「標(biāo)題注釋」國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“入世后我國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組、分類管制與協(xié)調(diào)政策”（批準(zhǔn)號(hào)70373056）。

　　「內(nèi)容提要」管制機(jī)構(gòu)對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率具有重要影響。本文將分析中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)存在的主要問(wèn)題，具有獨(dú)立性的管制機(jī)構(gòu)的優(yōu)越性，討論美國(guó)和英國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家管制機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，最后探討中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立與規(guī)范問(wèn)題。

　　「關(guān)鍵詞」壟斷性產(chǎn)業(yè)/管制機(jī)構(gòu)/改革

　　一、中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

　　在傳統(tǒng)的政府管制體制下，中國(guó)的電信、電力、鐵路運(yùn)輸和民航等壟斷性產(chǎn)業(yè)由對(duì)口的政府行政部（如郵電、電力、鐵道、民航等相應(yīng)部局）統(tǒng)一規(guī)劃和管制，并實(shí)行政企合一的管制體制。這些行政部既是管制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。

　　這種高度政企合一的政府管制體制的主要弊端是：壟斷經(jīng)營(yíng)使企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率低；
僵化的價(jià)格形成機(jī)制不能刺激企業(yè)努力降低成本；
單一的投資主體使這些產(chǎn)業(yè)的投資不足，等等。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，特別是在20世紀(jì)90年代以來(lái)，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，對(duì)原有壟斷性產(chǎn)業(yè)的政府管制體制進(jìn)行了一定程度的改革。如中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，原郵電部既是電信政策的制定者，又是電信業(yè)務(wù)的直接經(jīng)營(yíng)者，實(shí)行典型的政企合一的管制體制。直到1994年，原郵電部實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，把原來(lái)主管部?jī)?nèi)外電信工作的電信總局從原郵電部機(jī)關(guān)行政序列中分離出來(lái)，并在1995年辦理了企業(yè)法人登記，企業(yè)名稱為“中國(guó)郵電電信總局”（簡(jiǎn)稱“中國(guó)電信”）。與此同時(shí)，成立了電信政務(wù)司，作為電信產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)，從而在形式上實(shí)行了政企分離。但由于原郵電部在政企分離方面沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，電信政務(wù)司作為一個(gè)部屬機(jī)構(gòu)，它首先必須服從原郵電部的意志，因此，電信政務(wù)司很難獨(dú)立化，擺脫原郵電部的束縛。事實(shí)上，電信政務(wù)司也不具備仲裁資格，顯然，當(dāng)原郵電部系統(tǒng)外的電信經(jīng)營(yíng)企業(yè)（如中國(guó)聯(lián)通）與中國(guó)電信發(fā)生矛盾時(shí)，肯定不會(huì)自愿選擇原郵電部所屬的電信政務(wù)司去申請(qǐng)仲裁。因?yàn)殡娦耪��?wù)司沒(méi)有獲得此項(xiàng)授權(quán)，即使它有仲裁權(quán)，由于它屬于原郵電部，因此，也難以推翻其上級(jí)的決策。這意味著中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)還是缺乏一個(gè)真正意義上的專門(mén)管制機(jī)構(gòu)。1998年，在國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，在原郵電部和原電子部的基礎(chǔ)上，組建成立了信息產(chǎn)業(yè)部，作為我國(guó)電信管制機(jī)構(gòu)。按照改革目標(biāo)，信息產(chǎn)業(yè)部不從事電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)管制職能與電信業(yè)務(wù)的完全分離。這是對(duì)我國(guó)電信管制體制的重大改革。信息產(chǎn)業(yè)部成立后，積極從事一系列管制活動(dòng)，并取得了相當(dāng)?shù)某尚�。如制定�?0多項(xiàng)重要的電信管理法規(guī)；
實(shí)行不對(duì)稱管制，支持中國(guó)聯(lián)通的發(fā)展，支持中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)鐵通等新企業(yè)進(jìn)入電信市場(chǎng)，以培育新競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)，在電信產(chǎn)業(yè)引入并不斷強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；
按照國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，對(duì)原中國(guó)電信先后兩次實(shí)行重組，以形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；
與原國(guó)家計(jì)委共同舉行電信價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，接受公眾參與和監(jiān)督。但從國(guó)際慣例看，信息產(chǎn)業(yè)部還是一個(gè)存在明顯不足的電信管制機(jī)構(gòu)。

　　第一，信息產(chǎn)業(yè)部缺乏明確的法律地位。雖然在1998年信息產(chǎn)業(yè)部成立時(shí)，國(guó)務(wù)院對(duì)信息產(chǎn)業(yè)部規(guī)定了十六項(xiàng)主要職責(zé)，國(guó)務(wù)院在2000年9月公布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)電信條例》第一章第三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)依照本條例的規(guī)定對(duì)全國(guó)電信業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”。但是，由于我國(guó)至今還沒(méi)有一部《電信法》，以國(guó)務(wù)院“三定方案”形式授權(quán)的信息產(chǎn)業(yè)部，在電信管制過(guò)程中就必然缺乏明確的法律地位，也不可能得到法律的充分授權(quán)。信息產(chǎn)業(yè)部只是國(guó)務(wù)院的一個(gè)工作部門(mén)，而不是一個(gè)符合國(guó)際慣例的、法律授權(quán)明確而充分的管制機(jī)構(gòu)。

　　第二，信息產(chǎn)業(yè)部缺乏專業(yè)管制職能。符合國(guó)際慣例的電信管制機(jī)構(gòu)的主要職能是專門(mén)對(duì)電信產(chǎn)業(yè)（或通信產(chǎn)業(yè)）的市場(chǎng)進(jìn)入、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、投資、制定有關(guān)法規(guī)等實(shí)行綜合性管制。而中國(guó)的信息產(chǎn)業(yè)部則不僅管理具有自然壟斷性的電信產(chǎn)業(yè)，而且管理電冰箱、洗衣機(jī)等完全是競(jìng)爭(zhēng)性的電子信息產(chǎn)品制造業(yè)。同時(shí)，信息產(chǎn)業(yè)部不僅是這些產(chǎn)業(yè)的“裁判員”，而且也是這些產(chǎn)業(yè)的“教練員”，承擔(dān)著“指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)重組、組建企業(yè)集團(tuán)”等職能。

　　第三，信息產(chǎn)業(yè)部缺乏相對(duì)獨(dú)立性。根據(jù)美國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，電信管制機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有相對(duì)獨(dú)立性，以有利于公平、公正地開(kāi)展管制活動(dòng)。但中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)部既受?chē)?guó)務(wù)院的直接干預(yù)，電信產(chǎn)業(yè)的一些重要項(xiàng)目（如中國(guó)聯(lián)通獨(dú)家引進(jìn)采用CDMA技術(shù)等）都由國(guó)務(wù)院拍板定音；
也受?chē)?guó)家發(fā)改委等橫向政府部門(mén)的直接制約，如國(guó)家發(fā)改委對(duì)電信價(jià)格調(diào)整等具有更大的決定權(quán)。這就使信息產(chǎn)業(yè)部難以獨(dú)立地對(duì)電信產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、重大投資等實(shí)行綜合性管制。

　　第四，信息產(chǎn)業(yè)部缺乏必要的權(quán)威性。根據(jù)現(xiàn)有的干部管理體制，不僅信息產(chǎn)業(yè)部的主要領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通等中央直屬企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)都由中央組織部統(tǒng)一任命，隨著相當(dāng)一部分信息產(chǎn)業(yè)部的領(lǐng)導(dǎo)和這些大型國(guó)有電信企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)互換崗位，管制者與被管制者的關(guān)系也發(fā)生轉(zhuǎn)變，這使信息產(chǎn)業(yè)部難以對(duì)實(shí)際上具有較高行政級(jí)別的國(guó)有大型電信企業(yè)采取有力的管制措施，管制者與被管制者一對(duì)一的沒(méi)完沒(méi)了的“討價(jià)還價(jià)”，很難維護(hù)管制者的權(quán)威性。特別是在省級(jí)層次，在政企分離的過(guò)程中，許多原有省級(jí)郵電通信管理局的主要領(lǐng)導(dǎo)成為中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)等大型電信公司省級(jí)分公司的負(fù)責(zé)人，這就使省級(jí)通信管理局更難在這些大型電信公司的省級(jí)分公司面前具有權(quán)威性。

　　在中國(guó)其他壟斷性產(chǎn)業(yè)，也不同程度地存在與電信產(chǎn)業(yè)相類似的問(wèn)題。例如，中國(guó)的鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)，它是中國(guó)政府管制體制改革幅度最小的一個(gè)壟斷性產(chǎn)業(yè)，至今還是實(shí)行政企合一的管制體制；
中國(guó)的自來(lái)水、管道燃?xì)獾葔艛嘈援a(chǎn)業(yè)，基本上是由地方政府壟斷經(jīng)營(yíng)的，實(shí)行政企合一的管制體制。中國(guó)的電力產(chǎn)業(yè)，雖然在2002年設(shè)立了新的管制機(jī)構(gòu)——電力監(jiān)管委員會(huì)，但尚未建立規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制。因此，這些改革雖然取得了一定的成效，但從總體上看，中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)還存在不少問(wèn)題。例如，由于在這些壟斷性產(chǎn)業(yè)尚未建立完善的法律體系，這些管制機(jī)構(gòu)缺乏明確的法律地位和必要的權(quán)威性；
缺乏一套系統(tǒng)的管制法規(guī)制定與實(shí)施程序；
司法、社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制比較薄弱；
由于職能繁多，經(jīng)濟(jì)職能與管制職能混雜，難以實(shí)現(xiàn)專門(mén)化管制職能，等等。這些都要求中國(guó)在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，應(yīng)該深化壟斷性產(chǎn)業(yè)管制體制改革，在壟斷性產(chǎn)業(yè)設(shè)立高效率的、具有相當(dāng)獨(dú)立性的管制機(jī)構(gòu)。（注：當(dāng)然，縱觀經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)論是美國(guó)的管制機(jī)構(gòu)，還是英國(guó)的管制機(jī)構(gòu)，其獨(dú)立性都是相對(duì)的，它們不僅受法律的約束，必須認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)法律，而且要接受其他管制機(jī)構(gòu)和司法審查。同時(shí)，它們也受新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)公眾的監(jiān)督。對(duì)此有興趣的讀者可參閱，王俊豪等。美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)及其運(yùn)行機(jī)制[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2003.）

　　二、獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)的優(yōu)越性

　　獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)與通常的政府行政部存在一些顯著的區(qū)別：一是政府行政部通常具有十多項(xiàng)甚至數(shù)十項(xiàng)管理職能，機(jī)構(gòu)龐大而混雜；
而獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的管制職能比較單一，它只當(dāng)“裁判員”，既不當(dāng)“教練員”，更不當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。二是政府行政部直屬國(guó)家元首或政府總理領(lǐng)導(dǎo)，其負(fù)責(zé)人通常與國(guó)家元首或政府總理具有相同的任期；
而獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人則有較長(zhǎng)的固定任期，不能任意免職。三是政府行政部的領(lǐng)導(dǎo)通常是政客，不一定對(duì)特定壟斷性產(chǎn)業(yè)擁有多少專業(yè)知識(shí)，而獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人及其成員通常是所管制的壟斷性產(chǎn)業(yè)的專家，具有較為豐富的專業(yè)知識(shí)。

　　由于獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)與政府行政部具有上述區(qū)別，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)顯示出許多優(yōu)越性。一是壟斷性產(chǎn)業(yè)具有技術(shù)性強(qiáng)、需求復(fù)雜多變等特點(diǎn)，而獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)是由相應(yīng)壟斷性產(chǎn)業(yè)的專家組成，因此，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)能比政府行政部更好地履行管制職能。二是獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)不受政府領(lǐng)導(dǎo)人的直接干預(yù)，能在相當(dāng)程度上避免政治影響，客觀公正地進(jìn)行管制活動(dòng)。三是獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的職能單一，機(jī)構(gòu)與成員相對(duì)穩(wěn)定，這有利于積累管制經(jīng)驗(yàn)，保持管制政策的連貫性，有利于企業(yè)制定長(zhǎng)期投資決策，保證壟斷性產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期有效供給。正因?yàn)楠?dú)立管制機(jī)構(gòu)具有這些優(yōu)越性，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在壟斷性產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化改革時(shí)（如英國(guó)），或者在民營(yíng)企業(yè)作為壟斷性產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的情況下（如美國(guó)），通常都在壟斷性產(chǎn)業(yè)設(shè)立了獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，專司其管制職能。

　　三、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家管制機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)

　　許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家在壟斷性產(chǎn)業(yè)的民營(yíng)化與政府管制體制改革中，按照有關(guān)法律，設(shè)立了具有獨(dú)立性的管制機(jī)構(gòu)。以英國(guó)為典型例子，表1歸納了英國(guó)政府在電信、煤氣、自來(lái)水、電力和鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)實(shí)行民營(yíng)化與政府管制體制改革時(shí)所頒布的主要法律，對(duì)各產(chǎn)業(yè)有關(guān)改革的重要問(wèn)題做了規(guī)定，并在這5個(gè)壟斷性產(chǎn)業(yè)設(shè)立了新的管制機(jī)構(gòu)。

　　資料來(lái)源：Pamanadham（ed.），1993，Privatization ：A Global Perspective，Routledge，and the British Railways Act 1993.

　　由表1可見(jiàn)，英國(guó)政府在為主要壟斷性產(chǎn)業(yè)制定的5個(gè)法律中，都依法設(shè)立了獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)（在自來(lái)水產(chǎn)業(yè)，由于涉及重要的環(huán)境管制問(wèn)題，除設(shè)立“自來(lái)水服務(wù)管制辦公室”外，還設(shè)立了“國(guó)家江河管理局”，各自從不同方面對(duì)自來(lái)水產(chǎn)業(yè)實(shí)施管制）。同時(shí)，由負(fù)責(zé)各產(chǎn)業(yè)的國(guó)務(wù)大臣委任一名總監(jiān)，擔(dān)任政府管制辦公室主任。有關(guān)法律在規(guī)定各個(gè)產(chǎn)業(yè)管制總監(jiān)職責(zé)的同時(shí)，也授予他們相當(dāng)大的法定權(quán)力，如總監(jiān)與負(fù)責(zé)本產(chǎn)業(yè)的國(guó)務(wù)大臣協(xié)商后，有權(quán)發(fā)放企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證，總監(jiān)還有權(quán)根據(jù)實(shí)際情況修改經(jīng)營(yíng)許可證的一些條款。此外，總監(jiān)還對(duì)被管制企業(yè)的價(jià)格、質(zhì)量、投資等方面具有較大的管制權(quán)力。如果各產(chǎn)業(yè)的管制辦公室和被管制企業(yè)在修改經(jīng)營(yíng)許可證條款等方面發(fā)生沖突，總監(jiān)可將發(fā)生沖突的事件提交“壟斷與兼并委員會(huì)”（Monopolies and Mergers Commission ）裁決。同時(shí)，“公平交易辦公室”（Office of Fair Trading）有權(quán)監(jiān)督和調(diào)查被管制企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)或?yàn)E用市場(chǎng)壟斷力量的行為。而國(guó)務(wù)大臣則對(duì)管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)的糾紛擁有最終裁決權(quán)�？梢�(jiàn)，英國(guó)在壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)，除各產(chǎn)業(yè)新設(shè)立的管制辦公室外，還包括壟斷與兼并委員會(huì)和公平交易辦公室這兩個(gè)對(duì)所有產(chǎn)業(yè)都擁有管制權(quán)力的綜合管制機(jī)構(gòu)，而在整個(gè)政府管制運(yùn)行過(guò)程中，各產(chǎn)業(yè)的政府管制總監(jiān)與負(fù)責(zé)該產(chǎn)業(yè)的國(guó)務(wù)大臣（特別是總監(jiān)）發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用（王俊豪，1998）。

　　美國(guó)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的誕生與發(fā)展已經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程（王俊豪等，2003）。總的看來(lái)，美國(guó)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)和不斷增強(qiáng)，在美國(guó)法律和制度發(fā)展史上是一個(gè)重要的事件。

　　支持者認(rèn)為，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)相對(duì)于司法、立法和行政部門(mén)，具有獨(dú)立性，最重要的是它可以雇傭大量專業(yè)技術(shù)人員，負(fù)責(zé)特定領(lǐng)域的管制工作，職能單一，專業(yè)性強(qiáng)，便于積累特定領(lǐng)域的管制知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)——而這些領(lǐng)域靠政治家是無(wú)法進(jìn)行有效管制的。此外，它們能夠制定相應(yīng)的管制政策、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解糾紛，對(duì)違規(guī)行為予以處罰，確定最高限價(jià)和最低限價(jià)，具有范圍廣泛而靈活的辦法來(lái)實(shí)施管制，往往根據(jù)特定的社會(huì)矛盾，采取特定的辦法解決問(wèn)題（Ernest Gellhorn ，Ronald M.Levin，1997）。但是，圍繞獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的有關(guān)爭(zhēng)論，自其誕生之日起就從未停止過(guò)。早期爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中在三個(gè)方面：一是獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)集立法、行政和司法三種權(quán)力于一身，是否違反憲法的分權(quán)制衡原則；
二是獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)有權(quán)就自己調(diào)查的案件做出裁決，是否違反憲法規(guī)定的正當(dāng)法律程序；
三是獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，是否侵犯了專屬于總統(tǒng)的行政權(quán)力（王名揚(yáng)，1995）。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)則集中于管制的效率問(wèn)題，并提出了放松管制、回歸市場(chǎng)的主張，一些批評(píng)者認(rèn)為，政府管制是低效率的，對(duì)資源造成了浪費(fèi)；
還有人認(rèn)為其職責(zé)可以更好地由法院來(lái)履行（理查德·B.斯圖爾特，2002）。爭(zhēng)論歸爭(zhēng)論，但從實(shí)踐看，美國(guó)目前仍然有大量的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)活躍在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　發(fā)揮著不容忽視的重要作用，而且并沒(méi)有跡象將要取消獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。

　　事實(shí)上，正像對(duì)美國(guó)其他政府機(jī)構(gòu)的批評(píng)也往往見(jiàn)諸美國(guó)社會(huì)一樣，批評(píng)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的聲音很難說(shuō)有更多出奇之處。但歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)公共機(jī)構(gòu)職責(zé)及其行為的批評(píng)，往往不會(huì)導(dǎo)致直接取消這些機(jī)構(gòu)，而是使其進(jìn)一步完善，盡可能地減少它的弊端，使它更好地發(fā)揮作用。從這個(gè)意義上講，美國(guó)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)也是批評(píng)的受益者。事實(shí)上，就獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)和職員人數(shù)而言，美國(guó)的許多獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)一直處于擴(kuò)張之中（王俊豪，2001）。

　　英國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)實(shí)行總監(jiān)負(fù)責(zé)制，總監(jiān)具有較大的個(gè)人權(quán)力。而美國(guó)管制機(jī)構(gòu)實(shí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)制，個(gè)人權(quán)力較小，委員會(huì)通常由5—7名委員組成，委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)國(guó)會(huì)同意后任命。委員的任期超過(guò)總統(tǒng)任期，一般為5—7年，各委員會(huì)的規(guī)定不盡一致。委員的任期不是同時(shí)期滿，而是交錯(cuò)期滿。一位總統(tǒng)在任期間，不可能任命所有委員。委員會(huì)成員必須來(lái)自不同黨派，任一黨派的委員不能在委員會(huì)中占絕對(duì)多數(shù)，以保證委員會(huì)避免黨派斗爭(zhēng)的影響，做出公平的決定。

　　對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)的個(gè)人權(quán)力問(wèn)題，在學(xué)術(shù)界存在較大的爭(zhēng)議（王俊豪，1998）。如一些學(xué)者認(rèn)為，由于難以對(duì)政府管制的職權(quán)范圍，違反政府管制的行為做出準(zhǔn)確的定義，而且，被管制的壟斷性產(chǎn)業(yè)的客觀情況在不斷發(fā)生變化，這些都需要給管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人具有一定的決策空間，以保證決策的靈活性和適應(yīng)性。有的學(xué)者還詳細(xì)論證了賦予管制者個(gè)人權(quán)力是較好地保護(hù)管制者獨(dú)立性的重要條件（Foster，C.D.，1992）。如果管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人沒(méi)有足夠的權(quán)力，事事都要請(qǐng)求政府部長(zhǎng)或其他政府委員，這就會(huì)給政府過(guò)多干預(yù)企業(yè)提供條件。管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擁有一定的權(quán)限，才能獨(dú)立地、靈活地制定管制決策。

　　而許多學(xué)者則認(rèn)為，管制權(quán)力應(yīng)該由一個(gè)團(tuán)體（如美國(guó)的委員會(huì)）所掌握，不能由個(gè)人所控制（John Kay，1996）。如果把管制權(quán)力集中于個(gè)人身上，就會(huì)形成政府管制個(gè)性化。

　　其結(jié)果是，如果有能力的人占有管制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)崗位，他們就有可能成為有名的“公共人物”，為此，他們總是要影響由其領(lǐng)導(dǎo)的管制機(jī)構(gòu)的管制風(fēng)格和行為。而管制權(quán)力集中于個(gè)人的更大危險(xiǎn)則是無(wú)能力的人掌握了管制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)崗位，這將會(huì)大大影響政府管制的效率。同時(shí)，把管制權(quán)力集中于個(gè)人（各產(chǎn)業(yè)的管制總監(jiān)）手中的一個(gè)必然結(jié)果是，總監(jiān)成為特定被管制決策的制定者，而管制機(jī)構(gòu)的工作人員只是為他制定決策提供必要的信息，這就容易造成管制過(guò)程的個(gè)性化。對(duì)此，一些學(xué)者認(rèn)為，管制過(guò)程個(gè)性化所造成的管制風(fēng)格差異并不一定是不理想的，特別是在英國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革初期，采用不同的管制方法有助于更好地了解并不斷優(yōu)化管制過(guò)程，但隨著管制體制的不斷完善，就需要強(qiáng)調(diào)管制方法的共同性與一致性（John Kay，1996）。在此基礎(chǔ)上，有的學(xué)者認(rèn)為，要減少對(duì)各被管制產(chǎn)業(yè)所采取的管制方法的不一致性，就應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，首先是對(duì)那些管制內(nèi)容比較接近的管制機(jī)構(gòu)實(shí)行合并。例如，把英國(guó)現(xiàn)存的“電力管制辦公室”與“煤氣供應(yīng)管制辦公室”可以合并為一個(gè)“能源管制辦公室”。這個(gè)新的管制機(jī)構(gòu)不僅包括兩個(gè)現(xiàn)存的管制機(jī)構(gòu)的功能，而且還可以對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)和石油產(chǎn)業(yè)實(shí)施某些管制功能。又如，通信技術(shù)的迅速發(fā)展將使電信、郵政和廣播事業(yè)的聯(lián)系變得更為緊密，由單個(gè)通信管制機(jī)構(gòu)對(duì)這些服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一管制也能取得更高的管制效率（Dieter Helm ，1994）。

　　四、中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立與規(guī)范

　　從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，由于壟斷性產(chǎn)業(yè)具有專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在近期，適宜在特定產(chǎn)業(yè)或相關(guān)的壟斷性產(chǎn)業(yè)，單獨(dú)設(shè)立精干、辦事效率高的管制機(jī)構(gòu)，作為專門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

　　這些政府管制專門(mén)機(jī)構(gòu)必須得到法律確認(rèn)，具有特定的法律地位。同時(shí)，由于政府管制必然涉及經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)、法律等方面，這就要求向社會(huì)招聘一些專家參加政府管制，從而形成由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家等組成的專門(mén)管制機(jī)構(gòu)。這些管制機(jī)構(gòu)的基本特點(diǎn)是：①根據(jù)《電信法》、《電力法》、《鐵路法》和《民航法》等法律而設(shè)立，具有明確、權(quán)威的法律地位和相對(duì)獨(dú)立性，并通常直接向國(guó)家最高立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。②職責(zé)明確而專一，主要包括：以法律為依據(jù)，制定具體的管制法規(guī)；
頒發(fā)與修改企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證；
對(duì)服務(wù)價(jià)格與服務(wù)質(zhì)量實(shí)行管制；
協(xié)調(diào)和裁決企業(yè)間的矛盾；
監(jiān)督與制裁企業(yè)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)；
接受并處理消費(fèi)者投訴等。③通常以特定產(chǎn)業(yè)的技術(shù)專家、法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家等方面的專家為管制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者。由于這些管制機(jī)構(gòu)具有法律地位明確，管制職能專而精，專業(yè)技術(shù)和獨(dú)立性強(qiáng)等特點(diǎn)。因此，它們受政治干預(yù)較少，比政府行政部能較好地履行對(duì)特定壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制職能。

　　中國(guó)加入WTO 后，壟斷性產(chǎn)業(yè)也將逐漸對(duì)外開(kāi)放，根據(jù)公平競(jìng)爭(zhēng)原則、透明度原則等，中國(guó)在壟斷性產(chǎn)業(yè)應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)，這些管制機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)企業(yè)完全相分離，且不對(duì)其負(fù)責(zé)，管制機(jī)構(gòu)使用的決定和程序?qū)λ�有�?jìng)爭(zhēng)企業(yè)都是公平、公正的。這要求政府的管制職能不僅要與經(jīng)營(yíng)職能相分離，而且，政府的管制職能也要與一般經(jīng)濟(jì)職能相分離。在壟斷性產(chǎn)業(yè)設(shè)立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)管制職能的專門(mén)化，客觀、公平、公正地制定與實(shí)施管制法規(guī)。因此，中國(guó)加入WTO 后，客觀上以“倒逼”的方式要求中國(guó)加快壟斷性產(chǎn)業(yè)管制體制改革，設(shè)立符合國(guó)際慣例、權(quán)威性強(qiáng)、高效率的管制機(jī)構(gòu)。

　　借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的基本經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)具有明確的法律地位，并得到法律授權(quán)，擁有準(zhǔn)立法權(quán)、行政權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。其準(zhǔn)立法權(quán)通常包括三個(gè)主要方面：一是在一定的法律框架內(nèi)，制定行政法規(guī)。由于管制機(jī)構(gòu)管轄的事務(wù)大都屬于專業(yè)性很強(qiáng)的事務(wù)，較之一般性行政事務(wù)，盡管政治性較弱，但往往技術(shù)性很強(qiáng)，復(fù)雜多變，因而立法機(jī)構(gòu)往往缺乏足夠的能力制定詳盡的法律，通常只能做出一些原則性規(guī)定。而管制機(jī)構(gòu)則根據(jù)法律框架制定詳細(xì)、可操作的行政法規(guī)，以實(shí)現(xiàn)立法的目的�？梢�(jiàn)，管制機(jī)構(gòu)制定的行政法規(guī)實(shí)際上是有關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則，應(yīng)該與法律保持一致。二是制定標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)法律對(duì)調(diào)整對(duì)象往往只規(guī)定一個(gè)原則性很強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)，而管制機(jī)構(gòu)則要根據(jù)這種原則標(biāo)準(zhǔn)，制定更具體的、可操作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。例如，有關(guān)法律規(guī)定壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制價(jià)格必須公平合理，維護(hù)消費(fèi)者的利益。據(jù)此，管制機(jī)構(gòu)就要制定具體的管制價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。三是管制機(jī)構(gòu)可以而且往往應(yīng)當(dāng)提出立法建議。在設(shè)立管制機(jī)構(gòu)的有關(guān)法律中，通常規(guī)定該機(jī)構(gòu)就其管轄事務(wù)，應(yīng)向立法機(jī)構(gòu)提出制定法律或修改法律的建議。當(dāng)然，這種提出立法建議的權(quán)力，只是管制機(jī)構(gòu)利用自身的專業(yè)能力和管理經(jīng)驗(yàn)，輔助立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法活動(dòng)，本身并不是立法。這些立法建議在完成全部立法程序前，并不具有真正的約束力。同時(shí)，管制機(jī)構(gòu)的權(quán)力不限于制定抽象的規(guī)則，而且處理具體事務(wù)，裁決具體的爭(zhēng)議，運(yùn)用抽象的規(guī)則于具體事件，這就是管制機(jī)構(gòu)的行政職能。例如，管制機(jī)構(gòu)要求被管制對(duì)象提出報(bào)告，進(jìn)行調(diào)查，批準(zhǔn)某些行為，禁止某些行為，追究某些違法行為。如果不行使具體的行政權(quán)，管制機(jī)構(gòu)就無(wú)法履行自己的職責(zé)。因此，管制機(jī)構(gòu)在很大意義上是一個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)。

　　此外，管制機(jī)構(gòu)對(duì)其管轄的對(duì)象是否違反法律，有裁決的權(quán)力，即準(zhǔn)司法權(quán)。例如，電信管制機(jī)構(gòu)對(duì)電信公司是否違反互聯(lián)互通規(guī)則、收費(fèi)是否合理可以進(jìn)行裁決。這種權(quán)力具有司法性質(zhì)，本來(lái)應(yīng)當(dāng)屬于法院的管轄范圍。但是，由于管制機(jī)構(gòu)的管轄事務(wù)具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，一般法官缺乏這類專業(yè)知識(shí)和能力。因此，有關(guān)法律把這類法律爭(zhēng)端的裁決權(quán)，授予執(zhí)行該法律的管制機(jī)構(gòu)行使。行使準(zhǔn)司法權(quán)是設(shè)立管制機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要原因。

　　壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的各種權(quán)力是通過(guò)其具體職能反映與實(shí)施的。主要職能包括：

　　（1）制定具有普遍適用性的行為規(guī)則和管制標(biāo)準(zhǔn)。管制機(jī)構(gòu)發(fā)布條例、規(guī)章，規(guī)定具有普遍適用性的行為規(guī)則和管制標(biāo)準(zhǔn)。行政條例和規(guī)章具有法律效力，相對(duì)人必須執(zhí)行，違法者將受到制裁。

　　（2）頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證。管制機(jī)構(gòu)根據(jù)具體壟斷性產(chǎn)業(yè)的需求與供應(yīng)能力、企業(yè)的資質(zhì)等因素，頒發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證。經(jīng)營(yíng)許可證實(shí)際上是管制機(jī)構(gòu)與企業(yè)間的一種合同，應(yīng)詳細(xì)規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)，在價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、公平交易等方面的業(yè)務(wù)規(guī)范。同時(shí)，管制機(jī)構(gòu)還應(yīng)根據(jù)具體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和供求變化、技術(shù)進(jìn)步等因素，修改經(jīng)營(yíng)許可證的部分條款。

　　（3）實(shí)行進(jìn)入市場(chǎng)的管制。壟斷性產(chǎn)業(yè)民營(yíng)化與管制體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，這要求允許新企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)；
另一方面，壟斷性產(chǎn)業(yè)具有較顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，這又需要控制進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)量，以避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。這要求管制機(jī)構(gòu)合理控制進(jìn)入壁壘，對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)行管制。這種管制實(shí)質(zhì)上就是控制發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可證的數(shù)量和時(shí)間。

　　（4）制定和監(jiān)督執(zhí)行管制價(jià)格。管制機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)具體壟斷性產(chǎn)業(yè)的成本狀況、科技進(jìn)步、提高生產(chǎn)效率的潛力等因素制定管制價(jià)格，并周期性地實(shí)行價(jià)格調(diào)整，以刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率，并將因效率提高而帶來(lái)的部分利益讓渡給消費(fèi)者。

　�。�5）監(jiān)督并懲處企業(yè)的不正當(dāng)行為。管制機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為實(shí)行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)企業(yè)違反經(jīng)營(yíng)許可證所規(guī)定的條件、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或其他應(yīng)遵守的規(guī)則，管制機(jī)構(gòu)可以中止許可或吊銷(xiāo)其經(jīng)營(yíng)許可證。管制機(jī)構(gòu)還可以發(fā)表禁止令，禁止有關(guān)企業(yè)采用不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為和各種欺詐行為。禁止令應(yīng)詳細(xì)規(guī)定被禁止行為的界限、范圍，相對(duì)人如果違反禁止令，可申請(qǐng)法院實(shí)施強(qiáng)制和制裁。對(duì)管制機(jī)構(gòu)而言，這是一種非常有用的管制手段，能夠針對(duì)各種違法行為迅速采取措施，避免對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成大的損害。此外，管制機(jī)構(gòu)還可通過(guò)判付賠償金，迫使責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，促使責(zé)任人實(shí)施一定行為或不為一定行為，或改變一定行為。

　�。�6）調(diào)查和公開(kāi)信息。管制機(jī)構(gòu)可對(duì)違規(guī)的企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，并公布其違規(guī)行為，如違反產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)等。公布這類信息，能夠?qū)�違規(guī)企業(yè)的生存和發(fā)展造成極大威脅，有時(shí)甚至迫使違規(guī)企業(yè)陷入破產(chǎn)倒閉的境地。如美國(guó)安然公司、世界通信公司等企業(yè)造假丑聞被曝光后，這些企業(yè)立刻陷入了滅頂之災(zāi)。顯而易見(jiàn)，公開(kāi)市場(chǎng)信息將產(chǎn)生極大的威懾力，也是管制機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職能。同時(shí)，公布某些信息，也有利于保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，有時(shí)管制機(jī)構(gòu)為履行職責(zé)，還可以強(qiáng)制企業(yè)公開(kāi)其有關(guān)信息。

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　　來(lái)源：《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2005年第1期

　　「作者簡(jiǎn)介」王俊豪（1956—），男，浙江嵊州人，浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院院長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士生導(dǎo)師。杭州310012

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