內(nèi)容提要：中國市場體系的發(fā)育過程，既是社會資源配置方式的變革過程，也是社會生活秩序和社會生活邏輯的演變過程，同時也必然是地方公共事務治理模式的變遷過程。市場化的改革既為地方治理模式變革創(chuàng)造了重要的社會基礎條件，同時也給這種變革探索建構(gòu)了相當大的內(nèi)部與外部壓力。浙江各級地方政府在擴大公民制度性參與渠道，增強政府的服務性功能，強化地方公共政策的回應性等方面所進行的一系列探索，為我們理解市場體系發(fā)育和市場秩序擴展進程中地方治理模式的變遷，以及市場化改革同民主政治發(fā)展雙向互動的內(nèi)在邏輯提供了有益的啟示。?

　　關鍵詞：治理；
地方治理；
治理模式??

　　改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會體制和社會生活秩序的結(jié)構(gòu)性變遷，中國各級地方政府的社會治理環(huán)境以及公共角色承擔發(fā)生了很大的變化。地方政府在促進市場化改革，推動地方

　　經(jīng)濟增長的過程中，自身的行為模式也在潛移默化之中發(fā)生著深刻的演變。作為一個民營經(jīng)濟高度發(fā)達，市場化改革走在全國前列的省份，改革開放以來，特別是90年代以來，浙江各級地方政府在基層政治領域和行政管理體制領域進行了一系列的探索，創(chuàng)造出了許多在全國產(chǎn)生重大影響的“浙江現(xiàn)象”。盡管浙江各地在基層政治和行政領域的探索不可能觸及宏觀政治制度框架，而只能從社會治理層面去探索市場化改革給地方公共管理帶來的新的挑戰(zhàn)。但正是這種著眼于優(yōu)化地方治理模式的探索，暗合了特定制度約束條件下中國政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯要求，形成一系列同市場秩序不斷擴展相適應的地方治理模式的結(jié)構(gòu)性特征。本文試以浙江為個案，從地方治理模式變遷的角度就市場經(jīng)濟發(fā)展同民主政治發(fā)展的內(nèi)在關聯(lián)性進行初步的探討。?

　　一、治理理論及其在中國語境下的特殊意義?

　　治理理論在西方出現(xiàn)并引起廣泛討論，是90年代中期的事情。目前，西方對“治理”概念的理解和運用還存在著廣泛的分歧，但在討論的過程中也逐步形成了一些共識。從治理的行為主體角度來看，現(xiàn)代意義上的治理理念打破了以政府或公共機構(gòu)為唯一權(quán)威主體的傳統(tǒng)觀念，“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的合作�！保�1）多元的治理主體通過相互溝通、相互合作，共同形成一種多中心、互動式、開放型的治理結(jié)構(gòu)。?

　　從權(quán)力運作向度和方式來看，現(xiàn)代意義上的治理將改變傳統(tǒng)的單向度的自上而下權(quán)力運作模式，建立起一種上下互動、權(quán)力雙向運行的管理機制，通過合作、協(xié)商、伙伴關系等方式實施對公共事務的有效管理�！爸卫淼母拍钍�，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加；
它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動。”（2）參與治理的行為主體在此不再形成一種等級隸屬關系，而是結(jié)成一種平等的合作關系或伙伴關系，它們通過多元互動，找到共同的利益和目標。?

　　從權(quán)威的來源來看，現(xiàn)代意義上的治理，其權(quán)威性建立在參與者的共識、共同利益和共同目標確認上，而不是源自法規(guī)或政府的行政命令。因此，治理在很大意義上是一種自愿性的合作過程�！案�明確地說，治理是只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢的人接受）才會生效的規(guī)則體系……”（3）（P5）治理理論的濫觴，有著特殊的西方社會背景。概括地講，治理理論的興起是西方公共管理體制遭遇現(xiàn)實挑戰(zhàn)的反映。首先是市場失靈、政府失靈現(xiàn)象的廣泛存在，表明局限于政府與市場兩者的關系，圍繞“大政府”“小政府”做文章，已經(jīng)很難找到解決問題的良方。與此同時，隨著公共需求的日益多元化，單純依靠政府已越來越難以滿足公眾的公共需求。要求政府提供的公共服務具有選擇性，甚至要求直接參與到地方公共物品生產(chǎn)和提供的決策中來，已經(jīng)成為相當普遍的價值訴求。其次是以官僚制為核心的封閉化的行政管理模式，對于公民參與的排斥性，產(chǎn)生了嚴重的“民主悖論”現(xiàn)象。（4）如何在行政管理層面解決普通公民的制度性參與問題已經(jīng)成為后工業(yè)化時代的現(xiàn)實課題。再次是社會權(quán)力資源的分散化，事實上已經(jīng)打破了政府壟斷公共權(quán)力資源的局面，那種政府壟斷公共權(quán)力資源，按照自己的獨立意志包攬公共事務的治理的局面，在今天再也無法想象了。?

　　耐人尋味的是，這樣一種帶有相當濃厚的“后現(xiàn)代性傾向”（5）的西方思潮幾乎一出現(xiàn)，就迅速引起了中國研究者的關注，其引進、討論幾乎達到了與西方同步的地步。這在近幾十年來的西方思潮輸入史中無疑是十分罕見的。國內(nèi)最早介紹“治理”或者“治道”的文章，可能是發(fā)表在公共論叢1995年《市場邏輯與國家觀念》專輯上署名為知賢的論文：《GOVERNANCE：現(xiàn)代“治道”新概念》。此外，徐勇論文的《Governance：治理的闡釋》（1997年）（6）、毛壽龍的專著《西方政府的治道變革》（1998年）、（7）俞可平的論文《中國公民社會的興起與治理的變遷》（1999年）（8）等，都相當及時地介紹了治理理論的基本理念及其最新的發(fā)展態(tài)勢。同樣值得注意的是，這些國內(nèi)最早的文獻，幾乎都相當明確地肯定了治理理念對中國政治發(fā)展的借鑒意義。?

　　進入新世紀以后，治理與善治理論的討論更是成為國內(nèi)政治學和行政管理學領域最熱門的話題之一。一些主流學者開始嘗試以治理與善治理論作為主要理論資源，演繹出新的政治分析框架，并對中國民主政治發(fā)展的前景及具體的制度安排做出分析。（9）一些研究人員認為，治理與善治的政治知識的習得雖然不夠充分，但至少完全可以為中國民主政治發(fā)展的制度安排提供合法有效的知識依賴。以治理與善治制度安排為對象的制度政治學構(gòu)成了比較政治分析的一個新范式，從而代替了政治學恢復以來一直占據(jù)主流地位的行為主義范式。（10）治理理論及其對中國政治體制和行政體制改革的借鑒意義在各種場合得到了充分的肯定，治理與善治理論成為分析中國政治前景最具影響力的話語資源。與此相呼應的是，闡釋新公共管理、后官僚制行政等諸多與治理理論有著共同社會背景和價值旨趣的思潮的論文，也充斥于各種學術(shù)刊物中。更具有象征意義的是，2000年中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心和中共中央黨校世界政黨比較研究中心聯(lián)合發(fā)起“中國地方政府公共服務改革與創(chuàng)新”研究，并設立了影響面相當廣的“中國地方政府創(chuàng)新獎”。作為該項研究計劃和創(chuàng)新獎評選活動最重要的理論參照的，便是治理與善治理論。從某種意義說，90年代末的中國政治學界實現(xiàn)了一次重要的話語轉(zhuǎn)向，治理模式轉(zhuǎn)型或者說治道變革取代政治體制改革，成為學理思考和實踐經(jīng)驗反思的主流話語。?

　　治理理論在中國得到迅速而熱烈的反應，顯然難以歸因于當代學術(shù)信息傳播速度加快，而是有著更深層次的原因。一方面，20多年的市場化改革以及中國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)所發(fā)生的深刻演變，客觀上為中國治理模式的轉(zhuǎn)型構(gòu)建了重要的社會基礎。如國家與社會關系的演變，市民社會的發(fā)育，地方政府管理模式的創(chuàng)新等等。在這方面，徐勇、俞可平、何增科等都曾進行過專門的論證。（11）另一方面，更重要的是，治理與善治的政治發(fā)展思路，同中國在特殊約束條件下形成的民主政治發(fā)展策略選擇的邏輯，在價值取向上恰好也形成了某種內(nèi)在的一致性。?

　　中國民主政治發(fā)展有著自身特殊的內(nèi)在策略選擇邏輯。桑玉成和袁峰曾將中國政治發(fā)展特征概括為四個方面，即自主性發(fā)展、主導性發(fā)展、穩(wěn)定性發(fā)展和漸進性發(fā)展。（12）在我們看來，這四個規(guī)定性既是20多年來中國政治發(fā)展的基本趨向，也是中國政治發(fā)展的基本原則，以及政治體制改革的基本約束條件。除此之外，在經(jīng)濟增長績效已經(jīng)成為政治合法性的重要支撐，成為緩解各種社會尖銳矛盾的重要緩沖器的情況下，民主政治進程還必須以不影響經(jīng)濟快速發(fā)展為前提。在上述一系列約束條件的制約下，20多年來中國的民主政治發(fā)展和政治體制改革在策略選擇上明顯地呈現(xiàn)出了如下的特征：?

　　第一，增量改革優(yōu)先。所謂“增量民主”（13），是相對于存量民主的一個概念，強調(diào)民主政治發(fā)展是漸進的和緩慢的，是“先前的歷史發(fā)展的某種延伸而非離開先前的歷史軌道”，它遵循帕累托改進原則，“在不損害民眾原有利益前提下，盡可能地增加原來所沒有的政治利益并逐漸放大新增利益”。它是在不對現(xiàn)有政治權(quán)力格局進行大的調(diào)整的情況下，通過擴大參與渠道，部分滿足一部分社會群體的政治利益。如吸納經(jīng)濟精英和文化精英入黨，進入各級人大政協(xié)；
擴大基層群眾的民主選舉權(quán)利等等。?

　　第二，行政改革優(yōu)先。在政治與行政關系非常緊密的情況，推進政治體制改革的一種有效的策略選擇，就是突出行政體制改革，甚至將政治體制改革行政化。這種策略選擇，既可以避免貿(mào)然觸及政治體制的敏感部位，增強政治體制改革策略選擇的彈性，同時有利于集中精力首先解決在市場改革推進過程中暴露出來的公共管理層面的問題。相對于政治體制而言，行政管理體制同市場體系的發(fā)育，以及公眾的現(xiàn)實生活關系更為密切。在中國經(jīng)濟逐步融入世界經(jīng)濟體系，中國面臨著必須在較短的時間內(nèi)接受和適應世界通行的市場規(guī)則，必須通過切實提高政府效能來提高國家競爭力的壓力的情況下，優(yōu)先解決行政體制問題，無疑是一種務實的策略選擇。?

　　第三，基層改革優(yōu)先。在對全局性的政治體制改革持高度審慎態(tài)度的同時，鼓勵和支持各地積極開展各種形式的基層民主政治實踐的探索，是20多年來中央高層政治體制改革決策的另一重要取向。這一行為取向同樣鮮明地體現(xiàn)了理性、務實的策略選擇邏輯。它有利于維護政治局勢的穩(wěn)定，避免在條件沒有完全成熟的情況下貿(mào)然推進宏觀政治體制改革可能產(chǎn)生的全局性的政治風險。在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平極不平衡，各地面臨的問題千差萬別的情況下，鼓勵各地進行基層民主政治建設的探索，不僅便于各地從自身實際出發(fā)，解決自身面臨的突出問題，而且各種形式的基層民主政治建設及其取得的經(jīng)驗，也可以極大地豐富中國民主政治建設的想象力，為更高層面的民主政治建設積累豐富的實踐經(jīng)驗。?

　　第四，治理改革優(yōu)先。民主政治建設的內(nèi)涵是極其豐富的，民主選舉只是其中一個重要環(huán)節(jié)，它所解決的是權(quán)力資源配置的方式與程序問題。然而，無論是西方還是當下的中國，都經(jīng)常面臨著大量的“后選舉”問題。民主選舉的落幕，實際上只是民主政治運作的開始，而決不是終結(jié)。盡管民主選舉直接影響到選舉后的權(quán)力運作，對于公眾而言，更具有實質(zhì)意義的往往恰恰是選舉之后的公共權(quán)力運作，或者說地方公共事務的治理問題。近些年來，在中國各地的基層民主政治建設中，大量創(chuàng)新性的探索，特別是受到公眾歡迎，得到高層肯定的，都是屬于選舉之后的地方治理模式優(yōu)化方面的探索，如提高基層政府的公共服務能力，增強公共政策對公眾訴求的回應性，擴大公民參與公共事務的渠道，完善民主決策和民主監(jiān)督的機制，等等。?

　　總之，在特定約束條件的制約下，20多年來中國政治體制改革和民主政治建設的策略選擇，其基本邏輯是在保持既定的宏觀政治制度框架相對穩(wěn)定的前提下，通過積極推進行政管理體制改革，鼓勵微觀政治層面的增量民主建設，優(yōu)化公共管理和公共事務治理的模式，以適應市場化改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并為更高層次的政治體制改革創(chuàng)造更加成熟的條件，積累更加豐富的實踐經(jīng)驗。只有把握了這樣一種特殊的政治改革與發(fā)展的邏輯，我們才能真正理解，為什么治理理論一旦初步成型，就很快被引入中國，并引起廣泛共鳴。盡管治理理論是在西方特殊的社會背景中產(chǎn)生的，但一旦它傳入中國，同中國民主政治發(fā)展的社會環(huán)境、前提條件，以及策略選擇的價值取向和可能性空間等等結(jié)合在一起，就產(chǎn)生了一系列中國語境下的特殊意義。?

　　首先，治理理論表現(xiàn)出來的去意識形態(tài)化的旨趣，使得它在中國政治領域的運用，有效地避免了同敏感政治話題可能發(fā)生的沖突。治理理論是由世界銀行率先提出，并由一些重要的國際性組織倡導、推廣才形成氣候的。世界銀行等國際組織之所以用“治理”、“善治”而不是敏感的可能涉及主權(quán)或某些國家的政治禁忌的字眼，來表達其變革理念，本身就包含著繞開受援國國內(nèi)敏感的政治問題，避免給人留下干預國家主權(quán)和國內(nèi)政治事務印象的用意。盡管治理理論是在西方特殊的社會和政治背景中提出的，但毫無疑問，每個國家都毫無例外地面臨著優(yōu)化治理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。正如有學者分析指出的那樣，長期以來，有特色的中國政治制度在堅定拒斥西方多黨制和三權(quán)分立制度移植后，中國民主政治制度的發(fā)展幾乎無法從西方民主制度中移植資源，但治理與善治制度卻是一個難得的例外，因其不與維護主流政制的意識形態(tài)相抵牾從而在移植中具有政治上的優(yōu)勢性。(點擊此處閱讀下一頁)

　�。�14）換言之，治理理論實際上構(gòu)成了中國借鑒“人類有益的政治文明成果”的一條重要通道。?

　　其次，就治理所要實現(xiàn)的目標即善治而言，其致力于增進政府與民間合作的旨趣，同樣符合中國在穩(wěn)定既有的政治制度框架前提下，擴大公民有序參與，優(yōu)化政府決策的政治發(fā)展策略。善治的精神實質(zhì)是合作�！八�謂善治就是政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關系，以促進社會公共利益的最大化。”（15）（P8）在保持自主性、穩(wěn)定性和主導性的前提下，中國共產(chǎn)黨一直積極鼓勵開展旨在擴大基層民主、改善干群關系等微觀政治體制改革。治理理論基本不涉及宏觀政治制度框架的變革，而是致力于在既定的政治框架內(nèi)增進政府與民間、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作。這種思路，正好符合中國現(xiàn)行的國家（執(zhí)政黨）主導下的合作主義演進模式。目前，國內(nèi)學術(shù)界圍繞中國政治發(fā)展路徑選擇問題形成的幾種最具代表性的思路，如康曉光提出的在決策機構(gòu)中吸納社會精英的“政治行政化”主張（16），林尚立提出的以協(xié)商民主替代競爭性民主（17），俞可平提出的增量政治改革（18），徐勇提出的競爭——合作主義主張等等，其國家（政黨）主導下的政府與民間合作的思路，都同既定政治架構(gòu)下的多元合作治理的精神旨趣有相通之處。這也就意味著，中國語境下的治理理論，實際上為符合中國民主政治發(fā)展邏輯的改革思路提供了一種建設性的思想資源。?

　　再次，治理理論聚焦于公共權(quán)力的具體運作方式和運作過程，同樣契合乎于中國民主政治建設微觀治理效能優(yōu)先的價值旨趣�！叭绻麖墓�共權(quán)力的歸屬、配置與運作的尺度分析，統(tǒng)治更強調(diào)權(quán)力的歸屬，強調(diào)治者與被治者‘不可僭越’的關系；
治理注重的是權(quán)力的配置與運作，強調(diào)政府權(quán)威與公民社會的共同治理過程。”（19）如果把政治區(qū)分為宏觀政治與微觀政治兩個層面的話，治理理論所關注的是正是微觀層面的政治問題。在國家不允許任何競爭性政治力量出現(xiàn)并挑戰(zhàn)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的剛性約束條件下，目前中國現(xiàn)實政治生活中暴露出來的矛盾和危機，往往都集中于微觀政治層面，其最突出的表現(xiàn)就是基層政府同民眾的利益沖突。面對這樣的現(xiàn)實，運用治理與善治的理論資源，將微觀政治領域的治理效能優(yōu)化問題擺在優(yōu)先位置，通過倡導、鼓勵政府與自治性社會組織的合作，開展擴大公民有序參與的試驗，緩和基層的社會矛盾，不僅有利于穩(wěn)定政治局勢，而且對于增強執(zhí)政黨的政治合法性基礎也具有重要的現(xiàn)實意義。?

　　二、市場化進程中地方治理模式?變遷的動力機制?

　　從80年代初“溫州模式”的崛起，到90年代后期引人注目的“浙江現(xiàn)象”的形成，浙江經(jīng)濟社會改革和發(fā)展一系列獨具特色的經(jīng)驗、模式一直備受省內(nèi)外各界人士的關注。浙江體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的過程，從某種意義上說是一個市場秩序自發(fā)擴展的過程。杜潤生先生在評價溫州模式時曾經(jīng)指出：“溫州經(jīng)濟，民辦、民營、民有、民享。它是自發(fā)的，又是穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟秩序�！保�20）盡管溫州模式在實踐中不斷發(fā)生階段性變化，但其改革的基本取向，即民營化和市場化卻是一以貫之的。這種自發(fā)形成的經(jīng)濟秩序具有很強的生命力和自我擴展的功能，浙江現(xiàn)象的形成，在很大程度上就是溫州模式的示范效應不斷強化和市場經(jīng)濟體制的“自發(fā)秩序”不斷擴展的結(jié)果。（21）（P9）馮興元曾大膽地提出，“‘浙江模式’似乎符合哈耶克擴展秩序、自發(fā)秩序，似乎是一種哈耶克意義上自發(fā)自生的、自組織的、可擴展的‘擴展秩序’模式或‘自發(fā)秩序’模式�！保�22）的確，溫州模式乃至浙江現(xiàn)象都呈現(xiàn)出了自發(fā)性擴展的內(nèi)在邏輯：從制度變遷的動力機制來看，它主要表現(xiàn)為民間力量構(gòu)成制度變遷的主要內(nèi)在動力，整個制度變遷過程呈現(xiàn)出自下而上的軌跡；
從市場秩序的發(fā)育過程來看，它表現(xiàn)為地方性市場秩序逐步擴展為全省性的市場秩序，再向全國性的市場秩序演進的過程；

　　從制度變革的領域來看，它表現(xiàn)為經(jīng)濟領域的自主改革試驗逐步向非經(jīng)濟領域滲透、擴張的過程。?

　　對于浙江乃至整個中國來說，市場體系的發(fā)育，市場秩序的擴展，不僅深刻地改變著社會資源的配置方式，而且深刻地改變著整個社會的利益格局，改變著經(jīng)濟和社會生活的整個秩序與邏輯。而正是這種社會生活秩序的變革，為民主政治的發(fā)展，為地方治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提供了不竭的動力。?

　　其一，基于利益訴求的政治參與熱情的高漲，為基層民主政治建設提供了適宜的社會土壤，并給地方政府致力于優(yōu)化地方治理模式建構(gòu)了一種社會壓力機制。當社會生活秩序隨著市場經(jīng)濟體系的發(fā)育發(fā)生深刻變革，社會個體從沒有自主選擇權(quán)利，不得不完全依附于國家的“零件”，轉(zhuǎn)變成為具有獨立利益和意志的市場主體和社會行為主體時，他的行為邏輯也就發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。正是在市場經(jīng)濟的交往過程中，社會個體真正蛻變成了具有“獨立性”的人。擁有了獨立的自主經(jīng)濟利益的社會行為主體，在社會現(xiàn)實生活中越來越強烈地體認到政治在社會價值分配中的權(quán)威性地位，體認到民主參與對于保障個體合法財產(chǎn)、自由和平等地位的重要意義，產(chǎn)生了對政治權(quán)利的強烈訴求，并期望通過對政治過程的介入來爭取、實現(xiàn)和維護自己的利益�？梢哉f，只有到了市場秩序初步形成，傳統(tǒng)的大一統(tǒng)式的社會利益格局日益為多元化的利益格局所取代的時代，公民的政治參與，才從傳統(tǒng)的動員式的參與演變成為自主性的參與，演變成了基于自身利益訴求的政治參與。?

　　浙江經(jīng)濟是一種典型的民有、民營、民享的“老百姓經(jīng)濟”。憑借市場化、民營化改革的先發(fā)優(yōu)勢，浙江率先在全國培育出了一大批真正意義上的市場主體。根據(jù)2001年全國基本單位普查，浙江每萬人口法人單位數(shù)達到78.0家，約為全國每萬人40.0家的2倍，列全國各省區(qū)第一位，相當于日本60年代初的水平。作為創(chuàng)業(yè)主體、經(jīng)營主體、產(chǎn)權(quán)主體，浙江老百姓獲得了真正意義的“經(jīng)濟民主”權(quán)利。而“經(jīng)濟民主”權(quán)利一旦得到確立，就會迅速催生出政治民主權(quán)利的訴求。在浙江，公眾的民主意識、參與意識，以及基層民主政治試驗的活躍程度，同地方市場體系的發(fā)育程度呈現(xiàn)出一種明顯正相關關系。在市場經(jīng)濟的先發(fā)地區(qū)溫州，關心政治、關注政策、注重維護自身的權(quán)益，已經(jīng)成為普通民眾的一種自覺行為。在推行村民自治的過程中，溫州許多村莊都發(fā)生過在外經(jīng)商的村民放下生意，紛紛乘飛機趕回家鄉(xiāng)參加投票的現(xiàn)象。相關調(diào)查資料顯示，66％的溫州人關心政治，其中商人中有91％關心政治。（23）（P273）全國第一起“民告官”、第一起“罷免村官”等事件之所以都發(fā)生在溫州，顯然并不是偶然的。?

　　其二，自治性的社會中介組織迅速發(fā)展以及市民社會雛形的出現(xiàn)，為推進地方治理模式的變革創(chuàng)造了重要的社會基礎。民主政治的發(fā)展，是以國家與社會的適度分離為前提的。在國家壟斷一切資源，國家完全吞噬社會的格局中，社會個體是不可能擁有自主的行為空間和自主選擇的權(quán)利的。從浙江經(jīng)濟社會發(fā)展的歷程來看，社會成長的第一個標志性成就，就是市場經(jīng)濟的發(fā)展，打開了國家絕對控制社會的第一道缺口，給社會個體開拓出了一個全新的自主性的生活空間。而社會成長第二個標志性成就，則不能不是市民社會雛形的出現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，浙江在發(fā)達的民營經(jīng)濟基礎上孕育形成了大量自主性的社會中介組織，社會的組織化程度正在逐步提高。值得注意的是，浙江的許多社會中介組織，是具有相當強的自主性的民間性組織，其中最為典型的就是溫州的民間商會。從1988年誕生第一批民間商會算起，溫州民間商會已經(jīng)走過了近20年的發(fā)展歷程。民間商會在與政府的長期互動過程中，已經(jīng)逐步形成了一種組織化的參與機制。一方面，借助于組織化的利益表達，或者通過向人大、政協(xié)和政府提出有關行業(yè)發(fā)展方面的政策性建議，向政府有關部門反映會員企業(yè)在發(fā)展過程中存在的問題、困難和要求，溫州民間商會為自身贏得了更多的權(quán)利、利益和發(fā)展空間。作為一種利益代表組織，民間商會很好地彌補了個體企業(yè)在進行利益表達、影響政府決策能力上的不足，極大了增強了中小型民營企業(yè)防御政治、經(jīng)濟風險的能力。（24）另一方面，民間商會組織也在溝通政府與社會、政府與企業(yè)方面很好地發(fā)揮了橋梁和紐帶作用。通過參與行業(yè)規(guī)劃，研究發(fā)展戰(zhàn)略，為政府提供決策咨詢，發(fā)揮參謀作用，或者響應政府號召，積極參與公益性社會活動等等，民間商會也為政府的決策、政府職能的履行提供了一定的幫助。

　　其三，公民意識的覺醒與市民社會的初步發(fā)育，為地方政府增強創(chuàng)新意識，致力于優(yōu)化地方治理模式提供了適應的社會環(huán)境。有著強烈的自主創(chuàng)新意識的市場主體，與理性、開明的地方政府相互默契，共同形成一種良性的互動關系，這是浙江經(jīng)濟得以迅速發(fā)展，市場體系得以率先發(fā)育，以及市場秩序得以順利擴展一個至關重要的前提條件。一方面，各級地方政府基于優(yōu)先解決民生問題，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，“尊重群眾的首創(chuàng)精神”，對市場主體種種沖突舊體制束縛的創(chuàng)新試驗，采取開明、寬容的態(tài)度，甚至主動為創(chuàng)新主體的大膽試驗提供必要的政治辯護，為各種制度創(chuàng)新實踐營造出了一個相對寬松的政治環(huán)境。另一方面，市場主體的創(chuàng)新行為，特別是其巨大的經(jīng)濟增長績效，反過來又不斷地感化、“教育”著各級地方干部，激勵他們對市場化、民營化的體制改革采取更為積極、務實的態(tài)度，促使地方政府順應市場主體的要求，順應市場秩序擴展的內(nèi)在要求，積極地從事優(yōu)化治理模式的嘗試。?

　　三、浙江地方治理模式變遷的?軌跡與內(nèi)在邏輯?

　　作為一種區(qū)域性的探索試驗，毫無疑問，改革開放以來浙江各地涌現(xiàn)出來的治理模式變革經(jīng)驗，或多或小都存在著某種歷史性、區(qū)域性或領域性的局限，它既是一種不觸及宏觀政治制度架構(gòu)的探索，同時自身也缺乏一種理性化的設計，基本上是一種地方性的自發(fā)探索，一種政府與民間互動的“試錯”性探索。與此同時，這種治理領域的變革實踐往往缺乏必要的政治制度安排的支撐，一旦需要進一步深化這種變革，可能就會因為可能涉及宏觀政治制度的敏感問題而停滯不前。但不能否認，就當時當?shù)氐那闆r而言，這種治理模式變革的試驗，依然符合理性的行為邏輯，即既定約束條件下的治理效益最大化。地方政府在政治硬約束的條件下，從自身實際出發(fā)，根據(jù)其在市場化改革進程中遇到的地方公共管理問題，通過“試錯”性的自發(fā)探索，找到某些至少從當時當?shù)氐那闆r來看有利促進地方經(jīng)濟更快發(fā)展，有利于化解地方社會矛盾的治理模式。從更高的治理層面或更長遠的角度來衡量，這種選擇未必是最優(yōu)的，但相對于特殊的行為主體而言，它卻是一種“管用”的和合理的選擇，它往往都對地方經(jīng)濟發(fā)展，區(qū)域社會和諧的維系等方面都發(fā)揮了一定的積極作用。?

　　事實上，從行為主體的角度來考察，不觸及宏觀政治制度架構(gòu)，甚至主動利用傳統(tǒng)的主流政治資源，既可以理解為既定約束條件下的無奈選擇，也可以理解為降低變革成本的理性選擇。不觸及基本政治制度，不改變既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，并主動運用主流意識形態(tài)話語對改革進行“包裝”，不僅改革阻力和政治風險會大大降低，而且有可能使改革獲得上級的認可和支持，經(jīng)驗總結(jié)得好，還能顯示創(chuàng)新主體的“軟政績”。?

　　更重要的是，這種“試錯”性的自發(fā)探索，盡管缺乏一種一環(huán)扣一環(huán)的理性設計，但由于它是在市場化的改革進程中由政府與民間共同推動完成的，順應了市場體系發(fā)育和市場秩序擴展對公共管理體制改革的內(nèi)在要求，它所要解決的恰恰正是阻礙市場秩序擴展的公共管理體制障礙。因而從宏觀角度考察，它同樣體現(xiàn)出了一種市場化改革逐步推進公共管理體制改革的內(nèi)生邏輯。其變革的結(jié)果，從總體上講則是一個地方治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過程，一個地方治理不斷趨近于“善治”目標的過程。?

　　1、構(gòu)建多中心的治理結(jié)構(gòu)?

　　打破傳統(tǒng)的以政府為唯一治理主體的封閉性結(jié)構(gòu)，形成開放性的多中心的網(wǎng)絡化的治理結(jié)構(gòu)，是實現(xiàn)善治的重要前提。在這方面，浙江目前至少在三個方面取得了重要的進展。一是壓縮和控制政府規(guī)模。1999年至2000年的政府機構(gòu)改革中，省政府工作機構(gòu)（含部門管理機構(gòu)）從57個減少到46個，省政府機關行政編制精簡48％，共減編2300多名，實際分流人員1200多名。與此同時，浙江在90年代初期和近幾年進行了兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撒擴并工作。從1985年到2003年，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)從3240個減少到1334個，減少了58.8％。（25）二是總結(jié)“省管縣”歷史經(jīng)驗，推行“強縣擴權(quán)”的行政體制改革，使浙江地方行政體制更好地適應了縣域經(jīng)濟高度發(fā)達的結(jié)構(gòu)性特點。三是積極擴大非政府組織和公民參與地方治理的渠道，(點擊此處閱讀下一頁)

　　如率先在非公企業(yè)以及新社團組織建立黨組織并逐步加以推廣；
義烏市賦予外來務工人員參與地方人大選舉的權(quán)利；
余杭、余姚推行工會直選，增強其自治性功能；
溫州大膽發(fā)揮社會中介組織特別是民間商會參與地方政府管理的作用等等。上述這些探索，逐步打破了傳統(tǒng)的地方治理由政府包辦的局面，形成了政府與非政府組織、政治組織與市場主體、本地居民與外來人員共同參與的地方治理結(jié)構(gòu)模式。?

　　2、拓展公共權(quán)威的合法性資源?

　　民主是現(xiàn)代公共權(quán)威合法性的核心。從治理理論的視野來看，民主涉及權(quán)力的來源與權(quán)力的行使兩大方面，既包括選舉的民主，也包括選舉之后的治理民主�；鶎用裰髡�治建設既可以從完善選舉制度入手，也可以將優(yōu)化權(quán)力運行機制入手。浙江完善民主選舉制度的探索，在村民自治層面主要表現(xiàn)為逐步推廣“海選”制，不斷擴大村民民主權(quán)利。在2002年全省第六屆村民委員會換屆選舉中，2000多萬農(nóng)民群眾選舉產(chǎn)生了3900多個新一屆村委會，其中有四分之一的村委會是以無候選人的“海選”方式產(chǎn)生的。（26）在地方政府層面，則主要體現(xiàn)為票決制的探索。從1988年開始，椒江市開始試行干部任免票決制，這一探索一直不間斷保持到現(xiàn)在，為全省乃至全國推行票決制積累了豐富的實踐經(jīng)驗。?

　　在選舉民主的探索具有較強的政治約束的情況下，強化選舉之后的地方治理決策的民主參與機制與民主監(jiān)督機制，實際上就具有了特別的重要意義。在這方面，浙江溫嶺市1999年誕生了著名的“民主懇談”，并逐步演變?yōu)槿�省鄉(xiāng)村公共事務民主決策的主要形式之一。兩年來，全省有10萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、26萬名縣級部門干部、25.4萬名村干部參加了民主懇談等活動，面對面地與農(nóng)民群眾商討和決定村務大事。到2002年，全省已有77％的村將民主懇談活動等作為制度固定下來“。（27）溫嶺”民主懇談“也因此而獲得”2003—2004“年度”中國地方政府創(chuàng)新獎“優(yōu)勝獎，在全國產(chǎn)生了重大影響。

　　除了“民主懇談”，浙江各地還誕生了許多旨在鼓勵村民直接參與地方公共事務管理的成功經(jīng)驗。如鎮(zhèn)海推行村務重大決策村民聽證制，僅2003年各村就召開聽證會318次，參加聽證的群眾達9850人（次），群眾提出合理化建議比上年度增加51％，基層信訪總量比上年度同期減少26％。奉化從2002年起推行農(nóng)村重大事務公決制，凡涉及村莊重大事項，如集體資產(chǎn)的轉(zhuǎn)制、出租，土地征用，較大規(guī)模公益事業(yè)的建設，村規(guī)民約的制定及修改等，必須經(jīng)村民代表大會或黨員、干部、村民代表聯(lián)席會議等形式討論決定。武義于2004年6月誕生全國第一個村務監(jiān)督委員會，直接代表村民行使監(jiān)督權(quán)，在強化村務監(jiān)督機制，保障村務的規(guī)范運作方面產(chǎn)生了積極的效果。?

　　3、增強政府的公共服務功能?

　　增強政府的服務功能，既是優(yōu)化地方治理的重要目標，也是實現(xiàn)地方治理優(yōu)化的重要保障。浙江各級地方政府在市場體系發(fā)育漸趨成熟之際，積極轉(zhuǎn)變政府職能，將提高政府的服務功能，作為加快市場經(jīng)濟發(fā)展，促進社會和諧的重要途徑，在建設公共服務型政府方面進行了各種形式的探索，形成了許多在全國產(chǎn)生重要影響的經(jīng)驗。如成立于1999年9月的上虞市便民服務中心，作為全國第一個縣級便民服務中心，成立時集中了該市21個部門的審批、審核、辦證、辦照職能，實行“進一家門辦成，蓋一個章辦好，收規(guī)定費辦完，按承諾日辦結(jié)”的一條龍服務，隨后又結(jié)合一、二輪審批制度改革，不斷充實、完善便民服務中心內(nèi)容，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村分別建立便民服務站、便民服務室，不斷延伸服務觸角，實現(xiàn)了市、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動服務。創(chuàng)辦于1998年的衢州農(nóng)技110信息服務體系，借助電話、電視、農(nóng)家報、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代農(nóng)技推廣手段，通過現(xiàn)場咨詢、實地指導、科技示范、技術(shù)培訓和信息收集分析與發(fā)布等形式，為農(nóng)民提供全方位、多層次、多樣化的科技和信息服務。金華市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍設立“365服務窗口”，一年365天實行無休日、全天候服務，一站式為群眾辦證。玉環(huán)縣從2001年起實行全程為民辦事代理制，根據(jù)辦事群眾的申請，由相關干部擔任全程承辦人，負責全過程各環(huán)節(jié)的辦理，變?nèi)罕娕転楦刹颗�，變多次辦為一次辦，變隨意辦為規(guī)范辦，為基層群眾提供了現(xiàn)行體制下最為便捷的政府服務。其運作方式及旨意，同西方近年來倡導的“無縫隙政府”不謀而合。?

　　4、增強公共政策的回應性?

　　增強政府服務功能的重要前提，是增強公共政策對群眾公共需求的回應性，以便為公眾提供最需要的公共服務。嵊州市從1998年起在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行記《民情日記》制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“串百家門、知自家情、解百家難、連百家心”，將群眾的需求記錄在《民情日記》之中，進而將群眾迫切需要解決的困難轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務，加以落實解決。在群眾需求與基層政府服務之間建立起了一種有效的溝通、回應渠道。成立于1999年6月的杭州市“12345”市長公開電話受理中心，負責受理市民反映的各類問題，并設法予以解決，暫時解決不了或辦不到的事情，則向市民作出解釋與說明。到2002年，中心受理群眾來電20多萬件，答復處理率達96％，群眾滿意率為92％，已經(jīng)成為市政府了解社會動態(tài)信息，保護公民與其他組織的合法權(quán)益和監(jiān)督政府機關及其工作人員依法履行職責的重要渠道。?

　　5、提高政府行為的規(guī)范性?

　　規(guī)范性是法治原則在政府行為過程中的具體表現(xiàn)。政府行為規(guī)范性的重要意義在于它使社會中介組織、市場主體和普通公眾得以理性地預期政府的行為，并在此基礎理性謀劃自己的行為，同政府形成合作性的互動關系。就全省而言，浙江在增強政府行為規(guī)范性方面的探索，除了加強立法工作以外，一個比較受人關注的成功經(jīng)驗，是通過在全省各地普遍建立行政服務中心、招投標中心、會計核算中心、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境投訴中心，較好地規(guī)范了政府的事權(quán)、財權(quán)、人事權(quán)。?

　　透明性是公共權(quán)力規(guī)范化運作的必然要求。建設透明政府要求建立政務信息公開制度，政府提供的信息應當全面、準確、及時，公民申請獲取政府信息渠道應當暢通便捷，以切實解決政府與公民之間信息不對稱問題。在這方面，浙江各地也進行了廣泛的探索。在基層治理層面，經(jīng)過多年的努力，到2000年底，浙江有99.23％的村實行了村務公開。（28）在地方政府管理層面，省、市、縣各級政府通過加強電子政府建設，在公開政務信息方面也取得了重要進展。?

　　6、強化地方治理的責任機制?

　　責任性（accountability）是善治的另一重要價值向度，它要求政府必須切實履行其承擔的公共治理職責。強化政府責任機制，首先有賴于通過建立健全民主選舉制度，形成一個充分競爭的代理人市場。在制度化的壓力機制建設難以在短期內(nèi)獲得突破的情況下，強化政府行為的約束機制，完善政府官員的考核機制，就成為激勵、引導政府切實履行其職責的重要途徑。在這方面，金華市從1994年就開始在各級政府機關和基層組織全面推行以“兩公開一監(jiān)督”（即公開辦事程序、公開辦事結(jié)果、接受人民群眾監(jiān)督）為主要內(nèi)容的政務公開制度。1995年10月，金華又正式推開了黨政“一把手”經(jīng)濟責任審計創(chuàng)新試驗。經(jīng)過多年探索，這項工作已經(jīng)逐步形成了一整套規(guī)范性的操作辦法，形成了紀檢監(jiān)察監(jiān)督、組織干部人事監(jiān)督和審計監(jiān)督三位一體有機結(jié)合的干部管理監(jiān)督新機制，并榮獲“中國首屆地方政府改革與創(chuàng)新獎”優(yōu)勝獎。?

　　從委托——代理關系的角度講，公眾有權(quán)對代理人的代理行為作出評判。同時，公眾作為公共物品的消費者，是政府提供的公共物品最權(quán)威的評價者。因此，要強化政府行為的責任性，就必須引入公眾評價機制，逐步形成政府官員對下負責的硬約束。從2000年起，杭州在全國率先開展了“滿意單位不滿意單位”評選活動。這項活動的最大特色，是普通老百姓始終占參評人員的大多數(shù)。凡被群眾評為最不滿意的政府部門，部門領導將承擔一定的行政責任，直至免除職務。這項活動有力地促進了機關作風的改進，增強了政府機關與市民的信任與互動。?

　　7、提高地方治理的有效性?

　　所有行政體制改革的最終目的，都是要實現(xiàn)有效的治理，不斷提高治理的實際效能。從政府的角度來講，提高治理效能的一個重要途徑，是通過合理地設置機構(gòu)，完善行政流程，來提高政府運作的效率。90年代后期以來，為適應經(jīng)濟社會的發(fā)展，進一步提升區(qū)域發(fā)展競爭力，浙江各級地方政府普遍開展了旨在實現(xiàn)“政府提速”的行政管理體制改革。到2000年年底，50個省級政府部門（含具有審批事項的非政府部門）共減少審批、審核、核準等總事項1277項，其中審批事項減少869項，分別減少50.6％和58.0％。2002年1月，浙江省政府開展第二輪行政審批制度改革工作。省級政府部門對保留的1606個項目進行了再次削減和規(guī)范。至2003年初，省級50個部門共取消、下放及調(diào)整行政審批項目843項，削減幅度為52.5％，審批時限提速率為27.8％。在連續(xù)推進的審批制度改革中，市、縣兩級政府基于提升區(qū)域發(fā)展競爭力的目的，審批改革力度更大，進展速度更快，不少市、縣已開始實施第三輪審批制度改革。通過行政審批制度改革、政府效能建設、“平安浙江”建設，浙江各級地方政府普遍提高了行政運作效率，增強了地方治理和構(gòu)建和諧社會的實際成效。?

　　綜上所述，改革開放以來浙江各級地方政府順應市場化改革的要求，持續(xù)性地對地方公共管理體制進行了一系列大膽的探索。這些探索一方面有力地促進了市場秩序的擴展，另一方面也使地方治理模式呈現(xiàn)出了一種結(jié)構(gòu)性的變革，呈現(xiàn)出了一種向善治目標趨近的治理模式變遷軌跡，形成了市場秩序擴展與地方治理模式變遷良性互動的局面。由此展示出來的市場秩序擴展的內(nèi)在演進邏輯同地方治理模式變遷邏輯的內(nèi)在關聯(lián)，應當說，研究、探討市場經(jīng)濟與民主政治建設的內(nèi)在關系，提供了豐富的地方性實踐經(jīng)驗。

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　　作者單位：中共浙江省委黨校?

　　來源：《中共浙江省委黨校學報》2005年第6期

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