改革開(kāi)放26年來(lái)，按照“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，中央政府根據(jù)區(qū)域不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)（東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南12個(gè)省、直轄市、自治區(qū)；
中部地區(qū)包括黑龍江、吉林、內(nèi)蒙占、山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西9個(gè)省、自治區(qū)；
西部地區(qū)包括寧夏、陜西、甘肅、青海、新疆、西藏、四川、重慶、云南和貴州10個(gè)省、直轄市、自治區(qū)），同時(shí)，在財(cái)政、稅收、投資、金融、人員流動(dòng)等一系列領(lǐng)域采取了各種差異化的政策，其中包括各種各樣的“特區(qū)”、“試點(diǎn)”和“開(kāi)發(fā)區(qū)”等，出于各種考慮的區(qū)域“優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略，具有區(qū)域間差別化特點(diǎn)的財(cái)政“分灶吃飯”體制，政府重點(diǎn)傾斜的投資及國(guó)有企業(yè)分布的偏頗以及難以勝數(shù)的差別性安排等。不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，一方面重點(diǎn)支持了東部沿海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，從總體上提高了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但同時(shí)也拉大了地區(qū)間的差距，導(dǎo)致了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更嚴(yán)重的不平衡。

　　面對(duì)中央政府差異化政策，各地政府從各自利益出發(fā)，在現(xiàn)行制度安排所提供的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制下，做出了有利于實(shí)現(xiàn)地方政治、經(jīng)濟(jì)效用最大化的行為選擇。這些行為雖然對(duì)于改善投資環(huán)境，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用，但地方政府的競(jìng)爭(zhēng)行為也產(chǎn)生了一些整體非理性的負(fù)效應(yīng)，如擴(kuò)大了地區(qū)差距，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，造成重復(fù)建設(shè)，降低了資源配置的效率等。這些現(xiàn)象又使地方政府的信譽(yù)受到影響，妨礙了地方金融生態(tài)的建設(shè)。

　　本文重點(diǎn)分析中央政府差異化政策的形成背景、原因、表現(xiàn)形式、特點(diǎn)及影響等，探索完善中央政府管理體制，改善地方金融生態(tài)，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑。

　　建國(guó)以來(lái)，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了從平衡發(fā)展戰(zhàn)略到不平衡發(fā)展戰(zhàn)略，再到平衡發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程。由于歷史原因，解放初期中國(guó)的經(jīng)濟(jì)布局和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)很不合理，70%以上的工業(yè)分布在東部沿海地區(qū)，廣大內(nèi)陸地區(qū)近代工業(yè)數(shù)量很少。為了盡快發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，改變中國(guó)貧窮落后的而貌，同時(shí)考慮國(guó)防安全的需要，建國(guó)后的前30年，按照“平衡配置、平衡發(fā)展”的原則，實(shí)施了以建設(shè)內(nèi)地工業(yè)體系為主的平衡發(fā)展戰(zhàn)略。這種平衡發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)各地區(qū)之間的平衡發(fā)展，客觀上奠定了中西部地區(qū)工業(yè)化的基礎(chǔ)，在一定程度上改變了工業(yè)布局過(guò)于集中早東南沿海地區(qū)的狀況，大大加速了中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致使三大地帶的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距有所縮小。但由于過(guò)分偏向平衡發(fā)展，沒(méi)有顧及到各地區(qū)的實(shí)際情況，使得各地區(qū)難以因地制宜，揚(yáng)長(zhǎng)避短，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。各地區(qū)強(qiáng)調(diào)自成體系，自給自足，造成“大而全、小而全”的生產(chǎn)體系，制約了各地發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，致使國(guó)民經(jīng)濟(jì)效率低下，制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　為改變平衡發(fā)展戰(zhàn)略帶來(lái)的低效率、低效益等弊端，同時(shí)考慮到新的國(guó)際形勢(shì)，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)進(jìn)行了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整（鄧小平：《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》，1978年12月13日在中共中央十一屆三中全會(huì)上的講話），提出“要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績(jī)大而收入先多一些，生活先好起來(lái)�！边@標(biāo)志著在區(qū)域政策上，不再?gòu)?qiáng)調(diào)向落后地區(qū)大規(guī)模投資，以強(qiáng)求生產(chǎn)力平衡發(fā)展，而是由平衡發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，更注重效率，在政策上允許、鼓勵(lì)一部分有條件的地區(qū)先發(fā)展起來(lái)，發(fā)揮增長(zhǎng)極的作用。從1979年開(kāi)始，逐漸改變了長(zhǎng)期實(shí)行的偏重地區(qū)之間平衡發(fā)展而忽視效率的做法，開(kāi)始貫徹“注重效益、提高質(zhì)量、協(xié)調(diào)發(fā)展、穩(wěn)定增長(zhǎng)”的戰(zhàn)略方針，國(guó)民經(jīng)濟(jì)走上了快速發(fā)展的軌道，地區(qū)經(jīng)濟(jì)布局也發(fā)生了很大的變化，全國(guó)經(jīng)濟(jì)重心進(jìn)一步向東部?jī)A斜。

　　一、不平衡發(fā)展戰(zhàn)略中的中央政府差異化政策

　　中國(guó)的區(qū)域不平衡發(fā)展戰(zhàn)略主要體現(xiàn)在中央政府實(shí)施的各種差異化政策之中，具體包括：

　　1、各地差異化的改革開(kāi)放政策

　　改革開(kāi)放（后特別是進(jìn)入20世紀(jì)80年代）以后，中國(guó)主要實(shí)施了“梯度推移”的非均衡改革開(kāi)放戰(zhàn)略，地區(qū)開(kāi)放政策具有很大的傾向性，采取了優(yōu)先支持區(qū)位和經(jīng)濟(jì)條件好的沿海地區(qū)發(fā)展的傾斜性政策，然后，逐步向二梯度、三梯度的中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。

　　1979年7月，中共中央和國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)廣東、福建兩省在對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行特殊政策和靈活措施，決定在深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)劃出部分地區(qū)試辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1984年黨中央、國(guó)務(wù)院決定進(jìn)一步開(kāi)放大連、秦皇島、天津等14個(gè)沿海港口城市。從1985年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院又先后決定開(kāi)放遼東半島和膠東半島，將濟(jì)南市和廣東的韶關(guān)、河源、梅州列入沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)；
1988年設(shè)立了中國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)——海南省。沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)包括了珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、閩南三角地區(qū)及新建立的福建臺(tái)商投資區(qū)、上海浦東新區(qū)，形成了由南到北沿海岸線延伸的開(kāi)放地帶。在整個(gè)80年代，國(guó)家在東部地區(qū)設(shè)立了5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，14個(gè)沿海開(kāi)放城市，13個(gè)保稅區(qū)；
同時(shí)，在所設(shè)立的30個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)中，絕大部分也在東部地區(qū)。

　　這些對(duì)外開(kāi)放的前沿地帶，在財(cái)政投資、稅收減免、項(xiàng)目審批、外匯留成、進(jìn)出口配額、金融信貸等方面都享有大量?jī)?yōu)惠政策。這些政策實(shí)際上是對(duì)既有體制的率先突破，對(duì)東部地區(qū)吸引國(guó)內(nèi)外資金、人才和技術(shù)等都發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用，但由此也開(kāi)始形成東部地區(qū)與中西部地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與體制改革進(jìn)程等方面的差異。

　　2、差異化的財(cái)政分配政策

　　差異化財(cái)政政策大致可分為兩個(gè)階段：第一階段：1994年以前以“分灶吃飯”為基本特征的財(cái)政包干體制。從建國(guó)到改革開(kāi)放之前的這段時(shí)期，中央財(cái)政對(duì)各地方基本上都實(shí)行的是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，全國(guó)各地方財(cái)政都是在中央財(cái)政“一灶吃飯”。從1980年開(kāi)始，為提高地方政府當(dāng)家理財(cái)、增收節(jié)支的積極性，中央對(duì)地方實(shí)行了以“分灶吃飯”為基本特征的多種形式的財(cái)政包干體制。其基本模式是以某一年或前幾年（通常為三年）的地方財(cái)政收支決算為基數(shù)來(lái)確定地方財(cái)政的收入和支出基數(shù)，基數(shù)內(nèi)的財(cái)政收入由地方包干使用，超基數(shù)部分中央與地方按一定比例進(jìn)行分享。包干體制把各地方的財(cái)政收入與其增加收入的努力程度緊密地結(jié)合起來(lái)，改變了“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制下地方財(cái)政資金支配權(quán)過(guò)小的弊端，極大地調(diào)動(dòng)了地方財(cái)政增收節(jié)支，加快本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的積極性。在設(shè)計(jì)包干體制時(shí)，雖然考慮了地區(qū)平衡問(wèn)題，但在以下三個(gè)方面不可避免地?cái)U(kuò)大了地區(qū)間財(cái)力水平的差距：第一，確定基數(shù)的原則有利于東部地區(qū)。確定基數(shù)和超基數(shù)的收入分享比例，主要是以一年或前幾年的地方財(cái)政收支平均數(shù)為基礎(chǔ)，不僅難以做到公平，而且有利于支出規(guī)模較大的東部地區(qū)，不利于支出規(guī)模相對(duì)小的中西部地區(qū)。

　　第二，包干體制有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力大的東部地區(qū)。在確定收入基數(shù)后，超基數(shù)的收入部分在中央與地方之間進(jìn)行分配，超基數(shù)越多，地方可得的財(cái)力也越多。由于自然和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件差別巨大，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力較大，能從超基數(shù)的收入分配中得到更多的財(cái)力，而中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力相對(duì)較小，財(cái)力增長(zhǎng)的可能性也小。

　　第三，中央財(cái)政平衡各地區(qū)財(cái)力水平的能力減弱。包干體制使財(cái)政收人的增量分配在總體上向地方財(cái)政傾斜，中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中所占的比重一直在不斷下降，從1980年的60%左右下降到1993年的37%，中央財(cái)政拿不出足夠的資金來(lái)平衡地區(qū)間的財(cái)力差距。另外，中央還對(duì)東部的一些地區(qū)，比如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、廣東省和上海市等，實(shí)行了較為優(yōu)惠的財(cái)政體制。

　　因此，這個(gè)稅收分享體制不能令人滿意，中央政府利用財(cái)政政策作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策和地區(qū)平衡政策的能力受到限制；
另一方面，地方政府增收的積極性很低，而將收入轉(zhuǎn)向預(yù)算外的積極性很高。1988年，收入分享體制變得具有更大的可塑性，地方各省討價(jià)還價(jià)的余地增加了。

　　第二階段：1994年以后的分稅制財(cái)政體制。從1994年，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行的分稅制財(cái)政體制，按照“存量不動(dòng)、增量調(diào)整，逐步提高中央政府的宏觀調(diào)控能力，建立合理的財(cái)政分配機(jī)制”的原則，在原包干制的地方上解和中央補(bǔ)助基本不變的情況下，采取“三分一返”的形式。分稅制提高了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重。

　　雖然分稅制試圖實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化，調(diào)節(jié)地區(qū)間的分配格局，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)均衡發(fā)展，均衡地區(qū)間的公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政公平，但這一目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。

　　分稅制對(duì)財(cái)政的地區(qū)政策加以調(diào)整，統(tǒng)一了包括特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域在內(nèi)的內(nèi)資企業(yè)所得稅，在統(tǒng)一稅收地區(qū)政策方面邁出了重要的一步。但沒(méi)有對(duì)現(xiàn)行的地區(qū)政策做出根本性調(diào)整：中央對(duì)各地方的地方的分稅體制中保留了基數(shù)，原有的地區(qū)間財(cái)力分配格局沒(méi)有被打破；
特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)除了內(nèi)資企業(yè)所得稅得到統(tǒng)一外，大部分稅收優(yōu)惠政策仍得以保留；
平衡地區(qū)間財(cái)力水平的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度沒(méi)有建立起來(lái)。

　　因此，分稅制的制度設(shè)計(jì)在一定程度上擴(kuò)大了稅負(fù)差異，給東部沿海地區(qū)的財(cái)力增長(zhǎng)提供了更多的機(jī)會(huì)和條件。

　　第一，在分稅制財(cái)政體制中，中央和地方的事權(quán)劃分不清，在一定程度上加重了落后地區(qū)財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)。如在邊疆事權(quán)上，邊疆地區(qū)地方財(cái)政承擔(dān)了守疆責(zé)任重、駐軍多、軍糧軍需供應(yīng)、軍屬子女安置等本應(yīng)由中央財(cái)政一系列問(wèn)題，這對(duì)財(cái)力不足的邊疆、民族地區(qū)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是加重了地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

　　第二，“存量不動(dòng)”的分配原則保證了地方的既得利益，把地方收支差距的苦樂(lè)不均和民族地區(qū)的財(cái)政困難予以固化：分稅制承認(rèn)和維護(hù)了原有包干體制下不合理的分配格局，沒(méi)有對(duì)地區(qū)間橫向分配做出合理的調(diào)整；
稅收返還的確定以1993年為基期進(jìn)一步固化了包干制下形成的財(cái)力不均格局；
在“三分一返”的新體制中，沒(méi)有體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)力分布的不平衡。

　　第三，中央稅與地方稅劃分對(duì)東部地區(qū)地方財(cái)政增長(zhǎng)有利。中國(guó)目前的地方稅種普遍偏小，在18種地方財(cái)政固定稅種中，大多稅種與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，而東部沿海地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有較大優(yōu)勢(shì)，第三產(chǎn)業(yè)占GDP 的比重明顯高于中西部，因此，能從中獲得更多的財(cái)政收入。另一方面，將地方企業(yè)所得稅作為地方財(cái)政的固定收入，也有利于東部沿海地區(qū)增加財(cái)力。因?yàn)檫@一地區(qū)的地方國(guó)有、集體、個(gè)體及民營(yíng)企業(yè)較為發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)效益好。對(duì)于稅制結(jié)構(gòu)主體稅種，75%的增值稅和全部消費(fèi)稅劃歸中央，把第一產(chǎn)業(yè)和商品流通環(huán)節(jié)的主要流轉(zhuǎn)稅大部分集中于中央，顯然不利于資源豐富而第一、二產(chǎn)業(yè)比重較高的中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　第四，稅種設(shè)計(jì)增加了中西部地區(qū)的負(fù)擔(dān)。1994年稅制改革之后，中間產(chǎn)品加工和零售商品化程度高的發(fā)達(dá)地區(qū)，其企業(yè)稅負(fù)下降的因素多，而初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)和運(yùn)費(fèi)支出比重高的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其相關(guān)企業(yè)實(shí)際稅負(fù)上升的因素增多。同時(shí)由于在提高能源等基礎(chǔ)類(lèi)產(chǎn)業(yè)稅率、擴(kuò)大資源稅征收范圍的同時(shí)，沒(méi)能進(jìn)行相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的配套改革，使中西部地區(qū)資源生產(chǎn)企業(yè)無(wú)法轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)。因此，新稅制使能源、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)上升，中西部很多企業(yè)的稅負(fù)不是減輕了而是加重了。

　　第五，轉(zhuǎn)移支付制度難以縮小地區(qū)財(cái)力差距。1994年的分稅體制雖然規(guī)定了稅收返還、原體制補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等辦法，但沒(méi)有突破舊體制的束縛，仍然采取了保護(hù)既得利益的傳統(tǒng)做法。主要表現(xiàn)在：其一，稅收返還中“基數(shù)法”不利于縮小區(qū)域差距。屬無(wú)條件撥款性質(zhì)的稅收返還目前是中國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付的主要形式，其設(shè)置是否合理決定了整個(gè)轉(zhuǎn)移支付制度的合理性�！盎鶖�(shù)法”考慮了各地區(qū)的既得利益，但卻沒(méi)有考慮各地區(qū)的收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏較為合理的客觀標(biāo)準(zhǔn)，難以解決長(zhǎng)期以來(lái)存在的地區(qū)間財(cái)力不均的問(wèn)題。其二，過(guò)渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付數(shù)額過(guò)小，難以達(dá)到縮小地區(qū)間差距的目的。其三，專(zhuān)項(xiàng)撥款方式采取配套形式，但配套率卻沒(méi)有按照因素法利用公式來(lái)計(jì)算撥款額和配套率，而主要看討價(jià)還價(jià)的能力。因而這種分配更有利于發(fā)達(dá)地區(qū)，這是因?yàn)閷?duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，其配套率不成為問(wèn)題，而貧困地區(qū)配套資金可能是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)。這就使得發(fā)達(dá)地區(qū)獲得了較其應(yīng)得專(zhuān)項(xiàng)撥款更多的資金，而貧困地區(qū)則相反。轉(zhuǎn)移支付制度的不規(guī)范，使得財(cái)力薄弱的地區(qū)，政府的財(cái)政職能沒(méi)有財(cái)力的保障而得不到有效的實(shí)施。專(zhuān)項(xiàng)撥款比重太大，通過(guò)公示方式分配的規(guī)模很小，照顧了各地的既得利益，原本不用轉(zhuǎn)移支付或原應(yīng)得到較少轉(zhuǎn)移支付金額的地區(qū)，卻獲得了轉(zhuǎn)移支付金額或更多的轉(zhuǎn)移支付金額。這成為地區(qū)間差距擴(kuò)大的一個(gè)主要原因。

　　第六，社會(huì)保障體系的設(shè)計(jì)不利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度，只是涉及到了城市而沒(méi)有覆蓋廣大的農(nóng)村。由于中國(guó)中西部地區(qū)農(nóng)村人口較多，80%以上為農(nóng)村人口，占全國(guó)農(nóng)村總?cè)丝诘娜种�。因此，這種排除農(nóng)村人口的社會(huì)保障體系不利于中西部地區(qū)，必然加大中西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的阻力。

　　3、差異化的區(qū)域稅收政策

　　改革開(kāi)放之前，經(jīng)過(guò)多次的稅制簡(jiǎn)并，稅收政策在全國(guó)各地區(qū)基本是統(tǒng)一的。改革以后，地區(qū)稅收政策出現(xiàn)了明顯變化，開(kāi)始對(duì)各地方實(shí)施有差別的地區(qū)稅收政策，實(shí)行區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，按照“內(nèi)地——沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放城市的老市區(qū)——沿海開(kāi)放城市及其經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)——經(jīng)濟(jì)特區(qū)”四級(jí)梯度由低到高同向遞增，主要向?qū)ν忾_(kāi)放地區(qū)傾斜，直接促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從地域分析，中國(guó)稅收優(yōu)惠政策主要分布在經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市、沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放地區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、專(zhuān)為臺(tái)灣省設(shè)立的投資區(qū)、上海浦東開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、邊境開(kāi)放城市及蘇州工業(yè)園區(qū)等等。對(duì)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)嵭械亩愂諆?yōu)惠政策，主要集中在降低所得稅稅率、減免關(guān)稅和進(jìn)出口環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)稅等幾個(gè)方面。這使得特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域企業(yè)的稅負(fù)低于一般地區(qū)，從而，使這些區(qū)域?qū)ν馍掏顿Y具有更大的吸引力。

　　這些特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域大部分都分布在東部。截止1993年末，全國(guó)5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、13個(gè)保稅區(qū)、14個(gè)沿海開(kāi)放城市全部分布在東部，東部還有25個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，253個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放縣，中西部地區(qū)只有5個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，6個(gè)沿江開(kāi)放城市，13個(gè)沿邊開(kāi)放城鎮(zhèn)和13個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。由于特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域主要分布東部地區(qū)，所以，財(cái)政的地區(qū)稅收優(yōu)惠政策總體上也向東部?jī)A斜。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府還對(duì)經(jīng)濟(jì)成分不同的企業(yè)也實(shí)行了有差別的稅收政策，給予對(duì)外資企業(yè)“超國(guó)民待遇”，在企業(yè)所得稅、關(guān)稅、工商統(tǒng)一稅以及固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和耕地占用稅等實(shí)行優(yōu)惠政策。內(nèi)外資稅收政策的不同，直接影響到不同資本構(gòu)成的企業(yè)之間的稅負(fù)不同，而間接地影響了不同地區(qū)的稅負(fù)差別。因?yàn)橹袊?guó)實(shí)行的是梯度開(kāi)放的政策，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域由于財(cái)政稅收等優(yōu)惠政策，吸引了大量的外資投入，而內(nèi)陸由于開(kāi)放程度較低，投資環(huán)境相對(duì)較差，吸引的外資相對(duì)較少。2001年末，東、中、西部地區(qū)分別擁有外商投資企業(yè)51366家、3511家和1593家，所占比重分別為90.5%、6.2%和3.3%，外商投資企業(yè)明顯集中在東部地區(qū)。不統(tǒng)一的企業(yè)所得稅制，使內(nèi)地企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)高于東部沿海地區(qū)。

　　由于以上原因，使得不同地區(qū)的稅負(fù)水平有很大差距。1989年稅負(fù)水平（稅收占GNP 的比重）低于全國(guó)平均水平的沿海地區(qū)有廣東、山東、江蘇、福建，而西部地區(qū)除四川、陜西、新疆外的其他五省區(qū)均高于全國(guó)平均水平。1996以前，中部和西部地區(qū)的所得稅稅率一直較高，而在1997年以后，東部、中部和西部的平均稅率水平比較接近，經(jīng)濟(jì)特區(qū)則一直處于較低水平，上海在1999以前也處于較低水平。

　　4、差異化的區(qū)域投資政策

　　改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)區(qū)域發(fā)展從平衡到不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變，中央財(cái)政投資的重點(diǎn)也發(fā)生了轉(zhuǎn)移，開(kāi)始轉(zhuǎn)向東部沿海地區(qū)。一是國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資主要流向東部�！熬盼濉庇�(jì)劃期間，中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資的資金有40%左右的流向東部，30%左右流向中部，20%左右流向西部。二是中央項(xiàng)目投資多集中于東部�！熬盼濉逼陂g，中央項(xiàng)目投資中，40%左右集中在東部，25%左右投在中部，只有15%左右投在西部。

　　由于東部地區(qū)擁有較大的投資立項(xiàng)權(quán)，特別是沿海開(kāi)放城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)對(duì)固定資產(chǎn)投資立項(xiàng)和外商投資立項(xiàng)的審批權(quán)明顯高于內(nèi)陸地區(qū)，投資立項(xiàng)程序簡(jiǎn)便快捷，加上具有較多的優(yōu)惠政策，投資環(huán)境較好、對(duì)內(nèi)對(duì)外投融資渠道廣泛、政府管理機(jī)制比較靈活等原因，因此，也吸引了較多的國(guó)外投資。截至1998年底，沿海地區(qū)實(shí)際利用外資總額占全國(guó)的87.83%，而西部地區(qū)僅占3.28%.同時(shí)，在優(yōu)惠政策和市場(chǎng)力量的綜合作用下，中西部有相當(dāng)一部分資金通過(guò)銀行存貸差、橫向投資和股票交易等多種形式流向沿海地區(qū)。在差異化投資政策的影響下，東部地區(qū)獲得了較多建設(shè)投資，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，取得了“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”。而中央財(cái)政投資重點(diǎn)的東移，對(duì)中西部那些長(zhǎng)期依靠國(guó)家資金投入、缺少“造血機(jī)制”的中西部省區(qū)產(chǎn)生了不利影響，進(jìn)而加劇了東西部差距的擴(kuò)大趨勢(shì)。

　　可見(jiàn)，中央政府的財(cái)稅體制改革使得財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，地方政府的開(kāi)支占政府總開(kāi)支的69%，并承擔(dān)了教育、醫(yī)療及社會(huì)福利等公共服務(wù)（Roland White &Paul Smoke ，EastAsia Decentralizes，World Bank ，2005）。雖然最近幾年加大了向中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，但存在力度不夠等問(wèn)題，不可能彌補(bǔ)多年形成的差距。

　　5、差異化的區(qū)域金融政策

　　改革開(kāi)放以后，中國(guó)在金融領(lǐng)域也實(shí)行了非均衡的、傾斜性的金融政策，重點(diǎn)向東部地區(qū)傾斜，使東部地區(qū)建立了發(fā)達(dá)的金融組織體系，成熟的金融市場(chǎng)體系，儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化的渠道較為通暢，獲得的信貸資金、企業(yè)債券、股票發(fā)行上市額度較多，金融效率較高。與此相比，中西部地區(qū)金融資源缺乏，金融組織體系單調(diào)，金融市場(chǎng)發(fā)展滯后，獲得的金融資源較少，金融效率不高，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了較強(qiáng)的抑制作用，導(dǎo)致中西部地區(qū)的資金向東部流動(dòng)。

　　第一，在信貸資源分配上，沿海地區(qū)享受優(yōu)于內(nèi)陸地區(qū)的政策。對(duì)于一些計(jì)劃內(nèi)的重點(diǎn)項(xiàng)目，通常采取“戴帽下達(dá)”信貸計(jì)劃，使那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快、重點(diǎn)項(xiàng)目布點(diǎn)多的東部地區(qū)能夠到更多的信貸資金支持。在鼓勵(lì)出口的政策下，出口企業(yè)更容易獲得流動(dòng)資金貸款，而出口型企業(yè)主要分布在沿海開(kāi)放地區(qū)，因此這些地區(qū)能夠獲得更多的信貸資金。而且由于東部沿海地區(qū)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益好，信用等級(jí)高，在銀行自主支配的資金中，也能獲得較高的比例。

　　第二，在金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面，沿海比內(nèi)地開(kāi)放早，政策較為靈活，無(wú)論是境內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)，還是外資金融機(jī)構(gòu)，在沿海地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)所受到的限制都比內(nèi)地少，因此，東部沿海地區(qū)金融組織體系較為發(fā)達(dá)，從而，為這些地區(qū)的發(fā)展提供了更為有利的金融支持。到1996年底，各種外資金融機(jī)構(gòu)絕大部分都分布在中國(guó)東部地區(qū)，600多家外資金融機(jī)構(gòu)中，中西部?jī)H有15家。

　　第三，在資本市場(chǎng)建設(shè)方面采取了向東部地區(qū)傾斜的政策。特別是深圳和上海證券交易所的建立，重點(diǎn)向東部地區(qū)傾斜，一方面促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)活力，另一方面通過(guò)股票市場(chǎng)，促使全國(guó)各地資金加速流向廣東、上海等地區(qū)，為這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集了大量的資金，但卻使資金本來(lái)就比較短缺的中西部地區(qū)資金大量外流。企業(yè)債券的發(fā)行額度主要集中在特大型國(guó)有企業(yè)，由于大型國(guó)有企業(yè)集中分布在東部地區(qū)，也造成事實(shí)上的傾斜。

　　第四，由于地區(qū)差異的存在，即使全國(guó)統(tǒng)一的金融政策、金融工具，在地區(qū)之間也產(chǎn)生了不同的政策效應(yīng)。由于地區(qū)間的貨幣乘數(shù)不同，增加基礎(chǔ)貨幣投放調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量的效應(yīng)也不同。東部地區(qū)貨幣信用化水平高，現(xiàn)金漏損率低，資金周轉(zhuǎn)快，貨幣乘數(shù)明顯要高于西部地區(qū)，增加相同的基礎(chǔ)貨幣投放產(chǎn)生貨幣總量的擴(kuò)張比西部地區(qū)明顯。在同一利率水平上，由于地區(qū)政策不同，收益率水平也不相同，“逐利”的本性也會(huì)推動(dòng)資金由內(nèi)陸地區(qū)流向東部地區(qū)。

　　最后，在進(jìn)出口權(quán)限、外匯留成比例、人才流動(dòng)等方面，也采取了差異化的政策。東部地區(qū)擁有較大的進(jìn)出口配額等外貿(mào)權(quán)限及較高的外匯留成比例，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中央政府給予特區(qū)和沿海開(kāi)放城市較內(nèi)地高得多的外匯留成比例，特區(qū)為100%，沿海開(kāi)放城市為50%，內(nèi)地為25%.在外資利用的規(guī)模方面，沿海地區(qū)的審批權(quán)限也明顯高于內(nèi)地。而在戶(hù)籍管理、出國(guó)審批權(quán)限等人才流動(dòng)方面，東部地區(qū)也具有更多的權(quán)限與靈活性。

　　二、中央政府差異化政策對(duì)金融生態(tài)的影響

　　改革開(kāi)放以來(lái)，以效率為導(dǎo)向的財(cái)政分權(quán)體制及不平衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，提高了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，促進(jìn)了中國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，推動(dòng)了東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到了顯著作用（林毅夫、劉志強(qiáng)，2000），為全國(guó)全面推進(jìn)改革開(kāi)放和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制積累了經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，中央政府的差異化政策也導(dǎo)致了地區(qū)間投資環(huán)境、金融生態(tài)的差異，使原本就存在的地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　1、不平衡發(fā)展戰(zhàn)略下地區(qū)差距的擴(kuò)大趨勢(shì)

　　改革開(kāi)放前（1952-1978年），中國(guó)東西部年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度僅相差0.44個(gè)百分點(diǎn)，但改革開(kāi)放后（1979-1998年），中國(guó)東西部年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的差距擴(kuò)大到了2.11個(gè)百分點(diǎn)。1978年，東、中、西部地區(qū)在GDP 中的份額分別為50.62%、29.96%、20.12%，2000年則分別為57.29%、25.58%、17.13%.1998年，東部地區(qū)的人均GDP 已經(jīng)達(dá)到西部地區(qū)的2.35倍。地區(qū)之間人均收入差距也持續(xù)擴(kuò)大：1990年?yáng)|、中、西部農(nóng)民收入比為1.50：1.17：1，1995年擴(kuò)大為1.70：1.21：1.1990年?yáng)|、中、西部城鎮(zhèn)職工工資收入之比為1.24：1：1.20，1995年則擴(kuò)大為1.59：1：1.24.對(duì)于中國(guó)區(qū)域差異的原因，一般認(rèn)為，導(dǎo)致地區(qū)差異的原因主要有地區(qū)間資本回報(bào)率、勞動(dòng)力流動(dòng)、人力資本地區(qū)差異、區(qū)際工業(yè)化水平、市場(chǎng)化程度、開(kāi)放政策的傾斜度、地方政府行為差異等因素，歸結(jié)起來(lái)看主要有資源稟賦論、結(jié)構(gòu)因素論以及政策因素論（劉愛(ài)玉：《政策結(jié)構(gòu)與人力資本：對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的成因分析》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2002年第4期）。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異與政策因素有著很大的關(guān)系，所以，這些差距主要是改革以來(lái)的中央政府政策造成的。

　　事實(shí)上，中國(guó)地區(qū)差距的擴(kuò)大，固然與自然地理?xiàng)l件、資源稟賦、人文歷史、思想觀念、勞動(dòng)力素質(zhì)以及歷史發(fā)展基礎(chǔ)等因素有關(guān)。但從根本上來(lái)講，則是中央政府實(shí)施分權(quán)化與市場(chǎng)化改革的同時(shí)，實(shí)施地區(qū)差異化政策的結(jié)果，是漸進(jìn)改革、梯度開(kāi)放的必然結(jié)果。

　　首先，市場(chǎng)化改革賦予了資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素逐利的本性，提高了生產(chǎn)要素的流動(dòng)性。

　　其次，分權(quán)化的財(cái)政體制改革一方面提高了地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性，固化了原有財(cái)政分配的不平衡性，使各地區(qū)財(cái)力、進(jìn)而改善投資環(huán)境、發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的能力很不相同，另一方面也弱化了中央政府的財(cái)政調(diào)控能力，難以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段來(lái)縮小地區(qū)間的差距。

　　再次，各種差異化政策使各地區(qū)投資力量對(duì)比發(fā)生了明顯變化，導(dǎo)致了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的差距。區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，增加了東部地區(qū)對(duì)資金的吸引力；
差異化的投資政策，直接加大了東部地區(qū)的資金投入；
差異化的金融政策，為東部地區(qū)資本的形成創(chuàng)造了條件。中國(guó)經(jīng)濟(jì)主要依靠投資推動(dòng)，東部地區(qū)因此獲得了較大的發(fā)展動(dòng)力。東部省份也正是充分利用中央政府給予的優(yōu)惠政策，吸引了大量的國(guó)內(nèi)外資金，獲得了“先發(fā)優(yōu)勢(shì)”。

　　2、中央政府差異化政策對(duì)地區(qū)金融生態(tài)的影響

　　中央政府對(duì)各地區(qū)金融生態(tài)的影響主要反映在制度供給、利益結(jié)構(gòu)調(diào)整、以及債務(wù)的終極責(zé)任承擔(dān)上。

　　由于推進(jìn)各類(lèi)改革的需要，同時(shí)由于改革領(lǐng)域的深化，各種政策與體制改革方案的制定也日益專(zhuān)業(yè)化，規(guī)則制定的權(quán)利逐步集中于中央政府各部門(mén)，而這種規(guī)則的制定又缺乏透明度和公開(kāi)化特點(diǎn)，存在一定的隨意性和短期化特點(diǎn)，使得政策變動(dòng)的可預(yù)期性下降；
同時(shí)，對(duì)各類(lèi)制度性規(guī)定的改革又造成既有規(guī)則缺乏持續(xù)性，由此，使得中央政府與地方政府之間的制度供給失衡。

　　雖然歷經(jīng)多年改革，中央與地方政府之間形成多元利益關(guān)系，但二者之間并未劃分明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，中央政府事實(shí)上具有改變二者產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的權(quán)利，如多次將有色金屬等行業(yè)的企業(yè)上收下放，使得優(yōu)質(zhì)企業(yè)集中由中央控制，而將大量劣質(zhì)企業(yè)交由地方政府接管。

　　由于政治的因素，中央政府實(shí)際上還對(duì)地方政府的債務(wù)承擔(dān)著終極的擔(dān)保責(zé)任，只是當(dāng)廣東國(guó)際信托投資公司破產(chǎn)時(shí)才引起廣泛震撼，但此后的大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉仍然由中央政府承擔(dān)最后貸款人的角色。

　　另一方面，地方政府對(duì)于預(yù)算軟約束也存在逆向選擇，這從住房公積金和養(yǎng)老金被普遍挪用，以及地方政府無(wú)節(jié)制地舉債可以看出端倪。

　　其次，地區(qū)金融生態(tài)的差異主要體現(xiàn)在投資環(huán)境的差異上，進(jìn)而對(duì)資本形成、資金流動(dòng)、人員流動(dòng)、市場(chǎng)交易次序、金融資產(chǎn)質(zhì)量、社會(huì)誠(chéng)信文化與市場(chǎng)監(jiān)管體系等都產(chǎn)生影響。各地投資環(huán)境的差異造成各類(lèi)投資的差異。財(cái)稅分配的不平衡導(dǎo)致的各地財(cái)力差異造成各地在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境建設(shè)等方面的能力差距，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　而且加劇投資的軟、硬環(huán)境上的差距。

　　稅收的差異化政策使相同或相近的投資環(huán)境中投資于相同的產(chǎn)業(yè)，具有不同的投資回報(bào)率，即在享受稅收優(yōu)惠地區(qū)進(jìn)行投資能獲得較高的收益率，這些地區(qū)的企業(yè)相對(duì)具有較強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。因此，財(cái)力相對(duì)較強(qiáng)、稅收優(yōu)惠相對(duì)較多、外經(jīng)外貿(mào)自主權(quán)相對(duì)較大的東部地區(qū)對(duì)國(guó)內(nèi)外資金就具有較高的吸引力，在吸引外部投資方面占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。1989年—1993年，各地區(qū)實(shí)際利用外資618.8億美元，其中東部地區(qū)實(shí)際利用外資達(dá)544億美元，占87.9%，中、西部地區(qū)實(shí)際利用外資只有43.4億美元和31.4億美元，分別占實(shí)際利用外資總額的7%和5.1%.改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的廣東、江蘇、山東、福建、浙江等省均受惠大量的外資流入。目前，雖然中西部地區(qū)先后實(shí)行多種形式的稅收政策，但也只是部分地縮小與東部地區(qū)的差異而已，并未有效消除地區(qū)間的稅收差異，這在一定程度上也解釋了西部大開(kāi)發(fā)、振興東北等政策為何在短期內(nèi)未產(chǎn)生改革開(kāi)放初期那種明顯的拉力作用。

　　最后，從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異對(duì)地區(qū)金融生態(tài)的影響看，雖然存在資源稟賦、歷史文化等方面因素，但地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)地區(qū)金融生態(tài)仍是決定性因素之一。金融生態(tài)的差異造成各地投資環(huán)境不同，造成各地吸引國(guó)內(nèi)外投資的能力差異，投資規(guī)模的差異又加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與金融生態(tài)存在作用與反作用關(guān)系，經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶動(dòng)信用活動(dòng)發(fā)展，而信用活動(dòng)的擴(kuò)大與發(fā)展又會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。信用總規(guī)模與GDP 的變化具有雙向因果性，即信用總規(guī)模的變化會(huì)引起GDP 的變化，同時(shí)，GDP 的變化也會(huì)反過(guò)來(lái)影響信用總規(guī)模。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體守信的能力和意愿也就相對(duì)較高，金融生態(tài)也相對(duì)較好。而中西西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢，經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，守信的能力和意愿必然受到影響。

　　除影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)從而間接影響地區(qū)金融生態(tài)外，中央政府的差異化政策還誘發(fā)了地方政府與中央政府之間、地方政府之間的種種博弈行為，引發(fā)了地方政府的種種失信行為與對(duì)市場(chǎng)、對(duì)企業(yè)、對(duì)金融機(jī)構(gòu)、乃至對(duì)司法裁決的不當(dāng)干預(yù)，從而損害了地區(qū)的金融生態(tài)。

　　三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略：地區(qū)平衡發(fā)展戰(zhàn)略的回歸

　　進(jìn)入90年代后，東部沿海地區(qū)與內(nèi)地之間地區(qū)差距擴(kuò)大的問(wèn)題逐漸受到了各方的關(guān)注，中央政府也開(kāi)始調(diào)整區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，逐漸向平衡發(fā)展戰(zhàn)略回歸�！鞍宋濉庇�(jì)劃期間，提出“正確處理發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)與全國(guó)統(tǒng)籌規(guī)劃、沿海與內(nèi)地、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與較不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的關(guān)系，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)朝著合理分工、各展其長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的方向前進(jìn)”。“九五”計(jì)劃時(shí)期，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。1996年，提出“促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略方針（1996年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃與2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》），提出“要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、分工合作、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，正確處理全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，正確處理建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)與發(fā)展的關(guān)系，正確處理地區(qū)與地區(qū)之間的關(guān)系”。90年代后期，中央政府把西部開(kāi)發(fā)作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略提到突出的地位。1999年末召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略被列入了2000年經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并將促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展作為現(xiàn)代化建設(shè)中的一個(gè)重大問(wèn)題（溫家寶：《政府工作報(bào)告》，2003年3月全國(guó)人大十屆一次會(huì)議）。通過(guò)西部大開(kāi)發(fā)，振興東北老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)加快發(fā)展，形成東西互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的新格局。

　　為協(xié)調(diào)東部地區(qū)與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政府提出向中西部?jī)A斜的一系列政策措施：優(yōu)先在中西部地區(qū)安排資源開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；
理順資源型產(chǎn)品價(jià)格，加大中西部地區(qū)礦產(chǎn)資源勘探力度；
實(shí)行規(guī)范的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步增加對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政支持；
加快中西部地區(qū)改革開(kāi)放的步伐，引導(dǎo)外資更多地投向中西部地區(qū)，提高國(guó)家政策性貸款用于中西部地區(qū)的比重，國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款60%以上要用于中西部地區(qū)；
加大對(duì)貧困地區(qū)的支持力度，扶持民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；
加強(qiáng)東部沿海地區(qū)與中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合與技術(shù)合作，鼓勵(lì)東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)投資，組織中西部地區(qū)對(duì)東部沿海地區(qū)的勞動(dòng)力輸出。在具體的區(qū)域發(fā)展上則實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和東北振興戰(zhàn)略，給這兩個(gè)地區(qū)一定的財(cái)政、稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策。

　　區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、東北振興戰(zhàn)略的實(shí)施，在一定程度上促進(jìn)了中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加了這些地區(qū)居民的收入，使這些地區(qū)得到了一定的實(shí)惠。根據(jù)國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦的統(tǒng)計(jì)，2000-2004年，西部地區(qū)生產(chǎn)總值分別增長(zhǎng)8.5%、8.8%、10.0%、11.3%和12.7%，比1999年的7.2%明顯加快；
全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增速大幅提高，5年年均增速在20%以上；
地方財(cái)政收入保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中2004年有望超過(guò)2000億元，比1999年增長(zhǎng)近一倍；
商品進(jìn)出口貿(mào)易總額大幅增長(zhǎng)，其中2004年為367.3億美元，是1999年的近3倍。

　　但平衡戰(zhàn)略并沒(méi)有從根本上阻止東西部地區(qū)差距繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。即使在西部大開(kāi)發(fā)開(kāi)始實(shí)施的2000年到2002年間，西部12個(gè)省市區(qū)綜合起來(lái)跟東部的廣東、浙江、江蘇三個(gè)省比較，人均GDP 的差距就擴(kuò)大到了2713元。2003年底，上海、浙江、廣東與四川、云南、貴州城市居民家庭人均可支配收入分別是14867、13180、12380元和7042、1644、4948元，最高與最低之間的差距近10000元，為3：1；
農(nóng)村居民家庭人均年可支配收入，上海、浙江、廣東與四川、云南、貴州分別是6658、5431、4055、2230、1697、1565元，最高與最低之間的差距是5000元，為4：1.五年來(lái)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)西部落后的態(tài)勢(shì)。在投資環(huán)境方面，西部地區(qū)仍然缺乏吸引力，2003年江蘇實(shí)際利用外資158億美元，而云南、貴州、四川三省實(shí)際利用外資分別為1.68億美元、0.56億美元和5.8億美元，3個(gè)省合計(jì)起來(lái)僅8.04億美元。西部地區(qū)12個(gè)省外商直接投資年均在18億—20億美元，相當(dāng)于深圳實(shí)際利用外資的三分之二，上海實(shí)際利用外資的二分之一（章軻：《西部地區(qū)12個(gè)省外商直接投資年均相當(dāng)上海1/2》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，2005年8月22日）。

　　除中西部地區(qū)自然環(huán)境、地理位置、人力資源等方面的先天不足因素外，平衡發(fā)展戰(zhàn)略難以短期發(fā)揮作用的原因在于以下幾個(gè)方面：第一，東部地區(qū)已經(jīng)取得了改革開(kāi)放的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，造成了基礎(chǔ)的不平等。其根本原因不僅在于非均衡發(fā)展以及隨后繼續(xù)實(shí)施‘效益優(yōu)先、兼顧公平’政策，而且由于先富對(duì)后富、先發(fā)展對(duì)后發(fā)展存在沖擊與慣勢(shì)。發(fā)展的不平衡不僅難以扭轉(zhuǎn)，而且日益加重。制度創(chuàng)新資源配置不均、政策受益不均、競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力不均、逆向的‘邊際效益’等中西部發(fā)展的四大制約因素，集中反映出地區(qū)間的不公平（陳伯君：《非公平經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中折騰的西部》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2005年第4期）。

　　第二，向中西部地區(qū)傾斜的相對(duì)力度仍然不夠。在西部大開(kāi)發(fā)、東北振興以及中部崛起的過(guò)程中，中央政府的政策優(yōu)惠相對(duì)力度不大，特別是在東部地區(qū)已有較多優(yōu)惠政策的情況下，這些優(yōu)惠政策的吸引力低于預(yù)期。

　　第三，中西部地區(qū)政策的效果弱、乘數(shù)小。雖然最近幾年中央政府對(duì)中西部地區(qū)投入力度大幅提高，但由于中西部地區(qū)在消費(fèi)品、投資品等方面的自給率不高，導(dǎo)致大量資金漏出，如購(gòu)買(mǎi)東部地區(qū)的消費(fèi)品、機(jī)器設(shè)備等。這就極大地限制了中西部地區(qū)工業(yè)的發(fā)展。事實(shí)上，東部工業(yè)產(chǎn)品由于先發(fā)優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)充斥中西部市場(chǎng)，中西部處于同一水平的工業(yè)已難有崛起的空間，除非產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向內(nèi)地轉(zhuǎn)移。

　　第四，經(jīng)過(guò)多年的非均衡發(fā)展，東部地區(qū)已形成了較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)實(shí)力，而中西部地區(qū)則相對(duì)較弱，使得東西部在產(chǎn)業(yè)體系、企業(yè)實(shí)力、競(jìng)爭(zhēng)力完全不在同一個(gè)等級(jí)上。在這樣一個(gè)博弈各方實(shí)力不同、基礎(chǔ)不同的市場(chǎng)環(huán)境下，競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果可想而知。

　　目前，中央政府倡導(dǎo)推行的“科學(xué)的發(fā)展觀”反映出平衡發(fā)展的戰(zhàn)略，對(duì)于矯正不平衡發(fā)展戰(zhàn)略造成的地方政府激勵(lì)機(jī)制扭曲、代理關(guān)系扭曲等現(xiàn)象具有重大意義，有利于修正地方政府在地區(qū)金融生態(tài)建設(shè)中的行為，促進(jìn)地區(qū)金融生態(tài)的建設(shè)，為金融發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

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　　章軻：《西部地區(qū)12個(gè)省外商直接投資年均相當(dāng)上海1/2》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》，2005年8月22日。

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　　來(lái)源：《中國(guó)城市金融生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)（2005）》，人民出版社2005

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