解決社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展滯后，總量供應(yīng)不足，公共投入短缺，分配不平衡，今后一個(gè)時(shí)期，必須加快更新社會(huì)管理觀念，加強(qiáng)和完善政府社會(huì)管理職能，提高政府提供公共服務(wù)和社會(huì)管理的能力。

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)管理觀念更新

　　1．完善公共財(cái)政體制框架

　　公共服務(wù)型政府和公共財(cái)政密不可分，因?yàn)楣�共�?cái)政支出結(jié)構(gòu)反映著政府職能結(jié)構(gòu)的變化。滿(mǎn)足社會(huì)公共需求是公共財(cái)政的首要目標(biāo)和工作核心。一般說(shuō)來(lái)，建立公共財(cái)政就是為了滿(mǎn)足全社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求，并在此基礎(chǔ)上建立起政府的治理制度安排。公共財(cái)政具有公共性和非市場(chǎng)營(yíng)利性?xún)蓚�(gè)基本特征，其收支活動(dòng)主要通過(guò)公共預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)，主要包括：經(jīng)費(fèi)預(yù)算和公共投資預(yù)算。從某種意義上說(shuō)，公共財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。

　　當(dāng)前，在我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，政府還存在著一定程度的越位與缺位現(xiàn)象。公共財(cái)政的提出明確了財(cái)政支出必須以公共支出為目標(biāo)。公共支出必須保證國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行，對(duì)各類(lèi)社會(huì)事業(yè)提供必要的財(cái)力支持，為各類(lèi)公共服務(wù)提供必要的資金支持；
對(duì)各類(lèi)公益性或非營(yíng)利性項(xiàng)目提供必要的財(cái)政援助。我國(guó)目前公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中還帶有明顯的“建設(shè)財(cái)政”的特點(diǎn)，公共財(cái)政支出被大量用于那些本該由市場(chǎng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府公共財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出過(guò)高，用于社會(huì)性公共服務(wù)的支出偏低。因此，必須加大我國(guó)公共財(cái)政支出中的社會(huì)公共服務(wù)的比重。

　　2．從傳統(tǒng)社會(huì)管理到公共管理

　　傳統(tǒng)社會(huì)管理的特征之一是簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)社會(huì)控制和政府單一地分配社會(huì)資源。公共管理是指那些不以營(yíng)利（不以追求利潤(rùn)最大化）為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)。毫無(wú)疑問(wèn)，政府對(duì)社會(huì)發(fā)展負(fù)有主要責(zé)任。但是進(jìn)入公共管理時(shí)代，政府只是公共管理的核心主體，社會(huì)組織與更大范圍的公眾參與一起構(gòu)成公共管理中不可或缺的公共管理主體。因此，政府應(yīng)該鼓勵(lì)和引導(dǎo)包括社會(huì)組織在內(nèi)的民間社會(huì)的積極參與。

　　3．社會(huì)發(fā)展資源有效配置

　　社會(huì)公共服務(wù)是政府的重要職能，但并不等于說(shuō)社會(huì)公共服務(wù)必須由政府全部包攬。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，由政府包攬的社會(huì)公共服務(wù)容易產(chǎn)生財(cái)政危機(jī)和社會(huì)公共服務(wù)效率低下。20世紀(jì)后期西方公共服務(wù)改革給我們帶來(lái)的啟示是：在公共服務(wù)領(lǐng)域必須打破政府壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織的作用。新公共管理的核心是提高公共服務(wù)的效率，途徑是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)組織的參與，開(kāi)展公共服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估。為了加強(qiáng)和完善政府公共服務(wù)，首先要使社會(huì)政策集中在政府關(guān)注的公共福利活動(dòng)；
其次，要把社會(huì)政策從社會(huì)行政傳統(tǒng)中釋放出來(lái)；
再次，轉(zhuǎn)向需求的社會(huì)合作機(jī)制，即政府、企業(yè)與社會(huì)部門(mén)之間需要建立一種合作互動(dòng)的良性關(guān)系，以緩解社會(huì)矛盾，適應(yīng)日益多樣化的社會(huì)需求。同時(shí)，為了提高對(duì)于公共資源的有效利用，我們也不妨在社會(huì)管理領(lǐng)域引入一定的市場(chǎng)手段。當(dāng)然，西方在公共管理中引入市場(chǎng)機(jī)制也有值得吸取的教訓(xùn)。

　　4．社會(huì)事業(yè)與社會(huì)全面發(fā)展

　　推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展是完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要任務(wù)。按我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的理解，“事業(yè)”特指沒(méi)有生產(chǎn)收入，經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)支出的社會(huì)活動(dòng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，“事業(yè)單位”是受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、不從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，經(jīng)費(fèi)由國(guó)家包攬，不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算，提供非物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)組織。社會(huì)事業(yè)是指中央和各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)服務(wù)，與行政部門(mén)和企業(yè)（包括金融機(jī)構(gòu)）相并列的活動(dòng)。就更為具體的定義而言，社會(huì)事業(yè)是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)。也就是通常說(shuō)的科、教、文、衛(wèi)、體等活動(dòng)。

　　但是，社會(huì)事業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋社會(huì)發(fā)展所需要的內(nèi)容。因此，要強(qiáng)化和完善政府公共服務(wù)，僅僅依靠發(fā)展社會(huì)事業(yè)是不夠的，必須以社會(huì)事業(yè)為依托，通過(guò)公眾和企業(yè)的積極參與，推動(dòng)社會(huì)的全面發(fā)展。同時(shí)，要加快事業(yè)單位改革，全面推進(jìn)事業(yè)單位及社會(huì)事業(yè)管理體制改革。改革的目標(biāo)是要提高政府管理社會(huì)生活的能力，改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，這不僅是進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，而且對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)更具有重大戰(zhàn)略意義。

　　（二）社會(huì)發(fā)展資源管理體制

　　1．社會(huì)發(fā)展資源資本化和社會(huì)化社會(huì)發(fā)展資源只有資本化和社會(huì)化，才能使每個(gè)社會(huì)成員各盡其所。就目前來(lái)看，在物質(zhì)方面上，社會(huì)發(fā)展資源應(yīng)當(dāng)包括三類(lèi)，一類(lèi)是政府的資金投入，主要是公共財(cái)政的支出；
二是社會(huì)對(duì)于社會(huì)發(fā)展的投入，包括社會(huì)各界對(duì)于社會(huì)事業(yè)的財(cái)物捐贈(zèng)、時(shí)間捐贈(zèng)和知識(shí)捐贈(zèng)；
三是企業(yè)對(duì)于社會(huì)發(fā)展所承擔(dān)的責(zé)任。社會(huì)發(fā)展資源的產(chǎn)出，就是人民生活水平的不斷提高、科技教育的持續(xù)發(fā)展、社會(huì)保障的不斷完善、社會(huì)安定有序等，此外，還包括消除貧困，建立社會(huì)安全網(wǎng)。從制度方面上，社會(huì)發(fā)展資源還包括政府制定的有關(guān)社會(huì)發(fā)展的法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)設(shè)施和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，等等；
企業(yè)、政府和社會(huì)在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中形成伙伴戰(zhàn)略關(guān)系；
社會(huì)組織的自律與他律，等等。這些制度性投入的產(chǎn)出是社會(huì)結(jié)構(gòu)完善，社會(huì)公平與公正。整個(gè)社會(huì)發(fā)展資源的產(chǎn)出包括兩個(gè)方面，即各類(lèi)公共事業(yè)發(fā)展水平的提高和社會(huì)結(jié)構(gòu)的逐步完善。

　　如前所述，過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)之所以出現(xiàn)人民群眾的公共需求與基本公共服務(wù)供給不足，原因有二，一是社會(huì)發(fā)展資源投入不足，二是社會(huì)發(fā)展資源配置不合理。前者是一個(gè)社會(huì)發(fā)展資源配置數(shù)量問(wèn)題；
后者則是一個(gè)體制問(wèn)題。社會(huì)發(fā)展資源投入不足一方面是由于對(duì)于社會(huì)發(fā)展的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清晰，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，沒(méi)有能夠使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果及時(shí)轉(zhuǎn)化為社會(huì)發(fā)展資源，另一方面，由于缺乏對(duì)社會(huì)發(fā)展資源的全面認(rèn)識(shí)，沒(méi)有建立起有效動(dòng)員社會(huì)發(fā)展資源的機(jī)制；
社會(huì)發(fā)展資源配置不合理則是在發(fā)展過(guò)程中忽視體制的力量，沒(méi)有處理好效益與公平的關(guān)系，沒(méi)有把制度因素也作為一種發(fā)展動(dòng)力。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，相對(duì)公平的發(fā)展是發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。我國(guó)人口眾多，人均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，社會(huì)發(fā)展資源相對(duì)不足，這是我國(guó)社會(huì)發(fā)展資源投入和配置中的根本問(wèn)題。但是，我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)發(fā)展問(wèn)題又不完全是資源不足造成的，有一些是由于資源的配置或認(rèn)識(shí)不到位造成的。從國(guó)際比較角度來(lái)看，根據(jù)世界衛(wèi)生組織對(duì)2000年全球191個(gè)成員國(guó)的衛(wèi)生總體績(jī)效的排序，我國(guó)被排在第144位，慈善捐贈(zèng)占國(guó)民生產(chǎn)總值的0.045%（美國(guó)占6%以上），從事社會(huì)服務(wù)的非營(yíng)利組織的擁有量不及發(fā)展中國(guó)平均水平的1/5，我國(guó)志愿服務(wù)參與率按目前4000萬(wàn)人計(jì)算，為3%，美國(guó)為44%。

　　2．分配體制改革

　　社會(huì)發(fā)展資源基本來(lái)源于第二次分配和第三次分配以及其他形式的慈善活動(dòng)。目前我國(guó)正在形成三個(gè)層次的財(cái)富分配體制和社會(huì)的廣泛參與。收入分配改革應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)期建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最基本的內(nèi)容之一。

　　第一層次分配以市場(chǎng)分配、勞動(dòng)所取得報(bào)酬為主，目的是提高效率。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，隨著分配制度改革的深化，資本、技術(shù)、管理等要素將更廣泛和大量地進(jìn)入分配領(lǐng)域，一方面會(huì)更加調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，另一方面我國(guó)居民收入分配的差距擴(kuò)大也會(huì)帶來(lái)新的矛盾和新的問(wèn)題。采取措施保證改革的公正性，擴(kuò)大改革的受益面，加快收入分配體制改革應(yīng)當(dāng)成為今后一個(gè)時(shí)期改革重點(diǎn)。

　　第二層次分配是以國(guó)家財(cái)政稅收及其再分配為主。實(shí)施國(guó)家的社會(huì)福利和社會(huì)保障，目的是促進(jìn)社會(huì)公平，也就是我們通常所說(shuō)的建立和完善公共財(cái)政。為了完善第二次分配制度，政府財(cái)政支出要堅(jiān)決從一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，公共財(cái)政的支出內(nèi)容必須以“公共物品和服務(wù)”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定和規(guī)范，加強(qiáng)財(cái)政管理，提高財(cái)政資金效率，深化財(cái)政支出管理體制改革；
按照公共財(cái)政要求，合理界定財(cái)政支出范圍，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；
實(shí)行向不發(fā)達(dá)地區(qū)和弱勢(shì)部門(mén)傾斜的轉(zhuǎn)移支付制度。

　　第三層次分配是社會(huì)慈善活動(dòng)。慈善事業(yè)就是動(dòng)員社會(huì)力量進(jìn)行社會(huì)救濟(jì)和從事公益活動(dòng)，是包括社會(huì)保障制度建設(shè)在內(nèi)的社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。慈善具有兩層含義，一是愛(ài)全人類(lèi)，這種愛(ài)通過(guò)個(gè)人的善舉或通過(guò)捐獻(xiàn)錢(qián)物來(lái)促進(jìn)人類(lèi)的福利、生活質(zhì)量；
另一個(gè)意思是指通過(guò)捐贈(zèng)、提供服務(wù)或其它志愿活動(dòng)來(lái)減輕人類(lèi)的痛苦和災(zāi)難，改善人類(lèi)的生活質(zhì)量的活動(dòng)。一方面，慈善在其含義上具有法律意義，但又不僅僅局限于達(dá)到免稅之目的，另一方面，慈善包含對(duì)貧窮、處于困境和劣勢(shì)狀態(tài)人群的救濟(jì)，促進(jìn)教育科學(xué)技術(shù)發(fā)展，建設(shè)公共建筑、紀(jì)念建筑物，出版著作，減輕政府負(fù)擔(dān)。如果說(shuō)第二次分配是第一次分配的補(bǔ)充，即政府彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，那么第三次分配則是第二次分配的補(bǔ)充，即社會(huì)捐贈(zèng)彌補(bǔ)政府之不足�！暗谌�次分配”是通過(guò)免稅等激勵(lì)機(jī)制，以個(gè)人自愿為基礎(chǔ)，以法律為保障，一方面通過(guò)慈善捐贈(zèng)從物質(zhì)上和精神上緩解某些群體的困境，從心理上、情感上消除不同社會(huì)群體之間的隔閡和對(duì)立，另一方面動(dòng)員社會(huì)資源推動(dòng)公共福利事業(yè)，諸如教育、科技、文化、衛(wèi)生、公共服務(wù)，等等，走出單純依靠政府發(fā)展公共服務(wù)和公共福利的圈子。

　　完善社會(huì)發(fā)展資源管理體制，有利于建立一個(gè)適合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)安全網(wǎng)。包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家的“綠洲”式社會(huì)保障制度，僅覆蓋占勞動(dòng)力少數(shù)的正規(guī)部門(mén)職工和公務(wù)員。這種社會(huì)保障制度與社會(huì)保障體制之外社會(huì)群體的需求之間有著巨大差距。許多國(guó)家不能達(dá)到保護(hù)承受力差的階層的目標(biāo)，相反，使資源向所謂精英集團(tuán)轉(zhuǎn)移，并引起社會(huì)不穩(wěn)定。因此，建立一個(gè)廉價(jià)、覆蓋面廣泛的社會(huì)安全網(wǎng)是發(fā)展中國(guó)家面臨的一個(gè)重要課題。

　　根據(jù)我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，中國(guó)社會(huì)保障的性質(zhì)只能是維持在社會(huì)平均較低水平上的“基本保障”，但可以以商業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)互助做補(bǔ)充。必須建立以現(xiàn)有社會(huì)保障體系為核心，以社區(qū)服務(wù)等各類(lèi)非營(yíng)利組織的社會(huì)救助為基礎(chǔ)，成本低廉的社會(huì)保護(hù)體系，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)在社會(huì)保護(hù)中的不同作用，發(fā)揮社區(qū)服務(wù)，非營(yíng)利部門(mén)和志愿者在社會(huì)救助和社會(huì)互助中作用，并使社區(qū)服務(wù)、非營(yíng)利部門(mén)和志愿者的社會(huì)救助活動(dòng)成為社會(huì)保護(hù)的重要組成部分。毫無(wú)疑問(wèn)，在動(dòng)員各類(lèi)社會(huì)發(fā)展資源參與社會(huì)公共服務(wù)提供過(guò)程中，政府導(dǎo)向、政府法律和法規(guī)將起到非常關(guān)鍵作用。（學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）

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