平等的機會，過著有尊嚴的生活。

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　　[1] 中國人民大學法學院教授、法學博士。本文是作者于2004年發(fā)表的“憲法與‘允許’農(nóng)民報考公務員”一文的基礎(chǔ)上改寫而成。中國人民大學法學院博士生王曉濱同學協(xié)助作者收集了大量資料，在此，表示感謝。

　　[2] 潘維：《農(nóng)民與市場》，商務印書館2003年版，第397頁。

　　[3] 載2005年11月4日《人民日報》。

　　[4] 中華人民共和國人事部網(wǎng)站2006年10月25日

　　[5] 同上

　　[6] 秦暉、蘇文：《田園詩與狂想曲》，中央編譯出版社1996年版，第43頁。

　　[7] 宋圭武：農(nóng)民定義及我的看法，載《中國農(nóng)村研究網(wǎng)》2006年2月17日

　　[8] 宋圭武：農(nóng)民定義及我的看法，載《中國農(nóng)村研究網(wǎng)》2006年2月17日

　　[9] 顧益康：關(guān)于農(nóng)民工有關(guān)問題的思考，載《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》，中國言實出版社2006年版，第493頁。

　　[10] 同上，第494頁。

　　[11] 中國農(nóng)民的生存和人權(quán)狀況，〈中國農(nóng)村網(wǎng)〉2006年7月13日訪問。

　　[12] 中央檔案館：《中共中央文件選集》第1冊，中共中央黨校出版社1982年版，第110頁。

　　[13] 中共中央書記處：《六大以前》，人民出版社1980年版，第696-697頁。

　　[14] 許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第773頁。

　　[15] 同上，另參考《中國憲法精釋》，中國民主法制出版社1996年版，第97頁。

　　[16] 《新京報》2005年11月5日

　　[18]公安部長羅瑞卿就這一條例草案做了一個說明：“我國社會主義建設(shè)的方針，是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時并舉。無論工業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都必須按照國家統(tǒng)一的規(guī)劃和計劃進行。因此，城市和農(nóng)村的勞動力，都應當適應社會主義建設(shè)的需要，進行統(tǒng)一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動力盲目外流“。

　　[19] 詳見劉會軍：陜西省某市政府《關(guān)于招聘市直機關(guān)公務員的決定》違憲，載韓大元主編《中國憲法事例研究》，法律出版社2005年版，第73-74頁。

　　[20]徐秀義、韓大元主編《現(xiàn)代憲法學基本原理》，中國人民公安大學出版社，2001年版第186頁。

　　[21]許崇德主編《憲法》，中國人民大學出版社，2004年版，第165頁。

　　[22]韓大元：論基本權(quán)利的效力，載《判解研究》2003年第1期。

　　[23] 《暫行規(guī)定》第14條報考公務員應具有的6個基本條件沒有涉及到任何戶籍方面的限制，但解釋“主管機關(guān)批準的其他條件”的理解上出現(xiàn)了不同的標準。

　　[24] 載中國招生考試在線（育路網(wǎng)）：http://www.yuloo.com　發(fā)表時間：2003年10月17日。

　　[25] 載2004年10月30日《新京報》

　　[26] 載2004年11月2日《華商報》。

　　[27]載2004年11月8日《21世紀人才報》。

　　[28]載2004年11月8日《21世紀人才報》。

　　[29]載2004年11月8日《21世紀人才報》。

　　[30]載2004年11月3日《中國人事報》。

　　[31]載2005年11月4日《新京報》。

　　[32]載2005年11月4日《新京報》。

　　[33] 載2005年3月29日《信息時報》。

　　[34] 載無憂考網(wǎng)：www.51test.net/show 2005年11月7日。

　　[35] 載國家公務員考試網(wǎng)：www.gwy365.com 2005年11月7日。

　　[36] 載無憂考網(wǎng)：www.51test.net 2005年9月28日。

　　[37] 載2005年6月23日《海南日報》。

　　[38] 載2005年10月31日《江蘇商報》。

　　[39] 載無憂考網(wǎng)：
www.51test.net 2005年5月12日。

　　[40] 載2005年6月11 日《山西晚報》。

　　[41] 載2004年11月19日《北京晨報》。

　　[42] 載2004年5月13日《北京晚報》。

　　[43] 載北京市豐臺區(qū)政府網(wǎng)站：www.bjft.gov.cn 2005年11月11日。

　　[44] 載2004年11月3日《新京報》。

　　[45] 載2004年6月9日《中國青年報》。

　　[46] 載2005年4月15日《大眾日報》。

　　[47] 載2003年10月25日《中國青年報》。

　　[48] 載2005年3月17日《江淮晨報》。

　　[49] 載2004年10月11日《遼沈晚報》。

　　[50] 載重慶人事人才網(wǎng)：
www.cqpa.gov.cn 2005年3月15日。

　　[51] 載國家公務員考試網(wǎng)：www.gwy365.com. 2005年11月11日。

　　[52] 載2003年10月25日《中國青年報》。

　　[53] 載人民網(wǎng)：www.people.com.cn 2005年11月6日

　　[54] 許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學出版社1998年版，第409頁。

　　[55] 如1995年上海市勞動局的《上海市單位使用和聘用外地勞動力分類管理辦法》，將金融與保險、各類管理業(yè)務員、調(diào)度員等20多個工種規(guī)定為限制農(nóng)民工的行業(yè)和工種》（載1995年2月13日《新民晚報》；
又如北京市也于1997年開始限制外來勞動力，僅有12個行業(yè)的200個工種對外開放（載1997年3月18日《北京經(jīng)濟報》），2000年初，限制行業(yè)由過去的5個增加到8個，限制的職業(yè)由過去的34個增加到103個（載《光明日報》2000年2月13日）。

　　[56] 《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》，第495頁。

　　[57] [日]阿部照哉：《憲法》，青林書院新社，第106頁。

　　[58] 有關(guān)差別的合理性判斷標準在美國也有變化過程。如20世紀60年代以前，采取了了接近（traditional—approach）原則，特定差別的規(guī)定具有“最少限度的合理性“就可以。但60年代后，進一步嚴格地規(guī)定合理性標準，要求差別的合理性要滿足以下條件：規(guī)定差別的目的具有緊迫性；
為實現(xiàn)目的所采取的手段及其程度具有必要性。這一標準適用范圍一般限于“差別標準存在不確定性”、涉及基本權(quán)利問題。70年代以后，這一標準又發(fā)展為“中間標準的審查”，適用于性別歧視問題。

　　[59] 2004年10月30日《新京報》

　　[60] 2004年11月8日《21世紀人才報》

　　[61] 如三名青島考生訴教育部侵犯平等受教育權(quán)案、張先著訴蕪湖市人事局乙肝歧視案等。見韓大元主編：《中國憲法事例研究》（一），法律出版社2005年版。

　　[62] 如2002年，陜西某市就發(fā)生了一起農(nóng)民王強針對《關(guān)于招聘市直機關(guān)公務員的決定》欲訴無門的情況。見韓大元主編：《中國憲法事例研究》，法律出版社2005年版，第73頁。

　　[63] 如果從憲法確立的農(nóng)民憲法地位角度思考，我們對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)平等保護、農(nóng)民能否成立農(nóng)會等問題上找到更靈活和建設(shè)性的方式。對公共政策的制定者來說，有關(guān)農(nóng)民權(quán)利保護問題實質(zhì)上是憲法規(guī)定的落實問題。

　　[64] 這一設(shè)想的具體論述可參見中國法學會憲法學研究會2005年年會論文集：韓大元《國家人權(quán)保護義務與國家人權(quán)機構(gòu)的功能》。

　　[65] 陳桂棣、春桃：中國農(nóng)民調(diào)查，載《當代》2003年第6期。

　　[66] 李昌麟：中國農(nóng)民國民待遇的法律保障，“經(jīng)濟法網(wǎng)”2006年10月24日。

　　[67] 《南風窗》2002年第1期，第44頁。

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