《國家公務員暫行條例》是1993年10月1日起施行的，一“暫行”就是十一年多了。據大陸媒體披露，《公務員法》在《國家公務員暫行條例》基礎之上由組織部牽頭人事部參與制定。未來的公務員法將仍然是典型的部門立法。橡皮圖章一蓋就通過了。雖然這部公務員法草案一直為媒體所關注，可是公眾卻無從知道草案到底是什么具體內容。

　　由于法律草案沒有公開，因此針對草案的議論，就難免不是瞎子摸象，無的放矢，人們只能在不知情的情況下發(fā)表意見�？墒瞧咦彀松嗍呛茈y形成強有力的針對性的立法建議的。如果這部草案沒有在付諸表決前有相當長時間的公開，并允許公眾對它暢所欲言的話，那么公眾對這部法律的影響就會相當有限。

　　可是大陸《立法法》第五條規(guī)定，“立法應當體現人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。人民的意志是什么，首先就得能夠把意志表達出來，表達就得有針對的對象，針對具體的問題才能表達具體的意愿。法律和其他問題不一樣，它最后都得公開，因此不存在公務員法草案是國家機密的問題。由于公務員制度對國家的未來起著基礎性的影響，而部門立法又是短期內難以改變的政治現實，因此，在生米煮成了熟飯之前，當局應該向公眾公布公務員法草案。

　　雖然草案沒有公開，但是卻也有一些草案的內容被透露出來，透過這些零星但絕非無關緊要的信息就可以判斷，一旦未來的公務員法是以這樣的內容展現在世人面前的話，那么現代公務員制度在大陸的確立就將是遙遙無期。

　　1986年，鄧小平就說，“不搞政治體制改革，經濟體制改革就難以貫徹。黨政要分開，這就涉及政治體制改革。……改革的內容，首先是黨政要分開”。如果黨務部門的工作人員也可以成為了公務員，不但這是與鄧小平當初的設想背道而馳，而且也將是世界立法史上一個非常扎眼的做法。黨政分開的大方向不能舍棄。

　　將黨務人員和公務員同等對待，實際上是在模糊政黨和國家行政機關之間的界限。這是在法律上肯定黨政不分，黨政一體。有人在就即將出臺的公務員法接受大陸媒體采訪時就說，“中國共產黨在中國所具有的公共管理權力是眾所周知的，是中國國情的一部分，我們不能回避。以往黨政干部雖然在包括收入等各方面都參照公務員，但又不是公務員。這導致公共權力獨立于法律之外，是非常危險的，所以這次把黨政系統(tǒng)也納入《公務員法》的范圍，實際上是讓黨的活動也受國家法律的規(guī)范和約束，表現了我黨不僅要依法治國也要依法治黨的決心”。

　　中國共產黨在中國具有公共管理權力是不假，但解決問題的辦法并不是只有將單純的黨務工作者變成公務員。比如，黨務人員的薪水待遇等等，可以由政黨自身出臺規(guī)定，就像黨章、黨員權利保障條例和黨內監(jiān)督條例等等，不需要因全國人大來審議表決一樣。黨務人員不是公務員并不意味著他們的利益實際上就會遭到忽視。當然更不意味著真要實行法治的話，如果不將某些黨務人員納入公務員法的范圍就不能依法治黨了。黨務工作者不能是公務員，在大陸的現實情形下可以在一定程度上避免不必要的黨政不分，同時為今后的改革預留空間，而不是新增阻力。否則，這樣黨政不分的所謂公務員法出臺了，實則是跟現代意義上遏制政黨分肥（甚至是政黨獨占）的文官制度南轅北轍，可以說根本就不能叫公務員法。

　　大陸目前并不是法治國家，這是實情，可是非要說將黨務人員列入公務員才能依法治黨，就不免有牽強之嫌，因為這從法理上有許多地方講不通。比如說，黨務人員行使公共管理權力的程序、責任追究機制、黨務人員和行政人員之間的法律關系、黨務機構的編制和財政供養(yǎng)人員的確定，等等，這些問題勢必就要擺到桌面上。非要將問題套到“依法”上來的話，由于民智不斷提高，信息不再完全封閉，有些問題畢竟是難以自圓其說的。雖然將黨委的地位直接寫進法律條款并非沒有先例，1998年8月29日九屆全國人大常委會第四次會議通過、1999年1月1日起施行的《中華人民共和國高等教育法》第三十九條就規(guī)定，“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學�；鶎游瘑T會領導下的校長負責制”，但是校長畢竟不是人大選舉產生，由于中共在大陸的實際地位，再加上憲法序言，也還能夠解釋得過去，可是跟行政系統(tǒng)的關系就沒有那么簡單了。將黨務人員列為公務員實在是茲事體大。無論憲法序言是怎么說的，憲法聲稱，一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大，而各級政府又是各級國家權力機關的執(zhí)行機關，各級政府分別實行的是總理、省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。不管實際政治情形如何，應該說這種規(guī)定之間的邏輯關系是非常清晰的，如果要遵循當局提出的依法執(zhí)政原則，只要憲法沒有修改，這就是繞不過去的。因此，將某些黨務人員列入公務員法的范圍，既不利于向世界顯示大陸建設法治國家的決心，也不利于培育國民對中共提出的依法執(zhí)政理念的信心——尤其是大陸向憲政民主和平轉型的信心。因此，在目前的情況下，大陸的公務員法中的公務員，應該只適用于行政系統(tǒng)內的文職人員，當然還應該把財政開支的工勤人員包括在內。軍職人員、立法部門的職員、司法人員，不應該受國家公務員法支配，應該專門立法。

　　大陸未來的公務員法也不應該回避政務官和事務官分途問題。如果回避這一點，這樣的“公務員法”實際上也不是現代意義上的公務員法。

　　按照大陸現行的法律規(guī)定，省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區(qū)長、副區(qū)長，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，都是選舉產生。通常各級政府的副職行政長官都是不止一位。根據《國家公務員暫行條例》，這些選舉產生的官員和考試錄用的行政部門職員一樣，也是國家公務員，并沒有政務官和事務官的區(qū)分。但是憲法又規(guī)定國務院每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同；
地方各級人民政府同本級人民代表大會任期相同。

　　且不論是否合理，任期規(guī)定的一個法律后果就是，任期滿了或者辭職、被彈劾、罷免之后，他們何去何從？比如，按照憲法，無論是縣長、副縣長都是選舉產生。一個自然而然的問題就是，當了五年縣長之后，如果沒有能夠連任，這位已經不是縣長的張三李四應該干什么去？按照法律規(guī)定，縣人民政府分別由縣長 、副縣長和局長、科長等組成，新一屆縣人民政府領導人員依法選舉產生后，應當在兩個月內提請本級人民代表大會常務委員會任命局長、委員會主任、科長。在人大閉會期間，根據縣長的提名，由縣人大常委會決定本級人民政府局長、委員會主任、科長的任免，報上一級人民政府備案。

　　因為正常情況下，五年一換屆，現在大陸的實際情況是，換屆就會產生一批已經沒有原來的職位，卻有級別和相應待遇的官員，累積起來已經形成了巨大的財政負擔，同時也是社會不滿的一個焦點。就一個縣而言，在一個縣長多個副縣長，科局長通常是數以十記的情勢下，由于法律沒有規(guī)定選舉或者任命產生的官員離任后怎么對待，這個有意或者無意的忽視，就使一個縣產生數量不可小視的、在職和不在職的享受處級正職、處級副職和科級正職待遇的群體。當然，這個問題不是只存在于縣級政府，而是存在于各級政府之中。

　　惟一的出路就在于最終實行政事分途，選舉產生的官員任期一滿就是普通公民，而任命的官員也應該與選舉共進退。當然，這種改革將會是真正的攻堅戰(zhàn)，只要是通過改革來推進，一定會遭遇巨大的阻力，甚至引發(fā)官場地震，真要推行這項改革確實需要以國家和公眾利益為重的公心和膽略，否則就會寧愿繞開這個棘手的問題。在短期來看，不實行政務官和事務官分途，維護他們的既得利益而不是“得罪”他們，有利于政壇穩(wěn)定，不會給改革者帶來政治沖擊，而且從目前的經濟發(fā)展狀況和社會壓力角度來看，要拖也還是能夠往后拖，但從長遠來看卻是不能不改，在擊鼓傳花中，最后總有政治家不得不面對這個問題。

　　其實政務官和事務官分途并不是一個意識形態(tài)問題，而是一個利益和技術問題。早面對總比晚到不可收拾時才去解決要好。大陸常常宣揚干部要能上能下，既然如此（邏輯上的推導），即使實行政黨輪替，同樣能夠做到政務官和事務官分途。更何況，擔任鄉(xiāng)長乃至其他高級別行政官員的人，都是中共黨員，而中共黨員的一個優(yōu)良傳統(tǒng)就是全心全意為人民服務，沒有自己的私利，用過去的話說，都是特殊材料做成的。這是和西方國家的政客有本質區(qū)別的一點。按照大陸現行的法律，在法理上來講，那些在大街上賣白菜的公民，都有可能當選為縣長，可能他過去并不是公務員，一旦他任期滿了之后怎么辦呢？按照政務官和事務官分途的原則，他就是普通公民了，是繼續(xù)賣他的白菜去還是干別的什么行當，都是他自己的私事。除非他符合條件又通過考試被錄用為公務員，否則他不能到縣政府當公務員而且后面還加上個享受什么級別的括號，當然，既然已經不是縣長了，自然也不能還住在專為縣長修的官邸，他得趕緊搬回自己的房子住。如果不是擔心除了當官之外就無能謀生了，又何必怕政務官和事務官分途呢？！

　　實行政務官和事務官分途，也可以避免現在大陸行政分支內常見的派系之爭和窩里斗。由于事務官效忠于法律，保持中立，無論誰當行政首長，他們都只是依法履行自己的職責，無須效忠某個個人或者組織，用不著投機鉆營。因為待遇公正、地位穩(wěn)定、保障收入等等，能夠使公務員安心工作，真正是憑本事吃飯，無須效忠某個上級或者某個組織以謀取地位。政務官和事務官分途，也就斷了許多公務員往上爬的念頭。一個考上縣政府公務員的大學畢業(yè)生，按照公務員升遷的路徑，對于縣長、副縣長等政務官的位置，想都不用想。他必須辭去公務員后，才能參加角逐縣長、副縣長職位的選舉。每個人都應該為自己的選擇承擔責任。你要是覺得自己干這樣的事情沒有多大出息，那你就掂量自己去干你認為有出息的事情。但是，你不能剛上班還有熱情，過了一段時間就敷衍了事，那你就面臨著承擔相應的行政責任的問題。你必須在崗位上兢兢業(yè)業(yè)地干好本職工作。這樣，在其他措施配合下，假以時日，事務官就能夠擺脫窩里斗和派系紛爭。

　　前面已經提到，政府組成人員是一正多副。比如，一個縣除了縣長外，還有幾個副縣長。由于行政首長是一正多副，且都是選舉產生，職權劃分并不明確，再加上黨政不分、已經不在其位的大量“老領導”、“老同志”的存在并發(fā)揮著大小不等的影響，而應該是事務官的那些公務員，由于不是守法中立，原本應該是政令暢通的行政機構內部，就非常容易出現派系問題，非常容易出現黨政領導新舊領導攪和在一起的派系斗爭。而這恰恰是是行政系統(tǒng)最應該避免的問題。這時，集體領導并不是優(yōu)點，而是缺點，要不是集體領導有名無實，就是內耗嚴重。與其使政府機關的運作難以規(guī)范，不如使行政首長負責制落實。實際上，行政機構不是議會。據說林肯在任總統(tǒng)期間，有一次就某個重要問題內閣表決時，所有部長都反對林肯的意見，林肯說：“7票反對，1票贊成，贊成者通過�！边@種行政經驗是可以吸取的。大陸在縣以上行政部門，行政首長應該是一正一副，而不宜一正多副。副職應該仍然是選舉產生，但其地位應該在法律上予以明確，比如在行政首長去世、被免職、辭職等情形出現時，立即接任行政長官一職。無論具體如何改革，都應該能夠保證行政首長負責制發(fā)揮其優(yōu)點，在制度上斷了窩里斗的一個源頭。

　　當然，這一切只是愿望而已。

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