中國現代教育以20世紀初廢科舉、建新學為起點，正好大約一百年，并被1949年新中國的成立鮮明地一分為二。20世紀上半葉，現代教育制度得以建立和基本定型。20世紀下半葉，伴隨意識形態(tài)和社會政治的激烈變動，教育制度一再重建，教育政策不斷調整，提供了一個相當特殊的個案。

　　一、20世紀上半葉現代教育制度的建立

　　中國的現代教育制度是在民國期間逐漸成熟的。在新文化運動的背景下，以1922年新學制和北京大學的更新為代表，標志著近代教育的脫舊入新。1927年南京政府成立，一方面實行“以黨治國”，加強對社會的控制；
同時使各項事業(yè)制度化、規(guī)范化。在教育領域，通過對1922年學制的修改和調整，構建了比較完備的教育法制體系，學制和學校教育系統(tǒng)逐漸成熟和完善。中國的現代教育制度在30年代得以基本定型。

　　1、國家教育行政體制

　　清末教育改革的任務包括“除舊”與“布新”兩個方面。1901年8月，清政府頒布《興學詔書》，稱“興學育才，實為當務之急”，“除京師已設大學堂應切實整頓外，著各省所有書院，于省城均改設大學堂，各府廳直隸州軍設中學堂，各州縣均設小學堂，并多設蒙養(yǎng)學堂”。[1]全國掀起興辦新式學堂的高潮，初步建立起包括大、中、小、幼各級各類學校的現代教育體制。由于提倡和獎勵出國留學，20世紀初年出現了中國留學史上的第一次高潮�！靶抡睍r期教育變革最重要的三件大事是頒布新學制、廢除科舉制和設立學部。

　　1905年12月，清政府成立學部，為中國歷史上首次出現正式的、獨立的和專門的中央教育行政機構建制。此后，清政府中央官制的全面改革順利實施。各省設提學司，各廳州縣設勸學所，各縣官立、公立、私立的各類小學堂都歸勸學所主管，建立起從中央到地方統(tǒng)一的教育行政系統(tǒng)。

　　1912年1月1日，南京臨時政府成立后，采取緊急措施改革封建教育。1月9日，成立教育部，教育部直隸總統(tǒng)。教育部設總長1人，次長1人，下設三司一廳。此改革系蔡元培參照歐洲國家，本精簡原則，循民主集權制思想進行。機構極為簡單，除總長、次長為政府任命，其他工作人員概不呈請任命，均稱部員。此后，教育部組成幾經修訂。

　　地方教育行政的建設，主要圍繞教育機關的獨立設置及獲得較大的事權。民國初年，大多數省區(qū)在省都督府民政司下設教育科，管理全省教育事務。1912年12月，實行軍民分治后，省行政公署下設內務、實業(yè)、財政、教育四司，教育司設司長1人，由省長推薦，大總統(tǒng)委任。教育機關地位有所提高。1914年后，教育司被裁撤，僅在政務廳下設教育科。1917年9月，北京政府教育部頒發(fā)《教育廳暫行條例》，規(guī)定各省設教育廳，設廳長1人，由大總統(tǒng)簡任；
廳下設3科，各置科長1人，省視學4-6人，科員3人。

　　縣級的教育行政，經歷了一番從“裁局設科”到恢復設局的周折。民國初年各縣仍保留清末的勸學所。1923年頒布《縣教育局規(guī)程》，正式實行縣教育局建制，市鄉(xiāng)由教育局酌劃學區(qū)，每學區(qū)設教育委員1人，受局長指揮，辦理本學區(qū)教育事務。并規(guī)定縣教育局設董事會，為教育立法機關。董事會設董事5名，除縣視學1人外，其余依據條件選舉產生。

　　1927年4月，南京國民政府成立之后，實行了一項重大的教育行政改革，是實行大學院和大學區(qū)制。中央撤消教育行政委員會，采用法國制度組織“中華民國大學院”。大學院為全國最高學術教育機構，下設以大學院正副院長、各國立大學校長、大學院教育行政處主任及專家學者組成的“大學委員會”，為最高評議機關。省市教育行政則實行“大學區(qū)制”。即以大學區(qū)為教育行政單元，每一學區(qū)內有一國立大學，由國立大學校長統(tǒng)理大學區(qū)內的教育行政和學術事宜。大學區(qū)設評議會為最高審議機關，由大中小學校長、教員、教育團體、學術界人士等組成。

　　這一由蔡元培發(fā)起的改革，反映其“教育獨立”的理想，旨在“以學術化代官僚化”，由學者主持學務，促進教育行政學術化和大學委員會民主化（采用合議制）。但這場改革實行一年多后即告夭折。1928年8月，蔡元培辭職，11月，大學院重新恢復為教育部。1929年6月，廢止大學區(qū)制度，恢復教育廳制度。有學者認為失敗的原因為理想過高而人謀不臧，欲使教育行政學術化，結果反使學術機構官僚化。地方反對大學區(qū)制的另一重要原因，是“以大學統(tǒng)率中小學，忽略中小學實際需要，削減中小學教育經費，導致中小學居于附庸地位，而遭中小學教育界激烈反對�！盵2]大學院制和大學區(qū)制的改革，是20年代自由主義氣氛下比較浪漫的制度變革的尾聲，此后，社會逐漸納入權威主義的規(guī)范、嚴整之中。

　　教育部組織、職能的充實完善，從1928年12月公布《教育部組織法》起，至1947年公布的第10次《修正教育部組織法》而基本完成。確定的機構設置為：秘書室、參事室、督學室、高等教育司、中等教育司、國民教育司、社會教育司、邊疆教育司、國際文化教育事業(yè)處、總務司、會計處、統(tǒng)計處、人事處、資料研究室。

　　教育部制度的特色之一是設置“專門委員會”。教育部專門委員會始設于大學院時期，《教育部組織法》將其列入編制，數量呈增多趨勢，如教育研究委員會、國民體育委員會、國語推進委員會、訓育委員會、國民教育輔導委員會、醫(yī)學教育委員會、學術審議委員會等。這些專門委員會根據需要建立，各有章程和條例，在教育部部長和次長領導下，規(guī)劃教育方案，“議復部長交議事項”。成員多為各領域知名專家，如按規(guī)定教育研究委員會有委員25人至40人，其中對教育研究有經驗之國內學者占20人至32人，在華從事教育多年著有成績的外國學者5至8人，以助于教育決策的科學化。

　　1931年公布的《修正省政府組織法》，規(guī)定省政府行政組織采委員制，下設5廳，教育廳與民政廳、財政廳、建設廳、秘書廳并立，教育廳長為省政府委員。教育廳掌理的事務為：各級學校事宜，社會教育事項，教育及學術團體事項，關于圖書館、博物館、公共體育場等事項，其它有關教育行政事項。教育廳雖與民初直屬中央教育部不同，但機構較大，人員較多，職權和地位比民初有所提高。這一省區(qū)教育行政制度一直實行至1949年。

　　30年代縣級的教育行政，又經歷一番從“裁局設科”到恢復設局的變化。1930年公布的《縣政府組織法》，規(guī)定縣下設公安、財政、建設、教育4局；
1933年后，規(guī)定縣政府“一律以設科為原則”。1939年國民政府實行新縣制時，重申改局為科，全國各縣教育局均改為教育科�？h長統(tǒng)掌教育大權，教育科僅為輔佐，不能單獨行文和獨立對外洽辦事務，造成教育地位明顯下降。此后，教育部及教育團體多次呈請行政院縣級教育局制；
但直至1947年才恢復縣教育局。

　　2、基本學制和學校制度

　　中國的現代學制從清末新政時的“癸卯學制”起，至1922年新學制得以基本成型。與此同時，學校制度、大學制度也完成了脫舊入新的轉變。

　　1904年1月，清庭批準了張之洞主持制定的《奏定學堂章程》，時稱“癸卯學制”�！肮锩畬W制”是中國教育史上第一個正式頒布且在全國普遍實行的學制，從而結束了中國數千年來辦教育無章程、學校無體系的狀態(tài)，確立了中國現代學制的基本模式和框架。

　　“癸卯學制”的學校體系基本是模仿日本的�？v向分為三段七級，即初等教育段（蒙養(yǎng)院、初等小學堂和高等小學堂）、中等教育段（中學堂）、高等教育段（高等學堂或大學預科、分科大學、通儒院）。規(guī)定初等小學堂5年，高等小學堂5年，中學堂5年，高等學堂（大學預科）3年，大學堂3-4年；
即從小學到大學畢業(yè)約需22年左右。此外，還有最高等級的通儒院，學制5年�！肮锩畬W制”對蒙養(yǎng)院的規(guī)定，是中國幼兒教育制度正式建立之始。“癸卯學制”體現了“中體西用”的方針，但在教學內容上打破了儒家經典一統(tǒng)天下的局面，并突破了培養(yǎng)官僚精英的單一目標，在中等教育、高等教育在普通學堂之外均建立了師范教育和實用教育系統(tǒng)。小學堂、中學堂均分官立、公立、私立三種。該學制一直延用到1911年清朝覆滅。

　　民國之初，1912年9月頒布了一新學制，次年又陸續(xù)頒布各種學校章程修改和補充，史稱“壬子癸丑學制”。這一學制以自由、平等、博愛等觀念取代了三綱五常的封建倫理道德，各級各類學校全部廢除了經學；
取消貴族學堂；
體現男女平等的思想，初等教育實行男女同校，普通中學、師范學校、實業(yè)教育可為女生獨立設校。學校系統(tǒng)基本延續(xù)“癸卯學制”，但各級學校的學習年限有所縮短，初小4年，高小3年，中學4年，大學預科3年，大學4年，則從初小至大學需17-18年，共縮短了3年。

　　在五四新文化運動的背景下，1922年的民國新學制成為現代教育生長的標志性事件。它是由民間的全國省教育聯合會組織討論和制定的，美國實用主義教育家孟祿直接參與了新學制的討論和制定。1922年9月，北京政府教育部將此草案修改后交在濟南舉行的全國教育會第八次年會討論修正。1922年11月1日，以大總統(tǒng)令公布《學校系統(tǒng)改革方案》。

　　1922年新學制深受杜威進步主義教育思想和美國模式的影響。中小學學制由原先的七四制（小學七年、中學四年）改為美國式“6-3-3”制（小學六年，初中、高中各三年）。這一基本學制從1922年確定之后，一直沿用至今。此外，改變了原學制中相對獨立的實業(yè)學校系統(tǒng)，改為實行職業(yè)教育與普通教育混合的“綜合性中學制”，即美國式的單軌制。明確中學實行學分制與選科制。高級中學分普通科和職業(yè)科。大學廢止預科，并采用選科制。1922年學制頒發(fā)后各級教育迅速發(fā)展，并造成學校教育比較自由、寬松的發(fā)展狀態(tài)。

　　作為學習西方政治制度的產物，民國制度的建立非常重視立法。1927年之后，國民政府構建了一個比較完整的教育法律法規(guī)體系。在《中華民國憲法》下有《教育法》或《教育基本法》，以及《教育部組織法》，部門法下面是各種“規(guī)程”、“條例”，以下是“規(guī)則”、“細則”、“辦法”，教育立法數量繁多。據統(tǒng)計，1927年至1949年的22年間，國民政府公布的重要教育法規(guī)法令多達1200余件；
在1930年至1945年的15年中，單高等教育法規(guī)就有335項。立法比較重視穩(wěn)定性和連續(xù)性，如《大學規(guī)程》自1929年頒布后一直未變，直到1974年臺灣當局才進行修訂。[3]

30年代教育立法的一個背景，是對20年代“放任主義”的糾偏，整頓辦學過“濫”之弊。教育立法、整頓的方向，是向著權威主義、“整一性”、“嚴格訓練主義”，一反五四之后的自由風氣和比較靈活、開放的美國式教學，建立起中央集權的教育體制和嚴格訓練的教學模式。(點擊此處閱讀下一頁)這些教育法規(guī)對各級各類學校的總綱、培養(yǎng)目標、修業(yè)年限、課程、設置、設備管理、編制、師資、行政、經費、成績考查、入學、畢業(yè)等都作了詳盡規(guī)定，建立了全國統(tǒng)一的標準，并將私人辦學和華僑辦學牢牢置于政府的控制之下。1932年國民政府頒布的《中學法》、《師范學校法》、《職業(yè)教育法》和1933年頒布的《中學規(guī)程》，改變了20年代建立的美國式的“綜合中學”體制，改為歐式的單科中學制，普通中學、師范學校和職業(yè)學校單獨設立，并取消學分制和選修制，實行嚴格的畢業(yè)會考制度。1933年頒布的《中小學正式課程標準》，確定完全實行學年制，學校的科目和課程整齊劃一，毫無通融余地，教育的鐘擺又回到了從前。這既是在一定發(fā)展階段提高教育品質，規(guī)范、統(tǒng)一教育的需要，也包含國民黨整肅思想、加強控制的需要。

　　大學制度在現代教育制度的建立中具有特殊重要的作用。1912年，蔡元培作為民國政府的首屆教育總長親自制定《大學令》，確定了大學“以教授高深學問，養(yǎng)成碩學宏材應國家需要”的教育宗旨，并明確建立“教授治�！钡闹贫取�1917年，蔡元培任北京大學校長，開始大學的改革，奠定思想獨立、學術自由、兼容并蓄的價值，以及“教授治�！钡闹贫�，實行民主辦學。北京大學逐漸成為現代思想學術的重鎮(zhèn)，并成為新文化運動的源泉。

　　南京政府時期，對高等教育制度進行多次修正改變。一方面是規(guī)范和引導。1929年國民政府頒布《大學組織法》、教育部頒布《大學規(guī)程》以及《�？茖W校組織法》和《�？茖W校規(guī)程》，對高等教育系統(tǒng)重新加以修訂，規(guī)范大學、學院的設置，鼓勵發(fā)展理、工、農、醫(yī)等實科。從提高辦學水平和教育質量計，教育部建立統(tǒng)一標準，統(tǒng)一學系名稱、統(tǒng)一課程，乃至成績評定，在抗戰(zhàn)開始后，加緊進行這一規(guī)范。如1938年公布《文理法三學院各學系課程整理辦法草案》，后制定《文理法三學院共同科目表》、《農工商學院共同必修科目表》等等。這一做法雖然有利于規(guī)范、提高高校的課程質量和教育水平，但在很大程度上削弱了大學的自主權，削弱了大學教育的多樣性和豐富性，而遭西南聯大等校的抵制。

　　為提高大學教育質量，嚴格規(guī)定教授、副教授、講師、助教任職資格，提高教員薪水和改善工作、生活條件。1927年公布的《大學教員資格條例》規(guī)定，大學教員的月薪，教授為600-400元，副教授400-260元，講師260-160元，助教160-100元。教授最高月薪600元，與國民政府簡任部長基本持平。在30年代初，大中小學教師的模糊平均月薪分別為220元、120元、30元；
而同期上海一般工人的月薪約為15元。[4]

　　3、多元化教育格局

　　在國家和政府之外，民間組織的發(fā)育、“公共領域”的擴大，從而形成所謂的“市民社會”，是傳統(tǒng)社會向現代轉型的基本趨勢之一。

　　民初以來教育制度的設計，在民意表達、民主決策方面多有新意。例如在教育部設專門委員會，省教育廳設立教育參議會或教育委員會，縣教育局設董事會，以在教育立法、評議、咨詢方面發(fā)揮作用。各級教育行政機構均設置獨立行使職權的視學，發(fā)揮其視導與監(jiān)督作用。在大學設評議會、教授會，實行民主辦學。而且，十分重視體制外的民間教育組織和教育機構的培育。早在1906年，清政府即頒布《教育會章程》，規(guī)定各省和府、廳、州、縣均可設教育會，作為各級教育行政機構的襄助機關，推動教育組織的建立。民國之后，1912年，公布《教育會章程》、1944年頒布《教育會法》，建立省、市、縣、市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級教育會，“以研究教育事業(yè)，發(fā)展地方教育，并協(xié)助政府推進教育政令為宗旨。”

　　民國時期結社組黨蔚為大觀，知識分子群體異�；钴S，教育社團、教育組織更是如雨后春筍。據不完全統(tǒng)計，1911年至1927年，新成立的民間性質的教育社團有85個，而官方性質的教育團體僅為16個，民間教育團體的數量遠遠多于官方。教育社團創(chuàng)辦刊物之風盛行。據統(tǒng)計，在1912-1926年間，社團創(chuàng)刊最為活躍。由于國家分裂，中央權力衰敗，各級教育學會成為創(chuàng)辦教育期刊的主力，當時新創(chuàng)刊的101種教育刊物中，由教育社團創(chuàng)辦的達41種，政府機關22種，學校28種，書局等10種。教育社團的創(chuàng)刊力量居于政府、學校的力量之前。[5]這些民間社團對于現代教育發(fā)展具有相當的影響力和實際的推動力。從民初的教育重建到1922年新學制的制定，教育決策過程不僅是開放的，而且是主要依靠知識分子教育家集團進行的，各項議案經有關教育會議討論、修改后，交由政府頒行。這些制度較多地體現了“民治”和教育民主的理念。當然，許多地方評議會、董事會制度并未能真正實行；
大學院和大學區(qū)制改革的曇花一現，則顯示民主化是一個緩慢艱難的過程。

　　知識分子教育家成為一個現實的現代化動力集團，成為舉辦、傳播、推進新教育的主體。民國時期教育家的“譜系”大致可分為兩類。一類是舊學出身、有科舉功名的士人，如蔡元培、黃炎培、梁淑溟、唐文治、蔣夢麟等，其中有些人又有留學的經歷。另一類是留學生群體，民國之后，留學生群體的作用日漸彰顯。對現代教育產生重大影響的陶行知、晏陽初、陳鶴琴等，均為留美學生。

　　在新教育的現實發(fā)展中，形成多元化教育格局。1932年和1933年，國民政府頒布的《小學法》、《小學規(guī)程》及《小學課程標準》，小學分為市立、縣立、區(qū)立、坊立、鄉(xiāng)鎮(zhèn)立、聯立、私立等類型。種類包括修業(yè)年限為6年的完全小學、修業(yè)年限為4年的初級小學、三年制的簡易小學和一年制的短期小學。大學分為國立、省立、市立、私立四種。此外，還有規(guī)模很大的教會教育，成為新教育的一個重要組成部分。由于教會教育的廣泛影響、社會對出洋留學的推崇，民國政府對教會教育的態(tài)度十分寬容。據統(tǒng)計，出席第一次國民黨會議的600名代表中，基督徒占十分之一。[6]據另一個統(tǒng)計，20年代初，外國人辦理的學校學生數約占全國學生總數的30%，其中初等學校為4%，中等學校為11%，高等學校達80%.[7]至1925年時，教會大學的學生人數為3500人，約占當時中國大學生總數的17%.[8]1922年后，聲勢浩大的“收回教育主權運動”和“教育獨立運動”，致使北京政府規(guī)范外國人辦學管理，以及教會教育“中國化”的變革。

　　4、新教育的推進

　　晚清在口岸城市由外國教會舉辦的女子學校，為中國近代女子教育之始。1907年頒布《女子小學堂章程》及《女子師范學堂章程》，女子教育開始取得合法地位。1919年初，教育部頒令，允許高等小學和部分中學男女同校，女性進入學校接受教育逐漸增多。1920年2月，北京大學沖破女禁，錄取9名女生入學旁聽，開創(chuàng)中國大學男女同校首例。同年，南京高等師范學校也在陶行知倡議下招收女生。此后，所有大學都開始招收女生。

　　義務教育的概念，最早見于政府法令的，是1904年《奏定學堂章程》中的《學務綱要》：“蒙養(yǎng)院、初等小學堂，意在使全國之民，無論貧富貴賤，皆能淑性知禮，化為善良”，“初等小學堂為養(yǎng)正始基，各國均任為國家之義務教育。東西各國政令，凡小兒及就學之年而不入小學者，罪其父母，名為強迫教育。蓋深知立國之本，全在于此”[9].學部成立后，1909年擬定的分年度的工作計劃，預定在宣統(tǒng)七年（1916年）“頒布強迫教育章程”，宣統(tǒng)八年（1917年）“試行強迫教育章程。行各省學司、所有廳、州、縣中、小學堂兼學官話�！盵10]但兩年以后，清政府就滅亡了。

　　1935年，經行政院批準頒行《實行義務教育暫行辦法大綱》，決定分三期，用十年時間實現四年制義務教育。為此，大量增設短期小學和三年制的簡易小學，學生數增長很快。1929年，全國初等教育各類學校數21.2萬所，學生數888.2萬人；
到1936年，學校數增至32.0萬所，學生數則為1836.5萬人，分別遞增了50%和106%.[11]從1928年至1930年，中學數由954所增至1874所，學生數則由18.9萬人增至39.7萬人。到1936年，中學數達1956所，學生數為48.3萬人。[12]

　　在二三十年代特定的政治格局中，國民教育成效較著的，一是在閻錫山控制的山西（見第二章），一是在桂系軍閥控制的廣西。

　　20年代的山西省成為社會穩(wěn)定、教育發(fā)達的“模范省”。民國之后，閻錫山執(zhí)掌山西軍政大權，1917年起任山西省長。他對于發(fā)展教育的重要性有很高的認識，采取“激進主義政策”推進義務教育，使得山西教育后來居上。閻錫山在從事的村政建設，整頓鄉(xiāng)村秩序的過程中，將推行義務教育作為開啟民智、改良風氣的重要手段。從1918年起，山西教育便在全國居于領先地位，超過了清末教育最為發(fā)達的江蘇省。

　　30年代，廣西以李宗仁、白崇禧、黃旭初為代表的新桂系軍閥提出“建設廣西，復興中國”的口號，在教育家雷沛鴻的領導下，推行以救亡、救貧、救愚為旨的國民教育。從1936年起，發(fā)布《廣西各縣實施強迫教育辦法》，全省出現設校辦學高潮，取得顯著成效，取得“模范省”的美名。

　　但對新教育的批評一直存在，最集中的批評是指它的“城市化”和“食洋不化”。新式學校教育比舊式教育更為昂貴，增加了普及教育的困難；
其帶來的利益主要體現在城市，而與中國農村社會的現實較脫離，致使城鄉(xiāng)之間的教育差距進一步擴大。同時，根深蒂固的舊傳統(tǒng)，使得學校內在的教育價值、教育精神尚未更新，成為“假教育”、“無用的教育”。陶行知明確將自己的使命歸納為“反洋化教育”、“反傳統(tǒng)教育”，反對以城市為中心、死讀書、讀死書、培養(yǎng)小姐、少爺、書呆子的教育。

　　5、黨化教育

　　對后世影響深遠的另一個教育變化，是1927年之后，國民黨實行的“黨化教育”。

　　1927年5月，蔣介石提出“黨化教育”的思想，提出“以黨治國”，“以黨義治國”。1927年7月，南京國民政府教育行政委員會制定《學校實施黨化教育辦法草案》。1928年5月，決議廢止“黨化教育”，代之以“三民主義教育”。在各級學校進行三民主義教育，小學設置三民主義、黨童子軍課程，中學開設黨義、軍事訓練科目（1932年后，“黨義”改為“公民”或“公民訓練”），高等學校也將“三民主義”或“黨義”作為必修課程。

1928年，教育部公布《教科圖書審查規(guī)程》、《審查教科圖書共同標準》，規(guī)定教材內容必須“適合黨義，適合國情，適合時代性”，強調“以三民主義為教科書的中心思想”，“以管、教、養(yǎng)、衛(wèi)的真義為教科書的一貫系統(tǒng)”，在三四十年代建立起嚴格的教科書審定制度。同時，在各級學校實行訓育制度，建立訓導制度。30年代初，制定《各級學校黨義教師及訓育主任工作大綱》、《三民主義教育實施原則》等一系列文件，規(guī)定中小學校長和訓育主任需由國民黨黨員充任。1930年國民黨中央公布的《學生團體組織原則》和《學生自治會組織大綱》，(點擊此處閱讀下一頁)明確提出“評定學生成績時，應當把學生的政治覺悟放在重要的地位，并且應當以學生的實際行動來衡量學生的政治覺悟的程度；
”“在提拔師資的時候，要首先注意思想政治條件、學識水平和解決實際問題的能力，資歷應當放在次要的地位。在鑒定學生的時候，要首先注意政治覺悟的程度，解決實際問題的能力，同時也注意課內學習的成績�！盵24]1960年國務院通過的《關于高等學校教師職務名稱及其確定與提升辦法的暫行規(guī)定》，明確“應該以政治條件、學識水平和業(yè)務能力為主要依據；
同時，對資歷和教齡也必須加以照顧”。[25]

　　對許多知識分子及其子女，對他們的另一重限制來自家庭出身和政治經歷。60年代初，這套歧視性的政策逐漸制度化，稱為“黨的階級路線”。所謂的“階級路線”，是指在入學、出國、晉升技術職務、畢業(yè)分配、工作使用等許多方面，根據家庭出身、政治面目予以不同對待，優(yōu)先選拔、使用所謂“根正苗紅”、政治上可靠的出身于工、農、革命干部家庭的子女；
同時，限制剝削階級子弟、非勞動人民子弟接受高等教育和向上流動。于是，一個人的階級成分或家庭出身，作為“政治標準”的組成部分，成為影響命運的重要因素。

　　60年代初，在高校招生工作中貫徹階級路線成為明確政策。1962年教育部關于高等學校招生的《規(guī)定》，提出對考生進行政治審查，“有家庭和社會關系問題的，主要看本人；
有歷史問題的，主要看今天的表現；
有問題要看大小�！盵26]1963年關于高校招生的《規(guī)定》，要求正確掌握新生的政治審查標準，“對于思想發(fā)反動而屢教不改的學生一律不得錄取”，對在中學擔任社會工作政治上表現好的優(yōu)秀學生，如考試成績達到錄取標準，應適當照顧錄取[27].1965年的高校招生辦法，提出“在每一分數段里，首先要挑選政治條件好的學生。對政治思想好的應屆高中畢業(yè)生中的工農和烈士子女及學生干部……在他們的考試成績與其他考生相近時，優(yōu)先錄取�！盵28]隨著貫徹階級路線，高等學校招收的新生，工農家庭出身和本人是工農成分的比例不斷上升，1953年為27.9%，1958年上升為55.28%，1965年上升為71.2%.[29]

　　通過貫徹階級路線，使干部子弟這一階層的特殊利益以新的形式得以存在；
而非無產階級家庭子女遭到明顯的不公正待遇，許多人因此而失去學習機會。家庭出身逐漸成為一種社會身份。1966年文革爆發(fā)之后，以干部子弟為主的“紅衛(wèi)兵”直接以封建“血統(tǒng)論”作為自己的組織理論，與“階級路線”是一脈相承的。70年代高校免試招收“工農兵學員”的制度，由于強調政治表現，家庭出身不好的人難以被推薦上學。據1971年5月，對清華大學、北京大學等7所大學當年招收的8966名工農兵學員的統(tǒng)計，出身工人、貧下中農、革命干部和其他勞動人民家庭的占99.80%，出身剝削階級家庭的占0.2%；
其中黨員占46.2%，團員38.1%，非黨員15.7%.[30]免試推薦的辦法，在實踐中完全失去了公平和公正性，上大學逐漸成為后門和關系的競爭，以及各種黑暗交易的結果。1977年之后，隨著新的政治路線的確立，具有濃重封建意味的“階級路線”政策被擯棄。

　�。�3）“接班人”教育

　　60年代初，培養(yǎng)無產階級革命事業(yè)接班人成為學校教育的重要目標。除了反修防修、防止和平演變的政治教育外，參加體力勞動被視為是培養(yǎng)接班人的重大措施，并被逐漸制度化。1958年的《指示》要求“在一切學校中，必須把生產勞動列為正式課程”，普遍開展勤工儉學活動。1961年頒發(fā)的《高教六十條》對教師、學生參加生產勞動作出具體規(guī)定，“主要是參加校內外的工農業(yè)生產和其它體力勞動”。1964年8月，中共中央、國務院轉發(fā)《高等學校畢業(yè)生勞動實習試行條例》，規(guī)定凡屬高等學校畢業(yè)生和回國留學生，在分配工作后，都應該參加為期一年的勞動實習。1964年10月召開的高校理工科教學工作會議，提出的教改措施包括：把階級斗爭鍛煉作為一門主課，將參加“四清”和軍訓正式列入教學計劃；
五年中，學生應有一二次比較集中的時間（約20周左右）參加工農業(yè)勞動。

　　60年代初，并且進行了從大學畢業(yè)生中定向選拔、培養(yǎng)接班人的嘗試。1963年高校畢業(yè)分配中，在部分重點學校的理、工、農、醫(yī)各科和浙江大學，對少數特別優(yōu)秀的畢業(yè)生采取提前選拔、單獨分配，予以重點培養(yǎng)。1964年，高等教育部發(fā)出通知，每年從應屆大學畢業(yè)生中選拔60名工農家庭出身、政治思想好、歷史清楚、學習成績優(yōu)良、身體健康而有培養(yǎng)前途的優(yōu)秀黨員，進行重點培養(yǎng)提高。先集中到高級黨校進行短期訓練，再由思想好、作風好、能力強的老干部帶領，分配到基層工作和鍛煉。[31]兩年共選拔了96名“特別優(yōu)秀的畢業(yè)生”。這一政策只實行了兩年，1965年停止試行。

　　4、精英主義與大眾主義的沖突

　　以大量培養(yǎng)各類專門人才，迅速實現國家的工業(yè)化為目標，新中國在50年代初期進入了制度化、正規(guī)化建設的新階段。這與進城之初面向工農大眾和以普及為主的教育方針是相沖突的。涉及教育的重心在高教還是基礎教育、城市還是農村，中央集權還是地方分權，實行尖子教育還是大眾教育，重點學校制度，等等。

　　作為學習蘇聯的成果，1951年10月政務院頒布新學制，為新中國唯一正式頒布的學制。1951年學制最重要的變動，一是小學實行五年一貫制，不再分初、高兩級，認為原先小學六年學制并分為初高兩級，“使廣大勞動人民子弟難以享受完全的初等教育”。另外，破天荒地將工農速成學校、業(yè)余學校、識字學校、各類政治學校和政治訓練班等正式納入學校系統(tǒng)，從而形成工農速成教育、成人業(yè)余教育和正規(guī)教育三足鼎立的格局，延續(xù)了解放區(qū)的教育方針和教育價值。由于在全國實行小學五年一貫制完全不具備相應的條件，一年后即停止推行，仍沿用小學6年、分初高兩級。1955年，工農速成中學停止招生。教育部、高教部通知今后不再舉辦工農速成中學。[32]隨著向蘇聯學習，教育的正規(guī)化建設和對教育質量的重視，使得在平等與效率的天平上，重心逐漸移向了后者。

　　（1）高教管理權的分合、收放

　　不同時期，教育政策和重心在高等教育還是基礎教育，以中央為主，還是地方為主，面向城市還是面向農村的變化，導致中央教育部與高等教育部幾度分合，教育管理權幾次收放。

　　1952年11月，在院系調整的高潮，中央人民政府決定設高等教育部，這是高教部與教育部第一次分設。1958年，在強調中央和地方兩個積極性、下放教育權力、多種形式辦學的新的指導思想下，高等教育部與教育部合并。4月，中共中央發(fā)出《關于高等學校和中等技術學校下放問題的意見》，改變以條條為主的管理體制，下放教育事業(yè)管理權力，中小學、職業(yè)中學、中專等交由省、市、自治區(qū)管理。并且下放高等學校和中專學校的管理權，原中央部委領導的229所高校中的187所和大部分中專下放歸地方管理。在“大躍進”結束之后，作為整頓秩序的一部分，1963年中央將下放的高等學校管理權重新回收，決定對高校實行“中央統(tǒng)一領導，中央和省、市、自治區(qū)兩級管理的制度”。同時，高等教育部和教育部再次分設。周恩來指出，教育部工作不能“大大、小小”，即重視大學，輕視普通教育。合并的原因是兩部合一，必然要擠了普教，所以還是要分開。1966年7月，兩部又重新合為教育部。

　　文革期間，新的教育路線一反以培養(yǎng)專家的高等教育為重的方針，重視農村教育、基礎教育的方針重新占據主導地位。它伴隨著又一輪全面下放教育管理權�；A教育的管理權下放到了最基層。中小學下放至農村的公社或大隊一級，城市的中小學則下放到區(qū)或街道，許多城鎮(zhèn)的中小學則由工廠接辦。1969年10月，中共中央發(fā)出《關于高等學校下放問題的通知》，對高校管理實行以“塊塊為主”（地方為主），絕大多數院校由地方領導，比1958年曾實行過的更為徹底。同時進行大規(guī)模的院校調整，原則是工科院校一般予以保留；
農科、醫(yī)科、師范院校多數予以保留，少數改為中專或合并；
綜合性大學一般先保留下來；
政法、財經、民族院校擬多撤銷一些[33].文革期間，通過撤消、合并、搬遷、分散等方法共減少了106所高等學校。文革結束后，恢復60年代初的管理體制，高等教育和基礎教育的管理權重新回歸中央。

　�。�2）兩種學校制度

　　在學校制度上，出現了兩種不同的思路和實踐。體現工業(yè)化、正規(guī)化、制度化的精英主義教育價值，教育的重心在高等教育和城市，通過實行中小學重點學校制度，實行面向少數人的“尖子教育”，將基礎教育納入升學教育的軌道。體現大眾教育的價值，則重在普及基礎教育，尤其是通過多種形式辦學發(fā)展農村教育。

　　1953年，教育部建立重點中學制度，是來自毛澤東的指示。首批確定194所重點中學，占全國中學的4.4%.重點中學的主要功能是為高等學校輸送合格新生，以與高等教育的需要配套。在60年代初教育調整、整頓的過程中，又一次強調重點學校建設，要求各地選定一批重點中小學，與高一級學校形成“小寶塔”，并集中精力先辦好一批“拔尖”學校。1963年，全國27個省、市、自治區(qū)確定的重點中學共487所，占公辦中學的3.1%.[34]這一政策有違教育公平的價值，在現實中表現出很大的負面作用。由于重點學校絕大多數設在城市、城鎮(zhèn)，從而更為有利于城鎮(zhèn)學生的升學。據1963年對北京、吉林、江西等9省、市、自治區(qū)共135所重點學校的布局，城市有84所，占62%；
縣鎮(zhèn)43所，占32%；
農村8所，占6%；
有7個省、自治區(qū)沒有選定農村中學。[35]對重點學校在經費、師資、設備等各方面實行優(yōu)惠，人為地加劇了基礎教育階段的學校差距，追求升學率的競爭惡化了整個基礎教育的氛圍，影響了學生的身心健康。它成為釀成80、90年代嚴重的“應試教育”的制度原因。

　　毛澤東同時主張采取多種形式、多種渠道大辦教育，包括發(fā)展民辦教育、半工半讀、半農半讀、農業(yè)中學、簡易小學等各類學校，加速普及和發(fā)展教育。1958年之后，在農村大力推廣農業(yè)中學和耕讀小學。在農村和牧區(qū)，大量發(fā)展辦學形式靈活多樣的簡易小學、工讀小學、耕讀小學，到1965年，全國已有半工半讀、半耕半讀的小學84.9萬所，在校生占全國小學在校生的21.7%.[36]與此同時，劉少奇提倡的“兩種勞動制度和教育制度”的試驗也在很大范圍內進行，在全日制學校之外，發(fā)展半工半讀、部分時間學習的學校。1964年，教育部提出進一步貫徹“兩條腿走路”的方針，逐步實行兩種教育制度，城市一般不再發(fā)展全日制普通中學。

文革期間，上述兩個方向的改革均被否定。重點學校制度被認為是面向少數特權階層、培養(yǎng)精神貴族的教育制度而取消。城市的半工半讀教育也被否定、取消，認為是劉少奇提倡的“資產階級雙軌制”，限制了勞動人民子弟接受更高一級教育的權利。農村的耕讀小學、農業(yè)中學等很有希望的實踐，由于不斷加碼的政治化要求、對生產勞動不恰當的強調，使之迷失了發(fā)展方向；
對它的另一重責難則來自“教育質量差”這樣的精英主義評價，(點擊此處閱讀下一頁)它們最終在文革中被取消。因而，文革時期取消了各種職業(yè)技術性質的教育而單純發(fā)展普通教育，從而使70年代我國農村普通高中的發(fā)展達到極高的水平。

　　1969年之后，全國普遍實行小學5年、中學4年的新學制，從而使中小學教育由原先的12年減為9年。在1970年大學恢復招生后，本科學習年限改為3年，少數學校為4年。因而，文革時期實行的是小學五年、中學四年、大學三年的“5-4-3”學制。中小學廢止了升學考試，普遍實行就近入學。在教學過程中也基本取消了考試、考核，并且廢除了留級制度。但毛澤東的教育理想，既不是“雙軌制”也不是單一的普通高中，而是一種新型教育。1958年的《指示》中即提出“今后的方向，是學校辦工廠和農場，工廠和農業(yè)合作社辦學校�！苯髋d辦的“共產主義勞動大學”受到毛澤東的高度贊揚。在文革中，這一模式發(fā)展為“七二一大學”、“五七道路”，是一種取消社會分工、亦工亦農、亦文亦武、村社式和半軍事化的教育烏托邦。

　　（3）大躍進和運動式發(fā)展

　　與經濟上的趕超戰(zhàn)略相一致，1958年之后，依靠高指標、政治動員和群眾運動的方式發(fā)展教育漸成為主流，中國教育數次經歷這種由于體制性原因和“運動式”發(fā)展方式造成的震蕩。

　　1958年《中共中央、國務院關于教育工作的指示》，提出全國在三五年內基本掃除文盲、普及小學教育、農村社社有中學、大多數兒童能入托兒所和幼兒園的高目標。從1956年起，教育發(fā)展進入“躍進”狀態(tài)，高等學校的招生猛增一倍，達18.5萬人。此后，經1959年的廬山會議和反對“右傾機會主義”，全國普通高等學校規(guī)模由1957年的227所、在校生44.1萬人，猛增至1960年的1289所、在校生96.2萬人。普通中學的規(guī)模，從1956年的中學數6715所、中學生總數516萬，增至1958年的28931所、中學生總數852萬。小學生總數從1957年的6428.3萬人，增加為1960年的9379.1萬人。在60年代初的調整、整頓中，教育規(guī)模大幅度削減，學校大量精簡教工和學生。1962年，高校招生回落到1955年的水平。1961年至1963年，高等學校學生減少22%，高中學生減少16%，全日制初中學生減少18%.[37]

　　文革期間，又一次提出了普及教育的高指標。1971年，《全國教育工作會議記要》提出爭取在第四個五年計劃期間，在農村普及小學五年教育，有條件的地區(qū)普及七年教育。1974年，提出大力普及農村小學五年教育、農村有條件的地區(qū)普及七年教育、逐步在大中城市普及十年教育。不少地方提出“小學不出村，初中不出隊，高中不出社”的口號，與1958年“大躍進”時的目標很相似。

　　因而，70年代初在高等教育一蹶不振之時，中小學教育卻得到了大發(fā)展。從統(tǒng)計數字看，1976年全國小學生數比1965年增加了29.1%；
普通中學的發(fā)展更為迅速，1976年中學學生總數達5836.58萬人，比1965年增加6.25倍，其中高中生1483.64萬人，增加了11.3倍；
初中生4352.94萬人，增加5.4倍。教育重心下降，面向農村的發(fā)展是實質性的：初中生中農村學生的比例，從1965年的33.7%提高為1976年的75.2%；
高中生中農村學生的比例，從1965年的9.0%，提高為1976年的62.3%，[38]是十分驚人的。作為一個比較，它大致與1997年的水平相近（初中生中農村的比例83.01%，高中生為62.96%）。

　　文革期間中小學教育的發(fā)展無疑是以降低質量為代價的；
但是，如果不是以“升學教育”的標準去評價，那么應當承認，這種低重心、實用型的教育畢竟在更大程度上滿足了農村學生基本的學習需求，正如當時農村實行的合作醫(yī)療制度一樣，它固然是低水平的，但切合實用，首先解決了“有無”的問題。文革結束后，伴隨對文革政治上的全面否定，教育的重心重新回到城市、重點學校和高等教育。各地大規(guī)模調整學校布局，壓縮普通高中，大力發(fā)展中等職業(yè)教育。與普通中學最多的1977年比，1981年全國普通高中學生減少1085.03萬人，減幅60.3%，初中生減少835.32萬人，減幅16.8%，同時，大力發(fā)展職業(yè)技術教育。這種縮減和調整一直持續(xù)到80年代中期。在這一過程中，農村學生的教育機會受到最大的傷害。1985年與1977年相比，農村小學畢業(yè)生的初中升學率下降了25個百分點，從90.8%降為65.0%，而同期城市學生的初中升學率僅下降了3個百分點。

　　在中國這樣經濟、文化落后、農民占大多數的發(fā)展中國家，教育發(fā)展的重心究竟應當是在城市還是農村，是高等教育還是基礎教育？教育究竟應當首先滿足大多數人的基本需求，提高國民的基本素質，還是培養(yǎng)少數專家？教育究竟應當采取嚴格競爭淘汰、旨在選拔少數“尖子”的“升學教育”，還是能夠適合大多數人的實際需要、改善生活質量的“生活教育”？這一教育發(fā)展的矛盾和沖突從清末新教育發(fā)展之初即已存在，一直繼續(xù)至今。因而，文革時期有別于1949年之后大多數時期的另一種教育實踐，在文化價值和發(fā)展模式的選擇上，具有特殊的認識意義，不是貼政治標簽的簡單方式可以應對的。

　　三、80年代以來教育政策的演變

　　1976年之后，國家確定了以經濟建設為中心的新的發(fā)展路線。1983年，鄧小平題詞“教育要面向現代化，面向世界，面向未來”，提出了教育現代化的任務，隨后提出了新的教育方針“教育必須為社會主義建設服務，社會主義建設必須依靠教育�！彪S著恢復高考制度、恢復重點學校制度、重新頒發(fā)60年代初制定的學校管理條例，等等，教育的恢復和重建基本上是重新回到50年代。

　　1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》啟動了教育領域具有實質性的變革。近20年來教育制度、教育政策的變化，可以從政治文化的演變，從計劃體制到市場體制的轉變，教育市場化、產業(yè)化的發(fā)展，體制外教育的發(fā)展，教育自身價值、品質的變化等幾個主要維度去考察。

　　1、校長負責制：受挫的政治體制改革

　　現代教育的重要價值，在政治與學術的關系上，是恰當地劃分政治權力、行政權力和學術，建立學術本位的價值和學術內行的管理。這意味著改變教育的意識形態(tài)化、行政化、官本位的價值，恢復教育的公共性、全民性，以及在社會生活中的主體性。80年代中期在高等學校實行的擴大高等學校的辦學自主權、實行校長負責制試點，啟動了這一變革。

　　1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》明確提出高校領導體制改革的目標模式：“學校逐步實行校長負責制，有條件的學校要設立由校長主持的、人數不多的、有威信的校務委員會，作為審議機構。”[39]從1984年起，北京師范大學等15所院校即已開始進行校長負責制試點。至1989年初，全國已有100多所高等學校實行了校長負責制。深圳大學在制度創(chuàng)新、體制改革方面積極探索，提供了有益的經驗：學校實行“校長治校，黨委治黨，教授治學”的領導體制，要求“基層黨務干部兼職化”，從黨委書記到支部書記，均實行兼職，黨委只設黨辦一個部門；
黨組織活動盡量不占用工作時間，不準影響日常工作。

　　1989年春夏之交的政治事件中斷了社會變革的進程。1989年7月，國家教委指示，“不再擴大校長負責制的試點范圍�！盵40]此后，這一改革名存實亡。1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》，用立法的方式規(guī)定“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學�；鶎游瘑T會領導下的校長負責制”，宣告高校校長負責制實驗的終結。

　　90年代初，采取對大學生實行軍訓、減少高校招生、調整留學生派遣方針、開展反和平演變教育等收縮政策。北京大學、復旦大學1990級新生到軍隊院校軍訓一年。1989年，普通高校研究生招生比上年減少10.8%，本�？普猩鷾p少19.4%.，[41]且文科研究生不從應屆生中招收，工、農、醫(yī)科研究生從應屆生中招收的比例不超過40%.從1989年至1991年，研究生和本專科招生數連續(xù)三年低于1988年。

　　90年代中期之后，伴隨社會生活的世俗化，強硬的政治控制逐漸軟化。但由于政治體制改革停滯，導致社會生活中官本位的彌漫和回潮，由于主要的資源和管理權仍控制在主管部門，教育管理、學術評價中行政化、長官意志的弊病愈演愈烈。2000年，國務院批準北京大學、清華大學等10余所大學升格為副部級，是一個標志性事件。在80年代的改革中，為了淡化高校的行政色彩，將所有高校一律定為局級。副部級大學的出現，伴隨著下派黨政干部出任高校領導的熱潮。這同時呼應著大學領導應當成為“教育家、政治家”這樣的要求，從而在整體上改變了80年代由學術權威出任大學校長的選擇。各地也紛紛向高校派出黨政干部，很大程度上滿足的是安置干部、提職提級的需要。

　　90年代以來，打破部門辦學體制，多數部委高校下放地方。但在高校成為“面向市場自主辦學的法人實體”、擴大學校的辦學自主權方面并無實質性改變，高校的“自主性”并未增加。教育部直屬的高校增加至71所后，一些高校設立駐京辦事處以降低管理成本。下放到地方的高等學校只是更換了一個行政主管。2002年教育部準予5所大學可自行設立本科專業(yè)，2003年準予幾十所高校有5%比例的自主招生權，可視為擴大高校自主權方面的小小進展。

　　作為學校行為，2000年東北師大在學院一級實行教授會決策基礎上的院長負責制改革。北京大學2003年人事改革的方案，提出在各院系建立“教授會”，賦予教授會“對聘任教師和教師職務晉升進行民主評議”的功能。此外，圍繞武漢大學領導班子的調整，新任黨委書記顧海良提出“黨委領導，校長負責，教授治教”的思路，[42]高校領導體制和黨政關系問題被重新提出。

　　2、下放教育管理權

　　在中央-地方關系的層面上，是國家集權還是地方分權，幾十年來，教育管理權幾收幾放，不斷反復。從80年代開始，與市場化進程相適應，國家教育管理權的下放和調整，90年代以來，以地方為主的新格局逐漸形成。

　　1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》確定了基礎教育“由地方負責、分級管理的原則”�！读x務教育法》也確定了農村義務教育的責任以縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為主，農村基礎教育的經費主要由縣、鄉(xiāng)兩級政府籌措。基礎教育的管理權限由此下放給地方。

90年代高等學校宏觀管理體制的改革，按照“共建、調整、合作、合并”的八字方針，下放、調整和合并高校。由于國務院機構改革，拆了中央部門的“廟”，從而成為對中央部門辦學體制的真正革除。1998年，原機械工業(yè)部、煤炭工業(yè)部、冶金工業(yè)部等9個部門撤部改局，(點擊此處閱讀下一頁)拓展體制外的教育空間，從而使教育成為全社會共同參與的事業(yè)，實現教育的多元化和多樣化。

　　80年代以來，消失已久的民辦和私立教育重新出現。1987年，《中華人民共和國憲法》確立了“社會力量辦學”的合法地位。1992年鄧小平“南巡講話”后，民辦教育獲得發(fā)展，體制外的教育空間逐漸得以恢復。

　　然而，國家的民辦教育政策一直是防守型的。1993年8月，國家教委發(fā)布《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》，對民辦教育提出“積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理”的16字方針，重心實際在“引導”、“管理”。1997年8月，《社會力量辦學條例》經過長期的修改討論終于頒布�！稐l例》肯定“社會力量辦學事業(yè)是社會主義教育事業(yè)的組成部分”；
強調堅持社會主義辦學方向，堅持不以營利為目的，嚴格教育機構審批，實行辦學許可證制度，“嚴格控制社會力量舉辦高等教育機構”等，其實際重心仍是在控制、管理。

　　因而，我國的民辦教育雖然獲得一定發(fā)展，但總體而言，仍然十分薄弱。至1998年底，全國民辦小學在校生72.8萬人，僅占小學生總數的0.52%；
民辦中學在校生76.9萬人，占中學生總數的1.22%.遠沒有達到1949年的水平，也遠遠落后于世界各國。目前的1200多所民辦高校，沒有一所真正意義上的大學——多科性、綜合性，能夠授予本科或研究生學位的大學。相當多的民辦大學其實只是高考輔導班和補習班。本科以上學歷教育基本不對社會力量和海外開放，民辦學校在招生、學生學歷資格等許多方面不能享受“國民待遇”，難以與公立學校進行公平競爭。

　　民辦教育之所以步履維艱，因為在理論上有一些難以突破的“禁區(qū)”。如對教育功能、教育主權的認識，以及對民辦教育機構是否能夠“營利”的認識。經長期討論修改，2002年12月，九屆人大常委會通過《中華人民共和國民辦教育促進法》，在后一問題上有所突破，規(guī)定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報�！钡谥贫ㄖ械摹睹褶k教育促進法實施條例》，在諸多規(guī)定上以限制、管理為主，引發(fā)了更多的憂慮，許多民辦教育人士認為其有違《促進法》的立法精神，將會事實上成為束縛、傷害民辦教育發(fā)展的利劍。

　　導致民辦教育的發(fā)展環(huán)境惡化的另外一些政策，是公立中小學大量舉辦所謂“民辦公助”、“公辦民營”之類的“轉制學�！�，實為非公非民的“假民辦”。一些公辦高校則舉辦按照民營機制運行、降低錄取分數、實行高收費的“二級學院”（即獨立學院）。此類學校同時享受兩種體制的好處，造成與民辦學校極大的不公平競爭。2003年5月，教育部出臺規(guī)范和發(fā)展高等學�！蔼毩W院”的政策，確定了大力發(fā)展獨立學院的政策，從而加劇了民辦學校的生存危機。此類教育政策中暗含著一種“公辦學校通吃”的思維，即通過“三管齊下”——公立高校擴大招生，大量舉辦獨立學院，“收編”水平好的民辦學校、將其納入公辦教育模式——大幅度地占據教育市場份額，形成公立學校獨大、民辦學校難以發(fā)展的局面。

　　另外一類民辦學校——城市中的打工子弟學校的命運，突出反映了教育政策的盲點和價值偏差。在城市化的過程中，數量巨大的流動人口教育是在主管部門視野之外的。而以公立學校的辦學標準“規(guī)范”打工子弟學校，使其淪為“非法”的“黑校”將其取締的管理行為，不僅侵犯了兒童的受教育權利，其“貴族化”和“城市中心”的嘴臉也暴露無遺。2003年9月國務院召開的農村教育工作會議，對此做出了新的裁定：按流入地為主的原則解決流動人口子女的受教育問題。

　　7、教育市場化、產業(yè)化的發(fā)展

　　在建立市場經濟體制的社會發(fā)展中，教育界關于教育產業(yè)化、市場化的討論熱烈。目前較具共識的認識，非義務教育階段的高等教育可以引入市場機制改變傳統(tǒng)的國家治理模式，其特征包括增加非國家的（市場、個人或家庭）對高等教育的投資，強化高等教育與工商業(yè)界和私營經濟部門的聯系，加強私立、民營高等教育機構扮演的角色，較多地采取市場管理原則，加強競爭性和提高教育效益，更積極地回應經濟體系和市場的需求等。[46]

　　就國內的實際發(fā)展而言，市場化的表現主要為高校實行收費，教育經費的來源更為多樣化；
學校舉辦公司、企業(yè)等商業(yè)活動；
學校通過“轉制”來擴大教育資源，提高經濟效益。在這一過程中，學校逐漸建立與政府、社會和學生新的關系，教育市場已經出現，教育服務、教育消費概念已經形成。與此同時，出現各種不規(guī)范尋租行為，學校的功能、屬性、面貌發(fā)生很大的變異。

　　由于采取多種渠道籌集教育經費的政策，教育經費的構成已經多樣化。來自社會團體和公民個人辦學經費，社會捐、集資辦學經費，學費、雜費和其它收入的非財政性教育經費收入，1996年占全國教育總經費的26.11%，2000年已占33.42%.[47]但其中有很大部分是來自義務教育、基礎教育系統(tǒng)。例如，1996年農村集資辦學的經費達111.72億元，占當年社會捐、集資辦學的總經費的59.3%，2000年這一比例下降為23.1%.各級學校學、雜費的收入，1996年占全國教育經費總收入的11.5%，2000年，這一比例上升為15.5%.[48]

　　在非義務教育階段，從90年代后期始，高中和大學實行收費。從建國初期到80年代初，我國實行的是“免費上大學”加“人民助學金”的資助政策。大學學費由國家全包，學校并以獎學金、助學金的形式補貼大學生的學習和生活開支，并免費提供醫(yī)療和住宿。1983年，國務院通知“改革人民助學金”資助辦法，設立“人民獎學金”，標志著變革的開始。1989年3月，國務院批準國家教委《關于高等學校畢業(yè)分配制度的報告》，報告中中首次提出“學生上學除特殊規(guī)定外，一般要交納學雜費，……一般掌握在每年100元—300元為宜。”這個文件的出臺，意味著人民助學金制度走到了歷史的盡頭。1994年9月，國家教委、國家計委聯合發(fā)文批準了37所高校進行招生收費制度改革試點，實行“公費”和“自費”招生“并軌”。1997年全國高校實現并軌收費，形成繳費上大學的局面。高校是學費標準從1998年的1000余元快速攀升，2000年北京地區(qū)一般高校為每年4200元，重點院校為5000元；
理工科專業(yè)一般高校4600元，重點院校為5500元；
外語、醫(yī)科類專業(yè)一般高校為5000元，重點院校為6000元，如果加上其余的各種費用和生活費，學生實際支出的費用要高得多。大約相當于一個城市職工一年的收入或兩個農村勞動力一年的收入。由此，導致大學出現約占學生總數20%左右的“貧困生”階層，每年都有家長因繳不起學費而自殺的悲劇發(fā)生。雖然國家有“獎、貸、勤、減、補”等五種方式幫助貧困生，但作為主體的國家助學貸款因種種原因難以大面積推進。

　　在舉國經商的氣氛中，為彌補教育經費的不足，90年代掀起大辦校辦企業(yè)的熱潮，以1994年北京大學推倒南墻、破墻開店為標志。至2000年年底，全國近400所高校共有科技企業(yè)近2100家，高�？萍计髽I(yè)資產總額577.41億元，負債276.34億元，凈資產301.07億元；
全年實現銷售收入368.12億元，利潤35.43億元，上交稅金18.79億元，上交學校8.46億元，[49]2000年北京大學科技產業(yè)產值120億元人民幣，居全國高校之首；
清華大學的凈利潤3.00億元，排在首位。越來越多的高�？萍计髽I(yè)走上了上市融資的發(fā)展道路。截止到2001年年底，全國高校已有控股或參股的上市公司33家，其中在上海、深圳兩地上市的公司29家，總市值約占深、滬兩市市值總額的3％左右。

　　這一經濟成就背后的事實是北大方正、清華同方那樣的企業(yè)屈指可數，多數校辦企業(yè)都是不賺錢的，高校深感風險巨大，無利可圖。由于企業(yè)運作不規(guī)范，校企不分、產權不明晰，造成校企“小的虧了，大的跑了”的騎虎難下之勢。尤其是企業(yè)文化與校園文化的沖突，營利創(chuàng)收成為大學實際的興奮點和工作重心，商業(yè)化價值對大學精神的侵蝕和對教育行為的扭曲十分明顯，影響高校正常的教學、科研秩序。2001年8月起，北京大學和清華大學進行校企改制試點，將區(qū)別情況規(guī)范不同類型的校辦企業(yè)，明晰學校與企業(yè)的關系，學校占有企業(yè)的股份將越來越少，直至學校不再作為企業(yè)股東，而由獨立的基金會來管理學校的財產，最終使校、企完全分離。

　　由于民辦教育的發(fā)展和學校體制、收費和教學的多樣化，家長和學生對教育的選擇性開始出現。一個突出的例證，是近年來每年參加高考的學生中，約有10%~20%的考生放棄已被錄取的機會，選擇復讀。

　　教育市場化的發(fā)展并非都是正面的。教育資源教短缺形成的巨大市場與陳舊落后的體制相接，出現了種種“尋租”活動，致使教育行為扭曲，教育腐敗叢生，教育的社會形象和公信力嚴重下降。各種價值模糊、產權曖昧的“改制學�！�，如“民辦公助”、“國有民辦”的學校，實行“一校兩制”的“校中�！薄ⅰ岸墝W院”等等，利用國有資源和名校品牌名大賺其錢。社會腐敗風氣對學校、教育的侵蝕日益明顯，連年發(fā)生的高考舞弊案、學術剽竊案、“注水文憑”、逐漸制度化的權學交易和錢學交易、人為制造的“擇校熱”和巨額的“擇校費”，以及嚴重的教育亂收費等等，使教育被視為“充滿銅臭的商業(yè)活動”。2002年8月，國家計委公布上半年價格舉報情況，教育亂收費在各類舉報中居于首位，超過了對藥品及醫(yī)療服務、房地產價格及物業(yè)管理等的舉報。[50]在2001年沈陽市的行風評議，教育系統(tǒng)在被評議的30個重點部門中排名最末，輿論認為教育腐敗已超過司法腐敗而最為市民關注。[51]

　　四、總結和評價

　　圍繞建立市場經濟體制的改革、對外開放和實現社會現代化，80年代以來教育制度改革和教育政策的調整取得了一些進展；
但總體而言，這一時期的教育是發(fā)展大于改革，教育在數量、規(guī)模上的發(fā)展令人矚目；
但在體制的更新和教育價值、教育品質的提升上乏善可陳。

　　1、政治與教育、學術的關系的變化。社會現代化是一個日益倚重知識權威的過程。對教育、學術而言，需要從階級斗爭、政治至上、官本位的黨治文化，轉為建立教育的主體地位和學術本位的管理，以及實現教育決策的科學化、民主化。由于政治體制改革的滯后，在制度層面的裹足不前，體制障礙成為影響中國教育和學術發(fā)展的嚴重因素。

　　2、新的教育方針，從為政治服務轉為為經濟建設服務，是一個有限的進步，其價值依然是國家功利主義的。但在教育體制由計劃向市場的轉變中，中央與地方的關系、政府與學校的關系、國家與社會力量的消長都在發(fā)生某種變化，教育地方化、多樣化的局面開始出現，體制外的教育開始生長。

3、就教育決策而言，政府包攬過多、行政主導的弊病并未解決，國家教育資源配置的方式并未根本改變，教育管理、教育決策中行政化、長官意志主導的傾向嚴重（如高校合并、擴招）。(點擊此處閱讀下一頁)

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