[摘要]城市居民最低生活保障制度的建立和實施意味著針對城市貧困居民的社會救助由道義性向制度性轉(zhuǎn)變。該項制度在實踐過程中，由于制度環(huán)境以及制度對象的影響而產(chǎn)生了多方面的延伸效果。并且形塑了一個多主體參與的利益結(jié)構(gòu)，從而導(dǎo)致低保制度在實踐中逐步走向重構(gòu)，并預(yù)示著城市社會救助制度的再次轉(zhuǎn)型。

　　關(guān)鍵詞：城市居民；
低保制度；
制度演進

　　作者簡介：洪大用，中國人民大學(xué)社會學(xué)系、社會學(xué)理論與方法研究中心教授。

　　引言

　　改革開放以來，隨著中國城市貧困形勢的變化，政府扶貧工作發(fā)生了若干重要轉(zhuǎn)變。筆者曾經(jīng)將這些轉(zhuǎn)變概括為6個方面，即：從扶持企業(yè)到直接救助貧困人口，從道義性扶貧到制度性扶貧，從救助制度分立到救助制度整合，從基本生活救助到綜合救助，從消極救助取向到積極開發(fā)取向，從忽視社區(qū)作用到重視社區(qū)作用（洪大用，2003）。當(dāng)然，這些轉(zhuǎn)變并沒有全部完成，有些方面只是表現(xiàn)出一定的趨勢。

　　在上述轉(zhuǎn)變中，所謂“從道義性扶貧到制度性扶貧”的轉(zhuǎn)變，有可能引起一些人的批評。

　　因為，在某種意義上，道義與制度往往是密切相關(guān)的。有時道義需要通過制度來體現(xiàn)，而制度的內(nèi)核總包含著某種道義。但是，筆者依然堅持這樣的判斷，大體上是想表達這樣幾層意思：

　　第一，在改革以前乃至改革開放初期。由于追求充分就業(yè)和平均分配，所以城市貧困問題并不突出。特別是相對農(nóng)村貧困而言，更是如此。因此，城市扶貧也就沒有專門的制度。

　　當(dāng)時確實存在著對沒有勞動能力者、沒有收入者、沒有贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人者（所謂“三無人員”）

　　實施救濟的制度，但是這種制度更多地是從人道主義的角度對特殊人群實施救助，而不是以權(quán)利保障為出發(fā)點、針對所有貧困人員的、具有普遍主義取向的救助制度。

　　第二，隨著城市經(jīng)濟、社會體制改革的深化，城市貧困在1980年代以后，特別是在1990年代。逐步成為一個突出的社會問題。但是，政府在一開始并沒有作出有效的制度回應(yīng)。有關(guān)機構(gòu)開展的救助貧困人口的活動主要體現(xiàn)為“送溫暖”的形式，主要是在每年的元旦、春節(jié)這“兩節(jié)”期間開展“進萬家門，知萬家情，解萬家難，暖萬家心”活動，由各級工會干部與黨政領(lǐng)導(dǎo)一起，深入到困難企業(yè)和困難職工家庭慰問、救助，把溫暖送到職工群眾的心里。由于這項活動造成了比較大的社會反響，引起了高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，全國總工會1994年將其改名為“送溫暖工程”。這樣的工程，無論從其形式看，還是從其內(nèi)容和效果看，都體現(xiàn)出很強的道義性，在本質(zhì)上是體現(xiàn)扶危濟困精神的道德工程。

　　第三，從1990年代初，政府為了有效回應(yīng)城市貧困問題、，逐步探索著扶貧活動的制度化，其初步成果就是在全國建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月28日，政府以行政條例的形式發(fā)布這項制度并在全國執(zhí)行。城市低保制度著眼于保障城市居民基本生活的權(quán)利。

　　按照制度規(guī)定，對所有收入低于一定水平的貧困居民提供定期的現(xiàn)金或物質(zhì)救助。筆者認為這項制度的建立和實施真正體現(xiàn)了城市扶貧從道義性到制度性的轉(zhuǎn)變。

　　客觀地說，城市扶貧從道義性向制度性的轉(zhuǎn)變，比較有效地保障了城市貧困居民的基本生活，在很大程度上促進了社會穩(wěn)定。然而，從社會學(xué)的角度看，制度的功能或效果是非常復(fù)雜的。一方面，制度通常是社會行動者的行動背景或可資利用的資源。在行動者實踐活動中，往往會對制度進行再闡釋、改進和創(chuàng)造，從而促進制度的意外功能或效果。另一方面，制度與其環(huán)境之間也存在著復(fù)雜的互動，它們之間的關(guān)系狀態(tài)會對制度的預(yù)期功能或效果產(chǎn)生重要影響。當(dāng)環(huán)境滿足制度的預(yù)設(shè)條件時，可能會促進制度的預(yù)期功能或效果，而當(dāng)環(huán)境不能很好地滿足制度的預(yù)設(shè)條件時，制度的功能或效果就會偏離制度設(shè)計的初衷，甚至與制度設(shè)計初衷相悖。

　　因此，我們也就有了一個可以研究的課題：城市低保制度的實施是否導(dǎo)致了其初衷之外的效果？也就是說，在滿足貧困居民基本生活需求之外，這項制度是否還有其他的效果？如果確實存在其他效果，那么它們對于城市低保制度的演進將有什么影響？

　　在本文中，筆者為了方便，將城市低保制度實施后所誘生的其他效果統(tǒng)稱為“延伸效果”。

　　筆者主要根據(jù)2002年全國低保對象抽查資料、2003年北京市的有關(guān)抽樣調(diào)查以及相關(guān)文獻，對一些可以觀察到的延伸效果進行描述，并簡要地分析其對城市低保制度演進的影響。

　　一、低保制度是什么樣的制度？

　　1999年9月28日由國務(wù)院以第271號令形式頒布的《城市居民最低生活保障條例》，這個條例就低保制度的目的、保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)制定、資金來源、工作主體、工作程序、保障對象義務(wù)等主要內(nèi)容作出了原則性規(guī)定。按照條例的規(guī)定，我們可以從以下幾個方面來認識低保制度：

　　第一，低保制度是保障城市居民基本生活權(quán)利的制度。與以往基于人道主義的社會救濟相比，低保制度強調(diào)居民擁有滿足其基本生活需要的權(quán)利。在低保條例的第二條明確規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾�府獲得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利”。

　　第二，低保制度是以家庭調(diào)查為前提的選擇性救助制度。首先，低保制度是針對極端貧困的城市居民的；
其次，低保制度要求按照一定的程序識別貧困居民。低保條例的第七條規(guī)定：“申請享受城市居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請，并出具有關(guān)證明材料，填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》”，“管理審批機關(guān)為審批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通過入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對申請人的家庭經(jīng)濟狀況和實際生活水平進行調(diào)查核實”，“申請人及有關(guān)單位、組織或者個人應(yīng)當(dāng)接受調(diào)查，如實提供有關(guān)情況”。在實際工作中，為了保證申請者確實符合資格，往往還要進行民主評議、張榜公告。這樣，接受救助者往往被標(biāo)示為一個特殊群體。

　　第三，低保制度是一種低水平的收入補差制度。低保條例規(guī)定，“城市居民最低生活保障待遇由管理審批機關(guān)以貨幣形式按月發(fā)放”，只是在必要時才給付實物。因此，低保制度主要是一種現(xiàn)金救助制度�，F(xiàn)金救助的數(shù)量主要參照兩個標(biāo)準(zhǔn)，一是各地制定的居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。按照條例第六條的規(guī)定，這一標(biāo)準(zhǔn)“按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務(wù)教育費用確定”。

　　但在實際工作中，很多地方主要是根據(jù)政府的財政支付能力，遵循“低標(biāo)準(zhǔn)起步”的原則。

　　因此整體上看，全國城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是很低的（洪大用，2003b ）。二是申請者家庭的人均收入水平。低保制度實際上是參照以上兩個標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)金補差制度。

　　第四，低保制度是由地方人民政府負責(zé)的制度，也就是由地方政府出錢的制度。按照低保條例的規(guī)定，中央政府只對低保制度的實施負有行政管理的責(zé)任，“國務(wù)院民政部門負責(zé)全國城市居民最低生活保障的管理工作”。低保制度的實際責(zé)任主體是各級地方政府，“城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責(zé)制”，低保資金“由地方人民政府列入財政預(yù)算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，�？顚Ｓ谩薄�

　　第五，低保制度是實行動態(tài)管理的制度。按照低保條例的規(guī)定，如果申請者合乎條件，被批準(zhǔn)享受最低生活保障待遇，那么他們就可以從當(dāng)?shù)卣�府獲得定期的現(xiàn)金補助。但是，一旦申請者家庭收入狀況發(fā)生變化，或者當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕�活保障�?biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，申請者接受現(xiàn)金補助的水平就有三種可能的變化：增加、減少、取消，同時伴隨著低保對象的增減。因此，就低保資金的發(fā)放和低保對象的管理而言，低保制度是實行動態(tài)管理的制度。理論上講，低保制度只對那些符合條件的人給予一定期限的救助，它所覆蓋的人群應(yīng)當(dāng)是不斷變化的。

　　第六，低保制度要求合乎條件的低保對象履行一定的社會義務(wù)。按照低保條例的規(guī)定，低保對象中“在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動”。這個規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等的原則，但在實際工作中往往被作為發(fā)放低保金的附加條件之一。

　　第七，低保制度實際上是“最后的安全網(wǎng)”。相對于職工最低工資制度、下崗職工基本生活費補助制度、失業(yè)人員救濟制度以及老年人退休金制度而言，城市居民最低生活保障制度是較晚正式出臺的。這項制度設(shè)計的前提是：在其他制度有效實施的情況下，對于生活仍然困難的居民給予最后的保障。

　　由于是最后的保障，所以，一般來講，要求先落實其他的保障，再落實低保制度。而且，低保制度的保障標(biāo)準(zhǔn)也要與其他制度的保障標(biāo)準(zhǔn)相銜接，只能是最低的標(biāo)準(zhǔn)。這也是全國低保標(biāo)準(zhǔn)整體偏低的原因之一。

　　二、低保制度實踐中的延伸效果

　　從1999年城市低保制度正式確立到目前為止，在各級政府的努力下，該項制度的覆蓋范圍逐步擴大，為兩千多萬城市貧困居民提供了基本生活保障，這可以說是該項制度的直接效果。然而，正如前文已經(jīng)指出的那樣，受各種因素的影響，制度實踐的效果通常是很復(fù)雜的。

　　其中，有些效果并非制度設(shè)計者所預(yù)期的，甚至與制度設(shè)計者的預(yù)期直接相對。在這里，我們把制度達成直接目標(biāo)之外的效果稱為制度的延伸效果�？紤]到本文主要關(guān)注制度實踐與制度演進的關(guān)系，筆者將一些主要的延伸效果概括為6個方面。

　　1.幸運與不幸：“低保對象”的標(biāo)簽效應(yīng)

　　對于陷入極度貧困的居民而言，能夠獲得政府正式制度的支持，而使其基本生活得到保障，從而免于饑寒，無疑是幸運的。不僅如此，一旦成為低保對象，實際上就被標(biāo)示為社會中的貧困者，由此可能引起更廣泛的社會關(guān)注，獲得更多的社會支持。實際上，低保證成為很多綠色通道的憑證。在實際工作中，很多城市和部門出臺了針對低保對象的各種優(yōu)惠政策。

　　比如說，北京市針對低保對象的配套救助措施涉及領(lǐng)域就非常廣泛，大致覆蓋了基本生活、教育、醫(yī)療、住房等很多方面，累計超過15項。其中，主要的措施包括生活垃圾處理費免征、公有住房租金減免、學(xué)雜費減免、義務(wù)教育階段助學(xué)金、醫(yī)療減免、私房補貼、景點門票減半、配電設(shè)施改造補助、法律援助、醫(yī)療救助等等。2004年7月，最高人民法院也決定，對享受城鎮(zhèn)居民最低生活保障的人員，一律免收訴訟費。其他相關(guān)部門，例如教育、衛(wèi)生、建設(shè)部門等也從關(guān)心貧困者的角度出發(fā)，積極探索或出臺相應(yīng)的政策規(guī)定。因此，應(yīng)該說，成為低保對象在某種程度上是幸運的，特別是比那些家庭收入略高于低保標(biāo)準(zhǔn)的低收入者要幸運，相對而言，低保對象有機會獲得比他們更多的社會支持。

　　然而，天下并沒有免費午餐。在實際工作中，享受低保待遇需要付出一定代價，甚至犧牲個人或家庭的尊嚴和隱私。在此意義上說，成為低保對象又是不幸的，甚至是更多不幸的開始。

　　按照政策規(guī)定，在成為低保對象的過程中，申請者需要接受家庭調(diào)查。有時為了做到所謂公正、公開，還要多次張榜公布，或者在聽證會上介紹自己家庭的情況。這從工作程序上講似乎是必要的，但是對低保申請者卻形成了很大的心理壓力，有時甚至產(chǎn)生“為了活下去，只能不要面子”的心理。

　　更重要的是，當(dāng)成為低保對象之后，實際上就被貼上了困難家庭、拿政府（納稅人）錢的標(biāo)簽。作出這種標(biāo)示之后，周圍人看待低保對象的眼光就發(fā)生了變化。在我們這個社會中，幫助窮人可能不會有問題，但是一旦提供了幫助，施助者總是有意無意地要求受助者像個窮人。比如說，應(yīng)當(dāng)過清苦的生活，對人應(yīng)當(dāng)?shù)驼{(diào)，應(yīng)當(dāng)聽從政府和社區(qū)的安排，不能有與窮人不相稱的愛好和生活方式。這樣，低保對象的生活自主性受到很大限制。不僅如此，一些未成年的孩子，也因為家里吃低保而遭人另眼相看，從而承受一定的心理壓力。在少數(shù)地區(qū)，接受低保救助確實存在使低保對象感覺恥辱化的問題。

　　總之�！暗捅�對象”是一個很明顯的標(biāo)簽，它標(biāo)示了相應(yīng)的利益，也標(biāo)示了相應(yīng)的代價。

　　在本質(zhì)上，它反映了社會政策倫理與實際工作倫理的沖突：善的目標(biāo)往往要通過惡的程序來達成。

　　2.穩(wěn)定預(yù)期與低保對象的制度依賴

　　低保制度的初衷是對生活困難的人給予暫時性的最低保障，它的預(yù)期是低保對象經(jīng)過一段時間調(diào)整，能夠擺脫生活困難的狀況，不再接受政府救助。然而，低保制度實踐過程中卻存在一個越來越明顯的跡象：“制造”一個長期的低收入群體。

　　首先，城市低保對象持續(xù)增加，動態(tài)調(diào)整的彈性很小。1996年，全國城市低保對象84.(點擊此處閱讀下一頁)

　　9萬人，到2003年底，已經(jīng)達到2246.8萬人，目前還有增加的趨勢。

　　其次，低保對象雖然生活困難，并且有相當(dāng)一部分人具有勞動能力，但是他們的就業(yè)意愿明顯不足。北京市民政局2003年的一項調(diào)查表明，低保對象中58.3％的人處在45歲以下的就業(yè)年齡段，但是低保對象中的就業(yè)率只有6.5％。47.7％的低保對象表示“生活很困難”，50.4％的人表示“剛剛能夠維持日常生活”。然而，低保對象通過就業(yè)增加收入的意愿并不強烈。在沒有工作的低保對象中，46.6％的人沒有再就業(yè)的意愿。同年，由北京市東城區(qū)民政局、中共北京市委黨校社會學(xué)教研部聯(lián)合在東城區(qū)針對低保對象進行的一次抽樣調(diào)查還表明，低保對象中的未就業(yè)者，大多數(shù)是長期不工作。其中，無工作時間在10年以上的達到31.4％；
如果按照5年的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的人占到57.2％；
如果按照3年的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的人占到71.6％。

　　再次，低保對象心態(tài)日趨消極，缺乏擺脫貧困狀況的積極心態(tài)。2003年北京市民政局的調(diào)查表明，由于長期處于低收入狀態(tài)，低保對象業(yè)余生活非常貧乏，生活壓力感強，對未來缺乏信心，心情比較消極。在對自我價值進行評判時，低保對象表現(xiàn)出比較明顯的“四無”

　　特征：自我無價值、外界無援助、生活無樂趣、未來無信心。此外，49.1％的人認為自己的身體狀況不如享受低保之前。在享受低保待遇之前，33.7％的人表示自己的心情是積極的；
66.4％的表示自己的心情是消極的。在享受低保待遇后，兩個比例分別是23.3％和75.7％。

　　可見，認為自己心情變得消極的人更多了。

　　最后，根據(jù)有關(guān)媒體的報道，一些低保對象似乎正在實踐中建構(gòu)一種與其低收入狀況相適應(yīng)的生活方式，這種生活方式帶有明顯的貧困文化色彩。例如，《南方日報》報道（畢式明等，2004），廣州市的一些有著“反正政府保障我的溫飽，最多吃不好”的心態(tài)，少數(shù)低保對象過著一種所謂“愜意生活”：早上爬白云山，近中午時分吃中午飯，開支在2元左右；
然后，與一班朋友聊天消磨時光；
菜攤即將收攤時，到熟悉的攤主處，以最低價格購買一些便宜的剩菜，供全家人第二天生活之用。央視新聞報道也曾概括出重慶市某些低保戶的生活形態(tài)：“吃的麻辣燙，打點小麻將，看點晚錄像”。

　　低保制度之所以有著“制造”制度依賴的傾向，是因為低保制度本身給予低保對象較為穩(wěn)定的預(yù)期：只要他的收入水平?jīng)]有發(fā)生變化，他就可以按月享受到政府的定額救助。另外，由于低保制度的定位是最低水平的收入救助，所以其本身具有一定的消極性，對于增強低保對象的自我脫貧能力幾乎是沒有什么幫助的。

　　3.從悲情傾訴到權(quán)利訴求：低保要求的新變化

　　一方面，由于整個社會變遷導(dǎo)致公民權(quán)利意識的增強，另一方面，城市低保制度本身確認了公民在陷人生活困難時向政府申請救助的權(quán)利。因此，在低保制度實踐過程中，申請者要求兌現(xiàn)自己權(quán)利的意識逐步增強。

　　傳統(tǒng)上，由于對生活困難居民的救助是道義性的，所以居民在希望獲得救助時，更多的是訴說自己生活如何如何艱難，如何如何值得同情，如何如何是需要優(yōu)先得到幫助的；
在得到救助后，無論多少，申請者一般都會很滿足，對施助者感恩戴德，并愿意以各種方式表示愿意回報施助者。從低保制度的實踐看，以上情形還在一定的范圍內(nèi)存在，一些接受救助者還懷有“吃了政府的，拿了他人的”道德愧疚。但是，我們也發(fā)現(xiàn)了一種變化的趨勢，這就是低保申請者越來越關(guān)注制度賦予自己的權(quán)利，越來越從維護自身權(quán)益的角度提出救助要求，并因此努力獲取有關(guān)政策信息，對于低保標(biāo)準(zhǔn)的制定、低保金的申請和發(fā)放程序以及自己是否能夠按時足額領(lǐng)到低保金等等，有著越來越強的自覺監(jiān)督意識。與此同時，對于官員行為不公以及侵害自身權(quán)益等行為非常不滿，并試圖采取有關(guān)措施進行干預(yù)，包括上訪和訴諸媒體與法律。

　　4.獲取稀缺資源的機會主義行為

　　當(dāng)申請者符合低保條件時，按照低保制度，申請者可以獲得現(xiàn)金救助�，F(xiàn)金作為一種稀缺資源，是很多人所希望獲取的，在我們這個還不是普遍富裕的社會尤其如此。在低保制度實踐過程中，主要有兩種類型的機會主義行為：一是已經(jīng)享受低保待遇者的機會主義行為，二是希望享受低保待遇的機會主義行為。

　　按照低保條例的規(guī)定，“享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情況發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)及時通過居民委員會告知管理審批機關(guān)”，“管理審批機關(guān)應(yīng)當(dāng)對享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情況定期進行核查”。事實上，有一些城市確實是“季度一小查，年度一大查”。但是，一些已經(jīng)享受低保待遇者，總是試圖延續(xù)其低保待遇，在不自覺申報收入的同時，努力采用各種手段隱瞞其收入的變化，特別是隱瞞其收入增長的情況。有關(guān)調(diào)查表明，盡管很多有勞動能力的低保對象表示自己沒有工作，甚至也沒有就業(yè)的意愿，但是他們中的一些人或多或少都在干些能掙錢的事情，比如說支個小攤，打點零工，出租房產(chǎn)，甚至躋身股市。在低保管理審批機關(guān)核查時，他們竭力隱瞞這些情況。

　　《南方日報》就曾報道，廣州市越秀區(qū)的一些低保戶，明明自家經(jīng)營商鋪、檔口，卻讓親友頂替自己成為商鋪、檔口的營業(yè)執(zhí)照上的經(jīng)營者。等到民政干部發(fā)現(xiàn)他天天出現(xiàn)在同一家檔口，因而有所懷疑前往調(diào)查時，低保戶卻辯稱：“你看，營業(yè)執(zhí)照上是不是我的名字？我是替朋友看檔口”。

　　為了克服低保對象的機會主義，有些城市甚至放棄了收入核查，改以實際生活水平為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定實際生活水平明顯高于一般家庭的，不得享受低保待遇。有些地方則以參加集體組織的義務(wù)勞動為前提，發(fā)放低保金。這些做法無疑是不符合低保條例的，事實上也引發(fā)了更多的新問題。

　　對于希望獲得低保待遇的人而言，他們的機會主義行為主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，軟磨硬泡，成天糾纏，甚至威脅基層工作人員，最后迫使基層工作人員為避免糾纏或遭受傷害而批準(zhǔn)其享受低保待遇；
第二，進行關(guān)系運作，獲取“人情低�！薄�為了規(guī)范低保管理工作，民政部在2004年已經(jīng)發(fā)出了兩個“緊急通知”。其中，在2004年6月9日發(fā)出的通知中明確強調(diào)：“對違背政策規(guī)定，搞人情低保、關(guān)系低保的，發(fā)現(xiàn)一起查處一起；
對執(zhí)行政策不力，問題嚴重的，要視情況追究領(lǐng)導(dǎo)和承辦人員的責(zé)任”，由此也可從側(cè)面看到事態(tài)的嚴重性。

　　與以上兩種機會主義行為相比，第三種機會主義行為更為巧妙，這就是合法地創(chuàng)造條件獲取低保待遇。比如說，根據(jù)有關(guān)政策的調(diào)整，一些人雖然上班，本應(yīng)有工資收入，但是長期拿不到工資，可以按照實際收入狀況向民政部門申請低保待遇。這樣的政策調(diào)整就為一些人騙取低保待遇創(chuàng)造了機會。這些人即使有工資收入，往往也通過各種手段獲取工作單位沒有發(fā)工資的證明，從而順利地通過民政部門的審查。

　　5.制度實施的剛性約束與地方政府的變通運作

　　在中央政府的推動下，到1999年，全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮(zhèn)全部建立了居民最低生活保障制度。同年，國務(wù)院發(fā)布《城市居民最低生活保障條例》，這是具有法律效力的規(guī)范性文件，因而成為地方各級政府落實低保制度的強約束。

　　但是，地方政府也并非是完全被動地執(zhí)行低保制度，而是采取了一些變通的方式，以避免承受過大的壓力，使自身的利益最大化。因為低保條例規(guī)定，低保制度實行地方各級人民政府負責(zé)制，所需資金由地方解決。在低保制度實施初期，一些地方政府變通運作的一個共同目標(biāo)就是努力控制享受低保待遇者的規(guī)模。為此，各種變通的政策在各地流行。比如說，第一，在屬地管理問題上討價還價。一些地區(qū)國有企業(yè)比較集中，在深化改革的過程中，出現(xiàn)大量生活困難的失業(yè)、下崗職工，但是當(dāng)?shù)卣�府不愿意為他們提供生活保障，認為應(yīng)由中央政府負責(zé)。直到2001年11月12日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》，要求各地按照“屬地管理”的原則，將中央、省屬企業(yè)，尤其是遠離城鎮(zhèn)的軍工、礦山等企業(yè)符合條件的貧困職工家庭納入最低生活保障范圍，不得以任何理由將他們排斥在外，同時加大中央財政支持力度，這個問題才得以解決。第二，出臺地方性的所謂“土政策”，限制享受低保待遇者的規(guī)模。這些“土政策”主要有兩個方面：一是很多地方將處在勞動年齡段并有勞動能力的人排除在低保范圍之外，而無論其家庭收入狀況如何。

　　二是一些地方采用“視同”的辦法計算家庭收入，也就是把應(yīng)得收入計算為實際收入。例如，處在勞動年齡段的有勞動能力的人，被視同能夠拿到當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY，而無論其是否就業(yè)以及實際收入情況；
失業(yè)下崗人員被視同能夠拿到相應(yīng)的失業(yè)保險金或基本生活費，而無論其是否確實拿到；
離退休人員被視同能夠拿到基本養(yǎng)老金，也不論實際情況。

　　在2001年中央財政加大對低保制度的支持力度后，一些地方政府又有了新的應(yīng)對之策，其突出目標(biāo)是最大限度地獲取中央財政的支持。這樣做固然有地方財政困難的客觀原因，但也有出于地方利益考慮的主觀原因。我們在2002年進行的低保抽查中發(fā)現(xiàn)，有些地方虛報低保對象人數(shù)。例如吉林省通化市某縣就將實際低保對象擴大10倍后上報，四川某地也存在有組織的虛報現(xiàn)象。另外，民政部門在工作中也發(fā)現(xiàn)，一些地方政府在年初制定低保資金預(yù)算時很大方，但是實際上是虛列，并不兌現(xiàn)。往往等著中央財政撥款下來開支，也就是所謂“等米下鍋”，從而造成低保金不能按照條例規(guī)定按月發(fā)放。在一些地區(qū)，甚至不能做到足額發(fā)放。2002年筆者參與主持的低保抽查表明，只有55.3％的人能夠按月領(lǐng)取低保金，30.1％的人是按季度領(lǐng)取低保金，3.5％的人是半年領(lǐng)一次，1.1％的人是一年領(lǐng)一次，還有9.9％的人回答是屬于其他情況，主要是不定期領(lǐng)取。

　　此外，在最基層的管理機構(gòu)中還存在著三個方面的變通運作，其中有些直接違背政策。

　　首先是在審批低保資格時使用變通標(biāo)準(zhǔn)。按照低保條例的規(guī)定，各地政府的公布的家庭人均收人標(biāo)準(zhǔn)是判斷某個家庭是否可以享受低保待遇的最重要的標(biāo)準(zhǔn)。但是，在實際工作中，由于家庭收入很難核算，比較普遍地存在著隱性就業(yè)、隱性收入和隱性財產(chǎn)的情況，所以，各地比較普遍地采用了變通標(biāo)準(zhǔn)，例如參照實際生活水平、擁有高檔消費的情況甚至日常生活形態(tài)等等。其次是在低保金發(fā)放時，將差額救助變成了平均發(fā)放。這樣做部分原因是家庭調(diào)查困難，同時也有使工作簡便化的考慮。再次是為了基層利益甚至某些人的私利，人為增加享受低保待遇者的機會成本。比如說一些地方借發(fā)放低保金“搭車”銷售彩票、信封、雜志，一些地方強迫老年低保對象參加掃雪，一些地方強迫有勞動能力的低保對象參加變了味道的所謂“義務(wù)勞動”。

　　6.制度執(zhí)行成本的合法化與自我擴張

　　低保制度是以家庭調(diào)查為前提的選擇性救助制度，這種制度的實施成本是很高的。有些研究表明，在一些西方國家，若以選擇性的方式提供福利供給，行政成本要占支付資金的11－45％（楊偉民，2004）。然而，在我們這個社會中，很多制度的出臺并沒有經(jīng)過充分的“成本一效益”分析，這是導(dǎo)致制度很難落實甚至流于形式的重要原因。低保制度也不例外，它在出臺之初，幾乎是以“無成本”為假設(shè)前提的。在低保條例中并沒有明確規(guī)定要為制度的實施增設(shè)專門人員和專門經(jīng)費，從上到下的民政部門主要依托原有的社會救濟機構(gòu)開展工作�？梢哉f，出于現(xiàn)實成本的考慮，正是民政部門，特別是一些地方民政部門在初期對低保制度執(zhí)行不力的一個重要原因。2001年以來，在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的不斷督促和中央政府的大力推動下，低保制度的落實取得突破性進展，大大擴大了保障范圍（見前文表1）。相應(yīng)地，民政系統(tǒng)有關(guān)部門的運行壓力也迅速加大。這時來自各級民政部門的要求考慮實際成本的呼聲日益強烈。一些地方的民政部門開始增列專門機構(gòu)和經(jīng)費，其他地區(qū)迅速效仿，從而開始了社會救助部門迅速擴張的進程。

　　早在2002年，遼寧、吉林、黑龍江、湖南、云南、四川、湖北、青海、陜西、新疆、北京、浙江、寧夏、山東以及江西等地區(qū)就設(shè)立了省級低保專門機構(gòu)，配備人員2－13人不等。

　　其中，遼寧省在省、市、縣、街道四個層次上都設(shè)立了專門機構(gòu)，并配備專門人員。黑龍江省批準(zhǔn)成立“省城市居民最低生活保障管理中心”，編制為12人，中心主任高配副廳級。全省13個地市中已經(jīng)有8個建立了專門機構(gòu)，分別配備了4－6名專門工作人員。另據(jù)統(tǒng)計，全國有16個�。ㄊ小�區(qū)）在部分區(qū)（縣）、街道（鎮(zhèn)）或社區(qū)建立了社會救助中心或社會救助站，全國共有社會救助中心846個，(點擊此處閱讀下一頁)

　　社會救助站4302個（民政部救災(zāi)救濟司，2002）。

　　各地積極擴張社會救助機構(gòu)的行為實際上受到了民政部的鼓勵，民政部自身也希望設(shè)置專門的社會救助管理部門。經(jīng)過反復(fù)的磋商，2003年底，民政部建立了最低生活保障司。最終，民政部門希望城市低保管理體系實現(xiàn)這樣的模式，即所謂“兩個系列，五級管理，六層服務(wù)”。所謂“兩個系列”是指采取政府行政管理和事業(yè)單位服務(wù)兩個系列并行的管理模式。

　　所謂“五級管理”是指在“民政部——省民政廳——市民政局——區(qū)民政局／縣民政局——街道辦事處／鎮(zhèn)政府”五個行政級別上分別設(shè)置低保行政管理機構(gòu)。所謂“六層服務(wù)”是指在“民政部——省民政廳——市民政局——區(qū)民政局／縣民政局——街道辦事處／鎮(zhèn)政府——居民委員會／村民委員會”六個層次上設(shè)置專門的事業(yè)性質(zhì)的服務(wù)機構(gòu)。

　　很明顯，城市低保的現(xiàn)行管理模式與上述理想模式相比還有很大差距。因此，可以肯定地說，在落實、改進和完善制度的名義下，社會救助機構(gòu)的自我擴張還遠未停止。這種擴張必然意味著行政經(jīng)費的擴張，但是由于缺乏必要的信息，我們無法對此進行分析，從而無法判斷其合理性。

　　三、制度實踐與制度重構(gòu)

　　城市低保制度的實踐為我們提供了一個很好的案例，我們可以借此研究制度是如何在實踐中運作并逐步演進的。通過上述分析，我們可以看到一個大致的趨勢，即實踐中的低保制度正在而且必須走向重構(gòu)。低保制度重構(gòu)一方面是為了回應(yīng)制度實踐中出現(xiàn)的各種延伸效果；
另一方面，也是低保制度的各個利益相關(guān)者在實踐中互動的必然結(jié)果。在低保制度的各個利益相關(guān)者中，我們至少可以識別出中央政府、地方政府、基層社區(qū)管理者、低保對象以及公眾等主要主體。這些主體對于低保制度的認知、評估以及他們在該項制度中的利益，推動著低保制度的不斷演進。

　　大體上，目前城市低保制度的重構(gòu)正在呈現(xiàn)以下幾個趨勢：

　　第一，現(xiàn)行低保制度由地方人民政府負責(zé)這一原則可能要突破。事實上，目前低保金支出的60％是由中央財政拿出的，這已經(jīng)突破了低保條例的規(guī)定。鑒于地方財政，特別是很多區(qū)縣財政持續(xù)緊張，指望他們出錢恐怕是很難的，往往有可能以降低保障水平或縮小保障規(guī)模為代價。此外，公眾輿論也傾向于認為基本民生應(yīng)由中央政府負主要責(zé)任。因此，中央政府有可能變成低保制度的主要責(zé)任主體。

　　第二，現(xiàn)行低保制度有從單一的收入救助制度向綜合性的社會救助制度發(fā)展的趨勢。前文已述，單一的低水平收入救助無助于增強低保對象的脫貧能力，醫(yī)療、教育和住房等方面的沉重負擔(dān)有可能使低保對象陷人持續(xù)貧困。事實上，民政部主管社會救助的副部長楊衍銀在國際社會保障協(xié)會第28屆全球大會上已經(jīng)表示出這種意愿。她還表示，設(shè)想中的社會救助體系是以城市低保制度為主體，以臨時救助制度和優(yōu)惠政策為補充，同時配以醫(yī)療、教育以及住房救助等。

　　第三，現(xiàn)行低保制度實踐中的不公平現(xiàn)象將會逐步改變，“分類施助”有望推廣。前文已述，在低保制度實踐中，低保家庭享受的低保金主要參照兩個標(biāo)準(zhǔn)差額發(fā)放：一是當(dāng)?shù)卣�府公布的保障�?biāo)準(zhǔn)，一是低保家庭人均收入。這樣做顯然忽略了家庭人口類型和人口規(guī)模對于家庭消費的影響。對于一些家中有重病、重殘者，有老年人或未成年人者而言，這樣的救助有平均主義色彩，事實上有些不公平。有鑒于此，一些地區(qū)已經(jīng)在探索“分類施助”。

　　第四，現(xiàn)行低保制度的單純生活救助色彩有望逐步淡化，而生活保障與促進就業(yè)相結(jié)合的色彩有望逐步強化。一些地方正在探索相關(guān)的政策安排。例如，北京市出臺政策規(guī)定：家中現(xiàn)有相對固定工作崗位的就業(yè)人員及城市低保對象家庭成員就業(yè)后可享受就業(yè)獎勵，即本市當(dāng)年最低工資標(biāo)準(zhǔn)與城市低保標(biāo)準(zhǔn)的差額部分不計人家庭收入，其本人不再享受糧油幫困救助；
城市低保家庭成員就業(yè)后，扣除就業(yè)獎勵，家庭月人均收入超過本市當(dāng)年城市低保標(biāo)準(zhǔn)的，實行救助漸退政策，即對其家庭原享受的低保金進行逐月抵扣，在2個月內(nèi)抵扣完畢（即第一個月發(fā)放100％，第二個月發(fā)放50％）；
法定勞動年齡段內(nèi)且有勞動能力的城市低保對象，在未就業(yè)期間，本人只享受低保金待遇，家庭其他成員符合條件的，可同時享受糧油幫困等其他專項救助待遇。

　　第五，現(xiàn)行低保制度采取的單純現(xiàn)金救助方式有可能發(fā)生改變，而走向現(xiàn)金救助與生活服務(wù)相結(jié)合，努力促進低保對象的社會參與和社會融合，避免其自我疏離主流社會。在這方面，社區(qū)以及專業(yè)社會工作者的作用有望得到加強。

　　第六，現(xiàn)行低保制度有可能在其他制度的支持下，為那些家庭人均收入稍微高出低保標(biāo)準(zhǔn)的一些低收入者提供必要的支持，從而避免由于低保制度實施對于這些人造成的相對剝奪。

　　特別是，一些專項救助制度的覆蓋范圍應(yīng)該大于低保制度的覆蓋范圍，實行按需施助。

　　第七，現(xiàn)行低保制度將在制度實踐以及制度自身演進規(guī)律的推動下，不斷走向復(fù)雜化。

　　我們可以預(yù)期很多更為精細的制度安排不斷推出，這些制度將涉及中央與地方責(zé)權(quán)劃分、保障標(biāo)準(zhǔn)的制定、保障資金的來源、保障機構(gòu)的設(shè)置、保障對象的識別以及細分、救助工作的程序、資金管理和發(fā)放的方式、保障糾紛處理、騙保行為認定與處罰、保障效果評估、工作人員監(jiān)督以及與其他制度協(xié)調(diào)等等許多方面。

　　第八，低保制度的實踐有可能催生和培育出專業(yè)的社會救助機構(gòu)和人員。因為隨著制度自身的復(fù)雜化，低保工作越來越不是簡單的“發(fā)發(fā)錢、拜拜年”的事情了，需要有專業(yè)知識和技能。因此，低保制度實施的適度行政成本也是必須加以考慮的問題。

　　總之，低保制度的創(chuàng)建標(biāo)志著中國城市社會救助的轉(zhuǎn)型。而低保制度的實踐又不斷挑戰(zhàn)制度設(shè)計，并驅(qū)動著低保制度走向重構(gòu)，最終有可能催生出一個與現(xiàn)行低保制度有很大不同的新的社會救助體系。這樣一個救助體系的誕生將意味著城市社會救助制度的再次轉(zhuǎn)型。這樣的過程可以說是制度演進邏輯的一種具體體現(xiàn)。

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　　[15]參見新華網(wǎng)：http://news3.xinhuanet.com/legal/2004-07/01/

　　content_1561972.htm，< 城鎮(zhèn)低保戶和農(nóng)村五保戶打官司一律免收訴訟費>.

　　[16]北京市民政局：< 北京市低保制度調(diào)查評估研究報告>，2004年6月，內(nèi)部報告。

　　[17]北京市東城區(qū)民政局、中共北京市委黨校社會學(xué)教研部：< 東城區(qū)完善最低生活保障制度，促進低保人員勞動就業(yè)研究>，2003年12月，內(nèi)部報告。

　　[18]轉(zhuǎn)引自民政部網(wǎng)站：http://www.mca.gov.cn ，< 低保背后的煩惱>.

　　[19]參見新華網(wǎng)：http://news3.xinhuanet.com/newscenter/2004-06/11/

　　content_1521449.htm，< 民政部強調(diào)，搞\"人情低保\"要嚴處>.

　　[20]北京市民政局、財政局：< 關(guān)于對城市低保對象實行分類救助的通知>（2004年6月29日），參見北京市民政信息網(wǎng)：

　　http://www.bjmzj.gov.cn/model_1/

　　來源：《經(jīng)濟社會體制比較》2005年第3期

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