2006年6月15日，中共中央黨校研究室課題組發(fā)表了題為《從經(jīng)濟發(fā)展角度思考和設(shè)計政治體制改革》的政改課題報告。

　　建議的核心是黨主立憲，主要包括六個大點：

　　1、一黨執(zhí)政體制下的國家法律至上；
2，黨管新聞；
3，黨管干部，民主集中制不變；
4，黨管土地，使用權(quán)交給農(nóng)民；
5，縣級直選；
6，黨不具體干涉司法，司法有限獨立。

　　附：

　　中央黨校研究室課題組：從經(jīng)濟發(fā)展角度思考和設(shè)計政治體制改革

　　中央黨校研究室課題組

　　2006年06月15日

　　內(nèi)容提要：政治體制改革可分為兩種：一是建設(shè)民主政治體制為目標(biāo)和重點的純粹的政治體制改革，另一種是從促進經(jīng)濟發(fā)展的角度進行的政治體制改革。就中國從農(nóng)村社會、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向城市社會和現(xiàn)代工商業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，從計劃經(jīng)濟體制向較為現(xiàn)代的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型看，由于期間各種復(fù)雜的問題較多，為使經(jīng)濟發(fā)展有一個穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境，要選擇政治上較為集中的體制與經(jīng)濟上自由的市場體制相搭配的模式。政治體制改革的著力點應(yīng)當(dāng)放在促進經(jīng)濟發(fā)展上：將目前還帶有計劃、行政、生產(chǎn)建設(shè)型色彩的政府，轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)和公共管理型的政府，大幅度地減少阻礙經(jīng)濟發(fā)展、降低辦事效率和產(chǎn)生尋租腐敗的行政審批、許可、收費和壟斷；
改革縣和縣以下政治體制，取消鄉(xiāng)一級政權(quán)體制，壓縮縣一級政權(quán)體制的機構(gòu)和人員，從而減輕農(nóng)民和企業(yè)的負擔(dān)；
理順中央和地方各級財政的財政稅收和事權(quán)關(guān)系，不僅要劃分各級地方的收入，還要明確各級地方應(yīng)當(dāng)負的責(zé)任，既避免中央財力分散沒有權(quán)威的情況發(fā)生，也要避免收錢不干事和干事沒有錢，使基層加重農(nóng)民和企業(yè)負擔(dān)，百姓和企業(yè)怨聲載道的局面出現(xiàn)；
改革黨對國有和國有控股企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方式，黨的領(lǐng)導(dǎo)以現(xiàn)代企業(yè)組織的形式出現(xiàn)，使黨對企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)成本最小、效率提高和磨擦減少；
改革土地制度，使村組織和鄉(xiāng)縣政權(quán)膨脹失去土地制度基礎(chǔ)，并且以土地使用權(quán)為核心的財產(chǎn)制度在憲法和國家的財產(chǎn)制度中得到確定，還要使土地制度適應(yīng)城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場經(jīng)濟體制和社會保障的建立。從建設(shè)促進經(jīng)濟發(fā)展的政治體制看，重點需要建立的體制有：起草、制定和頒布《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》，從而以法律制度的形式抑制吃皇糧機構(gòu)和人員的膨脹；
確定市縣兩級主要領(lǐng)導(dǎo)政績考核指標(biāo)、方式和程序，形成以民為本、注重實效的政府；
規(guī)范法律和法規(guī)形成的民主化程序，防止政府有關(guān)部門將部門、處室和個人權(quán)力和利益通過法律和法規(guī)合法化，形成尋租腐敗、阻礙經(jīng)濟發(fā)展和低效率的條件和體制。因此，要實行一黨執(zhí)政、多黨參政和議政、新聞適當(dāng)管制和改革、間接民主為主等框架性的較為集中的政治體制；
強化有利于經(jīng)濟發(fā)展的民主，應(yīng)當(dāng)從下到上擴大民主；
而清理法律法規(guī)、法律和法律法規(guī)形成民主化，則要從上到下進行。通過以上改革，使國家和民族穩(wěn)定和安全地渡過兩個轉(zhuǎn)型之多事階段，并使政治體制促進經(jīng)濟健康發(fā)展，從而國力日益增強，人民更加富裕。

　　關(guān)鍵詞：政治體制體制模式搭配尋租設(shè)置

　　十六大提出全面建設(shè)小康社會包含政治文明內(nèi)容后，政治體制的改革又成為學(xué)術(shù)界和政策研究界議論的熱點話題。有的同志認為，經(jīng)濟體制改革改到今天，許多問題卡在政治體制上，政治體制改革已經(jīng)成為繞不過去并很迫切的一個環(huán)節(jié)；
有的同志以許多群眾反映腐敗等問題為由，論證政治體制改革的緊迫性；
還有的學(xué)者從經(jīng)濟全球化、加入世界貿(mào)易組織、學(xué)習(xí)借鑒西方社會政治文明為由，也提出要加快政治體制的改革。

　　當(dāng)然，政治體制非改不可，關(guān)鍵的問題是改哪些，怎樣改，改到什么程度？比較激進的觀點是學(xué)習(xí)西方的政治文明，要實行普選制和多黨制，立法、行政和司法三權(quán)分離，新聞自由等；
另外，還有一些中改和小改的不同的方案。我們這里不想從意識形態(tài)角度，或者從價值好惡來分析政治體制改革的原由和框架，只是從經(jīng)濟發(fā)展角度冷靜地考慮政治體制改革的原則、成本、效率、風(fēng)險、可操作性等等，思考政治體制和經(jīng)濟體制在一個特定的發(fā)展階段中互相搭配的模式選擇，以此看待哪些政治體制需要改革，哪些政治體制需要建立，并在此基礎(chǔ)上提出一個能促進經(jīng)濟發(fā)展并保證二元結(jié)構(gòu)社會安全和穩(wěn)定轉(zhuǎn)型的政治體制改革內(nèi)容和框架。

　　政治體制改革的目的、原則及其與經(jīng)濟體制的搭配

　　學(xué)術(shù)界提出政治體制如何如何改革時，可舉出其許多意義、必要和理由。但綜合起來看，許多改革主張的目的和思路并不是很清晰，甚至可能是混亂的。特別是政治體制改革一般涉及到意識形態(tài)和價值判斷的不同，人們往往很可能從所處的階層、價值好惡、文化背景、專業(yè)知識等等出發(fā)來設(shè)計政治體制改革的內(nèi)容和路徑。如果將這種基礎(chǔ)上的改革方案付諸于實施，因其簡單或者理想化而可能得不償失，甚至是很危險的。因此，政治體制改革需要從經(jīng)濟學(xué)角度冷靜地予以思考。

　　一、政治體制改革的目的和原則

　　首先，政治體制改革是為了避免國家和民族長遠的經(jīng)濟和政治陷于危機。政治體制改革從短期內(nèi)看，可能要付出一定的成本和代價，但是這種代價和成本小于長遠避免危機帶來的收益，這種政治體制改革比較合算；
如果某種政治體制改革短期的代價和成本可能使社會經(jīng)濟過程大規(guī)模動蕩，其代價和成本可能大于遠期的收益，甚至使發(fā)展停止或者中斷，這種改革是不合算和不可取的。比如，目前縣鄉(xiāng)村稅費供養(yǎng)的政治體制和吃皇糧人員規(guī)模過大問題，如果不從政治體制改革的角度加以抑制和化解，任其下去，它們加大農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民和企業(yè)的負擔(dān)，甚至借債運轉(zhuǎn)，一使創(chuàng)業(yè)者和企業(yè)越來越少、吃皇糧的人越來越多，二使縣鄉(xiāng)村財政破產(chǎn)、經(jīng)濟崩潰，三使農(nóng)民、個體勞動者和企業(yè)與龐大的吃皇糧階層形成對立，導(dǎo)致社會利益集團之間的沖突。結(jié)果積重難返，可能使國家和民族陷入經(jīng)濟和政治危機。因此，縣鄉(xiāng)村的政治體制已經(jīng)到了非改不可的地步；
但是改革既要堅定不移，也要有一定可操作的辦法，在堅決改革的同時防止動蕩和代價過大。

　　其次，政治體制改革的目的是促進經(jīng)濟發(fā)展，要順應(yīng)城市化進程，實現(xiàn)農(nóng)村社會和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向城市社會和工商業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟發(fā)展從空間上講，是人口、生產(chǎn)要素、企業(yè)、市場、基礎(chǔ)設(shè)施等等在地理上集中的過程；
城市化水平實際上反映了一個國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的程度，世界上城市人口比例很少而實現(xiàn)了現(xiàn)代化的地區(qū)和國家很少見。就此來看，從政權(quán)體制上講，你是想強化農(nóng)村和農(nóng)業(yè)政權(quán)建設(shè)呢，還是想考慮人口城市化轉(zhuǎn)型過程中動態(tài)地鄉(xiāng)村政權(quán)體制的簡化和城鎮(zhèn)城市政權(quán)體制的完善上？還有從土地制度看，它既是一個經(jīng)濟問題，也是一個涉及憲法、法律、鄉(xiāng)村政權(quán)、國家控制方式、土地所有制結(jié)構(gòu)的政治問題。這也有一個你是想設(shè)計一個順應(yīng)城市化進程的土地制度，還是實行阻礙城市化進程、強化和膨脹農(nóng)村縣鄉(xiāng)村政權(quán)體制的土地制度？

　　再次，從市場經(jīng)濟的需要來看，對于創(chuàng)業(yè)、投資、企業(yè)經(jīng)營來說，政治體制改革主要是要提高政治體制的效率，特別是提高與政治體制有關(guān)的經(jīng)濟效率。有的政治體制改革，可以提高與經(jīng)濟運行和發(fā)展有關(guān)的政府機構(gòu)和運作的效率；
而有的政治體制改革可能降低機構(gòu)和運作的效率。比如，一些重大的事項需要設(shè)置聽證這樣一種民主制度，這是一種防止政府權(quán)力過大、壟斷、尋租的一種體制。但是，是不是事事都需要聽證，有的事項是不是可以用法律和法規(guī)約定的其他委托代理方式去協(xié)調(diào)，可能效率會高一些。而一些顯然是低效率的政治體制，比如過多的審批、審批沒有時限約定、審批之間的重復(fù)和沖突等等，需要堅決改革。

　　第四，一種政治體制本身需要成本，改革的目的是建立一個機構(gòu)和運作成本最小化的政治體制；
改革也需要支付成本，改革的過程則需要選擇既支付成本最小，又要達到改革目的的轉(zhuǎn)型安排。集中要支付成本，民主也要支付成本。而因為事事要協(xié)商、每個人都要事事投票，或者意見總是統(tǒng)一不起來等等，極端的民主化體制，成本也是高昂的。也因假定計劃機關(guān)和各級領(lǐng)導(dǎo)可以料事如神、預(yù)測未來，也需要集中信息、制定、執(zhí)行和下達指令，需要建立一個龐大的統(tǒng)計、計劃、決策、執(zhí)行和包攬所有事務(wù)的政治組織體系，加上決策可能常常失誤，極端的集中體制，其成本也是高昂的。從經(jīng)濟學(xué)上講，哪種體制在時間和范圍的總體上成本最小，這是我們需要考慮的。再比如從改革過程和方式來看，在精簡縣鄉(xiāng)村吃皇糧的冗員時，是政府包起來，一直養(yǎng)到退休，還是創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)的條件，利用市場經(jīng)濟的辦法，進行分流？改革的成本大不一樣。因而，哪種改革方式是成本最小的，也是我們需要考慮的。

　　第五，政治體制改革要估計面臨的不確定性和風(fēng)險程度。任何體制，特別是政治體制的改革，都面臨著或多或少的不確定性和程度不同的風(fēng)險。不改革，沒有改革帶來的風(fēng)險，但是有不改革可能積累的風(fēng)險和危機。有的改革所費小，但是可控制、風(fēng)險小、收益較大；
有的改革成本大，費力不小，但是前瞻的可控制性不明朗，風(fēng)險高，收益并不高；
有的改革可能成本大，費力大，但是效果明顯，收益也高。因此，每項改革，對其成本、收益、可能的各種不確定性、風(fēng)險都應(yīng)當(dāng)進行較為深入的評估，以便進行方案比較、統(tǒng)籌安排，保證改革過程堅決推進、降低成本、收益最大和避免風(fēng)險。

　　第六，要考慮各種政治體制改革方案和安排的可操作性和階段性。改革往往有這樣的情況：一是方案過于理想化，沒有可操作性。有的改革方案很完美，看了以后很振奮人心，但是無法實施。主要問題在于理論可能與實際情況相差太大，或者歐美的模式不適于中國國情。二是改革方案從部門出發(fā)，專門化，沒有考慮此項改革的外部關(guān)系，或者沒有考慮與之相聯(lián)系部門的聯(lián)動，從而使專項改革孤軍作戰(zhàn)，其他改革和措施不能配合和配套。三是改革有急躁情緒，想一步到位。但是，許多改革都是一個階段、一個階段地進行改革，每一步達到一個目標(biāo)，分步驟實施和完成。政治體制改革，至少要考慮這樣一些因素：中國的國情和發(fā)展階段；
與經(jīng)濟體制改革的協(xié)調(diào)；
一項政治體制改革與其他政治體制改革的配套；
必要的妥協(xié)，階段性和有些改革的長期性。

　　二、政治體制和經(jīng)濟體制搭配模式的選擇

　　從政治體制的決策和組織形成看，有偏重于民主的制度和偏重于集中的制度。直接民主制度，即所有的人都參加投票。其中又分為兩種，一種是全部通過制度，另一種是2/3或者半數(shù)通過制。有間接的民主制度，即人民代表制度，人民代表參政時，又分為全部通過制（也即一票否決制），2/3或者半數(shù)通過制。實際的決策和組織形成過程，許多處于絕對民主和絕對集中之間。從成本和效率看，全部通過的直接民主或者間接民主，幾乎不存在。多數(shù)通過的間接民主制度大大降低了決策和組織形成的成本和提高了議事的效率。但是，代表的形成方式和組成，以及與決策者和領(lǐng)導(dǎo)者之間的關(guān)系，很可能偏離低位群眾的意愿。而集中制，則使決策成本較低、效率較高，但是如果決策發(fā)生重大失誤，則損失很大。

　　從經(jīng)濟決策的體制看，一是高度集中分配資源的計劃經(jīng)濟，二是由市場調(diào)節(jié)分配資源的市場經(jīng)濟。集中的計劃經(jīng)濟模式，從20世紀的實踐來看，基本上已經(jīng)宣告破產(chǎn)。原來許多實行計劃經(jīng)濟的社會主義國家，或多或少，都在體制上進行了轉(zhuǎn)型。無論是何種體制的國家，就目前來看，除了極個別的，各國實行的都是政府程度不同控制的市場經(jīng)濟體制。

　　政治體制改革的取向，有一個與經(jīng)濟體制改革模式的搭配問題。從決策、控制方式和資源分配方式講，政治體制與經(jīng)濟體制有四種搭配模式：一是集中的政治體制與集中的經(jīng)濟體制搭配，民主化程度很低，政治上高度集中，由國家集中配置和分配經(jīng)濟資源，排斥市場的分散決策和選擇。典型的有朝鮮、前蘇聯(lián)、改革開放前的中國、東歐諸國等，可稱之為前蘇聯(lián)模式。二是較為分散的政治體制和較為分散的經(jīng)濟體制搭配，多黨競政、新聞自由、政治決策較為分散，資源基本由市場進行分配，生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、怎樣生產(chǎn)，由市場調(diào)節(jié)，投資、消費和要素供給由投資者和家庭分散決策。目前，歐洲一些國家和美國經(jīng)濟體制和政治體制的搭配可能最接近于這種模式，可稱之為歐美模式。三是較為分散和自由的經(jīng)濟體制和適當(dāng)集中的政治體制相搭配，經(jīng)濟上實行市場經(jīng)濟體制，資源由市場進行分配，政治上強調(diào)適當(dāng)?shù)募�中。亞洲日本、韓國、臺灣、新加坡、香港等國家和地區(qū)在它們經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，都曾經(jīng)實行過這樣的搭配體制。（注釋：甚至有的學(xué)者認為，東亞經(jīng)濟在它經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型期中，是強權(quán)政治下的自由市場經(jīng)濟。）目前中國、越南等國家，實行的基本上也是這種體制，可稱之為前東亞模式。四是政治上高度分散化，經(jīng)濟上高度集中。這樣的體制在實際生活中是不存在的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　因為政治決定于經(jīng)濟基礎(chǔ)，經(jīng)濟上高度集中的體制不可能產(chǎn)生分散的政治體制。（表1-1）

　　在政治體制改革的討論中，越來越多的人認為要學(xué)習(xí)西方政治文明中有借鑒意義的部分。這里需要弄清楚的是，你是想學(xué)習(xí)歐美政治體制中對經(jīng)濟發(fā)展有用的部分，來改革我們政治體制部分，經(jīng)濟體制和政治體制總的搭配模式不變，還是學(xué)習(xí)歐美政治體制與經(jīng)濟體制的搭配模式，徹底將我們適當(dāng)集中的政治體制模式改革為較為分散的政治體制呢？這實際是兩個非常不同的思路和模式選擇。就中國來看，拋開意識形態(tài)不講，我們在一個三十年左右，甚至更長一點時間中，可能還是要實行適度集中的政治體制與較為分散的經(jīng)濟體制搭配的模式。

　　首先，解決二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期諸多復(fù)雜經(jīng)濟社會問題的一個保證是實行較為集中的政治體制。中國未來二、三十年中處于二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，也即人均GDP從1000美元到4000美元過渡階段，既是快速發(fā)展階段，也是問題出現(xiàn)最多的時期；
既需要用分散決策的市場經(jīng)濟體制來加速經(jīng)濟的發(fā)展，也需要較為集中的政治體制來控制和解決一些轉(zhuǎn)型期市場不能解決的難題。比如居民收入差距、城鄉(xiāng)收入差距，一些重大改革的推進，農(nóng)業(yè)剩余勞動力的有序轉(zhuǎn)移，社會保障體系的建立和完善，金融風(fēng)險的化解、控制和防范，科技、教育和衛(wèi)生等公益事業(yè)的發(fā)展，城鄉(xiāng)貧困的解決，社會治安的維護，生態(tài)環(huán)境的保護和治理等等。沒有一個強有力的政治體制，政治上不適當(dāng)集中，不可能解決這些社會和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的諸多問題。我們處于一個經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的發(fā)展機遇期，也處于一個雙重轉(zhuǎn)型的危險期，需要有一個強有力的政治上集中的體制，保證我們平安、平穩(wěn)渡過這樣一個特殊時期。

　　其次，較為集中的政治體制是保證國家平衡發(fā)展和加強民族親合力的制度條件。中國是一個多民族的大國，地區(qū)發(fā)展差距如果不加以控制和縮小，在今后二三十年內(nèi)可能還會拉大；
只有一個較為集中的政治體制，才能保證在市場經(jīng)濟環(huán)境下，由政府實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，進行財政轉(zhuǎn)移支付，實行一些特殊的政策，使一部分資本、技術(shù)、人才等要素盡可能逆市場收益取向而流動，促進西部的經(jīng)濟和社會快速發(fā)展。如果實行分散的政治體制，再加分散的市場經(jīng)濟體制，大部分要素按收益率指向往東部流動，東西部發(fā)展差距越來越大，會造成地區(qū)之間、民族之間心理上的不平衡，影響民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定。

　　再次，較為集中控制而又穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展的一個基本條件。未來的二、三十年，經(jīng)濟發(fā)展處于關(guān)鍵的時期，需要有一個寬松但又穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境，政治體制上需要有連續(xù)性，才能使從事投資、貿(mào)易、科技開發(fā)等活動的企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者有安全感，使其避免風(fēng)險、規(guī)避損失。二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換時期，片面地強調(diào)民主政治，不講政治上的適度集中，沒有一個強有力的政治體制，一些小的事件就會引起大的社會動蕩，影響正常的經(jīng)濟運行和經(jīng)濟發(fā)展。

　　第四，一個國家和地區(qū)從不發(fā)達狀態(tài)向發(fā)達狀轉(zhuǎn)型過程中，實踐證明較好的政治體制與經(jīng)濟體制的搭配模式是前東亞模式。從世界各國的經(jīng)驗教訓(xùn)看，亞洲一些國家和地區(qū)，如日本、韓國、臺灣、新加坡、香港等，實際上實行了較為集中的政治體制與自由市場經(jīng)濟體制搭配的模式，發(fā)展得到了成功，被經(jīng)濟史稱之為東亞奇跡。在韓國，20世紀50年代中期到70年代末，青年學(xué)生要求民主，常常游行、示威，一些學(xué)生運動要求學(xué)習(xí)北朝鮮的體制，實行社會主義制度。試想，如果沒有當(dāng)時集中的政治體制來克服社會動蕩，如果不在甚至是高度集中的政治體制下實行自由市場經(jīng)濟，韓國今天不可能進入新興工業(yè)化國家的行列。前東亞這些國家和地區(qū)，政治體制上的特征是：對新聞實行一定的管制，一些國家實行一黨執(zhí)政，講求政治和社會秩序，建立健全法制。

　　政治體制的構(gòu)建，政治文明的進程，一是不能超越經(jīng)濟發(fā)展階段，二是要融于本國和本民族傳統(tǒng)的文化文明之中。國外一些學(xué)者為非洲一些國家設(shè)計了學(xué)習(xí)西方政治體制的模式，這些國家照搬西方的政治架構(gòu)，如多黨制、三權(quán)分離、新聞自由、普選等等。但是，在經(jīng)濟體制和政治體制上學(xué)習(xí)歐美模式的大部分非洲國家，包括其他地區(qū)的一些發(fā)展中國家，軍人政變不斷、部族沖突頻繁、模式不能與當(dāng)?shù)匚幕�融合，其政治體制并沒有有效地促進經(jīng)濟的發(fā)展。其實，一個國家，一個民族，實行什么樣的政治文明，與她經(jīng)濟發(fā)展的程度和階段有關(guān)，與她千百年的文化、宗教、習(xí)慣、歷史等有關(guān)。不考慮這兩點因素，冒然實行一種與發(fā)展階段不相符合和與內(nèi)源文化不相融合的政治體制，所構(gòu)造的政治文明得不到廣大人民的認同，而所拋棄的傳統(tǒng)文明對社會的親合力、感召力、規(guī)制力又會消失，社會將更加陷入混亂。

　　第五，只有經(jīng)濟體制改革到一定程度，才能在此基礎(chǔ)上推進政治體制改革。從前蘇聯(lián)改革的教訓(xùn)來看，基本上走了一條先推進政治體制改革，后進行經(jīng)濟體制改革的道路；
結(jié)果政治體制改革進展太快，經(jīng)濟體制基本上沒有動（注釋：比如，前蘇聯(lián)的集體農(nóng)莊，在20世紀80年代前中期時，其體制改革力度并不如中國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營。）

　　政治體制改革成了無源之水、無根之木。經(jīng)濟決定政治，經(jīng)濟改革的力度和進程決定政治體制改革的力度和進程。前蘇聯(lián)的解體，不能說與經(jīng)濟體制改革太慢，而政治體制改革太快無關(guān)。自1978年以來，國內(nèi)學(xué)界、國外輿論都抱怨中國政治體制改革太慢。其實，我們認為，先改革經(jīng)濟體制，在政治體制上不急于推進，改革在各方面進行協(xié)商、妥協(xié)、逐步推進，保證政治體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使中國的經(jīng)濟高速成長了20多年，實際上中國的改革包含了一定的包容、妥協(xié)、中庸、承先啟后等儒家的文化和理念。

　　就中國和前蘇聯(lián)的改革進行比較：1、從改革的目標(biāo)看，中國市場取向，但是在政治上逐步地強調(diào)公有和非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度；
前蘇聯(lián)也是市場取向的改革，但是明確提出私有化，政治體制上推進西方式民主，但未能較好地處理民族問題。2、從改革的過程看，中國實行的是漸進式的改革，慢慢推進；
前蘇聯(lián)實行的是激進式的改革，采取休克療法。3、從改革的先后看，中國是先農(nóng)村集體經(jīng)濟，后城市國有和集體企業(yè)，先經(jīng)濟體制，后政治體制；
走了一條農(nóng)村承包→發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)→擴大企業(yè)自主權(quán)→發(fā)展個體私營經(jīng)濟→實行沿海開放戰(zhàn)略→引進外資和技術(shù)→推進價格體系改革→實行企業(yè)承包→進行股份制改革→建立現(xiàn)代企業(yè)制度→國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略調(diào)整→建立新的國有資產(chǎn)管理體系等等這樣一條路徑。并且先改革經(jīng)濟體制，后改革政治體制。而前蘇聯(lián)先從國有大型企業(yè)改起，進行一攬子改革；
先改革政治體制，后改革經(jīng)濟體制。改革的結(jié)果，前蘇聯(lián)社會動蕩、經(jīng)濟下滑、國家解體；
而中國在中國共產(chǎn)黨的集中領(lǐng)導(dǎo)下，實施了一系列的經(jīng)濟改革，保證了社會的穩(wěn)定和國家的統(tǒng)一，促進了經(jīng)濟的高速和健康發(fā)展。當(dāng)然，這種漸進式的改革，由于先易后難、分段解決，積累給未來經(jīng)濟和政治體制改革的任務(wù)也相當(dāng)繁重和艱巨（注釋：這種妥協(xié)式的改革后延了一些問題。比如積累了大量的稅費供養(yǎng)人員，成為國民經(jīng)濟發(fā)展的沉重負擔(dān)；
國有企業(yè)在銀行積累了過多的不良債務(wù)，需要消化；
城鄉(xiāng)分割，戶籍制度改革滯后，農(nóng)村積累了過多的剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移等等；
前面改革的是支付成本較少的改革，甚至當(dāng)時還有收益，后面越來越多的改革需要支付成本，并且成本越來越大；
政府各部門在改革過程中，強化審批和收費設(shè)置，使尋租性腐敗增多。）。

　　政治體制的功能和模式

　　從哲學(xué)上講，結(jié)構(gòu)決定功能；
有什么樣的結(jié)構(gòu)，就有什么樣的功能。因此，設(shè)計和建設(shè)一個什么樣的政治體制，主要取決于你要用政治體制干什么，也即你要你設(shè)計的政治體制具有什么樣的功能，發(fā)揮什么樣的作用。

　　假定有這樣兩種絕對的功能可供選擇。一是為了經(jīng)濟成長和成本節(jié)約目標(biāo)：促進經(jīng)濟發(fā)展、降低政治體制的成本、提高政治運作的效率、適應(yīng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；
二是注重民主自由和反腐敗目標(biāo)：追求民主自由、新聞輿論放開、人人都參加選舉、任何事項都舉行社會聽證、多黨競政等等。我們應(yīng)當(dāng)選擇什么樣的功能呢？

　　一、政治體制的功能

　　也就是說你喜歡財富增加多一些呢，還是偏好于政治方面的文明多一些？兩種偏好不同，設(shè)計的政治體制的功能和其運作的效果也是不一樣的。比如許多事項都要聽證會來決定，一次聽證決定不了，進行多次聽證，這樣參與者和被代表的人心情都很愉快，是一種政治價值的實現(xiàn)。但是，從經(jīng)濟上講，需要支付成本，多次聽證、久拖不決，也將嚴重影響決策的效率。

　　馬斯洛認為人有多個層次的需求，根據(jù)發(fā)展水平、收入水平和文化素質(zhì)的不同，其需求的層次也不同。當(dāng)物質(zhì)消費被極大地滿足時，人們的需求就轉(zhuǎn)為追求更高層次的精神需求；
而當(dāng)人們的物質(zhì)消費未被滿足時，甚至水平很低時，絕大多數(shù)人的精神消費處于次要位置。從中國最廣大人民的需求來看，要從水平很低的小康生活向較為富裕的小康生活轉(zhuǎn)變，其中如果以人均收入水平850元貧困線計算，還有9000萬人沒有脫困，當(dāng)務(wù)之急是解決他們的溫飽問題�？傮w上講，對于絕大部分中國人民來講，經(jīng)濟生活享受目前來看還仍然是第一需求，而政治文明等精神生活方面的享受是第二需求。絕大多數(shù)人可能更加關(guān)注能不能就業(yè)、油鹽醬醋、食物的質(zhì)量、孩子能否上學(xué)、大病能否治療、冬天能否取暖、居住條件如何、出行是否方便、老是否有所養(yǎng)、出去空氣等環(huán)境如何。如果這些基本的消費和生活需要還沒有滿足，許多人就不了業(yè)，孩子上不了學(xué)，大病治不了，而去空談所謂的政治文明，可能無法為大多數(shù)人所接受。

　　我們要選擇一個具有什么樣功能的政治體制呢？一是在社會轉(zhuǎn)型期間能有效地控制和解決社會發(fā)生的一些問題，并創(chuàng)造一個政治連續(xù)和社會穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境；
二是能促進經(jīng)濟的發(fā)展，適應(yīng)并促進農(nóng)業(yè)社會和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向城市社會和工商經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，增加財富；
三是要適應(yīng)市場經(jīng)濟和對外開放的需要，適應(yīng)市場經(jīng)濟的規(guī)則，保護創(chuàng)造者、投資者和勞動者的利益，具有較高的效率；
四是政治體制低成本運行，不成為經(jīng)濟基礎(chǔ)的負擔(dān)，不因稅費過多過重而影響甚至阻礙經(jīng)濟發(fā)展。反對腐敗是人民的一種政治需求。許多情況下，有的政治體制設(shè)置，既阻礙經(jīng)濟發(fā)展，又產(chǎn)生腐敗問題；
反過來說，我們要尋求既能促進經(jīng)濟發(fā)展，又能抑制腐敗產(chǎn)生的政治體制的改革和建設(shè)。

　　二、集中政治體制模式的結(jié)構(gòu)框架

　　根據(jù)以上功能需要，我們選擇什么樣的政治體制框架呢？

　　（一）一黨執(zhí)政制

　　二次世界大戰(zhàn)后，有的發(fā)展中國家在獨立不久采用西方民主制，憲法中大多有結(jié)黨自由、政黨平等的規(guī)定。但在實際的社會生活中，若干政黨存在，往往是一個大黨處于主導(dǎo)地位，其他小黨處于次要位置；
也有的發(fā)展中國家實行一黨執(zhí)政制。為什么在發(fā)展中國家會存在一黨制或一黨優(yōu)勢，主要兩個原因：第一，一黨制或一黨優(yōu)勢有利于國家的統(tǒng)一和整合；
第二，對于經(jīng)濟和社會發(fā)展來說，一黨制或一黨優(yōu)勢有利于有效地動員全國的人力、物力和財力。（注釋：周天勇：《新發(fā)展經(jīng)濟學(xué)》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2001年版。）一些實行多黨競政制的發(fā)展中國家，重大經(jīng)濟決策運作時間太長，多黨競政的成本太大；
甚至各自政黨擁有自己的武裝力量，相互對立，社會各利益集團、各階層之間的磨擦和內(nèi)耗加大，往往造成國家的分裂。

　　就中國來看，在一個三十年左右，甚至更長的體制和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中，還是要實行中國共產(chǎn)黨一黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政制度。建立中華人民共和國后的許多年中，雖然中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)全國人民進行社會主義建設(shè)時，發(fā)生過諸多的失誤，與同期的一些實行資本主義制度的發(fā)展中國家和地區(qū)相比，我們經(jīng)濟發(fā)展落后了許多。但是，我們較好地解決了民族問題，維護了民族團結(jié)；
雖然在很長的一個時期中黨的中心工作不明確，但是也領(lǐng)導(dǎo)全國人民進行經(jīng)濟建設(shè)，初步形成了自己的工業(yè)體系和城市、交通等社會資本體系；
1978年以來中國共產(chǎn)黨自己糾正了思想路線上的錯誤，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，實行改革開放，20多年來的經(jīng)濟成長和經(jīng)濟成就有目共睹；
從祖國統(tǒng)一來看，香港和澳門順利回歸，國家在國際事務(wù)中的地位也逐年提高。事實求是地講，沒有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不可能取得這樣的成就。

　　從以后政黨格局的改革看，不論是壯大其他現(xiàn)有的黨派，還是建立新的黨，或者是分解目前的中國共產(chǎn)黨，想形成兩黨輪流執(zhí)政，還是多黨競爭執(zhí)政，政治成本都相當(dāng)高昂，風(fēng)險也相當(dāng)大。由于人口眾多，幅員遼闊，多民族國家，多黨利益無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)時，國家分裂的可能性都很大。在農(nóng)村社會向城市社會、農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟向工商業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，需要強有力的中央較集權(quán)政治控制的時候，(點擊此處閱讀下一頁)

　　如果政治上一盤散沙，以二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為中心的經(jīng)濟發(fā)展也將受到挫折。

　　因此，為了保證在經(jīng)濟發(fā)展的特殊時期獲得一個穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境，保證政治上的集中和統(tǒng)一性，應(yīng)當(dāng)堅持中國共產(chǎn)黨對軍隊、人民代表大會、政府、政治協(xié)商、兩院等方面的領(lǐng)導(dǎo)。堅持中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。

　�。ǘ�）改進黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式

　　中國共產(chǎn)黨要以法執(zhí)政，以法治國。黨的領(lǐng)導(dǎo)的組織要以現(xiàn)代政治體制的形式存在。要社區(qū)化、協(xié)會化、公司化。也就是說，要以合乎憲法和法律的形式從事領(lǐng)導(dǎo)工作。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的新的歷史時期，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)必須改變包辦一切的方式，而代之以新的方式。主要是：1、制定正確的路線方針、政策等，為國家機關(guān)的活動奠定政治基礎(chǔ)，確立政治方向和目標(biāo)，并經(jīng)過法定程序變?yōu)閲�家的法律、法�?guī)等。2、通過充分發(fā)揮國家政權(quán)、司法、行政機關(guān)以及經(jīng)濟、文化組織和人民團體的作用，實行黨的領(lǐng)導(dǎo)。鄧小平指出："今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定。……政府工作加強了，黨的領(lǐng)導(dǎo)也加強了。"（注釋：《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1983年版第339—340頁。）3、指導(dǎo)國家機關(guān)中黨的組織的活動，發(fā)揮黨員的模范作用，貫徹落實黨的主張。4、通過培養(yǎng)、選拔和推薦大批黨的優(yōu)秀干部擔(dān)任國家機關(guān)的重要職務(wù)。5、做好人民群眾的思想政治工作，教育和動員人民群眾從事社會主義建設(shè)，實踐黨的主張。6、監(jiān)督國家機關(guān)的活動，并保證其在國家政治生活中的獨立地位和自主性。（注釋：王宗廷："依法治國：我黨治國方式的轉(zhuǎn)變"，《江漢論壇》2000年第7期。）

　　中國共產(chǎn)黨以現(xiàn)代政治體制的形式進入人大、政府和兩院，并以法執(zhí)政。從黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)看，中國共產(chǎn)黨作為人大中的惟一執(zhí)政黨，應(yīng)當(dāng)在人大中設(shè)立中國共產(chǎn)黨黨團。中國共產(chǎn)黨黨團作為中央（執(zhí)行）委員會的特別直屬黨組織，接受黨中央委員會的政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。從黨對政府的領(lǐng)導(dǎo)看，對重大的社會和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略建議，討論和通過影響經(jīng)濟和社會發(fā)展的一些重大決策，向人大和政府考核、推薦政府和政府部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，對領(lǐng)導(dǎo)干部進行黨紀監(jiān)督等等。從黨和兩院的關(guān)系看，其體制改革應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)以下原則：（1）國家法律至上原則；
（2）司法獨立原則；
（3）黨綱、黨章、黨紀、"黨法"、黨規(guī)制約原則；
（4）黨管干部原則；
（5）黨不具體干涉司法工作原則；
（6）黨性與人民性的高度結(jié)合原則。

　　中國共產(chǎn)黨以現(xiàn)代企業(yè)組織的形式融入國有和國有控股企業(yè)。對經(jīng)濟發(fā)展影響最大的是黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨在國有和國有控股企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)，一要成本最低，二要講求效率。過去黨對國有和國有控企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，從企業(yè)外部看，管人與管事和管資產(chǎn)相分離，從企業(yè)內(nèi)部看，黨組織與企業(yè)治理結(jié)構(gòu)相分離，由于企業(yè)中黨管干部，而董事長和總經(jīng)理管事、管效益，實事求是地講，內(nèi)耗較大，磨擦成本相當(dāng)高。成為許多國有企業(yè)效益低下的重要原因之一。

　　建立新的國有資產(chǎn)管理體制，從企業(yè)的外部實現(xiàn)了管人、管事和管資產(chǎn)的統(tǒng)一。但是，就黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)看，并沒有在企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)管人、管事和管資產(chǎn)的統(tǒng)一。因此，黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方式還需要進一步改革：1、國資委、資產(chǎn)控股公司、資產(chǎn)經(jīng)營公司對下屬獨資和控股企業(yè)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)下管一級，只任命董事長一人，并由董事長兼黨委書記；
2、由企業(yè)董事長兼黨委書記選擇并推薦總經(jīng)理，報上級有關(guān)部門備案，董事會成員由股東大會選舉，企業(yè)中的總會計師、總經(jīng)濟師、總工程師等不再納入黨管干部的范圍；
3、經(jīng)理班子實行總經(jīng)理組閣制，副手不再由上級任命，實行總經(jīng)理提名，董事長同意制，并不再納入黨管干部的范圍；
4、視體制的不同，監(jiān)事會主席，或者財務(wù)總監(jiān)，實行上一級委派制；
5、國資委有關(guān)部門建立全國企業(yè)家檔案，在下一級資產(chǎn)控股公司和經(jīng)營公司選擇董事長或者經(jīng)理人時，可以在人才庫中選擇。

　　企業(yè)中的黨的組織以現(xiàn)代企業(yè)的形式融入企業(yè)之中，以合乎公司法的形式體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。改革過去黨組織和企業(yè)組織為兩個板塊分離的狀況，并使黨對企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制成本最低、效率提高，減少黨企之間的內(nèi)耗和磨擦成本。1、董事長兼書記，應(yīng)為企業(yè)的法人，改變過去董事長和書記分設(shè)、書記管人管大事、董事長干事但無法選人、出了問題法人負責(zé)而書記不負責(zé)的不合理局面；
2、紀檢委、黨委辦公室、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、共青團、婦聯(lián)等等，與公司中的監(jiān)事會、董事長辦公室、人力資源部、廣告策劃部等等合并；
3、由于實行黨管干部原則，并且管人、管事和管資產(chǎn)統(tǒng)一，國有和國有控股企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，實行國資委—資產(chǎn)控股公司—資產(chǎn)經(jīng)營公司—企業(yè)的隸屬體制，取消屬地化管理；
4、由于黨以公司治理結(jié)構(gòu)的形式進入國有和國有控股企業(yè)之中，董事長兼書記，工會如果接受企業(yè)系統(tǒng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，則工會實際上會成為企業(yè)的依附；
由于企業(yè)職工為屬地居民，工會應(yīng)當(dāng)相對獨立，并屬地化接受當(dāng)?shù)毓�會和黨委的領(lǐng)導(dǎo)，行使維護職工合法權(quán)益等方面的職能。

　�。ㄈ�）堅持黨對新聞工作的領(lǐng)導(dǎo)和新聞體制改革

　　堅持黨對新聞工作的領(lǐng)導(dǎo)。新聞體系是一國政治體制的一個重要組成部分。在市場經(jīng)濟發(fā)育和發(fā)展成熟、進入發(fā)達國家發(fā)展階段、人們生活已經(jīng)十分富裕的格局下，精神生活的享受已經(jīng)成為居民的重要消費組成部分，新聞自由十分重要；
并且由于人們文化素質(zhì)的提高，使得人們對新聞有鑒別力，新聞活動有秩序地進行。在二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，要一個發(fā)揮什么樣功能的新聞體系，是需要慎重對待的一個重大問題。如果在一個文化和民主素質(zhì)還與發(fā)達國家水平有一定差距的國家里，片面地強調(diào)新聞自由，可能會形成輿論上的混亂，不利于政治上集中控制的態(tài)勢下穩(wěn)定地完成社會和經(jīng)濟體制的兩個轉(zhuǎn)型。因此，黨對新聞的領(lǐng)導(dǎo)和控制，是社會和經(jīng)濟體制穩(wěn)定轉(zhuǎn)型的需要，是適當(dāng)集中政治體制的一個重要組成部分。

　　比如，以法對新聞輿論進行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，打擊新聞腐敗和造假冒新聞等，防止邪教、分裂組織、極端宗教、國外圖謀不軌的勢力等等利用新聞來從事不利于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的活動，禁止不良新聞危害青少年和社會風(fēng)氣等等。

　　可能較為重要的是黨要領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范、引導(dǎo)新聞輿論界，努力轉(zhuǎn)變黨對新聞的領(lǐng)導(dǎo)方式，使新聞體系為振奮精神、調(diào)動全體人民積極性建設(shè)繁榮富強的國家服務(wù)，為形成一個良好秩序、講求信用、尊老扶幼、扶正壓邪、民族團結(jié)、解困濟貧、善于學(xué)習(xí)、創(chuàng)業(yè)奮斗、勤奮工作、家庭和睦、尊師重教等等的社會服務(wù)。

　　但是，并不是說，新聞體制和宣傳方式不需要改革，其也需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行改革和調(diào)整：電視、廣播、報紙等媒體，從其各級會議、領(lǐng)導(dǎo)新聞轉(zhuǎn)變?yōu)榉从橙罕娚�活、群眾關(guān)心和關(guān)注的新聞；
改變幾乎全部報道政績新聞的格局，加大對黨政司法機構(gòu)中一些人員和單位為個人和部門利益而不作為，甚至損害公共利益的監(jiān)督；
形式主義的宣傳、枯燥的說教，轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕娤猜剺芬�、說理感人的形式；
從一些假大空虛吹新聞，轉(zhuǎn)向?qū)嶋H平凡的老百姓喜聞樂見的生活；
從反映較慢、時滯較長的舊聞，變成反應(yīng)靈敏、及時報道的新聞；
從各種報刊雜志強制性訂閱、行政性攤派，新聞行政性經(jīng)營，是企業(yè)和農(nóng)民的負擔(dān)，改變?yōu)樽呦蚴袌�，企業(yè)化經(jīng)營，讓老百姓喜歡和自愿消費；
學(xué)術(shù)研究百家爭鳴、百花齊放，將學(xué)術(shù)上研究和討論，特別是對黨和國家某一大政方針、經(jīng)濟政策、法律法規(guī)等等的研究和討論，甚至是一些不同的意見，與所謂的不與黨在政治上保持一致區(qū)別開來，將學(xué)術(shù)刊物和新聞媒體區(qū)別開來。如果因為強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而將新聞辦成百姓不喜歡的新聞，則就失去黨在轉(zhuǎn)型時期領(lǐng)導(dǎo)和控制新聞的意義，甚至結(jié)果會和目的相反。

　　總之，在二元社會和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型期間，需要建立一個適度集中的，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的，并充分發(fā)揚人民民主意愿的政治體制。

　　從經(jīng)濟發(fā)展角度看究竟要改革哪些政治體制

　　那么，是不是政治體制就不需要改革了呢？不是。一些既阻礙經(jīng)濟發(fā)展，又容易產(chǎn)生腐敗并引起人民群眾不滿的政治體制需要堅決改革，在適度集中政治體制下，也要堅決建立和發(fā)展擴大人民民主的政治體制。也即在從水平很低的小康社會向較為富裕的小康社會轉(zhuǎn)變，從發(fā)展中國家向中低等發(fā)達國家邁進時，政治體制改革首先要著眼于為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)、其次為抑制腐敗和擴大人民民主，并且將促進經(jīng)濟發(fā)展的政治體制改革與抑制腐敗和擴大人民民主結(jié)合起來。從目前和未來看，有這樣以下重大的與經(jīng)濟發(fā)展和政治文明有關(guān)的政治體制改革問題需要探討。

　　一、建立公共服務(wù)和公共管理型的政府

　　改革政府機構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，建立公共服務(wù)型和公共管理型的政府。我們過去的政府是一個計劃集中管理、生產(chǎn)建設(shè)取向、行政命令式的政府。改革開放以來，雖然計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，政府機構(gòu)也進行了幾次改革，但是，各級政府生產(chǎn)建設(shè)取向、包攬一切事務(wù)、行政審批特征等色彩仍然很濃，甚至行政審批越來越多、越來越濫。這樣，人民群眾感覺到政府不是人民的服務(wù)機關(guān)，而是管人民群眾的權(quán)威機關(guān)；
許多機構(gòu)憑借法律法規(guī)方面的審批、收費、許可等等設(shè)置，謀取部門、小集團和個人利益；
政府的各種限制越來越多、辦事越來越難，主要是注冊企業(yè)、投資企業(yè)、興辦工廠處處受到審批和干擾，就業(yè)難的一個很重要原因就是政府對企業(yè)的審批和收費太多，使就業(yè)機構(gòu)會很難擴張；
雖然中央和地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)很急，就業(yè)已經(jīng)危及到社會的安定，但是，在政府的各個部門中，恨不得多設(shè)審批、多管事、多收費，多許可、中小企業(yè)很難發(fā)展起來。有報道將其稱之為國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式和環(huán)節(jié)復(fù)雜化。（注釋：陳挺："2800多家客商"外逃"，保定痛改行政審批制度"，《21世紀經(jīng)濟報道》2003年4月14日。）中國就業(yè)不足、社會不穩(wěn)定的根源，除了歷史上的發(fā)展個體私營經(jīng)濟不夠以外，最重要的原因是政府各部門的審批和收費。導(dǎo)致社會不穩(wěn)定、危害國家安危的，將是這些制造"工作"的政府各有關(guān)部門。如果不予堅決改革，就業(yè)不能擴大、人民不能安居樂業(yè)，國家將會葬送這些部門的審批、許可和收費之中。而且人民不僅因得不到較為充分就業(yè)對社會不滿，也會對因政府各部門審批收費形成的腐敗強烈不滿。

　　為了加強"管理"，政府的部門和機構(gòu)越來越多，政府吃皇糧的也越來越多，人民負擔(dān)的用于社會管理的成本越來越高，但是效率也越來越低。門難進、臉難看、事難辦的現(xiàn)象到處可見。一個企業(yè)注冊，辦完各種手續(xù)，少則需要兩三個月，多可達半年甚至八、九個月；
一個投資項目，從報請到批準開工，需要一年，甚至幾年的時間，要跑幾十個部門，去幾百甚至上千次機關(guān)，蓋100多個到200多個章。投資和企業(yè)在這期間，需要支付的直接成本和機會成本都很高。某種程度上，如果政府的這些有關(guān)的體制不改革，而且還越來越強化，政府實際已經(jīng)成了阻礙經(jīng)濟正常發(fā)展的障礙。

　　因此，要考慮政府體制的改革，職能的轉(zhuǎn)變，將行政命令型的政府、將審批收費型的政府，轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共服�?wù)和公共管理型的政府。減少政府的機構(gòu)、精簡政府吃皇糧的人員，讓人民納稅負擔(dān)一個合理規(guī)模的政府，不要再在稅外巧立各種名目進行審批、許可和收費的規(guī)定，以此來收費和謀取政府、政府各部門、各部門中小機構(gòu)、個人的利益。

　　政府是干什么的？是搞生產(chǎn)建設(shè)的嗎，還是進行公共服務(wù)和公共管理的。取向不同，其結(jié)構(gòu)和功能也是不一樣的。雖然中央指出，執(zhí)政的第一要務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟，但是不能由黨和政府直接去發(fā)展經(jīng)濟，而是由黨和政府以戰(zhàn)略、方針、法律、法規(guī)、政策等方式，引導(dǎo)投資者、企業(yè)、勞動者去創(chuàng)業(yè)、投資、經(jīng)營，推進經(jīng)濟的發(fā)展。政府如果是一個生產(chǎn)建設(shè)型的政府，它將會包辦一切，它會自己去辦企業(yè)，它會去干預(yù)銀行，它會輕視居民就業(yè)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、教育、衛(wèi)生、社會治安等等這些與人民生活息息相關(guān)的問題。它就不是一個為民的政府，而是一個以生產(chǎn)建設(shè)為主要目的政府。比如，它可以修筑幾條路，修一些大廣場，搞幾個大企業(yè)，把城市搞得很漂亮，但是，勞動者上哪里去就業(yè)呢？因此，公共服務(wù)和公共管理型的政府，實際本質(zhì)上是為民的政府。

　　二、縣和縣以下政權(quán)體制改革

　　進行縣和縣以下政權(quán)體制的改革，減少機構(gòu)、精簡人員，主要目的是減輕縣和縣以下企業(yè)和農(nóng)民的稅費負擔(dān)�？h和縣以下的政治體制存在著許多問題。主要是：吃皇糧的規(guī)模太大，政治成本太高，農(nóng)民和企業(yè)的供養(yǎng)負擔(dān)太重；
企業(yè)和農(nóng)民負擔(dān)越重，經(jīng)濟發(fā)展中的納稅費源越少，企業(yè)和農(nóng)民的負擔(dān)越重，(點擊此處閱讀下一頁)

　　形成供養(yǎng)負擔(dān)與經(jīng)濟發(fā)展難的惡性循環(huán)；
由于機構(gòu)過多，行政效率越來越低，部門、機構(gòu)和工作人員通過制定本級行政規(guī)定和利用上級法律法規(guī)尋租行為越來越嚴重。負債也越來越重，估計全國平均村一級平均可能欠債50萬元，鄉(xiāng)一級可能欠債500萬元，縣一級平均可能欠債1.5億左右，這樣村級欠債3700億，鄉(xiāng)級欠債2150億，縣級欠債4100億左右，全國村鄉(xiāng)縣行政欠債總計可能達1萬億左右，如果任其機構(gòu)人員膨脹下去，農(nóng)民和企業(yè)負擔(dān)不了，只能借債度日，日積月累，將會發(fā)生村鄉(xiāng)縣大規(guī)模的債務(wù)危機。

　　隨著城市化趨勢，可能未來30年后，只有20%左右的人口在農(nóng)村生活，是繼續(xù)膨脹以村鄉(xiāng)縣農(nóng)業(yè)特點的政治體制，還是要加強以城鎮(zhèn)和城市為特征的政權(quán)體制？這是我們在考慮政治體制改革，設(shè)計我們治理國家的體制時需要考慮的一個戰(zhàn)略性的問題。你強化村、鄉(xiāng)政權(quán)，可是農(nóng)業(yè)勞動力、青壯年、有知識的農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，在一個過渡時期，可能較多的老人婦女兒童，再過一個時期，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村人口可能會大規(guī)模減少，所以我們不能以未來靜止不動的假設(shè)來建立縣和縣以下的政權(quán)體制。今天，將村鄉(xiāng)縣政權(quán)搞得規(guī)模過大，明天隨著城市化就是分流、改革、精簡的沉重負擔(dān)。從中國古代和建國以前的近代史來看，沒有鄉(xiāng)一級政權(quán)，縣一級政權(quán)的規(guī)模也很��；
從世界各國的政權(quán)構(gòu)架來看，大多數(shù)國家也沒有鄉(xiāng)這一級政權(quán)。加上縣和縣以下目前政權(quán)體制的諸多問題，考慮未來的城市化趨勢，我們不得不問，有必要設(shè)一個鄉(xiāng)一級政權(quán)嗎，有必要將縣一級政權(quán)規(guī)模搞得很大嗎？也許有人提出，如果沒有鄉(xiāng)一級政權(quán)，基層社會會如何如何。但是，國外一些國家是怎樣管理他們的基層的呢，中國古代政權(quán)是樣管理他們的基層的呢？政權(quán)體制是不是需要考慮農(nóng)民和企業(yè)的負擔(dān)，是不是需要考慮這種政權(quán)體制的成本？

　　村鄉(xiāng)縣級政治體制的膨脹，來自于中國"政治體制設(shè)置的上下對口"原則、各級領(lǐng)導(dǎo)的"加強管理、組織落實"治理理念和"黨委、政府、人大、政協(xié)、紀檢等對應(yīng)"的要求。中國目前的政治體制要求上下對口原則，于是上面多個委辦、多個處室，下面一堆機構(gòu)、一群官員、一堆冗員，縣里麻雀雖小、五臟俱全，鄉(xiāng)里六辦七科八股九站十所、什么都有。有的西部的一個五、六萬人的農(nóng)牧業(yè)縣，基本上沒有多少工商業(yè)，但是，各種政府機構(gòu)如經(jīng)貿(mào)委、工業(yè)局、科技局、商委等等，一應(yīng)俱全，應(yīng)有盡有。上下對口，下面可以以對口的機構(gòu)去上面要經(jīng)費，上面可以到下面對口的機構(gòu)去下鄉(xiāng)，有接待的人，有向上跑項目、跑錢、跑審批的人，上下都受益，就是國家要付出大量的經(jīng)費來滿足上下對口。

　　常常聽到這樣的例子，即某一個行業(yè)，或者某一個地區(qū)，發(fā)生了一些問題，報告給上級領(lǐng)導(dǎo)，并認為如要解決問題就要加強管理，而要加強管理則要組織落實。許多提建議的學(xué)者也這樣看。于是要搞好某一工作，加強某一方面的管理，就要組織落實，就要設(shè)立新的部門和機構(gòu)，或者設(shè)立新的辦公室。于是各類部門和機構(gòu)越來越多，動則是科級、處級、局級、部級，于是吃皇糧的、當(dāng)官的也就越來越多了。需要我們反思的是，加強管理，如果沒有組織落實，用其他的辦法是不是也可以達到目的。比如，不增加吃皇糧人員和官員職數(shù)，不設(shè)鄭州"饅頭辦"之類的機構(gòu)，而是通過加強教育、法制，建立游戲規(guī)則，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，形成民間自治自律性的組織等途徑，實現(xiàn)社會的管理和秩序。

　　而"黨委、政府、人大、政協(xié)、紀檢等對應(yīng)"的要求，使得一個幾萬人的西部縣，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也要五大班子俱全，同級干部職數(shù)越設(shè)越多。

　　村一級組織，一定要自治，把農(nóng)民負擔(dān)的村委人員限定在3人范圍之內(nèi)�？h一級政權(quán)一定要精簡，不能按照上下對口的原則設(shè)立縣級政權(quán)的各種機構(gòu)。鄉(xiāng)一級政權(quán)是取消，是改良，還是撤并成鎮(zhèn)后派駐鎮(zhèn)公所，需要深入進行研究。從中國古代的政權(quán)設(shè)置和國外許多國家政權(quán)的架構(gòu)來看，從未來中國城市化趨勢和不改給發(fā)展帶來的危機看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府沒有必要設(shè)置，應(yīng)當(dāng)在撤并的基礎(chǔ)上有精干的派出機構(gòu)即可。并且要限制派出機構(gòu)的規(guī)模。

　　從國外許多國家的政權(quán)分級來看，實行的是三級政權(quán)體制。目前，我國的政權(quán)分層已經(jīng)擴張到五級政權(quán)體制。是實行三級政權(quán)體制，即中央、省、縣分層，還是保留五級分層體制而不改革，還是進行一定的改革。（注釋：賈康："縣鄉(xiāng)財政如何走出困境"，《決策咨詢》2002年第4期。）這是不同的思路。我們認為，就長遠來看，如果文化素質(zhì)提高、法制觀念增強，公民民間組織發(fā)育和完善，政權(quán)分層改革的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是三級體制。而目前的政權(quán)分層過多的體制，已經(jīng)形成了財政日趨緊張、農(nóng)民和企業(yè)負擔(dān)日益加重、幾乎所有的錢都吃了皇糧，如不堅決改革，將危及到政權(quán)的穩(wěn)固。但是，不可能一步改革到位到三級政權(quán)體制。

　　現(xiàn)在的爭論是取消地級政權(quán)，還是取消鄉(xiāng)級政權(quán)？對此需要進行比較研究，拿出地級政權(quán)改革的方案和鄉(xiāng)級政權(quán)改革的方案，比較兩種方案的成本、風(fēng)險、收益和難易程度。我們認為，應(yīng)當(dāng)將目前的五級政權(quán)體制，在未來的二、三十年中先改革為四級政權(quán)體制，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)設(shè)置。進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，對鎮(zhèn)派出鎮(zhèn)公所。

　　縣和縣以下政治體制的設(shè)置，一定要社會事務(wù)與行政成本進行計算，納稅稅源與企業(yè)及農(nóng)民負擔(dān)進行權(quán)衡，行政費用的投入與經(jīng)濟發(fā)展的收益相比較。如果所費的行政費用太高，并且限制了經(jīng)濟發(fā)展，即使管得很細或者很好，從經(jīng)濟上講也是一種愚蠢的辦法和笨重的體制，從長期看，對經(jīng)濟發(fā)展無疑是有害的。

　　關(guān)鍵的是，怎樣消腫，需要有多種方案進行比較和衡量，盡量選擇市場經(jīng)濟的辦法，鼓勵人們?nèi)��?chuàng)業(yè)，去自我就業(yè)，國家可能要有一定的政策，付出一定的養(yǎng)老醫(yī)療保障等代價，還需要與人員分流、債務(wù)處理相聯(lián)系，并與土地制度改革掛鉤，使村鄉(xiāng)縣政治體制順利消腫。

　　在方案的設(shè)計上，要注重鄉(xiāng)級政權(quán)體制改革時的階段性和政權(quán)的連續(xù)性。在取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)后，對于鄉(xiāng)村社會的管理，比如防止村霸和黑體惡勢力出現(xiàn)，維護鄉(xiāng)村的社會治安，一些修路、打井、清潔公益事業(yè)等等，需要建立自治組織和政府精干的巡回和派出機構(gòu)來治理。

　　三、中央和地方各級政權(quán)收入與事權(quán)相統(tǒng)一的財稅體制改革

　　需要研究中央和地方財政稅收和事權(quán)體制的改革安排，設(shè)計一種既保證中央政治集中的需要，又滿足地方各級政權(quán)和公共財政運行需要的財稅體制，并科學(xué)和合理地劃分中央和地方各級政府的事權(quán)范圍，各盡其責(zé)；
并且還要使稅收結(jié)構(gòu)有利于促進投資、鼓勵創(chuàng)業(yè)、擴大就業(yè)和全國統(tǒng)一大市場的形成。中央和地方的財政稅收和事權(quán)體制，既是一個經(jīng)濟問題，也是一個政治體制問題。一是如果稅制的設(shè)置上，中央財政所占的比重很低，中央政治上的集中度就沒有財力的保證，縮小地區(qū)發(fā)展差距、國防安全、外交事務(wù)、大的全國性的工程等等就不能正常進行。而中央向地方借款，中央的權(quán)威就會受到威脅。1994年的稅制改革基本上改變了中央財政比例過低、中央財政向地方財政借錢的局面。但是，也帶來一些問題：1、按現(xiàn)在的分稅制，中央財政集中過多，省里財政基本滿意，地級財政過得去，縣級財政很困難，鄉(xiāng)級財政基本上依靠向農(nóng)民收費度日；
2、中央經(jīng)常出臺增加工資政策，許多教育、衛(wèi)生等公益事業(yè)又要由地方承擔(dān)費用，但是在財力的劃分上沒有以錢定事；
3、中央和省級財政依靠稅收，地級以下財政依靠收費維持，使得農(nóng)民和企業(yè)交了稅以后，還要承擔(dān)很多的費，以養(yǎng)活基層政權(quán)，從而抑制了投資和企業(yè)的擴大，中小企業(yè)很難存活，就業(yè)問題日益突出。4、較好的稅收來源、效益好的企業(yè)、一些能收費的項目，一級一級上收，而收稅麻煩且稅少的稅項、微利和虧損企業(yè)、各種需要拿錢辦的事業(yè)，都一級一級下放。由于下一級官員是由上一級任命的，這種利益的上收和負擔(dān)的下移，明知很不合理，但是有著下級對上級無法抗拒的制度力量在推動。二是由于稅收結(jié)構(gòu)上以企業(yè)項下征稅為主，而銷售環(huán)節(jié)的消費稅和個人所得稅為副，特別是卷煙等消費稅也在企業(yè)項下征收，各地重復(fù)建設(shè)、市場封鎖、地方保護等等問題久治不愈；
并且由于主要在企業(yè)項下征稅，一些需求彈性小的產(chǎn)品，稅收無法通過價格轉(zhuǎn)移，從而抑制了這類產(chǎn)品的投資。特別是在經(jīng)濟蕭條時期，由于企業(yè)項下稅收過多，而投資又不能抵扣稅收，產(chǎn)品全面過剩，稅收不能應(yīng)價轉(zhuǎn)移，企業(yè)的稅負更加沉重，更使企業(yè)的投資積極性受到影響。三是國稅和地稅兩套稅收系統(tǒng)，在企業(yè)重復(fù)收稅，并且200萬稅收人員收了1萬多億稅收，收稅的成本很大，稅收效率太低。200萬人如果每年全國平均每人按照4萬元的工資、保障、獎金、辦公、辦公設(shè)施等費用計算，僅稅務(wù)系統(tǒng)就可能要開支800億稅收。

　　改革中央和地方財政稅收和事權(quán)體制的目的是：1、保證中央在社會和體制轉(zhuǎn)型期間的集權(quán)和權(quán)威；
2、中央有足夠的經(jīng)費滿足縮小地區(qū)發(fā)展差距、國防安全、外交事務(wù)、全國型的工程建設(shè)等需要；
3、滿足各級政權(quán)體制的公共服務(wù)和公共管理需要，特別是教育、衛(wèi)生、社會保障、城市建設(shè)等需要；
4、稅收結(jié)構(gòu)要有助于克服局部的市場封鎖和地方保護主義，形成全國性統(tǒng)一的大市場；
5、形成鼓勵投資的稅收體制。因此，需要研究和設(shè)計以下問題和體制。

　　一是合理改革中央和地方（包括地方各級財政稅收）的財稅體制。要設(shè)計一種既能保證中央財政比例，又要考慮地方，特別是基層財力需要的分稅體制。加大地方對一些地方稅種的增稅和免稅權(quán)力，允許地方政府為了吸引投資而實行自己財政范圍內(nèi)的退稅政策。

　　二是要劃分中央、省、地、縣各級的事權(quán)范圍，界定清楚各級應(yīng)負的事權(quán)責(zé)任，在此基礎(chǔ)上核定各級政府在財政稅收總盤子中分配的比例和規(guī)模。如國防安全、社會治安、科技、教育、衛(wèi)生、社會保障、城市建設(shè)、公益性公路建設(shè)等等，哪些應(yīng)當(dāng)由哪一級政府承擔(dān)，都應(yīng)當(dāng)責(zé)任明確、落實到級；
否則，有人收錢，但無人管事。許多人民群眾急需解決的事務(wù)，在政府各級中互相推逶�；蛘呱霞墝⒍愂兆吡耍�要辦的事全部下推給下一級財政，下一級政權(quán)沒有稅收保證的財力，只好向企業(yè)和農(nóng)民增加收費，導(dǎo)致政府與企業(yè)和農(nóng)民的關(guān)系越來越緊張。

　　三是要進行稅收結(jié)構(gòu)的設(shè)計和改革，加大銷售環(huán)節(jié)消費稅的征收，加大個人和企業(yè)所得稅的征收，使稅源大部分從企業(yè)項下征收改變?yōu)閺南�費環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)、個人方面和所得方面征收。從而使地方政府不僅重視企業(yè)發(fā)展，還要重視市場發(fā)育和發(fā)展，克服地方保護主義，自覺融入全國統(tǒng)一的大市場中；
并且使稅收結(jié)構(gòu)能刺激投資，鼓勵人們創(chuàng)業(yè)，促進中小企業(yè)發(fā)展，改變我國投資不足、就業(yè)困難的局面。

　　四是中央和地方財稅和事權(quán)體制改革要做到四個結(jié)合：1、與政權(quán)機構(gòu)和人員的精簡，特別是縣和縣以下政治體制改革相結(jié)合。要將養(yǎng)人的錢，逐步地轉(zhuǎn)向為民辦事上來。2、與政權(quán)單位后勤社會化改革、事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營和企業(yè)化改革結(jié)合起來。一些半公共性的產(chǎn)品，如非義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等等，可以實行差額補貼、自收自己支等方式，一些可以改變?yōu)槠髽I(yè)產(chǎn)品的，如實用型的研究所，幼兒園，民辦的非義務(wù)教育，或者家長要求較高的義務(wù)階段教育，都可企業(yè)化經(jīng)營，與財政脫鉤。3、要與機構(gòu)人員精簡、社會化和企業(yè)化改革的成本和收益結(jié)合起來考慮，既要考慮改革可能在一定時期要支付的成本，又要分析改革給財政帶來的收益，從而安排改革的力度、過程和目標(biāo)。4、與制定和實施《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》結(jié)合起來，使財政支出科學(xué)化、公開化、民主化。以科學(xué)的指標(biāo)和法律法規(guī)核定各級的財政需要，依法編制預(yù)算，依法支出，依法對財政預(yù)算進行監(jiān)督。

　　四、改革黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方式

　　目前，國有和國有控股資產(chǎn)占到整個社會經(jīng)營性資產(chǎn)的70%左右，2002年底已經(jīng)達到近11萬億規(guī)模。黨的十五大確立了國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)資產(chǎn)多元化的改革方針，黨的十六大又提出建立管人、管事和管資產(chǎn)相統(tǒng)一，以及中央和地方兩級分別履行出資人職責(zé)的國有資產(chǎn)管理新體制。但是，從目前黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)來看，我們還沒有找到一種最佳的方式。

　　存在的問題是：企業(yè)內(nèi)部黨的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和企業(yè)經(jīng)營組織形成相分離的板塊狀況，使企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜化；
黨的在企業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo)不能通過企業(yè)的經(jīng)濟功能來實現(xiàn)，成為與企業(yè)工作相分離的黨的工作，而這種工作又相應(yīng)地加大了企業(yè)的非經(jīng)濟組織和功能運作的非經(jīng)濟成本；
黨的系統(tǒng)和企業(yè)經(jīng)營系統(tǒng)之間相互形成內(nèi)耗，磨擦成本較大；
黨來任命企業(yè)中層干部，董事長和總經(jīng)理要領(lǐng)導(dǎo)中層干部來經(jīng)營企業(yè)，黨要對企業(yè)的重大事項進行干預(yù)和決策，但是干預(yù)和決策的責(zé)任按照公司法要由董事長來負責(zé)。諸如此類，都是影響國有企業(yè)發(fā)展和競爭力的重要問題。(點擊此處閱讀下一頁)

　　因此，需要認真研究黨對國有和國有控股企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方式。

　　改革的原則是：黨的領(lǐng)導(dǎo)方式要合乎現(xiàn)代企業(yè)組織形式和公司法，黨的領(lǐng)導(dǎo)組織融入現(xiàn)代企業(yè)制度之中，以現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的方式體現(xiàn)出來；
黨的領(lǐng)導(dǎo)和工作，要以增強企業(yè)競爭力為目標(biāo)，盡量降低運作成本；
用黨的領(lǐng)導(dǎo)組織融入現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的辦法，根絕黨的系統(tǒng)和工作與企業(yè)經(jīng)營系統(tǒng)和工作的磨擦和內(nèi)耗；
黨的領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)方式要適應(yīng)企業(yè)經(jīng)營的規(guī)則和要求，要考慮市場競爭的需要，不能不考慮經(jīng)濟成本，不能不考慮因非經(jīng)濟成本過大而在市場上可能被非經(jīng)濟成本較小的民營企業(yè)、三資企業(yè)和外資企業(yè)擠垮及最后破產(chǎn)的危險。

　　五、從政治體制改革、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展角度調(diào)整和改革土地制度

　　城鄉(xiāng)土地制度，既是經(jīng)濟體制的一部分，也是政治體制的一部分。1、從基本的政治經(jīng)濟制度上講，土地制度涉及到土地資產(chǎn)的所有和財產(chǎn)保護問題，因此，土地所有和分配方式，幾乎是一個國家憲法必及的重要內(nèi)容。2、鄉(xiāng)村土地的所有和使用制度，實際是鄉(xiāng)村政治體制模式的一個基礎(chǔ)或者重要因素。如土地農(nóng)業(yè)集體所有，就是人民公社制度的基礎(chǔ)；
而土地集體所有、農(nóng)戶承包，就是目前攤費入畝、向農(nóng)民收費、村鄉(xiāng)縣政治體制生存和膨脹的重要原因。只有改革土地制度，才能釜底抽薪，根絕攤費入畝的來源。3、土地是私有，還是公有？公有是不是要分國有和集體所有兩種？公有形式下，耕地和住宅用地等等，使用年期制度怎樣設(shè)計？都涉及一個國家的財產(chǎn)及其保護制度，這是一個社會政治制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。

　　對中國目前的土地制度進行簡單的總結(jié)：可概括為國家和集體兩種所有，國家擁有高度集中分配土地資源的權(quán)力，國家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途，建設(shè)用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買國有土地，國家強制征用集體土地。這種土地制度帶來許多問題。一是集體土地所有權(quán)的虛無性衍生出土地實際村長所有、以畝計費使農(nóng)民負擔(dān)沉重、承包期短使土地?zé)o法向規(guī)�；�農(nóng)場集中；
二是集體土地被強制征用為國有土地的不平等性及其衍生出對農(nóng)民補償太少、形成越來越多的無耕地?zé)o就業(yè)無保障的三無農(nóng)民；
三是政府的土地管制過度和管制失效并存，不應(yīng)該管的管了不少，應(yīng)該管的沒有管好；
四是土地使用年期較短，使土地使用者在使用權(quán)終止時，有巨大的財產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險，特別是地上附著資產(chǎn)有充公的危險；
五是土地所有和管制制度，阻礙著農(nóng)村剩余勞動力向城市順利轉(zhuǎn)移，不適應(yīng)以市場機制為基礎(chǔ)有效和合理地配置土地資源；
六是在一些由私人和法人使用，但國有和集體使用權(quán)沒有出讓給私人和公司的領(lǐng)域，或者集體和國有讓渡給私人和法人使用的土地使用權(quán)快到期時，往往發(fā)生"公地的悲劇"。

　　合理配置土地資源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。從經(jīng)濟學(xué)思路來看，土地資源有兩種不同的所有制模式和國家管理方式：一種是公共所有、政府集中分配；
另一種是私人所有、市場自由調(diào)節(jié)。到底何種體制能合理地配置和利用土地資源，經(jīng)濟學(xué)界進行過長期的爭論。從各國的實踐來看，極端公共所有、政府高度集中分配的模式，不適應(yīng)于由于社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)隨時變化而每時每刻發(fā)生的方方面面和成千上萬有關(guān)土地事項的及時處理，不適應(yīng)于市場經(jīng)濟對資源分配的要求，土地資源配置的時間過長、效率過低、組織成本太高。

　　因此，中國土地制度改革的框架性安排為：土地的兩種公有制并軌，國家擁有所有土地的終極所有權(quán)，分解國家所有的占有、使用、使用權(quán)處置等權(quán)力，實行較長的使用年期財產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民和一部分國有企業(yè)的土地使用年期財產(chǎn)權(quán)與社會保障掛鉤，發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，政府管理主要彌補市場配置土地資源的缺陷。

　　土地制度的改革除了形成有利于促進城市化進程、有利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)和和西部大開發(fā)、適應(yīng)于市場經(jīng)濟總體制的功能外，還包括：1、對轉(zhuǎn)型中的人口有社會保障功能。需要安排一種制度，將農(nóng)民承包的土地作為保障財產(chǎn)基礎(chǔ)，使進城務(wù)工和脫離土地的農(nóng)民能獲得一定程度的養(yǎng)老、失業(yè)等保障。2、有利于節(jié)約利用土地。通過土地制度的激勵和約束，使衰敗的農(nóng)村，其宅地、村公共用地通過復(fù)墾變成為耕地，抑制城鎮(zhèn)土地受讓和購買后不用或利用率不高而浪費的現(xiàn)象。3、有利于防止政府土地管理中的腐敗，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公開、公平、公正，并盡量借助于市場和社會的力量配置土地資源；
同時，讓利于民，減少土地制度中部門和工作人員權(quán)力尋租的設(shè)置。

　　建設(shè)促進經(jīng)濟發(fā)展的政治體制

　　中國不僅要改革一些阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治體制，還要建設(shè)一些適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展、市場經(jīng)濟體制的新的政治體制。從減輕農(nóng)民和企業(yè)負擔(dān)、抑制政府尋租設(shè)置和腐敗、促進政府向民本和為民做實事轉(zhuǎn)型，需要建設(shè)以下新的政治體制。

　　一、制定和頒布《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》

　　起草、制定、頒布《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》，屬于人民供養(yǎng)的各類機構(gòu)和人員，需要定崗定員、規(guī)定標(biāo)準、建立指標(biāo)體系、嚴格經(jīng)費撥款、制定審核監(jiān)督辦法和增加供養(yǎng)人員的程序，將供養(yǎng)機構(gòu)和吃皇糧人數(shù)膨脹用法律的形式死死控制住。我們面臨的危機是，如果對吃皇糧的規(guī)模和人員不從法律等制度上設(shè)計一個非常嚴格的控制機制，一是政權(quán)體制就會憑借權(quán)力自由、任意地進行擴張，大家都不想創(chuàng)業(yè)、不想受制于人，都想吃無風(fēng)險的皇糧，都想有點權(quán)力用一用，再過幾十年，我們的社會就會成為一個吃皇糧的社會，老百姓和企業(yè)的負擔(dān)就會越來越重，整個社會就會崩潰。二是我國社會還是一個官本位的社會，建國以后計劃行政經(jīng)濟更加強化了人們的官本位意識，聰明人、文化素質(zhì)高的人、有點社會關(guān)系的人、智商較高的人，社會精英都想方設(shè)法往政權(quán)里擠，都去吃皇糧；
剩下不太聰明的人、文化素質(zhì)較低的人、沒有社會關(guān)系的人、智商不太高的人，都在辦企業(yè)、搞農(nóng)業(yè)。聰明人、有文化水平的人、智商高的人，在辦公室里制定法律，要審批、要收費、要特別許可，來捉弄不聰明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。試想都想去吃皇糧、要權(quán)力，而沒有聰明才智的人去創(chuàng)業(yè)、投資、發(fā)明，這樣的社會能發(fā)展嗎？

　　需要研究一個課題，就是人民供養(yǎng)的吃皇糧人員的比例數(shù)量怎樣確定？是以各級政權(quán)的框架確定供養(yǎng)人員，還是根據(jù)別的因素確定供養(yǎng)人員。我們認為，首先，應(yīng)當(dāng)定義財政供養(yǎng)人員的范圍，哪些屬于人民應(yīng)當(dāng)供養(yǎng)的，哪些不屬于人民應(yīng)當(dāng)供養(yǎng)的。比如精干的黨的機關(guān)、人大機關(guān)、政府、兩院、部隊、武裝警察、民事警察、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、公益性衛(wèi)生等事業(yè)，這些應(yīng)當(dāng)由人民來供養(yǎng)，他們?yōu)槿嗣裉峁┓��?wù)。而那些可以社會化和企業(yè)化經(jīng)營的黨政機關(guān)后勤和事業(yè)不應(yīng)當(dāng)由人民來供養(yǎng)。

　　但是，供養(yǎng)人員規(guī)模的確定，必需考慮這樣一些因素：一是城市化趨勢。鄉(xiāng)村人口要向城市人口轉(zhuǎn)移，因此，政權(quán)的運作任務(wù)量在城鄉(xiāng)講是一個動態(tài)變化的過程。城市中的任務(wù)越來越重，鄉(xiāng)村中的任務(wù)越來越少。從趨勢上講，以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為特征的政權(quán)應(yīng)當(dāng)越來越精簡。二是人口和經(jīng)濟活動單位數(shù)量及財富生產(chǎn)規(guī)模。過去往往用人口數(shù)量因素確定吃皇糧人員的比例和數(shù)量，然而，農(nóng)業(yè)社會人口的負擔(dān)能力最弱，而工商業(yè)人口的負擔(dān)能力較強。并且，農(nóng)業(yè)社會和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的社會管理事務(wù)較少，而工商業(yè)經(jīng)濟法人和城市人口的社會管理事務(wù)較多。因而，需要從人口、經(jīng)濟法人和事業(yè)法人數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展的負擔(dān)能力來確定吃皇糧食人員的比例和規(guī)模。而不應(yīng)當(dāng)是發(fā)達地區(qū)有什么樣的政權(quán)設(shè)置，不發(fā)達地區(qū)也有什么樣的政權(quán)設(shè)置；
也不應(yīng)當(dāng)城市中有什么樣的政權(quán)設(shè)置，農(nóng)業(yè)縣中也有什么樣的政權(quán)設(shè)置。三是還要考慮吃皇糧人員的工資水平，工資水平太高，吃皇糧人員的人數(shù)就應(yīng)當(dāng)減少。當(dāng)然，還有一些扶貧、衛(wèi)生教育需要，民族地區(qū)的特殊性，政權(quán)管轄的地理面積，中央給予的轉(zhuǎn)移支付力度等等因素。但是，政權(quán)規(guī)模的設(shè)置，首要的是以經(jīng)濟發(fā)展的承受能力和政權(quán)的低成本和高效率為準。而不應(yīng)當(dāng)成為人民和企業(yè)的沉重負擔(dān)。從人民中收取的稅收，應(yīng)當(dāng)更多地用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、教育、衛(wèi)生、科技、環(huán)境等方面的開支，而不應(yīng)當(dāng)大部分和全部用來發(fā)放吃皇糧人員的工資，用來養(yǎng)人。

　　據(jù)有關(guān)資料，中國目前吃財政飯的人與人口比例是1:27，如果按此計算，吃財政飯的人為4800萬人。但是，實際是除了財政負擔(dān)的吃皇糧人員外，還有村、鄉(xiāng)、縣各級不吃財政皇糧，而向農(nóng)民和企業(yè)收費負擔(dān)的吃準皇糧的人員。中國有74萬個村，4.3萬個鄉(xiāng)，2700個縣，如果吃準皇糧的人員每個村、鄉(xiāng)、縣分別按照各自負擔(dān)10人、200人、1000人計算，則又出來還是由老百姓和企業(yè)供養(yǎng)的吃準皇糧的1870萬人。因此，吃皇糧和準皇糧的人員規(guī)模達6670萬人。這樣人民就不是27個人養(yǎng)1個人，而是19.5個人養(yǎng)1個人。如果這些人的工資、福利、獎金、辦公、出差、車馬、招待、辦公樓等等費用，按每個人3萬元計算，消耗2萬億國民收入，占整個2002年10萬億GDP的20%。也就是說，占總?cè)丝?/20的吃皇糧和吃準皇糧的人，消耗了全國總的GDP的20%。

　　中國建國和改革開放以來，機構(gòu)越減越龐雜、吃皇糧的人員越減越多，改革一次，膨脹一次，處于機構(gòu)改革、人員精簡和機構(gòu)膨脹和人員趨多的惡性循環(huán)之中。結(jié)果：機構(gòu)越來越多，官員越來越多，吃皇糧的人越來越多，政權(quán)成本越來越高，政治效率卻越來越低，人民和企業(yè)的負擔(dān)越來越重，納稅的錢越來越不夠用，都基本上用來吃了皇糧，而不是為老百姓去辦事業(yè)。機構(gòu)和人員為什么控制不��？就是因為沒有《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》的制約。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)研究的成果，制定和頒布一項《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》，將其與財政預(yù)算、黨政事業(yè)編制、供養(yǎng)人員增減程序等法律法規(guī)結(jié)合起來，形成有效的對吃皇機構(gòu)和人員規(guī)模的嚴防死守機制。將由人民供養(yǎng)的政黨、其他黨派、人大政協(xié)、政府、兩院、安全、軍隊、武裝警察、其他警察、事業(yè)等等所有的機構(gòu)和人員規(guī)模，嚴格控制在人民能夠承擔(dān)和不影響經(jīng)濟發(fā)展的范圍內(nèi)。

　　同時，要有改革方案和辦法，黨政社團機關(guān)的后勤社會化、企業(yè)化，事業(yè)單位盡可能地實行自收自支和企業(yè)化經(jīng)營，精簡吃皇糧的機構(gòu)和人員；
制定各種法律、法規(guī)、政策，促使和鼓勵更多的社會精英去投資、創(chuàng)業(yè)、發(fā)明，增加社會的財富，而改觀大部分社會精英都往政權(quán)機關(guān)和其他吃皇糧單位擠的風(fēng)氣。

　　二、規(guī)定法律和法規(guī)形成的民主化方式和程序

　　要研究法律和法規(guī)形成的民主化與其執(zhí)行的監(jiān)督程序，消除許多部門法律和法規(guī)中的審批、收費、特別許可等尋租設(shè)置，理順各個部門法之間的沖突，使法律和法規(guī)的制定達到促進經(jīng)濟發(fā)展、適應(yīng)市場經(jīng)濟體制、規(guī)范各方行為、節(jié)約交易和社會管理成本等目的。法律和法規(guī)是規(guī)范人們關(guān)系和行為的游戲規(guī)則。從制度經(jīng)濟學(xué)講，法律和法規(guī)是界定法人和自然人有社會和經(jīng)濟關(guān)系中各自責(zé)任和各自權(quán)利的契約，這種契約能降低社會和經(jīng)濟關(guān)系析交易成本，提高社會和經(jīng)濟生活的效率。從經(jīng)濟發(fā)展來看，法律和法規(guī)要適應(yīng)農(nóng)業(yè)社會向城市社會、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工商業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變；
從經(jīng)濟體制來看，法律和法規(guī)要適應(yīng)市場經(jīng)濟的規(guī)則，并且要促進體制向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌；
從民主和利益最大化講，法律和法規(guī)要滿足最多數(shù)人的利益，其運行的成本要低，并且要講求法律和法規(guī)運行的效率。

　　就目前法律和法規(guī)的制定和實施來看，存在這樣一些問題：一是法律和法規(guī)的起草、制定充滿部門和機關(guān)特征，許多部門通過立法的形式，隨意設(shè)置審批、特別許可和收費等規(guī)定，將部門甚至處室的利益內(nèi)含其中。中國目前的法律形成過程為，部門的政策法規(guī)部門起草，交國務(wù)院法制局審，并與其他相關(guān)部門協(xié)商，再交人大審議，有從本部門退居人大的領(lǐng)導(dǎo)，也有本部門的人大代表，在人大中呼吁，于是代表們表決，委員長簽字，便被通過。實際很多通過的是充滿了部門權(quán)力和利益的法律。并且，法律一般都很原則，需要由部門制定實施細則，或者實施法規(guī)，這種法規(guī)不需要交人大審議，更是充滿了偏向自己部門利益和權(quán)力的細化和解釋。法律和法規(guī)中充滿了尋租設(shè)置。二是各部門法律和法規(guī)之間相互矛盾和沖突。各部門在制定法律和法規(guī)過程中，都想擴大自己的行政事務(wù)的管轄范圍，都想擴大自己的審批權(quán)力。比如，涉及土地的有國土資源部、建設(shè)部、規(guī)劃部門、農(nóng)業(yè)部、水利部、房產(chǎn)管理部門等等，它們都有各自有關(guān)涉及土地管理的法律和法規(guī)。于是，一項涉地事宜，當(dāng)事人就要跑許多個部門，使法律和法規(guī)的實施效率大大降低。三是許多法律和法規(guī)帶有明顯的高度公有、計劃經(jīng)濟和僵化的行政管理色彩，而許多新的事物和社會及經(jīng)濟關(guān)系還沒有被法律和法規(guī)所管轄。(點擊此處閱讀下一頁)

　　一些部門法律和法規(guī)就包含著一種我就是管束人民的這樣一種理念。所以，法律和法規(guī)都加強審批、許可、收費、罰款等這樣的條款。由于審批和收費式的法律和法規(guī)軌制，使得整個經(jīng)濟的運行成了一種審批和收費經(jīng)濟。四是法律和法規(guī)制定得較為原則性，這為隨意解釋法律和法規(guī)留下了余地，甚至有的法律和法規(guī)不可操作，并且一些法規(guī)審批、收費和罰款的范圍彈性太大，一方面形成執(zhí)法不嚴，法不責(zé)眾；
另一方面，通過各種關(guān)系可以從輕處理，或者法外處理，為執(zhí)法腐敗設(shè)置了條件。比如，有的部門的法規(guī)規(guī)定，修理家電的修理店，有一年以上修理業(yè)務(wù)的才能開業(yè)。這樣除了原有的家電維修店可以維持運營外，新的家電維修店一個也開業(yè)不了。因為還沒有開業(yè)，哪里來的一年以上的修理經(jīng)驗?zāi)兀磕敲凑垎�，如果隨著城市的擴大，新建一個小區(qū)的家電維修店，從哪里誕生出來呢？五是部門的一些法規(guī)違法。比如有關(guān)政府部門出臺了關(guān)閉一些中小企業(yè)的法規(guī)，按此法規(guī)關(guān)閉了一些高污染、浪費資源的一些企業(yè)。但是，這些企業(yè)有的當(dāng)時也是在政府的工商部門合法注冊的，也有政府有關(guān)部門的開工和采礦許可，在關(guān)閉時，政府是否能強行關(guān)閉，是不是要賠償。如不賠償，有違于工商登記、開工和采礦許多等方面的法律和法規(guī)。

　　立法程序和過程需要這樣一些改革：1、法律和法規(guī)的形成，可以由政府部門提議，也可以由居民和企業(yè)動議，由立法機關(guān)召集，一定要有有關(guān)的各方人士參加，形成法律法規(guī)起草專門小組和聯(lián)系人。比如土地法起草，一定要有農(nóng)民、村長、建設(shè)者、房地產(chǎn)商、政府人員、法律專家、經(jīng)濟學(xué)家、規(guī)劃專家、涉地的有關(guān)各部門人員等等參加，使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法規(guī)草稿應(yīng)當(dāng)公開廣泛征求意見，重大的法律和法規(guī)，應(yīng)當(dāng)實行聽證制。即法律和法規(guī)的制定要公開、透明、民主。3、許多法律和法規(guī)是規(guī)范政府管理部門和企業(yè)及自然人雙方行為的契約，可能法律和法規(guī)在公開民主制定過程中，否決了政府有關(guān)部門的審批和收費設(shè)置，并加大了政府部門的責(zé)任，這時，要避免政府有關(guān)部門阻撓和否決法律和法規(guī)的形成。4、各部門法律，要與其他已經(jīng)出臺的法律進行協(xié)調(diào)，避免相互沖突；
部門所出臺的法規(guī)，也要由立法部門進行審議，一是避免各部門法規(guī)相互矛盾給法規(guī)管轄的企業(yè)和自然人帶來不便；
二是防止部門趁制定法規(guī)之機，設(shè)置審批、收費等尋租性條款。5、過去出臺的法律法規(guī)，其中不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的，法律之間相互沖突的，有不合理審批和收費的，甚至損害企業(yè)和自然人權(quán)利的等等，進行一次徹底的清理和修改。6、制定《立法法》，對法律起草召集人、形成各方參加的法律法規(guī)起草和聯(lián)系組、公開征求意見、重大法律法規(guī)聽證、避免法律法規(guī)沖突、人民代表大會通過程序等等，以法律的形式固定下來。

　　三、市縣主要領(lǐng)導(dǎo)的政績考核體系、方式和程序

　　要按照公共服務(wù)和公共管理的政權(quán)職能，重新設(shè)計市縣級領(lǐng)導(dǎo)政績的指標(biāo)考核體系、考核辦法和考核程序。把為官一任的政績?nèi)∠�，用科學(xué)的指標(biāo)、辦法和程序引導(dǎo)到為民辦實事上來。中國經(jīng)濟發(fā)展的基層在地縣兩級，主要要考核地縣兩級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)人。現(xiàn)行的許多政績考核體系、方式和程序有許多問題。一是注意力放在GDP上，甚至干部出數(shù)字，數(shù)字干部。由于將經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)看得過重要，GDP增長、GDP總量排位、人均GDP指標(biāo)、農(nóng)民人均收入等等，成為一個地區(qū)干部政績的主要反映指標(biāo)。于是虛報數(shù)字情況很嚴重，數(shù)字中水分很大。各省的GDP增長速度要比全國的高，各地市的增長速度要比全省的速度高，各縣的增長速度要比全地市的高，這已經(jīng)是一個普遍的現(xiàn)象。特別是農(nóng)民純收入，更是容易造假。二是由于參觀考察看表面的多，出現(xiàn)了很多政績工程。比如假的小城鎮(zhèn)、假的農(nóng)業(yè)科技基地、假的養(yǎng)牛大戶等等�？赡苻k公大樓、培訓(xùn)中心、大廈、廣場、草地等等顯眼的工程開工建設(shè)較多，而低收入者不能得到正常保障，社會保障資金短缺，教育投入薄弱。三是借債搞GDP，或者借債搞政績工程，這一任領(lǐng)導(dǎo)欠的債要下一任領(lǐng)導(dǎo)來還。許多地區(qū)和城市，曾經(jīng)借錢由政府搞企業(yè)，后來由政府借錢搞城市建設(shè)，一些企業(yè)破產(chǎn)倒閉，一些城市建設(shè)是非收益性項目，后來的領(lǐng)導(dǎo)不僅要還本，還要付息，使經(jīng)濟發(fā)展背上了沉重的負擔(dān)�？己说乜h兩級主要領(lǐng)導(dǎo)干部，關(guān)鍵要從生產(chǎn)建設(shè)型的指標(biāo)，轉(zhuǎn)型到公共服務(wù)和公共管理型指標(biāo)上來。要把發(fā)展經(jīng)濟是黨和政府執(zhí)政之第一要務(wù)與黨政不直接發(fā)展經(jīng)濟區(qū)分開來。加大就業(yè)及失業(yè)率、社會保障、生態(tài)環(huán)境、社會治安、政府行政人民滿意程度等等加入地縣兩級主要領(lǐng)導(dǎo)考核指標(biāo)體系中。只有這樣，地方兩級黨政工作，才有可能從可能造假到不造假上來，才有可能從做表面文章到干實事上來，才能從做工作給上面看到為下面百姓做工作上來，才能從以官為本、形式主義到以民為本、為民辦事上來。

　　實際上，衡量GDP政績有它很大的缺陷：可能修路、修廣場，上幾個大項目（資本密集型的），借債搞工程，都可以在短期內(nèi)將人均GDP拉上去，但是，長期的就業(yè)在哪里？失業(yè)率很高，失業(yè)和養(yǎng)老保障不了，就是GDP增長很快，這樣的干部對于人民來說也是嚴重失職。因此，需要研究一整套考核地縣兩級主要領(lǐng)導(dǎo)的客觀和科學(xué)的考核體系，以此衡量人民的父母官。

　　這里有幾個問題需要探討。一是考核一把手，還是考核集體領(lǐng)導(dǎo)班子？我們認為，主要還是要考核一把手。但是，從體制上講，要加大一把手選副手的一定的意見參與程度。否則，考核集體，就是成績是集體的，但是出了問題也是集體的，誰都找不到。集體負責(zé)，在很多時候就是誰也不負責(zé)。需要推進副職由上級任命為主向一把手組閣為主的改革，這樣責(zé)任清楚、矛盾減少，有問題拿一把手是問，才能使考核落到實處。二是考核黨委，還是考核政府？我們認為要各有側(cè)重。黨委方面主要考核這個縣的發(fā)展戰(zhàn)略、大政方針等等確定的怎樣？保證工作做的怎樣？而政府則要考核實的，考核就業(yè)、社會保障等等這些實實在在的成績。因此，黨要改變執(zhí)政方式，不能代替政府去行政。黨在執(zhí)政的過程中，以政府的行政去體現(xiàn)黨的路線、方針、政策。三是誰來考核？我們認為，除了過去常規(guī)的考核辦法外，要加大人民代表、民意調(diào)查、一般群眾干部對地縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的考核比重。以擴大人民的民主，加大人民對地縣主要領(lǐng)導(dǎo)的評價和監(jiān)督，使干部的官位很大程度上握在百姓的手中。這樣，主要領(lǐng)導(dǎo)才能為民辦事。而如果說，僅僅由機關(guān)干部來評價，由各局局長來評價，則地縣主要領(lǐng)導(dǎo)就會成為為這些干部謀利益（甚至這些部門的一些亂收費、亂審批等等也不敢動）的官員。

　　現(xiàn)在，中央和省的各部門都要求自己部門的工作地縣一把手負責(zé)制，各個上級部門下達的目標(biāo)太多，而各種目標(biāo)之間相互沖突，甚至一些目標(biāo)根本是達不到的。這樣的考核，或者是太繁雜，無法實行，或者是一些指標(biāo)達不到，法不責(zé)眾。新設(shè)立的指標(biāo)體系要簡單可行，易于操作，成本較低，要考核到要害和關(guān)鍵方面�？己酥笜�(biāo)要與科學(xué)的考核方式和合理的考核程序結(jié)合起來。不能光有指標(biāo)，而方式不妥，或者程序不合理；
否則，即使有科學(xué)的指標(biāo)體系，考核結(jié)果也會走樣。考核要與干部的使用和賞罰結(jié)合起來。提拔干部要論實實在在的政績，要講干的怎樣，而不論考核以外的因素，不論說的或者跑的如何。

　　要使地縣兩級干部考核法制化和民主化。實際上，官吏的使用也是一種利益。這種利益是個人的，是黨的，還是人民的，是不同的官吏觀。地縣主要領(lǐng)導(dǎo)政績考核指標(biāo)、方式、程序，應(yīng)當(dāng)以法律的形式確定下來，使其法制化和民主化。越是縣一級的政權(quán)，其政治活動越接近于基層百姓的利益；
因此，越應(yīng)當(dāng)加大人民考核和評價的力度。

　　黨對市縣兩級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核與人大的選舉、任命、監(jiān)督等結(jié)合起來；
縱向的組織考核和橫向的人民考核結(jié)合起來。在民意調(diào)查的基礎(chǔ)上，可以放開縣級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的公推力度，實行差額選舉，可以在黨代會和人代會上闡述自己的施政想法，讓代表們?nèi)ピu判，由代表們選舉決定黨政一把手的人選。另外，也可加大地一級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)民意決定的權(quán)重。黨政干部主要由上面任命時，其工作主要是做給上面看的，精力放在跑上面上；
而如果其政治命運由下面決定時，其就會將工作放在實實在在的為當(dāng)?shù)厝嗣穹��?wù)的宗旨上。人民直接接觸的就是這些縣一級的領(lǐng)導(dǎo)，如果將他們的政治命運很大程度上交由人民來決定，促使他們?yōu)槿嗣窭侠蠈崒嵐ぷ鳎瑫�使人民對中國共產(chǎn)黨更加信任和擁護。

　　總之，如果以民為本為（失業(yè)率、社會保障、生態(tài)環(huán)境、社會治安、吃穿住行、教育衛(wèi)生、政府的文明程度等等）內(nèi)容考核地縣兩級主要領(lǐng)導(dǎo)，讓人民來考核他們的政績，并且考核與使用和責(zé)罰結(jié)合起來，才能促使地縣兩級主要領(lǐng)導(dǎo)勤學(xué)習(xí)、善思考、干實事，把自己的政治前途與為民做事結(jié)合起來。

　　四、發(fā)育和發(fā)展民間組織

　　大力發(fā)展民間的商會、協(xié)會、中介組織和其他民間組織，發(fā)揮它們在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟中的政治和經(jīng)濟功能。民間商會、協(xié)會和中介組織，實際是一國和一個成熟社會政治架構(gòu)中的一個重要的組成部分。它們的功能在于：1、建立政權(quán)與人民之間的對話、協(xié)商和勾通機制，形成黨和國家與人民之間的橋梁；
2、成為社會自律和自治，并且相互制衡（比如會計、律師、資產(chǎn)評估、工程監(jiān)理、資信評估等事務(wù)所，就是一種社會性的監(jiān)督機構(gòu)）的社會團體，可以將傳統(tǒng)體制下政府的許多事務(wù)轉(zhuǎn)移給這些商會、協(xié)會和中介組織去從事；
3、節(jié)省政治成本。這些民間性的組織是自收自支性、或者盈利性的組織（如會計、律師事務(wù)所等），在從事這些事務(wù)時，他們會盡可能地節(jié)約成本，提高效率，從而減輕了政府管理社會的財政負擔(dān)。

　　實行適度集中的政治體制，我們禁止結(jié)黨自由、多黨競政。但是，可以放寬對結(jié)社的限制，大力發(fā)展各種民間的非政治和準政治組織。使這些結(jié)社主要為發(fā)展經(jīng)濟和穩(wěn)定社會服務(wù)。

　　中國目前在發(fā)育和發(fā)展這些非官方社會組織方面還存在著這樣一些問題：1、一些協(xié)會是政府的一些部門派生出來的，協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)不是行業(yè)推選出來的，而是部門領(lǐng)導(dǎo)退居二線或者退休后再干若干年的場所，帶有明顯的行政色彩，并且由財政供養(yǎng)，工作方式仍然是政府行為，工作重點不是為同行業(yè)服務(wù)；
2、有的協(xié)會既得不到部門的財力支持，又沒有溶合于行業(yè)之中，得不到行業(yè)會員的支持，成為維持會，一年開一次會，旅游一下，或者因為經(jīng)費問題，不進行任何活動；
3、有的協(xié)會依著部門的權(quán)力，經(jīng)常開會、辦班、賣書、訂報刊等等，進行協(xié)會創(chuàng)收，或者將部門的一部分收費權(quán)力下放，向企業(yè)收費，但是沒有給企業(yè)和會員提供應(yīng)有的服務(wù)，成為企業(yè)的負擔(dān)；
4、由民間內(nèi)生的協(xié)會發(fā)育不暢，并受到社團登記等方面的限制；
5、一些盈利性的會計、律師事務(wù)所等中介組織造假成風(fēng)，中介組織的監(jiān)管有待于加強。因此，需要從積極發(fā)展民間組織的取向，對其進行改革和建設(shè)的框架性設(shè)想和安排。

　　從設(shè)計的框架來看，一是要發(fā)展各類工商技術(shù)協(xié)會。比如服裝同業(yè)協(xié)會、打火機同業(yè)協(xié)會等等，作用為制定行業(yè)內(nèi)部的技術(shù)標(biāo)準、行為規(guī)范，與政府管理部門就有關(guān)建議進行勾通和協(xié)商，就國外的商業(yè)歧視、反傾銷等等進行集體訴訟，為行業(yè)會員提供政策、市場、價格、技術(shù)等信息等等。政府過去的一部分行業(yè)標(biāo)準的制定，行業(yè)資格準入等等，都可以轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會進行。二是要發(fā)展非工商技術(shù)類協(xié)會。比如孔子學(xué)術(shù)研究會、錢幣研究會、書法書畫協(xié)會、體操協(xié)會等等，豐富民間文化體育等生活。三是發(fā)展社區(qū)性的自治組織。比如城鎮(zhèn)居民委員會，農(nóng)村村民委員會。它們不是政權(quán)的一級組織，而是民間受政府指導(dǎo)的自理性組織。主要用來協(xié)調(diào)社區(qū)居民社會關(guān)系，制定社區(qū)內(nèi)行為規(guī)則，規(guī)范社區(qū)居民行為，達到社會的自我性管理。四是會計、律師、資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、工程監(jiān)理、資信評級、企業(yè)投資經(jīng)營咨詢、廣告服務(wù)等等中介性組織。政府過去的一部分功能，如審計、工程監(jiān)督等等，都可以由它們來從事。五是民間慈善組織。由它們進行社會募捐，舉行公益活動獲得收益，用于幫助城鄉(xiāng)貧困家庭救助、貧困家庭子女上學(xué)、災(zāi)民救助和災(zāi)區(qū)重建、貧困地區(qū)教育衛(wèi)生等事業(yè)建設(shè)等等方面，形成除了政府稅收和轉(zhuǎn)移支付以外的社會性的再分配，實現(xiàn)社會的公平。

　　從改革和建設(shè)的過程來看，一是要改革目前行政性的協(xié)會，轉(zhuǎn)變它們的職能，從管理性改變成服務(wù)性，財政逐步減少和取消其支出，并制定協(xié)會組織法，協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)不再由政府部門領(lǐng)導(dǎo)退居，而是由會員選舉產(chǎn)生。二是要放寬社團和中介組織登記的限制，特別是協(xié)會準入的登記限制，使各類經(jīng)濟、技術(shù)、學(xué)術(shù)等方面的民間團體能充分得到發(fā)育。三是轉(zhuǎn)變村委會和城鎮(zhèn)居委會的組織形式和職能，使它們從似乎是政權(quán)的一級延伸，(點擊此處閱讀下一頁)

　　真正轉(zhuǎn)變成社區(qū)居民的自治組織，為民服務(wù)，并成為居民與政府勾通的橋梁。四是對中介組織要寬進嚴管。一方面要放寬一些中介領(lǐng)域的準入，一些如資信評級等方面的中介組織空白要填補。加強中介組織之間的競爭，使有規(guī)模、服務(wù)好、有誠信的中介組織能在競爭中成長壯大。另一方面，制定中介活動游戲規(guī)則，規(guī)范中介行為，對造假的中介組織和經(jīng)營者，要嚴厲打擊，視其危害程度取消其中介資格，并規(guī)定其永遠不得開辦中介組織進行經(jīng)營。對民間慈善組織的財務(wù)也要進行審計，并進行嚴格監(jiān)督和管理，使社會捐助的財物真正用于社會公益事業(yè)。

　　政治體制改革研究的結(jié)論性看法和意見

　　從中國農(nóng)村社會向城市社會、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工商業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，計劃經(jīng)濟體制向一個較為成熟的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的時期，我們面臨著地區(qū)發(fā)展差距有可能拉大、民族之間的發(fā)展差距問題需要解決，貧富差距和城鄉(xiāng)貧困等需要關(guān)注，農(nóng)村剩余勞動力將大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，社會保障需要化大力氣建立；
而且，在社會轉(zhuǎn)型時期，在人均800美元到3500美元的發(fā)展階段上，社會矛盾和問題較多。這些都需要有一個政治上較為集中的強有力的政權(quán)來控制和解決。而且，經(jīng)濟發(fā)展也需要有一個穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境保持它的持續(xù)和連續(xù)性。因此，有這樣一些結(jié)論性的看法和意見。

　　首先，政治改革的總體框架，應(yīng)當(dāng)是政治上集中的體制與經(jīng)濟上分散的市場體制相搭配，即借鑒東亞模式。在未來二三十年，甚至一個還要長的時間中，政治上實行一黨執(zhí)政、新聞適當(dāng)管制，在充分發(fā)揚民主的前提下高中層實行間接選舉為主。政治上較為集中的政治體制的目的，是為了給經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境，解決社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中形成的諸多的復(fù)雜難題，維護和保持國家和民族的團結(jié)和統(tǒng)一。

　　其次，對目前的政治體制進行漸進型的改革。1、一黨執(zhí)政，但是多黨參政和議政，特別是重大事項和決策，要多黨協(xié)商和監(jiān)督；
2、中國共產(chǎn)黨從過去的以黨代法和代政，向通過法律規(guī)定的方式和程序，向通過融入現(xiàn)代政治體制和現(xiàn)代公司形式等，體現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政轉(zhuǎn)變。3、堅持黨對新聞的領(lǐng)導(dǎo)和進行新聞體制的改革，少一點會議領(lǐng)導(dǎo)新聞，多一點人民關(guān)心的社會新聞；
少一點形式主義、對大好形勢宣傳過度，杜絕虛假報道，多一點新聞批評。4、黨管干部，對縣市與百姓生計相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的任命，不能完全由縱向的組織考核、任命，而要加大人大、普通群眾的民意，黨的組織部門推薦、候選人述職競爭、公示、人大選舉、民意調(diào)查等結(jié)合起來。特別是縣一級主要領(lǐng)導(dǎo)，可加大權(quán)力給自于橫向群眾和人民群眾的制度設(shè)計。

　　再次，在政治體制改革的部分中，是忽視阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治體制部分，著重點放在純粹的政治部分改革上，還是重點放在阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治體制改革上，這是不同的改革戰(zhàn)略選擇。我們認為，未來的二三十年中，或者更長的一個時期中，重點應(yīng)當(dāng)放在阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治體制改革上。比如減少對經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟效率影響較大的政府各部門的審批、許可、收費和行政壟斷；
改革對農(nóng)民和企業(yè)負擔(dān)越來越大的村鄉(xiāng)縣政治體制，特別是取消鄉(xiāng)一級政權(quán)；
理順中央和地方各級政府的財稅和事權(quán)關(guān)系，避免縣以下財政和債務(wù)危機；
使土地制度適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場經(jīng)濟體制的需要，新的土地制度與社會保障掛鉤，并使村鄉(xiāng)縣政治體制失去膨脹的土地制度基礎(chǔ)。

　　我們認為，將精力放在改革這些阻礙經(jīng)濟的發(fā)展的體制改革方面，既可以促進經(jīng)濟發(fā)展、降低政治成本、提高政治管理的效率，也可以盡可能地減少尋租的制度設(shè)置，從而大大減少腐敗的制度性機會和條件，使中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政，獲得人民的信任和擁護。實際上，人民群眾意見較大的腐敗問題，大部分是因政府各部門的尋租設(shè)置太多造成的；
如果進行純粹的政治層面上的改革，不改革這些阻礙經(jīng)濟發(fā)展和充滿了尋租條件的政治體制，而且這種制度性的腐敗越來越多，還加大所謂的新聞自由，會使強權(quán)的尋租制度與新聞自由之間引起廣泛的沖突，政治上可能引起混亂，并且這種影響社會穩(wěn)定、但又不解決根本問題的改革，結(jié)果對經(jīng)濟發(fā)展沒有什么益處。

　　第四，政治體制改革，民主應(yīng)當(dāng)從下到上逐步擴大，比如居民自治體制中，甚至在縣一級，可以進行直接選舉和擴大直接選舉的程度；
法律和法規(guī)制定的民主化，應(yīng)當(dāng)從上到下擴大，并加大對高中層政治體制的民主監(jiān)督力度。這種改革的意圖重點也在經(jīng)濟發(fā)展上，主要目的：前者促使市縣一級領(lǐng)導(dǎo)真正以民為本，將過去關(guān)注GDP、注重表面成績，轉(zhuǎn)變到著力解決絕大多數(shù)居民吃住行、就業(yè)、社會保障、因病致貧、子女就學(xué)、生態(tài)環(huán)境、社會治安、投資經(jīng)營環(huán)境等公共服務(wù)和公共管理方面來；
后者主要是抑制政府各部門將部門、機構(gòu)，甚至個人的權(quán)力和利益以法律和法規(guī)的形式合法化，并且要徹底改變過多的審批、許可、收費和行政壟斷，限制企業(yè)的開辦和經(jīng)營，限制就業(yè)機會的擴大，增加居民和企業(yè)的成本，并且辦事的效率越來越低等這些由"壞"的法律和法規(guī)造成的局面。

　　第五，政治體制建設(shè)和政治體制改革相結(jié)合。不僅要改革阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治體制部分，還應(yīng)當(dāng)建設(shè)一些保證經(jīng)濟發(fā)展、降低政治成本的政治體制。四個關(guān)鍵的部位是：1、制定和頒布《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》，將吃皇糧的機構(gòu)和人員膨脹的勢頭以法律的方式從制度上扼制住，以避免龐大的吃皇糧的機構(gòu)和人員將國家和民族拖入經(jīng)濟發(fā)展受制、食皇糧者比納皇糧者多、最后社會崩潰的陷阱和災(zāi)難之中。2、法律和法規(guī)的起草、制定和頒布過程民主化，以制約政府各部門將部門、機構(gòu)，甚至個人權(quán)力和利益法律化的行為，使法律和法規(guī)真正成為"合理"的法律和法規(guī)，而不要成為絕大多數(shù)居民和企業(yè)很反感，并被認為是"壞"的法律和法規(guī)。3、完善市縣兩級干部的政績考核體系，使其考核和評價民主化，并與干部使用結(jié)合起來；
4、要發(fā)育和發(fā)展民間商會、協(xié)會、學(xué)會、中介、慈善等組織，這些組織對社會自律、促進經(jīng)濟發(fā)展都有相當(dāng)大的作用，并且可以減少政府不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制和阻礙經(jīng)濟發(fā)展的審批、許可、收費等等，使其能真正轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�公共服務(wù)和公共管理的政府。

　　第六，要對目前阻礙經(jīng)濟發(fā)展的政治體制部分所導(dǎo)致的未來危機進行分析，并對政治體制改革和建設(shè)及實行新政治體制的阻力、成本、不確定性、風(fēng)險等等進行分析和評估，并進行不改與改革的比較，改革也進行多方案比較。以此來選擇成本較小，能控制風(fēng)險、預(yù)期效果較好的改革方案。一是要分段進行，逐步而又堅定地進行改革；
二是要進行試點，總結(jié)經(jīng)驗，避免失誤，完善方案，逐步推開；
三是對于幾乎不支付成本，但是成效會顯著，然而在實施過程中會碰到很大阻力的政治體制改革建設(shè)，比如《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》的立法和實施，市縣兩級主要領(lǐng)導(dǎo)政績考核指標(biāo)、辦法和程序，法律和法規(guī)形成民主化，應(yīng)當(dāng)毫不遲疑地堅決推進。

　　另外，擴大和完善黨內(nèi)民主集中制、人民代表大會和政治協(xié)商制度，形成中央和國家領(lǐng)導(dǎo)人穩(wěn)定交替的方式和法律程序，使社會和經(jīng)濟的發(fā)展不致因為領(lǐng)導(dǎo)人的接替而發(fā)生震蕩、中斷和重大損失。

　　總之，通過有利于經(jīng)濟發(fā)展的政治體制的改革和建設(shè)，在一種能極大促進經(jīng)濟發(fā)展、減輕農(nóng)民和企業(yè)負擔(dān)、節(jié)約政治成本和提高行政效率的政治體制下，使國民經(jīng)濟在政治和社會較為穩(wěn)定的條件下，再能健康、快速地發(fā)展幾十年，人民生活水平、文化素質(zhì)、道德水準等等得到較大的提高，順利地實現(xiàn)我們確定的全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)和要求更高的發(fā)展目標(biāo)。等再過幾十年后，在一個國家實力較強、人民較為富裕的基礎(chǔ)上，讓我們的后代們?nèi)グ凑账麄兊奈镔|(zhì)文明和政治文明需要，依靠他們的政治智慧，去選擇他們更加滿意的社會主義政治體制。

　　（這是"從經(jīng)濟發(fā)展角度冷靜地思考和設(shè)計政治體制改革"課題十個研究分報告之一，是整個課題提綱性的研究成果，由周天勇執(zhí)筆。其他的研究分報告為：建設(shè)公共服務(wù)和公共管理型政府的框架設(shè)計；
縣和縣以下政治體制的問題及其改革思路和對策；
中央和地方財政稅收和職能體制的改革安排；
土地制度的供求沖突和改革的框架性安排；
黨對國有和國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)方式的研究；
解決稅費養(yǎng)過于供問題的制度安排；
法律和法規(guī)形成的民主化過程與其執(zhí)行的監(jiān)督程序；
市縣領(lǐng)導(dǎo)政績考核的指標(biāo)體系、方式和程序；
商會、協(xié)會和中介組織的功能定位和制度安排；
課題組成員有：周天勇、馮韌、唐海濱、馬懷德、王安令、辛鳴、韓保江、尤元文、梁朋等。）

　　來源：http://www.jingjixue.com/wmnewshtml/2/2006-06-20/20060620205003.html

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