學者劉田玉在其《中西權力監(jiān)督模式的演化和特征》的文章中討論了歷史中兩種監(jiān)督模式的問題，對我們下面關于獨立監(jiān)督問題的研究很有啟發(fā)性。文中說到，綜觀權力監(jiān)督的歷史，基本的權力監(jiān)督模式可以分為兩類：一是縱向的監(jiān)督模式；
二是橫向的監(jiān)督模式。縱向的權力監(jiān)督模式傾向于將權力在縱向的上下級之間進行分配，用上位權力監(jiān)督下位權力。這種監(jiān)督模式的特點是，對權力的監(jiān)督是一種單向度的上下級隸屬關系，即只能是上位權力對下位權力實行監(jiān)督；
監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間不存在明確的職能分工，只有權力行使范圍的大小；
垂直縱向的權力層級呈現(xiàn)不斷增多的趨勢。橫向權力監(jiān)督模式將整體權力劃分為不同的權能，在若干個平行并列的主體之間進行分配，各自行使一部分權能，相互監(jiān)督和制約。這種監(jiān)督模式的特點是：監(jiān)督是雙向的、互相的監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間存在一種相互制衡的監(jiān)督關系，權力監(jiān)督關系的各個主體之間的地位是平行并列的；
監(jiān)督者與被監(jiān)督者的職權有明確的劃分，監(jiān)督者不能代行、更不能取消被監(jiān)督者的職權；
不需要更多高層級的監(jiān)督者來行使層層遞進的監(jiān)督權，不會產生一個不受任何監(jiān)督的“終極權力”�？v向權力監(jiān)督模式的優(yōu)點是具有較高的權威和效率，在集權模式下，權力的行使暢通無阻，單向的“行政效率”是很高的。但是，如何保證“終極權力”的正當性，防止終極權力的異化，是縱向權力監(jiān)督模式無法解決的難題。橫向監(jiān)督模式雖然在權威性和效率方面有所欠缺，但它的權力運行系統(tǒng)是正義的，不太容易出現(xiàn)專制，對普通民眾來說它是安全的。這是近代憲政制度的“終極價值”�！�1】

　　文章非常清楚地比較了歷史上的兩種監(jiān)督模式的特點和優(yōu)劣，文章作者最后傾向于橫向監(jiān)督模式的選擇。筆者以為，一切人治史，無論是個人還是少數(shù)人集團掌握國家最高權力，權力之下有分工還是無分工，本質都是君主制或者集權制，是上下監(jiān)督；
一切法制史，無論是總統(tǒng)制、還是議行分離制，本質都是實行憲政，權力相互制衡，是平等監(jiān)督。兩種國家體制都有監(jiān)督行為，前者是上級監(jiān)督下級，靠權力，形式是縱向監(jiān)督，屬于人治化監(jiān)督，與社會脫離；
后者是社會力量通過給予國家機關壓力或者借助于某一國家權力機關監(jiān)督，有法制，但是本質上也是人治化監(jiān)督，與社會距離還是疏淡無力。那么，監(jiān)督何以有效？何以真正實現(xiàn)公正？就是說，我們還需要知道兩種監(jiān)督模式可否結合？如何結合形成一種新的科學有效的監(jiān)督模式？這是本文要重點要探討的問題。作者認為，監(jiān)督權力同樣需要成為一種獨立公共權力，以保證高效和公正的統(tǒng)一，這樣既與民心相通，又符合法制要求，實現(xiàn)政治的法治化。

　　一、四維國家權力說簡介

　　在法治社會沒有不法的政治問題，只有法治化政治。也就是使一切權力納入法制化軌道。所以，作者在《走向法治社會》中提出了四維國家權力說，指出監(jiān)督獨立問題，下面作簡要介紹，以便于我們進一步的研究。

　　1、限制任何執(zhí)政者濫用國家權力

　　人的愈自由、差異越小，權力隨權利的增大而減小，人的能量越大,則空間越平直�！皺嗔Α獧嗬�”是四維的彎曲的價值世界，也是社會不公正的根源。權力的相對性在于人權的實現(xiàn)，即人（廣義的，包含任何獨立組織）自由度不同，與個體天賦由后天努力之積正相關，即權利的不相同性，正是由于人的差異造成的。所以，要尊重人權，必須限制任何執(zhí)政者濫用權力，以確保人的最大自由。

　　2、權力分立離不開獨立的一維監(jiān)督權

　　國家權力的三權分立制衡只是國家權力空間結構的體現(xiàn)，是不自足的，不完善的，沒有國家權力整體的外部監(jiān)督權力，仍然是一種絕對化權力（同一的國家權力），只有與時間性的獨立監(jiān)督權結合，形成四維國家權力，才是完整的權力系統(tǒng)。監(jiān)督權是區(qū)別于其他三維國家權力的社會化權力，需憲法保障，是準國家權力（中性、民眾、社會化公共權力組織），使權力與權利統(tǒng)一、對等，相互轉化，從而實現(xiàn)社會的最大和諧。

　　3、“四權合一”以最基本的社會公德為底線

　　“四維權力”以最基本的社會公德為自由的邊界限制；
“四維權力”使（社會）民權、人權、國家權力相協(xié)調，使權力服務于權利、回歸社會的本質，使人實現(xiàn)真實的自治，恢復本我的自由，從社會、國家的壓迫中解放出來，使監(jiān)督權力與民眾意志合一；
“四維權力是憲法實施的具體化方式之一，是分權與集權的統(tǒng)一，是對法制化國家權力的監(jiān)督民主化、社會化，是實現(xiàn)真實的民主的一種有效途徑，是國家走向社會化的一條道路�！�2】

　　二、監(jiān)督獨立的含義

　　孟德斯鳩提出了立法、行政、司法三權分立，以權力制約權力的主張；
他認為，“制約”和“均衡”是為了防止權力的濫用�！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不變的一條經驗�！� “要防止濫用權力，就必須以權力約束權力�！� 【3】所謂“以權力制約權力”，就是立法、行政、司法這三種權力互相分立，互相制約，保持平衡。國家權力法制化，這是三權分立的最積極的成果。在權力運作過程中，依法辦事是最高原則，國家權力只對法律負責，執(zhí)法者和機關可以不受任何權力者的干涉，不受任何外在力量的不法干涉，獨立公正執(zhí)法。執(zhí)法者競選產生，法官終身制、司法權威等制度有效保障了國家權力的法制化運作。但是，民意與權力在現(xiàn)實中可能發(fā)生脫節(jié)，或者執(zhí)政者逢迎民意獲得執(zhí)政權力，可能導致多數(shù)人壓迫少數(shù)人，可能導致權力的專制，侵害人權，在西方一些國家有憲法法院，但不是獨立監(jiān)督機關，仍然屬于司法機關。另外，分權制下的各國家權力之間的空隙和權力機關消極不作為等現(xiàn)象不受監(jiān)督，導致各國家權力機關之間只能制衡不相互越；
集權制下的監(jiān)督沒有制衡能力，越權、權大于法、最高權力不受制約、專制是常有現(xiàn)象。所以，必須克服這兩種監(jiān)督模式的弊端，吸取二者的優(yōu)勢。這就需要建立獨立監(jiān)督權力機關，形成獨立監(jiān)督權這種新的權力組織。

　　1、【內容】國家權力分為四大權力系統(tǒng)，立法權、司法權、執(zhí)法權和監(jiān)督權，其中監(jiān)督權是獨立的一種準國家權力，具有國家權力的形式，本質上是社會權力，即在國家權力與公民權利之間的中介性公共權力。就是監(jiān)督機關作為一種準國家權力機關，獨立于其他三大權力機關，在相對方的啟動下，對民眾社會負責，依照憲法對三大機關之一或者各權力機關的執(zhí)法行為進行合法性監(jiān)督，作出終局裁判。

　　2、【性質】獨立監(jiān)督機關是使民意達于民心的中樞機制；
是法律性權力與民主性權利的平衡制度；
是調諧性機關；
是制約權力濫用或者不作為的重要體制；
是準國家權力；
是社會性中介性在中立組織。

　　3、【解析】

　　﹝1﹞四維權力是公共權力，即立法權-司法權-執(zhí)法權是三維國家權力，法制化；
監(jiān)督是一維社會權力（準國家權力），合法化。公民權利二維性，即一維是個體權利—人權，二維是集體權利—民權。實現(xiàn)權力-權利平衡的獨立監(jiān)督機制：通過民意調節(jié)，啟動監(jiān)督權力，圍繞民心價值（相對穩(wěn)定）波動，實現(xiàn)國家、社會、公民之間利益的平衡。

　　﹝2﹞掌握國家權力者在執(zhí)法過程中，只對律法負責。掌握準國家權力的執(zhí)法者只對民眾社會負責。民意是個體化或者集體化的意志體現(xiàn)，民心是全社會的道德底線，是根本的目的。法治化就是要實現(xiàn)這些價值的制度性、程序性平衡，減小差錯，使全社會和諧、和平。這就是獨立監(jiān)督權的職能。

　　﹝3﹞監(jiān)督權本質上屬于民主制度的法制化方式。監(jiān)督主體是公民（自然人和法人），不是政治意義上的人民。監(jiān)督機關依照憲法進行監(jiān)督。三維國家權力只能依據既定律法行為，通常應當嚴格依法辦事。司法造法是輔助性的，在無適宜律法規(guī)定時解決消極反面問題，依律法辦事是主體。司法造法是通過法律解釋權，擴大律法適用范圍，一般不生成新的律法規(guī)則。監(jiān)督機關造法是其主體職能，依律法辦事是輔助性的，直接依據憲法原則，一般律法無規(guī)定或者規(guī)定不適宜，真正的依法（憲法）辦事，解決積極正面問題。監(jiān)督造法是發(fā)現(xiàn)、依據判例生成新的律法規(guī)則。

　　三、監(jiān)督獨立的特征

　　獨立監(jiān)督權吸取集權制的懲罰機制，制止不作為，侵權，吸取分權制的預防機制，制止越權、瀆職，獨立公正，既尊重民意，又保障了國家權力的正常運作，實現(xiàn)民主法制化和法制民主化的合一。

　　1、全面性

　　縱向監(jiān)督是集權制，重懲罰，結果滯后，人治，現(xiàn)象化、情感化、歷史性；
橫向監(jiān)督是分權制，重程序，防范為先，法制，形式化、理性化，理想化；
獨力監(jiān)督是相對分權制。監(jiān)督，糾錯，恢復，懲罰性；
罷免、人事審查制，司法審查制，程序介入，制衡性。獨立監(jiān)督體現(xiàn)了法治，是本質化、科學化、現(xiàn)實性，全面性，監(jiān)督與制衡結合，預防與懲罰結合的科學監(jiān)督模式。

　　2、整體性

　　縱向監(jiān)督實質是內部監(jiān)督，懲罰性；
橫向監(jiān)督實質是外部監(jiān)督，預防性；
獨立監(jiān)督實質是綜合監(jiān)督，即內部制度性監(jiān)督：司法審查；
外部程序性監(jiān)督：過程制衡。既進行實質性監(jiān)督，發(fā)揮預防功能，又進行形式性監(jiān)督，發(fā)揮懲罰功能，是一種整體性監(jiān)督。

　　3、靈活性

　　獨立監(jiān)督不是可以干涉國家權力正常運作，而是依法操作，對國家權力進行合法性監(jiān)督，對公民合法權利（廣義）進行保護。它在性質上與三維國家權力有別，是國權與民權的協(xié)調機關。本質上是落實憲法原則，具有相對較大的靈活性，依據判例而不是律法操作，是實踐性造法。這就體現(xiàn)了法治精神，既不拘泥于僵硬的律法，也不茍同于非理性的民意，達到監(jiān)督科學化。

　　4、權威性

　　監(jiān)督權力通過憲法法院行使，因為憲法的最高權威性決定了監(jiān)督權力的最高權威性。當然，這不是法律權力的最高地位。不是社會集權制或者國家集權制的變種。不要混淆。

　　四、監(jiān)督獨立的運作機制

　　1、基本原則

　　民心是天道人心，不變性，載入憲法。人權是神圣不可侵犯的，載入憲法。上有天理民心，下有人權底線，維護權利，制約權力，實現(xiàn)平衡。以順應民心為宗旨，調整國家、社會與公民之間利益的沖突，實現(xiàn)社會的大和諧，世界的大和平。因此，監(jiān)督獨立要堅持以下基本原則：

　　﹝1﹞民心至上原則。

　　監(jiān)督權力是被動行為，只有通過相對人起訴才能啟動，只有符合憲法精神，堅決順應民心，保證權力正確運行，保障人權（廣義，下同），才是有效的。

　　﹝2﹞有告必理原則。

　　不能以任何理由不受理憲法性控訴案件。平等對待一切起訴人。

　　﹝3﹞及時裁判原則。

　　依照法定程序，及時裁判，遵守實效。

　　﹝4﹞監(jiān)督公權原則。

　　依據法律規(guī)定，監(jiān)督國家權力機關依法行使職權，全面履行職責，處罰越權、侵權、瀆職行為。

　　﹝5﹞保障人權（民權，下同）原則。

　　保障基本人權不受任何權力的壓迫、侵害，是最基本的職責。憲法法院享有最高解釋權、裁判權。

　　2、權力體制

　　建立四維國家權力體制。設立獨立監(jiān)督機關體系，即憲法法院（屬于監(jiān)督機關，不是司法機關）。改變集權制，改變三權分立制，使國家權力真正回歸社會。

　　3、法律制度

　　﹝1﹞一級終審制。

　　憲法法院裁判具有終局效力，一審終審，實現(xiàn)高效和體現(xiàn)監(jiān)督最高權威。

　　﹝2﹞監(jiān)督者競選產生。

　　監(jiān)督者必須通過直接、全民競選產生，這是監(jiān)督人員來源必須公正的需要。

　　﹝3﹞監(jiān)督者終身制。

　　監(jiān)督工作是專業(yè)化工作，監(jiān)督者是法律人精英，必須德才兼?zhèn)洹?/p>

　　﹝4﹞監(jiān)督者無薪制。

　　監(jiān)督者是非國家機關公務人員，有合法收入、固定職業(yè)，監(jiān)督工作非職業(yè)化，屬于精神財富，是法律人的一種最高榮譽。

　　﹝5﹞時效制。

　　按照法定時效及時結束裁判，監(jiān)督者不嚴格遵守時效將追究法律責任，并且終身免除裁判人員監(jiān)督職位。

　　﹝6﹞中立制。

　　在國家權力機關和公民（廣義）之間態(tài)度中立，無價值傾向。

　　﹝7﹞獨立制。

　　監(jiān)督機關形式上必須完全獨立于其它國家機關，不受任何其他不法因素的干涉，即不受任何其他機關權力以及組織、團體和個人等力量的制約，獨立裁判。

　　4、法定程序

　　監(jiān)督程序法律化，個人、集體或者國家機關起訴至憲法法院，憲法法院依法受理，中止爭議事件，公開審理，及時裁判。

　　5、監(jiān)督方法

　　民意（包含權力機關）啟動，程序法定，內容合憲，法制化監(jiān)督，獨立憲法法院行使這種職權。

　　五、監(jiān)督獨立的實踐意義

　　1、獨立監(jiān)督可以避免國家權力專橫，避免法制專橫，調諧國家與公民（廣義）之間的緊張，保持社會整體最大和諧，促進世界和平。

　　2、獨立監(jiān)督可以將民意與法律最大程度的協(xié)調，在法治原則內科學司法，有最高解釋權，自由裁量權，以保障人權（廣義，下同），維護國家機關的職權穩(wěn)定，保持國家權力與人權之間的最佳平衡。

　　3、國際社會根據同樣的原理，也需要在國際社會權力機關體系中保持監(jiān)督獨立，建立獨立監(jiān)督機關（國際憲法法院），以權威、公正、高效地解決國家或者地區(qū)之間的憲法性沖突。

　　注釋

　　【1】張樹軍著，《走向法治社會》，中國文史出版社，2006年第一版。

　　【2】劉田玉著，《中西權力監(jiān)督模式的演化和特征——兼評我國人大個案監(jiān)督的有限合理性》，天益網 ，2007年。

　　【3】[法]孟德斯鳩著，張雁深譯，《論法的精神》，下卷，商務印書館，1963年第一版，P184。

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