「內(nèi)容提要」本文運(yùn)用社會(huì)學(xué)理性選擇理論代表人物科爾曼的信任理論，對(duì)中國的政府與非營利組織的信任關(guān)系進(jìn)行了深入分析。文章認(rèn)為，由于政府在某種程度上依賴于非營利組織幫助其解決社會(huì)問題，參與公共管理，它有對(duì)非營利組織給予信任的需要。但如果非營利組織的行為超出了政府的預(yù)期范圍，政府將蒙受損失。政府對(duì)于是否應(yīng)該對(duì)非營利組織給予信任存在著矛盾性。在這種情況下，政府通過建立某種社會(huì)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)立嚴(yán)格的進(jìn)人制度、懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，來監(jiān)督和約束非營利組織的運(yùn)行。這兩套維持信任的機(jī)制的實(shí)施，大大提高了非營利組織值得政府信任的概率。這是中國非營利組織在短期內(nèi)得以迅速成長的重要原因之一。

　　「關(guān)鍵詞」非營利組織/信任/理性選擇

　　20世紀(jì)70年代以來，政府與非營利組織的關(guān)系一直是非營利部門研究的重要主題。有的學(xué)者試圖通過國際比較，從宏觀層面提出政府與非營利組織關(guān)系的類型模式。[1]有的學(xué)者深入分析了政府與非營利組織的優(yōu)缺點(diǎn)，進(jìn)而指出了政府與非營利組織合作關(guān)系的內(nèi)在邏輯。[2]這些研究分別涉及到政府與非營利組織互動(dòng)過程中的政策模式、法律框架、經(jīng)濟(jì)過程、管制方式等，卻沒有對(duì)政府與非營利組織的信任關(guān)系給予足夠重視。事實(shí)上，相對(duì)于政府有關(guān)非營利組織成立條件和運(yùn)行規(guī)則的制定、財(cái)政和稅收政策等具體內(nèi)容來講，二者的信任關(guān)系處于一個(gè)更基本、但卻更為重要的層次。因?yàn)閷?duì)非營利組織的信任程度，往往決定了政府在政策層面賦予非營利組織行動(dòng)權(quán)利的大小，在制度層面上決定了非營利組織從社會(huì)中獲取資源的數(shù)量。從這個(gè)層面來看，政府關(guān)于非營利組織政策的制定，在某種程度上只是這種信任關(guān)系的一種反映。正如巴伯（Bernard Barber）所說，“雖然信任只是社會(huì)控制中的一個(gè)工具，但它是一切社會(huì)系統(tǒng)中無所不在和重要的一種，在社會(huì)控制中權(quán)力若要充分或甚至最大程度的有效，就必須有信任在其中�！盵3]（P31）

　　中國是由一個(gè)權(quán)力中心決定制度安排的基本框架、并遵循自上而下制度變遷原則的國家，在政府與非營利部門的互動(dòng)過程中，二者處于明顯的權(quán)力不對(duì)等地位�！霸谏鐣�(huì)所有制度安排中，政府是最重要的一個(gè)。作為一個(gè)合法使用強(qiáng)制力的壟斷者，雖然國家不能決定一個(gè)制度如何工作，但它卻有權(quán)力決定什么樣的制度將存在。”[4]（P377）政府對(duì)于非營利組織的信任程度，從根本上決定了二者的關(guān)系模式，進(jìn)而直接影響到非營利組織生存的制度環(huán)境和行動(dòng)權(quán)利，因此，對(duì)該主題的研究顯得尤為重要。本文試圖運(yùn)用社會(huì)學(xué)理性選擇理論的重要代表人物詹姆斯·科爾曼（James Coleman ）有關(guān)信任問題的研究作為分析框架，對(duì)政府與非營利組織的信任關(guān)系作出分析，從而使該研究進(jìn)一步走向深入。

　　一、委托人與受托人：科爾曼的信任理論

　　1.包含委托人和受托人的信任關(guān)系

　　信任（trust ）是社會(huì)科學(xué)中一個(gè)非常重要的概念。社會(huì)學(xué)、心理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)都對(duì)這個(gè)問題表示了關(guān)注。學(xué)者們對(duì)于信任的定義紛繁蕪雜。社會(huì)學(xué)對(duì)于信任問題的關(guān)注可以上溯到古典社會(huì)學(xué)家涂爾干（Emile Durkheim）對(duì)社會(huì)團(tuán)結(jié)（social solidarity ）的分析[5]以及韋伯（Max Weber ）對(duì)“特殊信任”和“普遍信任”的區(qū)分。[6]但直到20世紀(jì)70年代，社會(huì)學(xué)才開始把信任作為社會(huì)學(xué)的一個(gè)專門課題來進(jìn)行研究。

　　作為理性選擇理論的代表人物，科爾曼把信任視為兩個(gè)理性行動(dòng)者之間的博弈與互動(dòng)過程，并依據(jù)行動(dòng)者的主動(dòng)與被動(dòng)，把互動(dòng)雙方分為委托人和受托人。[7]（P99-125）他認(rèn)為，最簡單的信任關(guān)系包括兩個(gè)行動(dòng)者：委托人和受托人。他所假定的前提是，這兩個(gè)人都是有目的的行動(dòng)者，其目的是使個(gè)人利益得到滿足。委托人始終面臨著是否信任受托人的問題，同時(shí)受托人也面臨著是守信用還是不守信用的選擇。在某些情況下，受托人違背諾言可以獲利。因此，信任行為是使委托人處于劣勢(shì)的一種行動(dòng)。由于信任受托人，在特定條件下，委托人無法控制自己的行動(dòng)，如果受托人利用這一劣勢(shì)，委托人的利益將有所損失。同時(shí)，科爾曼認(rèn)為信任行為意味著風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，構(gòu)成社會(huì)行動(dòng)的各種交易（注：科爾曼在這里所說的“交易”，不僅是指市場(chǎng)中的交換行為，也泛指社會(huì)生活中人們的社會(huì)交換行為。）往往不是即時(shí)完成的，在某些情況下，參與交易的一方提供勞務(wù)或交付貨物（注：科爾曼在這里所說的“勞務(wù)”和“貨物”，也要從更加寬泛的意義上來理解，實(shí)際上指的是與行動(dòng)相關(guān)的一切資源。）以后，另一方才能做出相應(yīng)的反應(yīng)。由于信任給予中包含了時(shí)間滯后，受托人是在未來某一刻，才采取預(yù)先約定的行動(dòng)，這就給委托人的提前行為造成了風(fēng)險(xiǎn)。作為理性行動(dòng)者，人們會(huì)采取種種手段來緩解時(shí)間滯后帶來的風(fēng)險(xiǎn)。（注：科爾曼認(rèn)為，這些手段包括：第一，利用中介入，甲把貨幣交給中介人，在乙交出應(yīng)提供的貨物以后，中介人再把甲的貨幣轉(zhuǎn)給乙。第二，在商品交易中，作為買方的受托人通常向賣方提供由他人提供保證的支票。第三，簽合同。它的特點(diǎn)是有明確的承諾，而且受法律保護(hù)，對(duì)違約一方有所制裁。參見（美）詹姆斯·科爾曼著，鄧方譯：《社會(huì)理論的基礎(chǔ)》（上），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1990年版，第107頁。）

　　科爾曼的這些分析表明，委托人決定是否給予信任的過程適用于決策理論中風(fēng)險(xiǎn)條件下的決策模式。由于他假定行動(dòng)者都是理性的，因此，委托人和受托人的行動(dòng)可以從博弈的角度加以思考。委托人必須決定是否信任受托人，在受托人靠不住的情況下，委托人的信任將導(dǎo)致?lián)p失；
如果受托人可靠，而委托人拒絕信任他，也將造成損失。受托人也面臨著遵守還是違背諾言之間的選擇。下面分別進(jìn)行分析。

　　2.對(duì)委托人行為的分析

　　科爾曼發(fā)展出了一個(gè)公式來描述是否給予信任的條件。他認(rèn)為，委托人為了在風(fēng)險(xiǎn)條件下最大限度獲得個(gè)人利益，必須在拒絕信任或給予信任之間做出選擇。委托人預(yù)期獲得的利益等于可能所得（G ）與成功概率（P ）的乘積減去可能所失（L ）與失敗概率（1－P ）的乘積。如果被減數(shù)大于減數(shù)，即成功概率與失敗概率的比例大于可能所失與可能所得的比例，即P/（1－P ）＞L/G ，一個(gè)理性的行動(dòng)者便應(yīng)該給予信任。

　　科爾曼認(rèn)為，在這個(gè)公式中，最關(guān)鍵的是受托人確實(shí)可靠的概率P 、可能所失L 和可能所得G 的值。這三個(gè)值的大小是與委托人關(guān)于它們的信息密切相關(guān)的。在有些情況下，委托人對(duì)于可能的損失是清楚的，在有些情況下則不甚清楚。通過給予信任可能獲得的利益有時(shí)為人們所了解，有時(shí)則不然。這三個(gè)影響因素中，受托人值得信任的概率是最難弄清的。委托人主觀上對(duì)概率的估計(jì)越接近于客觀概率，做出錯(cuò)誤決定的可能性就越小。為了做出正確決定，委托人必須充分利用信息，并盡可能多地收集信息。科爾曼認(rèn)為，可能損失與可獲利益的大小，也影響著委托人尋求信息的范圍和努力程度。給予信任可能導(dǎo)致的損失或獲得的利益越大，委托人越會(huì)努力去尋求信息以判斷受托人的可信任程度。

　　3.對(duì)受托人行為的分析

　　科爾曼認(rèn)為，在信任關(guān)系中，受托人的行為至關(guān)重要，他可以在遵守諾言與違背諾言之間做出選擇，問題的關(guān)鍵在于如何對(duì)受托人的行為做出約束�？茽柭�列舉了三種方法：第一種方法，利用無形的道德觀念對(duì)人的行為進(jìn)行約束，這種力量比較弱。第二種方法，對(duì)受托人的違約行為進(jìn)行懲罰。社會(huì)內(nèi)部必須要有規(guī)范、法律以及懲罰手段。委托人在決定是否信任受托人時(shí)，不僅應(yīng)考慮受托人的可信任程度，而且還要注意懲罰性手段的效果。第三種方法，使恪守諾言的受托人從委托人或其他有關(guān)人的信任中得到好處，即存在對(duì)遵守諾言行為的正面激勵(lì)�？茽柭�認(rèn)為，在包含社會(huì)信任或政治信任的行動(dòng)中，由于不存在直接的賠償責(zé)任，這種正面激勵(lì)非常重要。在這種情況下應(yīng)該創(chuàng)造某種社會(huì)結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)中，受托人只有恪守諾言才能獲得好處。這種社會(huì)結(jié)構(gòu)的主要形式有緊密聯(lián)系的組織（比如同業(yè)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等）、法律合同及其他法律規(guī)定等。當(dāng)意識(shí)到遵守諾言的好處之后，受托人會(huì)精心策劃某些行動(dòng)以博取委托人的信任。此外，科爾曼還關(guān)注到交易次數(shù)對(duì)受托人行為的影響。他認(rèn)為，在一次性交易中，受托人違背諾言的損失較小，從而更容易做出違約行為，而在重復(fù)的、持續(xù)進(jìn)行的交易中，受托人違背諾言的損失較大，受托人更容易遵守諾言。

　　簡言之，可以把持續(xù)進(jìn)行的信任過程簡單描述為：委托人首先決定是否要給予信任，在這個(gè)過程中他會(huì)大量收集關(guān)于受托人的信息，如果委托人認(rèn)為受托人是否可信對(duì)自己的利益影響重大，他還將試圖建立某些提高受托人信任程度的社會(huì)規(guī)范及制度。當(dāng)搜尋信息工作結(jié)束之后，委托人就應(yīng)決定是否把信任給予受托人。如果委托人決定給予信任，那么受托人面臨的問題是，決定自己是否要保持信用。如果受托人受到道德約束或擔(dān)心違約后的懲罰，將會(huì)恪守諾言。促使受托人遵守諾言的另一條重要途徑是，委托人讓受托人意識(shí)到遵守諾言的好處。當(dāng)受托人意識(shí)到取得委托人的信任將給他帶來好處之后，他將向委托人提供有關(guān)信息，促使委托人相信自己。在第一輪信任行為發(fā)生之后，委托人將根據(jù)受托人的表現(xiàn)，修正自己對(duì)受托人可信任程度的估計(jì)，進(jìn)而決定下一步的行為，長期的博弈行為就這樣持續(xù)下去。

　　二、政府與非營利組織的信任關(guān)系：理性選擇理論的運(yùn)用

　　科爾曼對(duì)于信任的研究，為我們提供了一個(gè)概念工具和分析框架，可以讓我們對(duì)政府與非營利組織信任關(guān)系的分析更為深入，而不是僅僅停留在現(xiàn)狀描述或缺乏分析過程的歸納上。在科爾曼的理論中，他更多地把發(fā)生信任行為的雙方——委托人和受托人，看作一種自愿的談判和交易，而沒有對(duì)委托人和受托人之間的權(quán)力關(guān)系對(duì)信任的影響表示關(guān)注。（注：這是和科爾曼受到的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)影響密切相關(guān)的。制度如何產(chǎn)生是一個(gè)復(fù)雜的問題，在這個(gè)問題上存在不同的理論。在一個(gè)極端，可以認(rèn)為制度是在決策者自利基礎(chǔ)上“自發(fā)”產(chǎn)生的。在另一個(gè)極端上，制度可能完全是由一個(gè)中央機(jī)構(gòu)組織的�？傮w來說，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的支持者傾向于制度結(jié)構(gòu)自發(fā)產(chǎn)生這一假說（進(jìn)化論理性主義）。參見Eirik G.Furubon和RudolfRicher《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：一個(gè)評(píng)價(jià)》，載于菲呂博頓和瑞切特編：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，孫經(jīng)緯譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1998年，第3頁。）我們?cè)诜治鲋袊�社�?huì)中政府與非營利組織的信任關(guān)系時(shí)，非常值得注意的一點(diǎn)是，在中國，作為信任委托人的政府是單方面擁有強(qiáng)制性權(quán)力的。正如韋伯指出的，國家的重要特征在于，它是一個(gè)“作為壟斷合法暴力和強(qiáng)制機(jī)構(gòu)的統(tǒng)治團(tuán)體”，是合法的使用暴力的組織，是運(yùn)用暴力“權(quán)利”的唯一的源泉。[8]（P730）同時(shí)，國家提供的基本服務(wù)是博弈的基本規(guī)則。[9]強(qiáng)制性權(quán)力以及制定規(guī)則的特殊地位，使得政府在政治力量對(duì)比和資源配置權(quán)力上均處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。

　　由于幾千年中央集權(quán)的歷史傳統(tǒng)，中國的非營利部門發(fā)育很不充分。1949年以后，國家更是通過一系列政策把重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源集中在自己手里，確立了在社會(huì)生活中的絕對(duì)支配地位。甚至可以說，到50年代中后期，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、帶有一定程度自治性的社會(huì)領(lǐng)域已經(jīng)不復(fù)存在。[10]（P242）1990年以來中國非營利組織的生成與發(fā)展，是在政府職能轉(zhuǎn)換和權(quán)利讓度的前提下發(fā)生的。從這個(gè)角度來看，我們可以把政府和非營利組織分別視為科爾曼分析框架中信任關(guān)系的委托人和受托人，可以把政府允許、鼓勵(lì)非營利組織存在和發(fā)展，看作是政府對(duì)非營利組織給予了信任。（注：當(dāng)然，在不同社會(huì)的政治結(jié)構(gòu)中，政府所擁有的決定非營利組織生存的權(quán)利是不一樣的。比如在美國，由于憲法賦予了非營利組織較大自主權(quán)，非營利組織的很多活動(dòng)政府是沒有權(quán)利介入的。但在中國的情形不一樣。由于權(quán)力集中在政府手里，我認(rèn)為在研究中國的非營利組織時(shí)是可以把政府視為委托人的。）而且，這種信任關(guān)系是重復(fù)的、持續(xù)性的。科爾曼的信任理論有助于我們理解政府對(duì)非營利組織給予信任的內(nèi)在邏輯。具體來說，這種信任關(guān)系具有如下幾方面的特點(diǎn)：首先，在作為委托人的政府預(yù)期當(dāng)中，發(fā)展非營利組織可能獲得的利益（也就是科爾曼計(jì)算公式中的G ）是很大的。因此，政府有較強(qiáng)的給予信任的需要。科爾曼在研究信任行為時(shí)觀察到，對(duì)于有著不同信任需要的行動(dòng)者來說，信任行為所包含的可能利益或損失是不一樣的。有些行動(dòng)者迫切需要信任他人。比如，處在絕望狀態(tài)下的某些人對(duì)信任有著極其強(qiáng)烈的需要，因?yàn)闆]有外援他們就無法脫離困境。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在這種情形下，可能獲得的利益對(duì)行動(dòng)者有很大的誘惑力。[11]（P116）

　　1990年以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型，中國的政府治理模式以及包括社會(huì)保障、教育等在內(nèi)的公共服務(wù)體系都面臨著結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在政府治理模式上，開始從“全能型”政府向“有限”政府、“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模日趨小型化，政府作用的范圍逐步收縮。在社會(huì)保障體系方面，中國最重要的特征是從國家中心主義模式向福利多元主義模式轉(zhuǎn)換。[12]在原有體制下，國家壟斷了絕大部分社會(huì)資源，在國民的福利提供中起著絕對(duì)支配性作用。然而，長久以來，在政府對(duì)國民的福利承諾與政府的實(shí)際供給能力之間存在著較大差距。尤其是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，直接改變了原有福利模式依托的制度基礎(chǔ)。在政府的財(cái)政能力已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)對(duì)國民的福利承諾時(shí)，政府開始積極尋找改革的替代性策略。在這種制度背景下，非營利部門作為政府職能轉(zhuǎn)換和公共服務(wù)的替代性提供者，其地位和作用開始受到政府部門的廣泛重視。由于政府在某種程度上期望非營利組織獲取民間資源、參與公共事務(wù)管理，甚至在某種程度上形成了對(duì)非營利部門所掌握資源的依賴，因此，它有對(duì)非營利組織給予信任的需要。

　　其次，如果非營利組織的行為超出了政府的預(yù)期范圍，政府將蒙受損失。因此，政府對(duì)于非營利組織的信任是一種具有風(fēng)險(xiǎn)的行為。政府與非營利組織之間存在著某種程度的委托-代理關(guān)系。由于非營利組織的利益目標(biāo)可能和政府之間存在差異，政府越把權(quán)力轉(zhuǎn)移到非營利組織手中，非營利組織的利益和目標(biāo)與政府相差越遠(yuǎn)，政府的項(xiàng)目實(shí)施就越困難。非營利組織的出現(xiàn)意味著在政府的控制領(lǐng)域之外出現(xiàn)了一個(gè)新的體制外力量。盡管這類組織是以公益的形式出現(xiàn)的，但如果沒有足夠的信息披露和監(jiān)督機(jī)制，政府可能很難準(zhǔn)確判斷非營利組織的生存和發(fā)展對(duì)于中國社會(huì)的影響。在這種情形下，我們說政府對(duì)于非營利組織給予信任是有風(fēng)險(xiǎn)的。

　　因此，政府對(duì)于是否應(yīng)該對(duì)非營利組織給予信任存在著矛盾性：一方面，它依賴于非營利組織獲取資源，來幫助其解決社會(huì)問題，緩解合法性危機(jī)；
另一方面，又擔(dān)心一種新的體制外力量的出現(xiàn)會(huì)不利于社會(huì)管理。政府的資源獲得需求與社會(huì)控制需求之間存在著持久的沖突。[13]在科爾曼看來，受托人值得信任的概率P 在影響信任給予的三個(gè)因素中是最難弄清的。但它是決定是否應(yīng)該給予信任的關(guān)鍵。由于政府的信任行為所涉及的可能利益或損失都非常大，為了做出準(zhǔn)確判斷，政府會(huì)竭盡全力去收集相關(guān)信息，以判斷非營利組織的可信任程度。從中國關(guān)于非營利組織產(chǎn)生和運(yùn)行的相關(guān)制度中可以看出，政府主要采用了兩套機(jī)制來提高非營利組織的可信任程度，即科爾曼信任公式中受托人值得信任的概率P 值：其一，政府直接通過壟斷性權(quán)力，任命現(xiàn)任或退休政府官員擔(dān)任非營利組織的負(fù)責(zé)人，并保留根據(jù)他們?cè)诘谝淮涡湃涡袨橹�后的表現(xiàn)，隨時(shí)收回信任（即撤換非營利組織負(fù)責(zé)人）的權(quán)力。這是建立在對(duì)政府官員個(gè)人信任基礎(chǔ)上的。我們可以在中國非營利組織的運(yùn)行中觀察到，相當(dāng)多的非營利組織是直接由政府官員擔(dān)任負(fù)責(zé)人的。1994年政府考慮到，直接由政府官員擔(dān)任非營利組織負(fù)責(zé)人，可能會(huì)影響到組織領(lǐng)域的參與者對(duì)于非營利組織合法性的判斷，所以出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)（民社函［1994］123號(hào)），規(guī)定不能由主管部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任社團(tuán)負(fù)責(zé)人。鑒于這項(xiàng)規(guī)定，在實(shí)際操作中，現(xiàn)在絕大部分非營利組織，尤其是從政府部門分離出來的非營利組織，是由退休的黨政官員擔(dān)任負(fù)責(zé)人的。我們可以設(shè)想，如果非營利組織是由真正的民間人士來擔(dān)任負(fù)責(zé)人，那么政府就只能通過建立某種社會(huì)結(jié)構(gòu)來約束、監(jiān)督非營利組織的運(yùn)行，并在實(shí)施第一次信任行為之后，通過反復(fù)的博弈過程，來判斷非營利組織的負(fù)責(zé)人是否值得信任。盡管當(dāng)意識(shí)到受托人不值得信任的時(shí)候，作為委托人的政府可以對(duì)非營利組織實(shí)施懲罰，或收回信任，但第一次的信任行為仍然存在著風(fēng)險(xiǎn)。如果非營利組織由現(xiàn)任官員或退休的黨政干部來擔(dān)任負(fù)責(zé)人，對(duì)政府來說就可以大大提高對(duì)受托人信任的概率。因?yàn)檫@些人多年來一直是黨和政府的骨干力量，在以往多次的重復(fù)博弈過程中，這些人被證明在黨性和忠誠方面是值得信任的，讓他們來直接負(fù)責(zé)非營利組織的運(yùn)行，可以盡可能減少故意隱藏、扭曲信息的機(jī)會(huì)主義行為。因此可以大大提高科爾曼計(jì)算公式中的P 值，從而促使政府做出信任給予行為。同時(shí)，由于在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的壟斷地位，政府幾乎完全控制了對(duì)受托人——非營利組織的懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)，這使非營利組織的負(fù)責(zé)人意識(shí)到，只有保持對(duì)委托人的忠誠、信守諾言，才能在重復(fù)的交易中獲益。正面激勵(lì)和懲罰機(jī)制的雙重存在，進(jìn)一步促使非營利組織負(fù)責(zé)人實(shí)施保持信用的行為。

　　其二，建立某種社會(huì)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)立嚴(yán)格的懲罰和獎(jiǎng)勵(lì)制度，來監(jiān)督和約束非營利組織的運(yùn)行。這是建立在制度信任的基礎(chǔ)之上的。由于政府是一個(gè)具有壟斷性權(quán)力并可以單方面制定博弈規(guī)則的特殊組織，它會(huì)創(chuàng)建一種社會(huì)結(jié)構(gòu)來對(duì)非營利組織的違約行為實(shí)施懲罰，并對(duì)其恪守信用的行為給予獎(jiǎng)勵(lì)。從1950年9月《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》、1989年10月《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》到1998年10月新的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，1998年10月頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》以及2004年3月頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，對(duì)非營利組織的成立登記、監(jiān)督管理、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰都予以了詳細(xì)規(guī)定。

　　《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》確立了“雙重分層管理體制”，規(guī)定社團(tuán)的管理工作由社團(tuán)管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門來共同負(fù)責(zé)�，F(xiàn)階段我國社團(tuán)管理機(jī)關(guān)是中華人民共和國民政部和縣級(jí)以上地方各級(jí)民政部門。業(yè)務(wù)主管部門是對(duì)社團(tuán)的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行直接指導(dǎo)和日常管理的政府機(jī)關(guān)。民政部門承擔(dān)依法登記管理和依法監(jiān)督管理社團(tuán)的職責(zé)，業(yè)務(wù)主管部門側(cè)重于對(duì)社團(tuán)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和具體的日常管理。民政部門和業(yè)務(wù)主管部門對(duì)社團(tuán)管理工作各司其職，分工協(xié)作。所謂分層管理，是指根據(jù)社團(tuán)的成員分布和活動(dòng)地域范圍等實(shí)際情況，由不同級(jí)別的登記管理機(jī)關(guān)來分別管理不同層次的社團(tuán)。通過雙重分層管理體制，政府幾乎把社團(tuán)的所有日�；顒�(dòng)都納入到了政府的管理體制之內(nèi)，并盡可能削弱了社會(huì)團(tuán)體自身的決策權(quán)。由于業(yè)務(wù)主管部門對(duì)社團(tuán)的情況更加熟悉和了解，政府通過委托這個(gè)對(duì)信息了解更為充分同時(shí)又值得信任的第三方來進(jìn)行監(jiān)督，可以得到盡可能多的有效信息。

　　政府通過盡可能地把非營利組織的一切活動(dòng)都掌握在管理部門手中，擴(kuò)大了信息收集的范圍。社團(tuán)管理分為登記管理、日常管理和監(jiān)督管理三種形式，涉及到社團(tuán)管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門對(duì)社會(huì)團(tuán)體的法規(guī)制定、日常活動(dòng)檢查和指導(dǎo)、社團(tuán)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、內(nèi)部人事管理等多方面內(nèi)容。除了采用列舉法規(guī)定了社團(tuán)管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的極大權(quán)力之外，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》還采用剩余法把沒有窮盡的內(nèi)容納入到管理機(jī)關(guān)的管理范圍之內(nèi)，“總之，社團(tuán)日常管理極為豐富，除了上述內(nèi)容之外，還包括對(duì)社團(tuán)人事管理、財(cái)務(wù)管理、業(yè)務(wù)活動(dòng)管理、黨組織管理等諸方面的內(nèi)容，隨著社團(tuán)管理實(shí)踐的不斷深入，日常管理活動(dòng)的內(nèi)容將會(huì)不斷的擴(kuò)展”。[14]（P45）在對(duì)社團(tuán)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理方面，“要對(duì)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)管理，進(jìn)行細(xì)致、嚴(yán)格的管理和指導(dǎo)，以防出現(xiàn)疏漏和偏差”。[14]（P88）

　　政府還通過規(guī)定年檢制度和經(jīng)常的不定期檢查制度，增加了信息收集的頻率，減少了信息傳遞和反饋的時(shí)間差距。為了配合與完善監(jiān)督制度，國家還賦予了社團(tuán)管理部門根據(jù)隨時(shí)發(fā)現(xiàn)的漏洞修訂、補(bǔ)充制度的權(quán)力。條例規(guī)定，社團(tuán)管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門可以根據(jù)社團(tuán)發(fā)展變化的客觀需要，及時(shí)制定新的政策、規(guī)定，使公民結(jié)社和社團(tuán)活動(dòng)的法律、法規(guī)不斷地完善和具體化。業(yè)務(wù)主管部門是國家在該領(lǐng)域內(nèi)各項(xiàng)方針、政策、規(guī)定的直接制定者和執(zhí)行者。所以，對(duì)這些方針、政策和規(guī)定最有解釋權(quán)。另外，業(yè)務(wù)主管部門還是該領(lǐng)域或行業(yè)內(nèi)的業(yè)務(wù)發(fā)展方向的規(guī)劃者和計(jì)劃的擬訂者。[14]（P44）

　　由于同時(shí)實(shí)施了基于個(gè)人信任和制度信任這兩套維持信任的機(jī)制，政府認(rèn)為預(yù)期獲得的利益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過損失，所以可以對(duì)非營利組織給予信任，這是中國非營利組織在短期內(nèi)得以迅速成長的重要原因之一。如果政府不通過權(quán)力直接任用現(xiàn)任或退休官員來擔(dān)任非營利組織負(fù)責(zé)人，那么政府對(duì)受托人的判斷就只能是通過創(chuàng)立某種社會(huì)結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。相對(duì)來說，受托人可靠的概率將會(huì)有所降低，在這種情況下，政府有可能做出不給予信任的決定。

　　當(dāng)然，以上關(guān)于中國社會(huì)中政府給予信任行為分析的一個(gè)前提條件是，政府的權(quán)力是沒有約束的，它可以單方面制定規(guī)則決定非營利組織的行動(dòng)空間，并在認(rèn)為必要時(shí)介入到非營利組織的內(nèi)部管理中去。而從國際比較的角度來看，在其他社會(huì)中，由于法律對(duì)政府行為的有效約束，以及法律賦予非營利組織的較大自主權(quán)，（注：關(guān)于這個(gè)問題的深入分析涉及到對(duì)國家與社會(huì)關(guān)系的研究。參見鄧正來和亞歷山大主編：《國家與市民社會(huì)：一種社會(huì)理論的研究路徑》，中央編譯出版社，1999年。）政府與非營利組織的信任關(guān)系可能是在一個(gè)截然不同的基本框架下進(jìn)行的，二者的信任關(guān)系也會(huì)呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。

　　著名的非營利部門研究專家賽拉蒙（Lester M.Salamon ）在研究美國的非營利部門時(shí)就觀察到，美國的非營利部門非�；钴S，它們與政府形成了獨(dú)特的“第三方政府”模式（thethird party govern-ment ），政府和非營利組織為了實(shí)現(xiàn)組織特點(diǎn)上的互補(bǔ)，建立起了廣泛的合作關(guān)系。[2]賽拉蒙認(rèn)為，非營利領(lǐng)域產(chǎn)生和存在的首要原因是歷史性的。他指出，“一個(gè)半世紀(jì)前，法國人托克維爾（Alexis DeToqueville ）發(fā)現(xiàn)，非政府和非營利領(lǐng)域是美國社會(huì)生活中最顯著和最重要的特征之一”。[15]（P29）在美國和其他許多國家，社會(huì)存在于國家之前。也可以說，社區(qū)形成于政府之前。當(dāng)需要處理共同面臨的各種問題時(shí)，民眾發(fā)現(xiàn)建立志愿組織來謀求共同利益是一個(gè)行之有效的辦法。這樣的結(jié)果是產(chǎn)生了消防部門、學(xué)校、領(lǐng)養(yǎng)協(xié)會(huì)等許多志愿團(tuán)體。即使在政府產(chǎn)生之后，美國人也對(duì)政府采取了一種警惕和不信任的態(tài)度，認(rèn)為志愿組織的廣泛存在是實(shí)現(xiàn)民主的重要制度保證，國家力量的過度介入會(huì)重新形成專制制度或官僚化，進(jìn)而損害個(gè)人自由。他們以憲法的形式，賦予了非營利組織較大的行動(dòng)權(quán)利，限制了國家力量向市民社會(huì)滲透，從而形成了一個(gè)不受國家力量控制的廣闊的社會(huì)領(lǐng)域，這是非營利組織繁榮的社會(huì)基礎(chǔ)。這種基本博弈規(guī)則的差異，極大地限制了政府權(quán)力，從而改變了政府與非營利組織的信任關(guān)系中雙方的博弈地位。在這種情形下，政府不再具有單方面決定是否應(yīng)該給予信任的權(quán)力，不再處于對(duì)非營利組織的絕對(duì)支配地位。

　　本文對(duì)于中國社會(huì)中政府與非營利組織關(guān)系的分析，重點(diǎn)在于從理性選擇的角度，分析當(dāng)前中國呈現(xiàn)出來的二者信任關(guān)系在邏輯上的成因，而沒有對(duì)這種信任關(guān)系的后果和正當(dāng)性進(jìn)行規(guī)范性說明。事實(shí)上，從前面的分析可以看出，在中國，政府對(duì)于非營利這種組織形態(tài)的信任程度較低，所以才會(huì)有如此繁雜的規(guī)則加以限制。這些社會(huì)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)建在提高了非營利組織可信任概率的同時(shí)，也對(duì)非營利組織的自主性及組織績效產(chǎn)生了負(fù)面影響。限于篇幅，這些問題將在其他研究中得到進(jìn)一步論述。（注：參見田凱：《非協(xié)調(diào)約束與組織運(yùn)作——中國慈善組織與政府關(guān)系的個(gè)案研究》[M]，商務(wù)印書館，2004年。）

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　　作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院講師、博士（北京100091）

　　來源：《學(xué)術(shù)研究》2005年第1期

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