雖然政治不可避免地要重視辯論和研究。但是，它與辯論和研究又完全是兩碼事。政治是一種行動(dòng)，也就是說，是人們作出的決定、進(jìn)行的事情、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)的總和。所有這一切，都有賴于人民的支持。――戴高樂

　　民主法治國的行政原理的基石

　　在本屆政府的第一年度工作報(bào)告中，溫家寶總理強(qiáng)調(diào)了全面推行依法行政的改革構(gòu)思。３月１７日――距作出這項(xiàng)公開承諾不到兩周、距十屆全國人大二次會(huì)議閉幕僅僅兩天，國務(wù)院就按照既定方針頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《法治政府綱要》）。從這幅刷新國家形象、轉(zhuǎn)變權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的藍(lán)圖中，我們看到的不止是"政治之隆，皓若陽春"的希冀，還有未來十年中國政治結(jié)構(gòu)演進(jìn)的具體途徑以及通過法律程序?qū)崿F(xiàn)個(gè)人權(quán)利的各種可操作性裝置。

　　通觀《法治政府綱要》的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)：與國務(wù)院在１９９９年１１月８日發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（以下簡稱《依法行政決定》）相比較，新的綱要既有為了落實(shí)以前決定的細(xì)則和程序性規(guī)定，也有許多法治原理上的深化乃至跨越式的進(jìn)展�！兑婪ㄐ姓䴖Q定》的側(cè)重點(diǎn)主要有三，即（１）強(qiáng)調(diào)"善于運(yùn)用法律手段管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)與文化失業(yè)和社會(huì)事務(wù)"，"嚴(yán)格依法辦事"；
（２）主張"進(jìn)一步加強(qiáng)政府立法工作"；
（３）要求"加大行政執(zhí)法力度"�！斗ㄖ握V要》在繼承上述行政改革宗旨的同時(shí)，還增加了強(qiáng)化"公共服務(wù)職能"、"合乎憲政要求"、"程序正當(dāng)"和"公開"、"行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的"、"知情權(quán)"、"參與權(quán)"、"獲得司法救濟(jì)的權(quán)利"、"逐漸減少""行政執(zhí)法層次"以及對(duì)行政權(quán)力的"立法監(jiān)督"（包括授權(quán)、授益等方式）和"司法監(jiān)督"（包括行政訴訟和國家賠償）等大量新概念、新舉措、新規(guī)范。

　　顯而易見，如果說１９９９年決定的重大成果是正式導(dǎo)入了"依法行政的原理"，那么不妨認(rèn)為２００４年綱要的重大成果就是完全承認(rèn)了"法律優(yōu)越的原理"――這兩大原理正是建構(gòu)現(xiàn)代民主法治制度的兩塊基石。如果說《依法行政決定》側(cè)重于通過政府立法以及行政執(zhí)法等方式的"作繭自縛"，那么不妨認(rèn)為《法治政府綱要》側(cè)重于行政活動(dòng)的法律根據(jù)以及外部監(jiān)督，明確認(rèn)識(shí)到依法行政原理的兌現(xiàn)必須以來自政府外部的訴訟或者司法救濟(jì)為擔(dān)保，并試圖讓"以人為本"這樣的現(xiàn)代政治的彩蝶在十年之后破繭而出。當(dāng)然，這樣的變化絕不是某些人一時(shí)的心血來潮，而是２０００年制定《中華人民共和國立法法》和２００１年加入世界貿(mào)易組織之后社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的合乎邏輯的結(jié)果。

　　市場全球化的行政悖論及其處理

　　眾所周知，世界貿(mào)易組織的基本宗旨是市場的全球一體化。因此，中國"入世"之后的最大課題就是按照國際承諾和國際準(zhǔn)則減少政府對(duì)市場的干預(yù)，緩和乃至撤銷經(jīng)濟(jì)方面的各種行政限制，進(jìn)而推動(dòng)政治體制的重構(gòu)�？梢哉f，《法治政府綱要》就是這種大趨勢的一個(gè)突出標(biāo)志。但歷史的實(shí)際進(jìn)程卻并非一馬平川。實(shí)際上，在全球化、市場化的過程里，始終存在著一些非常復(fù)雜的因素及其互動(dòng)、波折、反復(fù)，給中國的行政改革投下了各種難以預(yù)測的變數(shù)和難題。這樣的辯證法也深刻而微妙地反映到法治政府的規(guī)劃之中，很值得我們咀嚼玩味。

　　市場的全球化會(huì)帶來什么結(jié)果？可想而知，它使貨幣、貨物、信譽(yù)以及信息的流通幾乎不再受到國界的限制，造成了單一的巨大市場、世界規(guī)模上的激烈競爭和經(jīng)營自由，進(jìn)而帶來物價(jià)（商品價(jià)格）、工資（勞動(dòng)價(jià)格）、利率（資本價(jià)格）的平均化以及利害相關(guān)者（stake holders）的廣泛化和多樣化。在這樣的狀態(tài)中，國家的地位、威信以及作用勢必相對(duì)化，甚至在有些方面出現(xiàn)政府的式微，任何繼續(xù)維持大政府、強(qiáng)權(quán)力的企圖都是不明智的、徒勞無益的。但能不能因此就認(rèn)為從今以后就是"去國家化"的時(shí)代，一切付諸市場那只"看不見的手"就能萬事大吉呢？回答是否定的。

　　其實(shí)，市場的全球化還有另外一個(gè)側(cè)面。這就是降低門檻、拆除籬笆后，國家與國家之間的利益沖突失去了分疆而治的緩沖帶，由主權(quán)框架而維持的不同文化也陡然面臨空前強(qiáng)大的同化壓力和消亡危機(jī)，不斷誘發(fā)著逆反心理以及抵抗性的文化自我認(rèn)同。發(fā)達(dá)國家固然可以利用競爭優(yōu)勢和各種"看得見的長手"去攫取更大的能源份額和市場份額，但發(fā)展中國家也可以利用低廉成本造成發(fā)達(dá)國家內(nèi)部乃至全世界的價(jià)格體系的破壞。國際資本可以在一瞬間撤退而引起地域性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，那么作為報(bào)應(yīng)或者報(bào)復(fù)，破產(chǎn)國家也可以在一瞬間采取自殺性恐怖活動(dòng)的方式引起資本集約、技術(shù)集約的發(fā)達(dá)國家中的社會(huì)不安。如此等等，不一而足。這樣動(dòng)蕩、漂泊、渾沌的狀態(tài)難免引起不同文化和文明之間或大或小的沖突和世界無序，并迫使各國政府繼續(xù)（甚至更多地）承擔(dān)起保障國民經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定和安全的職責(zé)，或通過自由貿(mào)易協(xié)定（ＦＴＡ）來減少世界貿(mào)易體制（ＷＴＯ）的風(fēng)險(xiǎn)性，或通過管理經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)景氣的方式來維持一定的成長率和雇用率。在這里，顯然存在著新市場資本主義與新國家資本主義并駕齊驅(qū)的制度性悖論。

　　全球化市場既然有可能在很大程度上、以一種難以預(yù)測和抵擋的方式左右一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，這就對(duì)行政方式提出了新的特殊要求。任何政府都不可能再像過去那樣僅憑凱恩斯式的財(cái)政杠桿、貨幣政策和福利措施就能使國民經(jīng)濟(jì)整體鎮(zhèn)定下來。變易不居的全球化市場競爭要求某種形態(tài)的相機(jī)治理（contingent governance）和多樣化調(diào)節(jié)手法，例如：在有的領(lǐng)域推行自由放任的政策，而在別個(gè)領(lǐng)域則加強(qiáng)市場管理和應(yīng)急機(jī)制，甚至還有必要在有的領(lǐng)域采取積極扶持風(fēng)險(xiǎn)投資和特定產(chǎn)業(yè)的措施。這些因地制宜、因時(shí)制宜的不同選擇，意味著政府不得不具有戰(zhàn)略性眼光、豐富的信息和知識(shí)并行使相當(dāng)廣泛的裁量權(quán)。在這里，顯然存在著依法行政與臨機(jī)應(yīng)變的決斷、規(guī)范確定性與事實(shí)認(rèn)知性之間的張力以及統(tǒng)籌安排上的行為性悖論。

　　了解上述時(shí)代背景之后，我們對(duì)政府報(bào)告和《法治政府綱要》的決策智慧以及根據(jù)辯證法思維方式作出的一些規(guī)定就會(huì)產(chǎn)生更全面、更深刻的認(rèn)識(shí)。例如溫家寶總理在政府報(bào)告中一方面強(qiáng)調(diào)"市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用"，另一方面也指出要"加強(qiáng)市場監(jiān)管"；
一方面提倡"按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)"，另一方面也主張"實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯(cuò)追究制"，并提出了"盡快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力"的任務(wù)，實(shí)際上也充分反映了以上兩種悖論對(duì)公共選擇的影響以及中國政府有意識(shí)的、恰如其分的彈性回應(yīng)。這樣的辯證關(guān)系還表現(xiàn)在《法治政府綱要》的具體內(nèi)容中，例如政府轉(zhuǎn)變職能方面的"四個(gè)基本到位"要求、司法救濟(jì)和行政調(diào)解的并舉、通過"相對(duì)集中行政處罰權(quán)"與"行政執(zhí)法重心下移"的方式來消除"通知式行政"的各種流弊，等等。

　　論證會(huì)的決策模式：寓政治創(chuàng)新于行政改革之中

　　從民主程序的角度來看，政府報(bào)告和《法治政府綱要》的一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容是提出了群眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策模式，其中包括依法決策、科學(xué)決策、民主決策這三個(gè)基本方面，也包括集體決定、專家咨詢、社會(huì)公示、決策責(zé)任、管理公開等有關(guān)制度。對(duì)于抽象性行政行為，特別是在進(jìn)行重大決定或起草關(guān)涉人民群眾切身利益的規(guī)范性文件時(shí)，要采取聽證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)或者向社會(huì)公布草案等方式保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。對(duì)于具體性行政行為，特別是在作出對(duì)行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系者不利的行政決定之前，要告知并給予陳述和申辯的機(jī)會(huì)；
在作出決定之后，要保障相對(duì)人、關(guān)系者申請(qǐng)復(fù)議或?qū)で笏痉ň葷?jì)的權(quán)利。根據(jù)依法行政原理和法律優(yōu)越原理，《法治政府綱要》強(qiáng)調(diào)了行政行為的法律根據(jù)問題并要求政府機(jī)關(guān)在運(yùn)用自由裁量權(quán)時(shí)說明理由，還要接受事后監(jiān)督、司法監(jiān)督和司法救濟(jì)，這就大大壓縮了行政裁量的余地，否定了過去一直存在的執(zhí)行權(quán)優(yōu)勢，也暗示著司法解釋的效力位階將逐步變得高于行政解釋。

　　在這一系列的制度安排中，特別值得重視的是"三結(jié)合"式政府決策論證會(huì)的政治性意義。它讓我們聯(lián)想到中國先秦的諸子議政之風(fēng)、黃宗羲關(guān)于學(xué)校書院"以論執(zhí)政"的設(shè)想、英國的"內(nèi)閣政治（cabinet government）"、法國的"調(diào)整理論（theory of regulation）"以及日本的政黨與政府、財(cái)界與內(nèi)閣互相溝通協(xié)調(diào)的各種"審議會(huì)"等。顯然，在代議制遲遲不能推行或者徒有其名的時(shí)候，圍繞政府決策進(jìn)行磋商的論證會(huì)是很有可能在一定程度上充當(dāng)民主政治的功能替代物的。特別是在信息公開和管理事務(wù)的專業(yè)化分析相結(jié)合（科學(xué)決策）、群眾參與和包括企業(yè)、社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)在內(nèi)的民間部門（private sector）的公共服務(wù)活動(dòng)相結(jié)合（民主決策）、由于咨詢程序和群眾代表參加的制度而實(shí)現(xiàn)了不同利益集團(tuán)共同審議的場合，論證會(huì)與代議制之間在原理上的差距會(huì)更進(jìn)一步縮小。

　　當(dāng)然，這里牽涉到政治概念的問題。什么是政治？什么是民主化的政治？所謂政治就是對(duì)涉及眾人之事作出決定。所謂民主化的政治就是眾人之事的決定充分反映眾人之意。為了充分反映眾人之意，需要信息公開、言論自由以及說服論證；
為了避免意見相持不下的糾紛，需要少數(shù)服從多數(shù)的表決程序；
為了避免決定受眼前利益或情緒因素的影響，需要間接民主方式――眾人僅對(duì)決定者作出決定；
為了監(jiān)督?jīng)Q定者，需要把作出決定的職責(zé)、執(zhí)行決定的職責(zé)以及對(duì)決定和執(zhí)行的合法性或妥當(dāng)性進(jìn)行裁決的職責(zé)區(qū)分開來。根據(jù)這樣廣義的理解，行政過程可以包含政治性因素、國務(wù)院也不妨存在政治活動(dòng)的場域。關(guān)鍵在于如何通過適當(dāng)?shù)闹贫扰渲脕矸乐拐位顒?dòng)侵蝕公務(wù)員的中立性和干擾行政業(yè)務(wù)的效率、并充分保障政令通暢、手段適當(dāng)。

　　從上述觀點(diǎn)來細(xì)讀《法治政府綱要》，可以發(fā)現(xiàn)從傳統(tǒng)中國的執(zhí)政者"異論相攪"到現(xiàn)代香港、新加坡的"行政吸納政治（administrative absorption of politics）"那樣的思路已經(jīng)有了進(jìn)一步的延伸、拓展以及大幅度跨越，例如通過"政事分開"、權(quán)責(zé)確定、依法決策等方式把"提高辦事效率"與充分反映民意、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾結(jié)合起來。更重要的是引進(jìn)了多樣化的咨詢、審議以及論證的組織和程序。在某種意義上，論證會(huì)的制度化其實(shí)也不妨被理解為按照"寓政治創(chuàng)新于行政改革之中"的設(shè)計(jì)開始建立一些"政治特區(qū)"，在技術(shù)性較強(qiáng)的行政領(lǐng)域率先容許不同形態(tài)的"專家議院"、各種利益集團(tuán)的"院"外活動(dòng)與群眾輿論的有序介入之間的良性互動(dòng)。特別值得注意的是其中關(guān)于作為治本之策而完善依法的"財(cái)政保障機(jī)制"和"公共財(cái)政體制"的表述。如果以此為契機(jī)設(shè)置政府稅制調(diào)查委員會(huì)和財(cái)政咨詢委員會(huì)，并在透明的論證程序中對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行充分的討論、審議以及對(duì)不同利益的協(xié)調(diào)，進(jìn)而與人大和政協(xié)的"預(yù)算議會(huì)"化改革相銜接、相呼應(yīng)，那么中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)就肯定會(huì)在不久的將來別開生面。因此，在今后中國政治改革中，有必要把一個(gè)"論證會(huì)時(shí)代"作為代議制的過渡階段或者輔助裝置而納入視野之中。

　　中央－地方之間糾紛的處理

　　《法治政府綱要》還提出了"明確劃分中央政府和地方政府之間、政府各部門之間的職能和權(quán)限"的目標(biāo)。初步設(shè)想的總體框架是"完善集中統(tǒng)一的公共財(cái)政體制"、"行政經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由財(cái)政納入預(yù)算予以保障，并實(shí)行國庫集中支付"。雖然沒有涉及如何處理中央和地方的政府間財(cái)政關(guān)系的問題，但根據(jù)縮小階層差距、地區(qū)差距、完備社會(huì)保障機(jī)制以及增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力等迫切需要而對(duì)財(cái)源實(shí)行中央集權(quán)化這一基本方向已經(jīng)很明確了。這樣的舉措對(duì)于精簡政府機(jī)構(gòu)和層次、防止尾大不掉損及國家統(tǒng)一也具有重大意義�？梢灶A(yù)計(jì)在行政執(zhí)法中心下移到市、縣層面之后，地方自治（或者地方自治的不同類型）才會(huì)提上議事日程。在此之前，中國將堅(jiān)持中央集權(quán)的體制，并借助其強(qiáng)勢突破既得利益格局而解決那些陳年大難題（例如公共投資的均衡失調(diào)、高齡人口激增的負(fù)擔(dān)）或者棘手任務(wù)（例如決定征收新的稅種和稅率）。

　　不言而喻，無論是在集中財(cái)權(quán)的過程中，還是在后來圍繞財(cái)政再分配的互動(dòng)關(guān)系中，地方政府都會(huì)提出不同的理由和要求來或明或暗地抵制中央政府的舉措。與此相應(yīng)，至少有以下幾項(xiàng)制度性舉措應(yīng)該會(huì)逐步提上議事日程。首先需要為中央與地方提供交涉和討論的場所、程序以及具體規(guī)則，無論是在全國人大、還是在國務(wù)院財(cái)政部，都需要協(xié)調(diào)政府之間財(cái)政關(guān)系的論壇。其次，為了有效集中財(cái)權(quán)，預(yù)算開支中的相當(dāng)大的份額必須交付地方使用或者在地方之間進(jìn)行調(diào)節(jié)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　把"取之于地方、用之于地方"作為加強(qiáng)中央汲取能力的正當(dāng)性根據(jù)、作為維持地方積極性和向心力的杠桿。在這樣的條件下，地方政府到中央部門來陳情、稟告以及討價(jià)還價(jià)的活動(dòng)就會(huì)非�；钴S，并且很有可能導(dǎo)致某種"顧客政治"的結(jié)局。第三，為了避免密室交易、分配不公以及交涉成本過高，中央將不得不逐步使財(cái)政再分配和預(yù)算收支更加公開化、透明化、符合程序正當(dāng)?shù)脑瓌t，而地方則會(huì)漸次提出自主征稅、改變國稅和地方稅的比例以及縮小中央財(cái)政移轉(zhuǎn)部分的比重的要求。

　　在中央鑒于條件不成熟、或者出于利己動(dòng)機(jī)而拒絕地方在擴(kuò)大自主財(cái)源和管理權(quán)限方面的要求時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生國內(nèi)政府之間的糾紛。這些糾紛的發(fā)生意味著需要在調(diào)整相互關(guān)系的政治性論壇或者行政程序之外，另行建立依照憲法和法律處理爭端的制度。過去司法部門一直把審判、仲裁、調(diào)解等方式限于解決公民個(gè)人、企業(yè)、團(tuán)體之間以及民間部門與政府部門之間的問題，而沒有把國內(nèi)政府之間的糾紛也考慮在內(nèi)�！斗ㄖ握V要》提出了劃分中央政府和地方政府之間的職能和權(quán)限的目標(biāo)，還提出了"遏制亂收費(fèi)"、"嚴(yán)禁行政機(jī)關(guān)設(shè)立任何形式的"小金庫""、"嚴(yán)禁以任何形式返還上繳財(cái)政的行政事業(yè)性收費(fèi)"等具體任務(wù)，這實(shí)際上就涉及了政府之間糾紛如何處理的問題。集中行政許可權(quán)和行政處罰權(quán)也很容易引起政府之間圍繞權(quán)限范圍的爭執(zhí)。因此，建立憲政委員會(huì)或憲法法院并把解決國內(nèi)政府之間的糾紛也作為該機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)職責(zé)，或者在全國人大單獨(dú)設(shè)置"中央地方糾紛處理委員會(huì)"，或者在國務(wù)院設(shè)置"政府之間糾紛咨詢委員會(huì)"就是題中應(yīng)有之義。

　　此外，行政執(zhí)法減少層次、重心下移之后，基層侵權(quán)的現(xiàn)象將逐步凸顯出來，中央政府如何有效防止市、縣行政的恣意化也會(huì)成為制度設(shè)計(jì)上的重要項(xiàng)目。為了減少行政機(jī)構(gòu)基層的"黑箱操作"和監(jiān)控成本，有必要及時(shí)推行"基層開放"的改革，把中央"一點(diǎn)全望裝置（Panopticon）"式監(jiān)控的權(quán)力關(guān)系改變成基層多角度互相觀察式監(jiān)控的權(quán)力關(guān)系。具體說來，就是有計(jì)劃、有步驟地導(dǎo)入基層行政首腦直接選舉制、地方居民投票制（局部公投）、方便群眾提起行政訴訟以及尋求其他方式的司法救濟(jì)、完善行政性解決糾紛的方式方法、建立和健全輿論監(jiān)督、問責(zé)、彈劾機(jī)制，等等。在"基層開放"方面，《法治政府綱要》也已經(jīng)出臺(tái)了一部分舉措，其中特別值得指出的是為接受到"不利的行政決定"的相對(duì)人、利害關(guān)系者提供了陳述和申辯乃至公開聽證的機(jī)會(huì)。總而言之，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的頒布標(biāo)志著政治改革已經(jīng)從量變階段進(jìn)入質(zhì)變階段，而質(zhì)變的起點(diǎn)和重點(diǎn)都必須落實(shí)到"基層開放"這一層面。（世紀(jì)中國）

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