「標(biāo)題注釋」國家自然科學(xué)基金項目“入世后我國壟斷性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組、分類管制與協(xié)調(diào)政策”（批準(zhǔn)號70373056）。

　　「內(nèi)容提要」管制機(jī)構(gòu)對壟斷性產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效率具有重要影響。本文將分析中國壟斷性產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)存在的主要問題，具有獨立性的管制機(jī)構(gòu)的優(yōu)越性，討論美國和英國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家管制機(jī)構(gòu)的特點，最后探討中國壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立與規(guī)范問題。

　　「關(guān)鍵詞」壟斷性產(chǎn)業(yè)/管制機(jī)構(gòu)/改革

　　一、中國壟斷性產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)存在的問題

　　在傳統(tǒng)的政府管制體制下，中國的電信、電力、鐵路運輸和民航等壟斷性產(chǎn)業(yè)由對口的政府行政部（如郵電、電力、鐵道、民航等相應(yīng)部局）統(tǒng)一規(guī)劃和管制，并實行政企合一的管制體制。這些行政部既是管制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實際經(jīng)營者。

　　這種高度政企合一的政府管制體制的主要弊端是：壟斷經(jīng)營使企業(yè)缺乏競爭活力，生產(chǎn)經(jīng)營效率低；
僵化的價格形成機(jī)制不能刺激企業(yè)努力降低成本；
單一的投資主體使這些產(chǎn)業(yè)的投資不足，等等。中國改革開放以來，特別是在20世紀(jì)90年代以來，在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，對原有壟斷性產(chǎn)業(yè)的政府管制體制進(jìn)行了一定程度的改革。如中國電信產(chǎn)業(yè)，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，原郵電部既是電信政策的制定者，又是電信業(yè)務(wù)的直接經(jīng)營者，實行典型的政企合一的管制體制。直到1994年，原郵電部實行機(jī)構(gòu)改革，把原來主管部內(nèi)外電信工作的電信總局從原郵電部機(jī)關(guān)行政序列中分離出來，并在1995年辦理了企業(yè)法人登記，企業(yè)名稱為“中國郵電電信總局”（簡稱“中國電信”）。與此同時，成立了電信政務(wù)司，作為電信產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)，從而在形式上實行了政企分離。但由于原郵電部在政企分離方面沒有進(jìn)行實質(zhì)性的改革，電信政務(wù)司作為一個部屬機(jī)構(gòu)，它首先必須服從原郵電部的意志，因此，電信政務(wù)司很難獨立化，擺脫原郵電部的束縛。事實上，電信政務(wù)司也不具備仲裁資格，顯然，當(dāng)原郵電部系統(tǒng)外的電信經(jīng)營企業(yè)（如中國聯(lián)通）與中國電信發(fā)生矛盾時，肯定不會自愿選擇原郵電部所屬的電信政務(wù)司去申請仲裁。因為電信政務(wù)司沒有獲得此項授權(quán)，即使它有仲裁權(quán)，由于它屬于原郵電部，因此，也難以推翻其上級的決策。這意味著中國電信產(chǎn)業(yè)還是缺乏一個真正意義上的專門管制機(jī)構(gòu)。1998年，在國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革過程中，在原郵電部和原電子部的基礎(chǔ)上，組建成立了信息產(chǎn)業(yè)部，作為我國電信管制機(jī)構(gòu)。按照改革目標(biāo)，信息產(chǎn)業(yè)部不從事電信業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，實現(xiàn)管制職能與電信業(yè)務(wù)的完全分離。這是對我國電信管制體制的重大改革。信息產(chǎn)業(yè)部成立后，積極從事一系列管制活動，并取得了相當(dāng)?shù)某尚АＨ缰贫��?0多項重要的電信管理法規(guī)；
實行不對稱管制，支持中國聯(lián)通的發(fā)展，支持中國網(wǎng)通、中國鐵通等新企業(yè)進(jìn)入電信市場，以培育新競爭企業(yè)，在電信產(chǎn)業(yè)引入并不斷強(qiáng)化市場競爭機(jī)制；
按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，對原中國電信先后兩次實行重組，以形成競爭性市場結(jié)構(gòu)；
與原國家計委共同舉行電信價格聽證會，接受公眾參與和監(jiān)督。但從國際慣例看，信息產(chǎn)業(yè)部還是一個存在明顯不足的電信管制機(jī)構(gòu)。

　　第一，信息產(chǎn)業(yè)部缺乏明確的法律地位。雖然在1998年信息產(chǎn)業(yè)部成立時，國務(wù)院對信息產(chǎn)業(yè)部規(guī)定了十六項主要職責(zé)，國務(wù)院在2000年9月公布實施的《中華人民共和國電信條例》第一章第三條規(guī)定：“國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門依照本條例的規(guī)定對全國電信業(yè)實施監(jiān)督管理”。但是，由于我國至今還沒有一部《電信法》，以國務(wù)院“三定方案”形式授權(quán)的信息產(chǎn)業(yè)部，在電信管制過程中就必然缺乏明確的法律地位，也不可能得到法律的充分授權(quán)。信息產(chǎn)業(yè)部只是國務(wù)院的一個工作部門，而不是一個符合國際慣例的、法律授權(quán)明確而充分的管制機(jī)構(gòu)。

　　第二，信息產(chǎn)業(yè)部缺乏專業(yè)管制職能。符合國際慣例的電信管制機(jī)構(gòu)的主要職能是專門對電信產(chǎn)業(yè)（或通信產(chǎn)業(yè)）的市場進(jìn)入、價格、服務(wù)質(zhì)量、投資、制定有關(guān)法規(guī)等實行綜合性管制。而中國的信息產(chǎn)業(yè)部則不僅管理具有自然壟斷性的電信產(chǎn)業(yè)，而且管理電冰箱、洗衣機(jī)等完全是競爭性的電子信息產(chǎn)品制造業(yè)。同時，信息產(chǎn)業(yè)部不僅是這些產(chǎn)業(yè)的“裁判員”，而且也是這些產(chǎn)業(yè)的“教練員”，承擔(dān)著“指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，指導(dǎo)國有企業(yè)重組、組建企業(yè)集團(tuán)”等職能。

　　第三，信息產(chǎn)業(yè)部缺乏相對獨立性。根據(jù)美國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，電信管制機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有相對獨立性，以有利于公平、公正地開展管制活動。但中國信息產(chǎn)業(yè)部既受國務(wù)院的直接干預(yù)，電信產(chǎn)業(yè)的一些重要項目（如中國聯(lián)通獨家引進(jìn)采用CDMA技術(shù)等）都由國務(wù)院拍板定音；
也受國家發(fā)改委等橫向政府部門的直接制約，如國家發(fā)改委對電信價格調(diào)整等具有更大的決定權(quán)。這就使信息產(chǎn)業(yè)部難以獨立地對電信產(chǎn)業(yè)的市場進(jìn)入、價格、服務(wù)質(zhì)量、重大投資等實行綜合性管制。

　　第四，信息產(chǎn)業(yè)部缺乏必要的權(quán)威性。根據(jù)現(xiàn)有的干部管理體制，不僅信息產(chǎn)業(yè)部的主要領(lǐng)導(dǎo)，中國電信、中國網(wǎng)通、中國移動、中國聯(lián)通等中央直屬企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)都由中央組織部統(tǒng)一任命，隨著相當(dāng)一部分信息產(chǎn)業(yè)部的領(lǐng)導(dǎo)和這些大型國有電信企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)互換崗位，管制者與被管制者的關(guān)系也發(fā)生轉(zhuǎn)變，這使信息產(chǎn)業(yè)部難以對實際上具有較高行政級別的國有大型電信企業(yè)采取有力的管制措施，管制者與被管制者一對一的沒完沒了的“討價還價”，很難維護(hù)管制者的權(quán)威性。特別是在省級層次，在政企分離的過程中，許多原有省級郵電通信管理局的主要領(lǐng)導(dǎo)成為中國電信、中國移動等大型電信公司省級分公司的負(fù)責(zé)人，這就使省級通信管理局更難在這些大型電信公司的省級分公司面前具有權(quán)威性。

　　在中國其他壟斷性產(chǎn)業(yè)，也不同程度地存在與電信產(chǎn)業(yè)相類似的問題。例如，中國的鐵路運輸產(chǎn)業(yè)，它是中國政府管制體制改革幅度最小的一個壟斷性產(chǎn)業(yè)，至今還是實行政企合一的管制體制；
中國的自來水、管道燃?xì)獾葔艛嘈援a(chǎn)業(yè)，基本上是由地方政府壟斷經(jīng)營的，實行政企合一的管制體制。中國的電力產(chǎn)業(yè)，雖然在2002年設(shè)立了新的管制機(jī)構(gòu)——電力監(jiān)管委員會，但尚未建立規(guī)范的運作機(jī)制。因此，這些改革雖然取得了一定的成效，但從總體上看，中國壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)還存在不少問題。例如，由于在這些壟斷性產(chǎn)業(yè)尚未建立完善的法律體系，這些管制機(jī)構(gòu)缺乏明確的法律地位和必要的權(quán)威性；
缺乏一套系統(tǒng)的管制法規(guī)制定與實施程序；
司法、社會公眾監(jiān)督機(jī)制比較薄弱；
由于職能繁多，經(jīng)濟(jì)職能與管制職能混雜，難以實現(xiàn)專門化管制職能，等等。這些都要求中國在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，應(yīng)該深化壟斷性產(chǎn)業(yè)管制體制改革，在壟斷性產(chǎn)業(yè)設(shè)立高效率的、具有相當(dāng)獨立性的管制機(jī)構(gòu)。（注：當(dāng)然，縱觀經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，無論是美國的管制機(jī)構(gòu)，還是英國的管制機(jī)構(gòu)，其獨立性都是相對的，它們不僅受法律的約束，必須認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)法律，而且要接受其他管制機(jī)構(gòu)和司法審查。同時，它們也受新聞輿論和社會公眾的監(jiān)督。對此有興趣的讀者可參閱，王俊豪等。美國聯(lián)邦通信委員會及其運行機(jī)制[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2003.）

　　二、獨立的管制機(jī)構(gòu)的優(yōu)越性

　　獨立的管制機(jī)構(gòu)與通常的政府行政部存在一些顯著的區(qū)別：一是政府行政部通常具有十多項甚至數(shù)十項管理職能，機(jī)構(gòu)龐大而混雜；
而獨立管制機(jī)構(gòu)的管制職能比較單一，它只當(dāng)“裁判員”，既不當(dāng)“教練員”，更不當(dāng)“運動員”。二是政府行政部直屬國家元首或政府總理領(lǐng)導(dǎo)，其負(fù)責(zé)人通常與國家元首或政府總理具有相同的任期；
而獨立管制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人則有較長的固定任期，不能任意免職。三是政府行政部的領(lǐng)導(dǎo)通常是政客，不一定對特定壟斷性產(chǎn)業(yè)擁有多少專業(yè)知識，而獨立管制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人及其成員通常是所管制的壟斷性產(chǎn)業(yè)的專家，具有較為豐富的專業(yè)知識。

　　由于獨立管制機(jī)構(gòu)與政府行政部具有上述區(qū)別，獨立管制機(jī)構(gòu)顯示出許多優(yōu)越性。一是壟斷性產(chǎn)業(yè)具有技術(shù)性強(qiáng)、需求復(fù)雜多變等特點，而獨立管制機(jī)構(gòu)是由相應(yīng)壟斷性產(chǎn)業(yè)的專家組成，因此，獨立管制機(jī)構(gòu)能比政府行政部更好地履行管制職能。二是獨立管制機(jī)構(gòu)不受政府領(lǐng)導(dǎo)人的直接干預(yù)，能在相當(dāng)程度上避免政治影響，客觀公正地進(jìn)行管制活動。三是獨立管制機(jī)構(gòu)的職能單一，機(jī)構(gòu)與成員相對穩(wěn)定，這有利于積累管制經(jīng)驗，保持管制政策的連貫性，有利于企業(yè)制定長期投資決策，保證壟斷性產(chǎn)業(yè)的長期有效供給。正因為獨立管制機(jī)構(gòu)具有這些優(yōu)越性，許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在壟斷性產(chǎn)業(yè)民營化改革時（如英國），或者在民營企業(yè)作為壟斷性產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體的情況下（如美國），通常都在壟斷性產(chǎn)業(yè)設(shè)立了獨立管制機(jī)構(gòu)，專司其管制職能。

　　三、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家管制機(jī)構(gòu)的特點

　　許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在壟斷性產(chǎn)業(yè)的民營化與政府管制體制改革中，按照有關(guān)法律，設(shè)立了具有獨立性的管制機(jī)構(gòu)。以英國為典型例子，表1歸納了英國政府在電信、煤氣、自來水、電力和鐵路運輸產(chǎn)業(yè)實行民營化與政府管制體制改革時所頒布的主要法律，對各產(chǎn)業(yè)有關(guān)改革的重要問題做了規(guī)定，并在這5個壟斷性產(chǎn)業(yè)設(shè)立了新的管制機(jī)構(gòu)。

　　資料來源：Pamanadham（ed.），1993，Privatization ：A Global Perspective，Routledge，and the British Railways Act 1993.

　　由表1可見，英國政府在為主要壟斷性產(chǎn)業(yè)制定的5個法律中，都依法設(shè)立了獨立的管制機(jī)構(gòu)（在自來水產(chǎn)業(yè)，由于涉及重要的環(huán)境管制問題，除設(shè)立“自來水服務(wù)管制辦公室”外，還設(shè)立了“國家江河管理局”，各自從不同方面對自來水產(chǎn)業(yè)實施管制）。同時，由負(fù)責(zé)各產(chǎn)業(yè)的國務(wù)大臣委任一名總監(jiān)，擔(dān)任政府管制辦公室主任。有關(guān)法律在規(guī)定各個產(chǎn)業(yè)管制總監(jiān)職責(zé)的同時，也授予他們相當(dāng)大的法定權(quán)力，如總監(jiān)與負(fù)責(zé)本產(chǎn)業(yè)的國務(wù)大臣協(xié)商后，有權(quán)發(fā)放企業(yè)經(jīng)營許可證，總監(jiān)還有權(quán)根據(jù)實際情況修改經(jīng)營許可證的一些條款。此外，總監(jiān)還對被管制企業(yè)的價格、質(zhì)量、投資等方面具有較大的管制權(quán)力。如果各產(chǎn)業(yè)的管制辦公室和被管制企業(yè)在修改經(jīng)營許可證條款等方面發(fā)生沖突，總監(jiān)可將發(fā)生沖突的事件提交“壟斷與兼并委員會”（Monopolies and Mergers Commission ）裁決。同時，“公平交易辦公室”（Office of Fair Trading）有權(quán)監(jiān)督和調(diào)查被管制企業(yè)的反競爭或濫用市場壟斷力量的行為。而國務(wù)大臣則對管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)的糾紛擁有最終裁決權(quán)�？梢�，英國在壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)，除各產(chǎn)業(yè)新設(shè)立的管制辦公室外，還包括壟斷與兼并委員會和公平交易辦公室這兩個對所有產(chǎn)業(yè)都擁有管制權(quán)力的綜合管制機(jī)構(gòu)，而在整個政府管制運行過程中，各產(chǎn)業(yè)的政府管制總監(jiān)與負(fù)責(zé)該產(chǎn)業(yè)的國務(wù)大臣（特別是總監(jiān)）發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用（王俊豪，1998）。

　　美國獨立管制機(jī)構(gòu)的誕生與發(fā)展已經(jīng)歷了一個較長的過程（王俊豪等，2003）�？偟目磥�，美國獨立管制機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)和不斷增強(qiáng)，在美國法律和制度發(fā)展史上是一個重要的事件。

　　支持者認(rèn)為，獨立管制機(jī)構(gòu)相對于司法、立法和行政部門，具有獨立性，最重要的是它可以雇傭大量專業(yè)技術(shù)人員，負(fù)責(zé)特定領(lǐng)域的管制工作，職能單一，專業(yè)性強(qiáng)，便于積累特定領(lǐng)域的管制知識和經(jīng)驗——而這些領(lǐng)域靠政治家是無法進(jìn)行有效管制的。此外，它們能夠制定相應(yīng)的管制政策、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解糾紛，對違規(guī)行為予以處罰，確定最高限價和最低限價，具有范圍廣泛而靈活的辦法來實施管制，往往根據(jù)特定的社會矛盾，采取特定的辦法解決問題（Ernest Gellhorn ，Ronald M.Levin，1997）。但是，圍繞獨立管制機(jī)構(gòu)的有關(guān)爭論，自其誕生之日起就從未停止過。早期爭論的焦點集中在三個方面：一是獨立管制機(jī)構(gòu)集立法、行政和司法三種權(quán)力于一身，是否違反憲法的分權(quán)制衡原則；
二是獨立管制機(jī)構(gòu)有權(quán)就自己調(diào)查的案件做出裁決，是否違反憲法規(guī)定的正當(dāng)法律程序；
三是獨立管制機(jī)構(gòu)的獨立地位，是否侵犯了專屬于總統(tǒng)的行政權(quán)力（王名揚，1995）。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，爭論的焦點則集中于管制的效率問題，并提出了放松管制、回歸市場的主張，一些批評者認(rèn)為，政府管制是低效率的，對資源造成了浪費；
還有人認(rèn)為其職責(zé)可以更好地由法院來履行（理查德·B.斯圖爾特，2002）。爭論歸爭論，但從實踐看，美國目前仍然有大量的獨立管制機(jī)構(gòu)活躍在社會經(jīng)濟(jì)生活中，(點擊此處閱讀下一頁)

　　發(fā)揮著不容忽視的重要作用，而且并沒有跡象將要取消獨立管制機(jī)構(gòu)。

　　事實上，正像對美國其他政府機(jī)構(gòu)的批評也往往見諸美國社會一樣，批評獨立管制機(jī)構(gòu)的聲音很難說有更多出奇之處。但歷史的經(jīng)驗表明，對公共機(jī)構(gòu)職責(zé)及其行為的批評，往往不會導(dǎo)致直接取消這些機(jī)構(gòu)，而是使其進(jìn)一步完善，盡可能地減少它的弊端，使它更好地發(fā)揮作用。從這個意義上講，美國獨立管制機(jī)構(gòu)也是批評的受益者。事實上，就獨立管制機(jī)構(gòu)的預(yù)算經(jīng)費和職員人數(shù)而言，美國的許多獨立管制機(jī)構(gòu)一直處于擴(kuò)張之中（王俊豪，2001）。

　　英國壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)實行總監(jiān)負(fù)責(zé)制，總監(jiān)具有較大的個人權(quán)力。而美國管制機(jī)構(gòu)實行委員會負(fù)責(zé)制，個人權(quán)力較小，委員會通常由5—7名委員組成，委員由總統(tǒng)提名，經(jīng)國會同意后任命。委員的任期超過總統(tǒng)任期，一般為5—7年，各委員會的規(guī)定不盡一致。委員的任期不是同時期滿，而是交錯期滿。一位總統(tǒng)在任期間，不可能任命所有委員。委員會成員必須來自不同黨派，任一黨派的委員不能在委員會中占絕對多數(shù)，以保證委員會避免黨派斗爭的影響，做出公平的決定。

　　對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)的個人權(quán)力問題，在學(xué)術(shù)界存在較大的爭議（王俊豪，1998）。如一些學(xué)者認(rèn)為，由于難以對政府管制的職權(quán)范圍，違反政府管制的行為做出準(zhǔn)確的定義，而且，被管制的壟斷性產(chǎn)業(yè)的客觀情況在不斷發(fā)生變化，這些都需要給管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人具有一定的決策空間，以保證決策的靈活性和適應(yīng)性。有的學(xué)者還詳細(xì)論證了賦予管制者個人權(quán)力是較好地保護(hù)管制者獨立性的重要條件（Foster，C.D.，1992）。如果管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人沒有足夠的權(quán)力，事事都要請求政府部長或其他政府委員，這就會給政府過多干預(yù)企業(yè)提供條件。管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擁有一定的權(quán)限，才能獨立地、靈活地制定管制決策。

　　而許多學(xué)者則認(rèn)為，管制權(quán)力應(yīng)該由一個團(tuán)體（如美國的委員會）所掌握，不能由個人所控制（John Kay，1996）。如果把管制權(quán)力集中于個人身上，就會形成政府管制個性化。

　　其結(jié)果是，如果有能力的人占有管制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)崗位，他們就有可能成為有名的“公共人物”，為此，他們總是要影響由其領(lǐng)導(dǎo)的管制機(jī)構(gòu)的管制風(fēng)格和行為。而管制權(quán)力集中于個人的更大危險則是無能力的人掌握了管制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)崗位，這將會大大影響政府管制的效率。同時，把管制權(quán)力集中于個人（各產(chǎn)業(yè)的管制總監(jiān)）手中的一個必然結(jié)果是，總監(jiān)成為特定被管制決策的制定者，而管制機(jī)構(gòu)的工作人員只是為他制定決策提供必要的信息，這就容易造成管制過程的個性化。對此，一些學(xué)者認(rèn)為，管制過程個性化所造成的管制風(fēng)格差異并不一定是不理想的，特別是在英國壟斷性產(chǎn)業(yè)政府管制體制改革初期，采用不同的管制方法有助于更好地了解并不斷優(yōu)化管制過程，但隨著管制體制的不斷完善，就需要強(qiáng)調(diào)管制方法的共同性與一致性（John Kay，1996）。在此基礎(chǔ)上，有的學(xué)者認(rèn)為，要減少對各被管制產(chǎn)業(yè)所采取的管制方法的不一致性，就應(yīng)該對現(xiàn)有的管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，首先是對那些管制內(nèi)容比較接近的管制機(jī)構(gòu)實行合并。例如，把英國現(xiàn)存的“電力管制辦公室”與“煤氣供應(yīng)管制辦公室”可以合并為一個“能源管制辦公室”。這個新的管制機(jī)構(gòu)不僅包括兩個現(xiàn)存的管制機(jī)構(gòu)的功能，而且還可以對煤炭產(chǎn)業(yè)和石油產(chǎn)業(yè)實施某些管制功能。又如，通信技術(shù)的迅速發(fā)展將使電信、郵政和廣播事業(yè)的聯(lián)系變得更為緊密，由單個通信管制機(jī)構(gòu)對這些服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一管制也能取得更高的管制效率（Dieter Helm ，1994）。

　　四、中國壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立與規(guī)范

　　從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，由于壟斷性產(chǎn)業(yè)具有專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)等特點，在近期，適宜在特定產(chǎn)業(yè)或相關(guān)的壟斷性產(chǎn)業(yè)，單獨設(shè)立精干、辦事效率高的管制機(jī)構(gòu)，作為專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

　　這些政府管制專門機(jī)構(gòu)必須得到法律確認(rèn)，具有特定的法律地位。同時，由于政府管制必然涉及經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)、法律等方面，這就要求向社會招聘一些專家參加政府管制，從而形成由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家等組成的專門管制機(jī)構(gòu)。這些管制機(jī)構(gòu)的基本特點是：①根據(jù)《電信法》、《電力法》、《鐵路法》和《民航法》等法律而設(shè)立，具有明確、權(quán)威的法律地位和相對獨立性，并通常直接向國家最高立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。②職責(zé)明確而專一，主要包括：以法律為依據(jù)，制定具體的管制法規(guī)；
頒發(fā)與修改企業(yè)經(jīng)營許可證；
對服務(wù)價格與服務(wù)質(zhì)量實行管制；
協(xié)調(diào)和裁決企業(yè)間的矛盾；
監(jiān)督與制裁企業(yè)的不正當(dāng)競爭行為，維護(hù)公平競爭；
接受并處理消費者投訴等。③通常以特定產(chǎn)業(yè)的技術(shù)專家、法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家等方面的專家為管制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者。由于這些管制機(jī)構(gòu)具有法律地位明確，管制職能專而精，專業(yè)技術(shù)和獨立性強(qiáng)等特點。因此，它們受政治干預(yù)較少，比政府行政部能較好地履行對特定壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制職能。

　　中國加入WTO 后，壟斷性產(chǎn)業(yè)也將逐漸對外開放，根據(jù)公平競爭原則、透明度原則等，中國在壟斷性產(chǎn)業(yè)應(yīng)設(shè)立獨立的管制機(jī)構(gòu)，這些管制機(jī)構(gòu)與經(jīng)營企業(yè)完全相分離，且不對其負(fù)責(zé)，管制機(jī)構(gòu)使用的決定和程序?qū)λ�有競爭企業(yè)都是公平、公正的。這要求政府的管制職能不僅要與經(jīng)營職能相分離，而且，政府的管制職能也要與一般經(jīng)濟(jì)職能相分離。在壟斷性產(chǎn)業(yè)設(shè)立獨立的管制機(jī)構(gòu)，有利于實現(xiàn)管制職能的專門化，客觀、公平、公正地制定與實施管制法規(guī)。因此，中國加入WTO 后，客觀上以“倒逼”的方式要求中國加快壟斷性產(chǎn)業(yè)管制體制改革，設(shè)立符合國際慣例、權(quán)威性強(qiáng)、高效率的管制機(jī)構(gòu)。

　　借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的基本經(jīng)驗，中國壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)具有明確的法律地位，并得到法律授權(quán)，擁有準(zhǔn)立法權(quán)、行政權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。其準(zhǔn)立法權(quán)通常包括三個主要方面：一是在一定的法律框架內(nèi)，制定行政法規(guī)。由于管制機(jī)構(gòu)管轄的事務(wù)大都屬于專業(yè)性很強(qiáng)的事務(wù)，較之一般性行政事務(wù)，盡管政治性較弱，但往往技術(shù)性很強(qiáng)，復(fù)雜多變，因而立法機(jī)構(gòu)往往缺乏足夠的能力制定詳盡的法律，通常只能做出一些原則性規(guī)定。而管制機(jī)構(gòu)則根據(jù)法律框架制定詳細(xì)、可操作的行政法規(guī)，以實現(xiàn)立法的目的。可見，管制機(jī)構(gòu)制定的行政法規(guī)實際上是有關(guān)法律的實施細(xì)則，應(yīng)該與法律保持一致。二是制定標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)法律對調(diào)整對象往往只規(guī)定一個原則性很強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)，而管制機(jī)構(gòu)則要根據(jù)這種原則標(biāo)準(zhǔn)，制定更具體的、可操作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。例如，有關(guān)法律規(guī)定壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制價格必須公平合理，維護(hù)消費者的利益。據(jù)此，管制機(jī)構(gòu)就要制定具體的管制價格標(biāo)準(zhǔn)。三是管制機(jī)構(gòu)可以而且往往應(yīng)當(dāng)提出立法建議。在設(shè)立管制機(jī)構(gòu)的有關(guān)法律中，通常規(guī)定該機(jī)構(gòu)就其管轄事務(wù)，應(yīng)向立法機(jī)構(gòu)提出制定法律或修改法律的建議。當(dāng)然，這種提出立法建議的權(quán)力，只是管制機(jī)構(gòu)利用自身的專業(yè)能力和管理經(jīng)驗，輔助立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法活動，本身并不是立法。這些立法建議在完成全部立法程序前，并不具有真正的約束力。同時，管制機(jī)構(gòu)的權(quán)力不限于制定抽象的規(guī)則，而且處理具體事務(wù)，裁決具體的爭議，運用抽象的規(guī)則于具體事件，這就是管制機(jī)構(gòu)的行政職能。例如，管制機(jī)構(gòu)要求被管制對象提出報告，進(jìn)行調(diào)查，批準(zhǔn)某些行為，禁止某些行為，追究某些違法行為。如果不行使具體的行政權(quán)，管制機(jī)構(gòu)就無法履行自己的職責(zé)。因此，管制機(jī)構(gòu)在很大意義上是一個行政管理機(jī)構(gòu)。

　　此外，管制機(jī)構(gòu)對其管轄的對象是否違反法律，有裁決的權(quán)力，即準(zhǔn)司法權(quán)。例如，電信管制機(jī)構(gòu)對電信公司是否違反互聯(lián)互通規(guī)則、收費是否合理可以進(jìn)行裁決。這種權(quán)力具有司法性質(zhì)，本來應(yīng)當(dāng)屬于法院的管轄范圍。但是，由于管制機(jī)構(gòu)的管轄事務(wù)具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，一般法官缺乏這類專業(yè)知識和能力。因此，有關(guān)法律把這類法律爭端的裁決權(quán)，授予執(zhí)行該法律的管制機(jī)構(gòu)行使。行使準(zhǔn)司法權(quán)是設(shè)立管制機(jī)構(gòu)的一個重要原因。

　　壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的各種權(quán)力是通過其具體職能反映與實施的。主要職能包括：

　�。�1）制定具有普遍適用性的行為規(guī)則和管制標(biāo)準(zhǔn)。管制機(jī)構(gòu)發(fā)布條例、規(guī)章，規(guī)定具有普遍適用性的行為規(guī)則和管制標(biāo)準(zhǔn)。行政條例和規(guī)章具有法律效力，相對人必須執(zhí)行，違法者將受到制裁。

　�。�2）頒發(fā)和修改企業(yè)經(jīng)營許可證。管制機(jī)構(gòu)根據(jù)具體壟斷性產(chǎn)業(yè)的需求與供應(yīng)能力、企業(yè)的資質(zhì)等因素，頒發(fā)企業(yè)經(jīng)營許可證。經(jīng)營許可證實際上是管制機(jī)構(gòu)與企業(yè)間的一種合同，應(yīng)詳細(xì)規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的各項義務(wù)，在價格、服務(wù)質(zhì)量、公平交易等方面的業(yè)務(wù)規(guī)范。同時，管制機(jī)構(gòu)還應(yīng)根據(jù)具體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r和供求變化、技術(shù)進(jìn)步等因素，修改經(jīng)營許可證的部分條款。

　�。�3）實行進(jìn)入市場的管制。壟斷性產(chǎn)業(yè)民營化與管制體制改革的一個重要目標(biāo)是促進(jìn)競爭，充分發(fā)揮競爭機(jī)制的作用，這要求允許新企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)；
另一方面，壟斷性產(chǎn)業(yè)具有較顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，這又需要控制進(jìn)入產(chǎn)業(yè)的企業(yè)數(shù)量，以避免過度競爭。這要求管制機(jī)構(gòu)合理控制進(jìn)入壁壘，對進(jìn)入市場實行管制。這種管制實質(zhì)上就是控制發(fā)放經(jīng)營許可證的數(shù)量和時間。

　�。�4）制定和監(jiān)督執(zhí)行管制價格。管制機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)具體壟斷性產(chǎn)業(yè)的成本狀況、科技進(jìn)步、提高生產(chǎn)效率的潛力等因素制定管制價格，并周期性地實行價格調(diào)整，以刺激企業(yè)提高生產(chǎn)效率，并將因效率提高而帶來的部分利益讓渡給消費者。

　�。�5）監(jiān)督并懲處企業(yè)的不正當(dāng)行為。管制機(jī)構(gòu)應(yīng)對企業(yè)的經(jīng)營行為實行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)企業(yè)違反經(jīng)營許可證所規(guī)定的條件、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或其他應(yīng)遵守的規(guī)則，管制機(jī)構(gòu)可以中止許可或吊銷其經(jīng)營許可證。管制機(jī)構(gòu)還可以發(fā)表禁止令，禁止有關(guān)企業(yè)采用不正當(dāng)?shù)母偁幮袨楹透鞣N欺詐行為。禁止令應(yīng)詳細(xì)規(guī)定被禁止行為的界限、范圍，相對人如果違反禁止令，可申請法院實施強(qiáng)制和制裁。對管制機(jī)構(gòu)而言，這是一種非常有用的管制手段，能夠針對各種違法行為迅速采取措施，避免對經(jīng)濟(jì)和社會造成大的損害。此外，管制機(jī)構(gòu)還可通過判付賠償金，迫使責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，促使責(zé)任人實施一定行為或不為一定行為，或改變一定行為。

　　（6）調(diào)查和公開信息。管制機(jī)構(gòu)可對違規(guī)的企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，并公布其違規(guī)行為，如違反產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)等。公布這類信息，能夠?qū)�違規(guī)企業(yè)的生存和發(fā)展造成極大威脅，有時甚至迫使違規(guī)企業(yè)陷入破產(chǎn)倒閉的境地。如美國安然公司、世界通信公司等企業(yè)造假丑聞被曝光后，這些企業(yè)立刻陷入了滅頂之災(zāi)。顯而易見，公開市場信息將產(chǎn)生極大的威懾力，也是管制機(jī)構(gòu)的一項重要職能。同時，公布某些信息，也有利于保護(hù)消費者的合法權(quán)益，有時管制機(jī)構(gòu)為履行職責(zé)，還可以強(qiáng)制企業(yè)公開其有關(guān)信息。

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　　來源：《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2005年第1期

　　「作者簡介」王俊豪（1956—），男，浙江嵊州人，浙江財經(jīng)學(xué)院院長，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，博士生導(dǎo)師。杭州310012

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