改革開發(fā)以來，我國政府機構(gòu)已經(jīng)經(jīng)歷了1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五次較大規(guī)模的改革。但是在如何推進(jìn)政府機構(gòu)改革問題上，一直缺乏公開、深入的討論，實際上存在很多不同的看法。為了消除認(rèn)識上的分歧，明確下一步改革的方向，需要對以往政府機構(gòu)改革的經(jīng)驗、教訓(xùn)進(jìn)行認(rèn)真的總結(jié)和反思。

　　一、適應(yīng)了改革開放和政策調(diào)整的需要

　　上述五次政府機構(gòu)改革，都和一些重大的改革開放及政策調(diào)整措施相聯(lián)系。例如1982年的政府機構(gòu)改革，在大力精簡國務(wù)院機構(gòu)的同時，增設(shè)了國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會，合并、成立了對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社，鞏固了包產(chǎn)到戶的成果。1988年的國務(wù)院機構(gòu)改革，新設(shè)立了（有的是正式列編）特區(qū)辦、版權(quán)局、專利局、環(huán)保局、技術(shù)監(jiān)督局、進(jìn)出口商品檢驗局等，以適應(yīng)對外開放的需要。撤銷國家經(jīng)濟(jì)委員會，為各級財政和國有企業(yè)的全面承包鋪平了道路（盡管全面承包本身是不成功的）。1993年的政府機構(gòu)改革，將國家稅務(wù)局升格為總局，新設(shè)立國家外匯管理局，為1994年的稅制改革和匯率并軌奠定了堅實的基礎(chǔ)。1998年的政府機構(gòu)改革，將國家體制改革委員會降格為體改辦，強化國家經(jīng)貿(mào)委的功能，將勞動部更名為勞動和社會保障部，目的是加強中央政府應(yīng)對亞洲金融危機和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)緊縮的能力。2003年的政府機構(gòu)改革，撤銷經(jīng)貿(mào)委，設(shè)立商務(wù)部，是出于中國加入世界貿(mào)易組織的需要。成立國有資產(chǎn)管理委員會和推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，則是為了進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)改革，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　二、取得了精簡機構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能的效果

　　文化革命結(jié)束以后，由于大量受沖擊的干部恢復(fù)工作，政府工作人員的職數(shù)迅速增加。此外，改革探索階段的雙重體制并存，成為政府機構(gòu)和人員膨脹的另一個重要因素。因此，精兵簡政成為改革開放以來歷次政府機構(gòu)改革的一項重要內(nèi)容。1993年的十四屆三中全會上，明確了改革開放的體制目標(biāo)是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)，提上了政府機構(gòu)改革的議事日程。從中央的情況看，政府機構(gòu)改革在這兩個方面都取得了明顯的效果。國務(wù)院機構(gòu)數(shù)從1982年改革前的100個（其中部委數(shù)52個），減少到目前的52個（其中部委數(shù)28個）。工作人員數(shù)量則從1982年改革前的51,000人減少到目前的16,000人左右。另一方面，政府機構(gòu)的職能也隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程而不斷地發(fā)生變化。1982年以前那些直接掌管企業(yè)、物資的各個工業(yè)部、物資部消失了。根據(jù)規(guī)范市場和公共服務(wù)的需要，成立了知識產(chǎn)權(quán)局、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、環(huán)保局等許多新的機構(gòu)；
國家勞動總局則升格為勞動和社會保障部。隨著國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成，商業(yè)部、外經(jīng)部和外貿(mào)部最終合并為商務(wù)部，國家計委改組為國家發(fā)展和改革委員會。

　　三、機構(gòu)改革缺乏首尾一致的明確思路

　　由于每一次機構(gòu)改革都是在政府換屆前不到一年開始籌劃的，歷次機構(gòu)改革之間，缺乏政策上的連續(xù)性。例如1988年撤銷了國家經(jīng)濟(jì)委員會，90年代初以生產(chǎn)辦的名義恢復(fù)了。1993年改稱國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會，1998年變成了一個超級大委，連它自己的工作人員都自比日本的通產(chǎn)省。本屆政府（2003年）又把它撤掉了，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運行協(xié)調(diào)工作上的困難。又如能源領(lǐng)域，到底要不要有一個政府機構(gòu)來管，也經(jīng)過了多次反復(fù)。1982年是行業(yè)部分設(shè)，1988年單設(shè)能源部，1993年恢復(fù)行業(yè)部分設(shè)，1998年降格為經(jīng)貿(mào)委代管的行業(yè)局分設(shè)，2003年撤銷所有的能源管理機構(gòu)�，F(xiàn)在能源問題突出后，又有人建議恢復(fù)能源部。此外，1982年將國務(wù)院體改辦升格為國家體制改革委員會，1998年將其降格為國務(wù)院體改辦，本屆政府又將其撤銷，也引起了很大的爭議。本屆政府以來，為了應(yīng)付各地增加的煤礦事故，將新設(shè)立不久的國家生產(chǎn)安全監(jiān)督管理局升格為總局。在撤銷國家經(jīng)貿(mào)委的同時，把1988年成立的國有資產(chǎn)管理局改組、升格為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，來“統(tǒng)一管人、管事、管資產(chǎn)”，違背了政府內(nèi)部的權(quán)力制衡原則。

　　四、反復(fù)精簡削弱了中央政府的執(zhí)政能力

　　縱觀20多年來的政府機構(gòu)改革，真正精簡了的只是國務(wù)院的機構(gòu)和人員，人大、政協(xié)、黨的機構(gòu)和人員一直在增加。省及省以下政府的機構(gòu)和人員編制，實際上已經(jīng)完全失控。1982年中央政府精簡機構(gòu)時，各地正在根據(jù)憲法恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。1988年國務(wù)院機構(gòu)改革時，省里正忙于推廣“市管縣”的經(jīng)驗。1993年國務(wù)院帶頭減編20％，地方只有省一級政府響應(yīng)了中央減編的號召；
省以下的機構(gòu)和人員仍以“縣改市”的名義在繼續(xù)膨脹。1998年國務(wù)院強行減編50％，從3.2萬人減到1.6萬人；
省及省以下各級政府紛紛表態(tài)堅決壓縮人員編制，實際上只減少了100多萬人，根本沒有達(dá)到中央減編20％的要求。如果說80年代這種“上減下不減”的政府機構(gòu)改革，還符合當(dāng)時經(jīng)濟(jì)體制“放權(quán)讓利”的改革要求；
那么90年代以后的這種精簡態(tài)勢，則不僅不符合中央政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，而且降低了中央政府履行自己社會責(zé)任的能力。盡管2003年的政府機構(gòu)改革沒有繼續(xù)強調(diào)精兵簡政，但中央政府的執(zhí)政能力已經(jīng)在歷次機構(gòu)改革中被大大削弱了。各地違規(guī)的小煤窯建設(shè)屢禁不止，安全事故成倍增加就是一個不祥的例證。

　　五、機構(gòu)頻繁變動降低了政府官員的素質(zhì)

　　這種每一屆政府都要精簡一次機構(gòu)、人員的做法，導(dǎo)致了政府官員隊伍的不穩(wěn)定。況且政府機構(gòu)精簡時，很難留住業(yè)務(wù)能力強的官員，留下來的人員中多數(shù)不是原來的業(yè)務(wù)骨干。如果留心一下中央政府分流人員的去向，就更令人擔(dān)憂了。我們對中央各部委的分流人員，既缺乏應(yīng)有的政策關(guān)懷，又沒有嚴(yán)格的從業(yè)限制。不少熟悉中央政府政策制訂過程的官員，直接去了與原部委有業(yè)務(wù)聯(lián)系的國內(nèi)各大型企業(yè)、外資企業(yè)、以及各地方政府的駐京辦事處。目前許多外資企業(yè)的北京代表處中，既有原國家經(jīng)委和各行業(yè)部的官員，也有參加過WTO談判的、原外經(jīng)貿(mào)部的官員。中央部委官員如此流失的結(jié)果，不僅影響到目前政府工作人員的思想穩(wěn)定，而且使中央政府幾乎無密可保。往往各部委的政策還沒有出臺，內(nèi)外資企業(yè)和地方政府的對策就已經(jīng)準(zhǔn)備好了。不少來中央政府工作的博士、碩士，預(yù)先就打定了主意，先在部委里混幾年，取得經(jīng)驗后就下海。盡管從學(xué)歷上看，國務(wù)院系統(tǒng)的官員平均學(xué)歷水平越來越高，但實際上的工作能力和政策水平卻不斷下降。這一點，僅從各部委文件錯別字和語法錯誤增加上就可以清楚地看出來。

　　六、反思“社改鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“市管縣”、“縣改市”

　　批評政府機構(gòu)臃腫、官員超過了老百姓的供養(yǎng)能力的意見當(dāng)然是有道理的。1982年憲法恢復(fù)了1954年憲法中有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的規(guī)定。其初衷是為了取代人民公社，以鞏固包產(chǎn)到戶的成果。但人民公社是政社合一，真正吃政府飯的干部很少。變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，由于職能不明確，機構(gòu)設(shè)置比照縣政府，一下子多出上千萬吃財政飯的人員來。這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的真正根源。現(xiàn)在要精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)，首先需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。否則精簡了還會膨脹回來。另一個膨脹因素是所謂“市管縣”的改革試點，實際上將300多個地區(qū)行署變成了一級政府。既增加了政府的機構(gòu)和人員，又降低了行政效率。最后是民政部搞的“縣改市”，不僅名義上好聽，而且行政級別升半格，何樂而不為！結(jié)果又增加了政府的機構(gòu)和人員。這就是在地方政府的自我約束機制建立以前，下放干部管理和機構(gòu)編制權(quán)限的后果。與地方各級政府機構(gòu)、人員的膨脹速度相比較，國務(wù)院精兵簡政的成果可以忽略不計。這種盲目的行政性分權(quán)，在降低中央政府控制能力的同時，必然導(dǎo)致市場的割裂�？绲貐^(qū)經(jīng)濟(jì)糾紛打官司要先打管轄權(quán)，就是一個明顯的證據(jù)。

　　七、機構(gòu)改革的關(guān)鍵是要明確各級政府的職能

　　本屆政府已經(jīng)提出了轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)。但是如何確定各級政府的職能，卻不是一個“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限”所能解決的。中國是一個人口眾多的大國，把所有事情都集中到中央來解決顯然不行；
但中央只管軍事和外交，剩下的事情都交給地方的辦法也不行。例如跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)糾紛，在地方層次就解決不了。不僅如此，由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的存在，為了保證義務(wù)教育、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的可及性，即使具體的工作要靠地方政府去做，最后責(zé)任也必須由中央政府來承擔(dān)。中央和地方之間存在三種分工模式。一是條條，即中央要集中的權(quán)力，必須一插到底。二是塊塊，即允許地方獨立決定的事情，中央可以基本上不過問。三是條塊結(jié)合，即地方分級行政，中央對口管理。我們的毛病是不管什么事情，都搞分級行政，對口管理。結(jié)果是“上下一般粗”，機構(gòu)、人員膨脹難以控制；
不僅降低了行政效率，而且最后無人承擔(dān)責(zé)任。從國外的經(jīng)驗看，條條就要靠中央財政供養(yǎng)，對中央政府負(fù)責(zé)；
塊塊則應(yīng)由地方財政供養(yǎng)，對地方政府負(fù)責(zé)；
分級行政，對口管理的事情，中央要承擔(dān)財政轉(zhuǎn)移支付，統(tǒng)一法制規(guī)范的責(zé)任。

　　八、事業(yè)單位改革不能照抄國企改革的模式

　　近年來有人講，事業(yè)單位是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的最后堡壘，要求加快事業(yè)單位的市場化、企業(yè)化改革。這種說法是很不負(fù)責(zé)任的。中國的現(xiàn)代化過程和西方國家有很大的區(qū)別，很多社會事業(yè)是政府帶頭辦起來的�，F(xiàn)在看來，有些不屬于公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府確實可以退出；
但決非所有的事業(yè)單位都能夠企業(yè)化。其實即使在西方國家，具有明顯“外部性”的民辦社會事業(yè)，例如環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧防災(zāi)、基礎(chǔ)科學(xué)研究等，也都注冊為非營利機構(gòu)，并主要靠政府來提供經(jīng)費。一些涉及政府公共服務(wù)的領(lǐng)域，例如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)等，公立機構(gòu)的比重依然很高。我國事業(yè)單位約140萬個，工作人員近3000萬人，其中專業(yè)技術(shù)人員占全國總數(shù)的６４％。各項事業(yè)經(jīng)費占國家財政支出的30%以上。在事業(yè)單位改革問題上，首先應(yīng)當(dāng)弄清政府的社會責(zé)任，不能只考慮減輕財政負(fù)擔(dān)。因此，要根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)來進(jìn)行認(rèn)真的分類。屬于政府職能的要“歸隊”，承擔(dān)公共服務(wù)職能的政府要繼續(xù)提供經(jīng)費，與公共服務(wù)無關(guān)的那部分才應(yīng)當(dāng)變成企業(yè)。此外，應(yīng)盡快完善民法通則，為非營利機構(gòu)的存在提供可靠的法律依據(jù)。

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