近期信訪制度成為熱點(diǎn)問(wèn)題，媒體連續(xù)推出了關(guān)于信訪制度改革的文章，對(duì)深受矚目的信訪制度改革各抒己見(jiàn)，筆者讀后深受啟發(fā)。筆者長(zhǎng)期在政府機(jī)關(guān)工作，現(xiàn)在又專(zhuān)門(mén)從事行政法律制度研究工作，對(duì)此問(wèn)題也有一些自己的看法，寫(xiě)出來(lái)以供探討。

　　由于現(xiàn)在信訪案件居高不下，而且經(jīng)常發(fā)生圍堵黨委和政府機(jī)關(guān)大門(mén)、交通要道的群訪事件，社會(huì)影響很大。對(duì)各級(jí)黨委政府的壓力很大，信訪工作空前受到重視，工作條件、人員配備都比以往要好，工作效率也很高，客觀上起到黨委和政府與人民群眾溝通作用，也在力所能及的范圍內(nèi)解決了很多實(shí)際問(wèn)題。但是，由于現(xiàn)行信訪制度本身存在的缺陷，使其對(duì)如此眾多的信訪問(wèn)題窮于應(yīng)付，難以從根本上解決問(wèn)題�，F(xiàn)在法學(xué)界、信訪機(jī)構(gòu)、公眾都對(duì)信訪制度的改革給予了關(guān)注，也出現(xiàn)了加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)和取消信訪機(jī)構(gòu)兩種根本對(duì)立的意見(jiàn)。

　　筆者認(rèn)為，討論信訪制度改革，首先要對(duì)信訪制度的設(shè)定、作用作全面了解。在我國(guó)信訪制度產(chǎn)生了建國(guó)以后，始終是非常規(guī)解決問(wèn)題的渠道，主要起到疏導(dǎo)、溝通的作用。信訪權(quán)利來(lái)源于《憲法》，作為行政法規(guī)的《信訪條例》對(duì)信訪制度作了具體規(guī)定�！缎旁L條例》規(guī)定信訪機(jī)構(gòu)要認(rèn)真處理來(lái)信、接待來(lái)訪，傾聽(tīng)人民群眾的意見(jiàn)、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，按照分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，及時(shí)、就地依法解決問(wèn)題與思想疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則�！缎旁L條例》只是政府及其工作部門(mén)信訪機(jī)構(gòu)要遵守的法律制度，實(shí)際上其他黨委、人大等設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)基本上也根據(jù)《信訪條例》辦事。信訪機(jī)構(gòu)通常不具有解決問(wèn)題的實(shí)際權(quán)力。

　　其次，對(duì)信訪制度進(jìn)行改革，還要了解目前信訪機(jī)構(gòu)的組成、職能和存在的問(wèn)題。目前信訪機(jī)構(gòu)龐大而分散，《信訪條例》僅規(guī)定了政府及其工作部門(mén)要設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，實(shí)際上黨委（通常與政府聯(lián)合設(shè)立）、人大、黨委工作部門(mén)和司法機(jī)關(guān)甚至事業(yè)單位都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，其中起到核心作用的是黨委政府聯(lián)合信訪機(jī)構(gòu)（在大部分地區(qū)是采用這種體制）。黨委政府聯(lián)合設(shè)立的信訪機(jī)構(gòu)是綜合性信訪機(jī)構(gòu)，凡是對(duì)下屬的黨委工作部門(mén)、政府工作部門(mén)以及下級(jí)黨委政府及其工作部門(mén)的信訪，都可以向其提出。其權(quán)力最大，業(yè)務(wù)最為繁忙。黨委工作部門(mén)和政府部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)主要管轄對(duì)本部門(mén)極其下屬部門(mén)行為不服提出的信訪案件，辦理黨委、政府信訪機(jī)構(gòu)交辦的信訪案件，公檢法則負(fù)責(zé)本職權(quán)范圍的信訪案件辦理。就其功能而言，主要是根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定起到疏導(dǎo)、溝通的作用，并沒(méi)有賦予信訪機(jī)構(gòu)處理問(wèn)題的決定權(quán)。這種體制缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，至今在絕大部分地區(qū)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)微機(jī)信息聯(lián)網(wǎng)，造成了信息的無(wú)序傳導(dǎo)，信訪者在多家機(jī)構(gòu)之間跑來(lái)跑去，問(wèn)題卻難以解決。信訪機(jī)構(gòu)分散設(shè)置，每個(gè)機(jī)構(gòu)的工作人員即非常有限，有的還是兼職的，專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有待提高，導(dǎo)致工作效率和工作水平不高。信訪機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立處理問(wèn)題的權(quán)限，不具有相對(duì)獨(dú)立性，也不能對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)的工作進(jìn)行監(jiān)督，信訪問(wèn)題的處理需要先報(bào)領(lǐng)導(dǎo)審批，領(lǐng)導(dǎo)批示后，再會(huì)同具體業(yè)務(wù)部門(mén)拿出處理方案，然后還要領(lǐng)導(dǎo)審批。由于缺乏法律規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)個(gè)案的批示、處理有時(shí)又太過(guò)隨意，前后處理不一致，引發(fā)更大的信訪。由于信訪機(jī)構(gòu)主要是溝通和疏導(dǎo)，提出的處理意見(jiàn)有關(guān)部門(mén)辦理不力或者婉言拒絕，就造成很多問(wèn)題無(wú)法解決。

　　既然信訪制度先天存在不足，后天又超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)事人為何不選擇行政復(fù)議和行政訴訟途徑來(lái)解決問(wèn)題呢？很多專(zhuān)家、學(xué)者都認(rèn)為這是中國(guó)民眾傳統(tǒng)的“非訟”心理和“清官”意識(shí)使然，民眾喜歡找清官解決問(wèn)題，往往找的官越大（越級(jí)上訪）、事情鬧的越大（集體上訪），解決的可能也就越大。這是實(shí)際情況，但是這些專(zhuān)家、學(xué)者其實(shí)忽視了一個(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)，就是信訪機(jī)構(gòu)面臨越來(lái)越多的壓力也在尋找解決問(wèn)題的法律渠道，工作人員對(duì)于屬于行政復(fù)議和行政訴訟能解決的問(wèn)題，一般均直接要求信訪人員提起行政復(fù)議或行政訴訟（有的地方如安徽省的信訪機(jī)構(gòu)還與律師事務(wù)所聯(lián)合，將涉法事務(wù)由律師提供專(zhuān)門(mén)的法律服務(wù)），而不會(huì)直接尋求解決的辦法。也就是說(shuō)即使當(dāng)事人愿意去信訪，最后符合條件的也被推到了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和人民法院。對(duì)拒絕依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴訟的，信訪機(jī)構(gòu)一般不再接待。信訪機(jī)構(gòu)主要精力是處理不屬于行政復(fù)議和行政訴訟范圍或超過(guò)了時(shí)效的案件。

　　既然有相對(duì)完善的行政復(fù)議制度和行政訴訟制度在維護(hù)公眾權(quán)利，公眾也愿意選擇行政復(fù)議和行政訴訟，為什么還有那么多信訪案件呢？這不能不說(shuō)明現(xiàn)行行政復(fù)議和行政訴訟制度設(shè)定有問(wèn)題，很多問(wèn)題難以解決，沒(méi)有真正體現(xiàn)“行政救濟(jì)”和“司法救濟(jì)”的功能。這兩種救濟(jì)渠道都存在范圍和時(shí)效的限制。行政復(fù)議當(dāng)初定位是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督制度，具有方便快捷和不收費(fèi)的特點(diǎn)，行政復(fù)議對(duì)具體行政行為有權(quán)審查其合法性和適當(dāng)性，還可以對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，很大程度上彌補(bǔ)了信訪制度的不足。但是，《行政復(fù)議法》又對(duì)行政復(fù)議制度本身作了很多限制，從而使其解決問(wèn)題的能力打了折扣。行政復(fù)議只能受理解決對(duì)于行政機(jī)關(guān)具體行政行為不服提起的行政復(fù)議，這些行為包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政審批等，對(duì)于黨群部門(mén)的行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)管轄；
對(duì)于現(xiàn)在群眾反映強(qiáng)烈的人事糾紛一般不能通過(guò)行政復(fù)議途徑而要通過(guò)申訴渠道（向上級(jí)人事部門(mén)監(jiān)察部門(mén)反映問(wèn)題，要求解決）來(lái)解決，而這種申訴解決的方式并沒(méi)有法律的具體規(guī)定，加上人事管理體制的僵化，解決問(wèn)題的機(jī)率很小，使得當(dāng)事人大量采取信訪的方式；
由于我國(guó)處于新舊體制交替階段，對(duì)于轉(zhuǎn)軌時(shí)期大量出現(xiàn)的以往由政策調(diào)整的大量歷史遺留問(wèn)題（由于以往實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府管了很多不該管而又管不好的事情，現(xiàn)在當(dāng)事人要求由政府承擔(dān)責(zé)任），涉及到重大經(jīng)濟(jì)利益而當(dāng)?shù)卣�府限于�?cái)力根本無(wú)法落實(shí)中央政策的問(wèn)題（由于我國(guó)實(shí)行分級(jí)財(cái)政，很多地方政府財(cái)政窘迫，實(shí)際是吃飯財(cái)政。而中央下文件的諸如加工資、提高福利待遇的文件都是“中央請(qǐng)客，地方出錢(qián)”，很難落實(shí)，導(dǎo)致當(dāng)事人不滿(mǎn)引發(fā)上訪），行政復(fù)議機(jī)關(guān)也不能受理，也使得當(dāng)事人只能去信訪。為了維持行政行為的相對(duì)穩(wěn)定，《行政復(fù)議法》規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在知道具體行政行為之日起60日內(nèi)提起行政復(fù)議。超過(guò)了時(shí)效，則不能提起行政復(fù)議�？紤]到群眾的整體文化素質(zhì)和法律意識(shí)的欠缺，很多問(wèn)題沒(méi)有在時(shí)效內(nèi)提出而轉(zhuǎn)化為歷史案件，又只能去信訪。加上現(xiàn)在的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)附設(shè)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，沒(méi)有體現(xiàn)出相對(duì)獨(dú)立性，影響了處理結(jié)果的公正、客觀，打擊了當(dāng)事人的信心。行政訴訟在受理范圍上基本與行政復(fù)議一致，時(shí)效為三個(gè)月，且一般只能對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查，而不能進(jìn)行適當(dāng)性審查，也不能對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查。行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督弱化，少數(shù)裁決有失公正，而且執(zhí)行裁決也很困難，一些當(dāng)事人對(duì)法院判決及其執(zhí)行情況不滿(mǎn)，重新走信訪道路�？傮w來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議和行政訴訟并非如一些同志所說(shuō)的那樣效果奇差，而是發(fā)揮了很大的作用，問(wèn)題是要降低門(mén)檻，擴(kuò)大受理范圍，真正體現(xiàn)“救濟(jì)”的特點(diǎn)。

　　就我國(guó)行政救濟(jì)和司法救濟(jì)整個(gè)體制而言，各種手段的銜接也存在很多問(wèn)題。（一）從整體上看，各種制度、各個(gè)環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)和相互銜接不夠。例如，信訪與行政復(fù)議、信訪與行政訴訟如何協(xié)調(diào)和銜接，有時(shí)是行政復(fù)議、行政訴訟完了又信訪，信訪完了又行政復(fù)議、行政訴訟，有時(shí)是行政復(fù)議、行政訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去行政復(fù)議、行政訴訟，形成“纏訪”、“纏訟”。（二）由于當(dāng)事人的堅(jiān)持和工作人員疏導(dǎo)不夠，有些案件本可以通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的渠道來(lái)解決，但當(dāng)事人走信訪途徑，往往是問(wèn)題沒(méi)有解決，人在信訪路上還下不來(lái)。因?yàn)楹芏嗳苏J(rèn)為，再堅(jiān)持一下，就有解決的可能(因?yàn)楫?dāng)事人看到甚至有的問(wèn)題解決得比復(fù)議、訴訟效果還好)，以致使信訪隊(duì)伍越來(lái)越大，上訪者越來(lái)越多。如果他們?cè)诨仡^申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起訴訟的話(huà)，也耽誤了時(shí)效。（三）有些問(wèn)題涉及到多家單位，但是單位之間怕麻煩，怕但責(zé)任，互相推拖，導(dǎo)致問(wèn)題變大，遲遲難以解決。

　　綜上，我國(guó)現(xiàn)行行政救濟(jì)、司法救濟(jì)機(jī)制存在先天的缺陷(信訪制度只是這個(gè)機(jī)制的一個(gè)環(huán)節(jié))，其實(shí)施的環(huán)境也有待改善，因此信訪制度功效發(fā)揮不盡理想，它解決了部分的問(wèn)題、矛盾、爭(zhēng)議和糾紛，但卻對(duì)大量涌現(xiàn)的歷史問(wèn)題、矛盾、爭(zhēng)議和糾紛以及現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題、矛盾、爭(zhēng)議和糾紛無(wú)所作為或無(wú)能為力，甚至在因?yàn)樘幚戆讣�方式和結(jié)果又引發(fā)出新的問(wèn)題、矛盾、爭(zhēng)議和糾紛。為了解決這些問(wèn)題，有人認(rèn)為信訪制度嚴(yán)重弱化，必須加強(qiáng)信訪制度，賦予信訪機(jī)構(gòu)解決實(shí)際問(wèn)題的權(quán)力，對(duì)于政府部門(mén)、下級(jí)政府行使監(jiān)督權(quán)、否決權(quán)，甚至將信訪機(jī)關(guān)作為黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下解決一切矛盾的萬(wàn)能機(jī)構(gòu)，這樣就能解決所有問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，這種想法是可以理解的，面對(duì)沉重的上訪壓力，必須要找到解決辦法。而最為簡(jiǎn)單的辦法就是加強(qiáng)目前實(shí)際承擔(dān)解決問(wèn)題的主要途徑、承受沉重壓力的信訪機(jī)構(gòu)，這也是我們?cè)谛姓�管理中�?xí)慣運(yùn)用的辦法。賦予信訪機(jī)構(gòu)很大的權(quán)力，建立一個(gè)超級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，直接根據(jù)主要領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)來(lái)處理問(wèn)題。問(wèn)題在于，在實(shí)行依法治國(guó)方略的今天，完全打破現(xiàn)有行政權(quán)力（甚至還包括司法權(quán)力）的架構(gòu)，更多地依靠領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威，只會(huì)帶來(lái)更大程度上的混亂。畢竟在法治成熟的國(guó)家，行政復(fù)議和訴訟才是解決問(wèn)題的主要渠道，也更能靠得住。因此，單靠加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)是解決不了根本問(wèn)題的。要解決這個(gè)問(wèn)題，就必須雙管齊下，從完善信訪制度和加強(qiáng)行政復(fù)議、行政訴訟制度兩個(gè)方面著手，比較可行的解決方案是：（一）近期方案。加強(qiáng)現(xiàn)有信訪機(jī)構(gòu)，在暫時(shí)無(wú)法修改法律制度的前提下，可以考慮加強(qiáng)建立黨委與政府聯(lián)合辦公的信訪機(jī)構(gòu)，并將黨委和政府部門(mén)信訪機(jī)構(gòu)將作為派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理人財(cái)物，形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，減少部門(mén)之間相互推拖，提高辦事效率。信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督辦信訪案件，并可以考慮通過(guò)組織聽(tīng)證會(huì)的形式，請(qǐng)相關(guān)部門(mén)和當(dāng)事人參加，根據(jù)聽(tīng)證筆錄，提出辦理方案，要求有關(guān)部門(mén)限期辦理。（二）遠(yuǎn)期方案。改革現(xiàn)有的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)渠道，擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍、減少對(duì)提起時(shí)效的限制、加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督，發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟應(yīng)有的作用，成為公眾可以信賴(lài)的解決問(wèn)題的法治渠道。讓信訪機(jī)構(gòu)回復(fù)到其本來(lái)面目：作為溝通黨和政府與人民群眾關(guān)系的一個(gè)橋梁，或者僅僅作為黨委聽(tīng)取民意的一個(gè)機(jī)構(gòu)，畢竟信訪機(jī)構(gòu)沒(méi)有真正意義上的行政執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而打破現(xiàn)行行政管理體制，另外設(shè)立一個(gè)無(wú)所不能的大信訪機(jī)構(gòu)，從理論上是荒謬的，從實(shí)踐上看是有害的。行政復(fù)議與信訪同樣屬于行政救濟(jì)手段，但是具有信訪沒(méi)有的實(shí)際處理權(quán)力，理應(yīng)發(fā)揮更多的作用。通過(guò)修改《行政復(fù)議法》，行政復(fù)議可以大部分甚至全部取代信訪功能。擴(kuò)大其受案范圍，將廣泛受到關(guān)注的人事、工資等問(wèn)題納入行政復(fù)議范圍，使得這些原來(lái)不受外部監(jiān)督的內(nèi)部行政行為接受外部行政監(jiān)督，促進(jìn)人事、工資等管理的法制化。從加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人救濟(jì)的角度出發(fā)，取消受理案件的時(shí)效限制，允許當(dāng)事人對(duì)歷史問(wèn)題申請(qǐng)行政復(fù)議。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)要體現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立性，真正能夠?qū)π姓�機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。改革行政復(fù)議審理方式，實(shí)行言詞審理，允許當(dāng)事人對(duì)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證。規(guī)范行政復(fù)議判決書(shū)，要求更多地體現(xiàn)事實(shí)證據(jù)的作用。使得行政復(fù)議審理更為規(guī)范、公開(kāi)和有效。至于行政訴訟的改革方案，現(xiàn)在已經(jīng)議論的很多了，筆者認(rèn)為總體說(shuō)來(lái)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，要體現(xiàn)更多的司法獨(dú)立，減少行政干預(yù)，加強(qiáng)司法裁決書(shū)的執(zhí)行力度。另外，人大及其常委會(huì)可以在行政救濟(jì)方面起到更大的作用。全國(guó)各級(jí)人民代表有那么多（恐怕有上百萬(wàn)），他們?nèi)绻�能夠真正發(fā)揮聽(tīng)取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，很多信訪案件的可能解決。在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，還可以考慮接洽國(guó)外申訴專(zhuān)員制度，在人大常委會(huì)下面建立專(zhuān)門(mén)的申訴專(zhuān)員，負(fù)責(zé)處理信訪問(wèn)題。

　　(本文寫(xiě)作于2004年十月，當(dāng)時(shí)正在討論修改《信訪條例》。從修改后的《信訪條例》來(lái)看本文的一些構(gòu)想已經(jīng)被納入其中)（中國(guó)憲政網(wǎng)）

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