20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和村民自治制度的推行，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的動(dòng)力來(lái)源。各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的切入點(diǎn)和重點(diǎn)都不同，出現(xiàn)了多種模式，有的從鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選入手，有的側(cè)重鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理改革，有的抓黨內(nèi)民主制度建設(shè)，還有的試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革。

　　如果把這些倡行改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)放在全國(guó)數(shù)萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)大背景來(lái)看，猶如“星星之火”。星星之火能否燎原？正是“孤島現(xiàn)象”所隱含的一個(gè)疑問(wèn)。

　　1999年上半年，深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)試驗(yàn)了“三輪兩票制”改革，筆者有幸觀摩了改革的最后階段，即由45名鎮(zhèn)人大代表正式投票選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長(zhǎng)。結(jié)果，按民主推薦程序出來(lái)的鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人李偉文全票當(dāng)選。媒體報(bào)道稱，大鵬試驗(yàn)是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的新突破”、大鵬改革“預(yù)示著中國(guó)民主政治發(fā)展的新方向”。然而，3年過(guò)后，大鵬鎮(zhèn)的換屆選舉恢復(fù)原樣，改革者也紛紛調(diào)離。

　　在湖北咸安“四合一”政改中，又出現(xiàn)了一個(gè)自稱為知識(shí)分子型官員的政治能人。他就是在中央電視臺(tái)“面對(duì)面”節(jié)目中表達(dá)深沉思考的宋亞平，也是咸安區(qū)委的前任書(shū)記。宋亞平導(dǎo)演的“咸安政改”通過(guò)精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和黨政交叉兼職達(dá)到精兵簡(jiǎn)政目的，基本路子就是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府、政協(xié)“四合一改革”模式。實(shí)行“四合一改革”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由過(guò)去的21～23名，減少到9～13人。全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)比改革前減少了102名，平均精簡(jiǎn)44%，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡(jiǎn)了60．8%。

　　辦公機(jī)構(gòu)的合并、人員精簡(jiǎn)分流，直接涉及每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的切身利益，也就時(shí)時(shí)刻刻牽動(dòng)著基層干部的心。宋亞平把區(qū)鎮(zhèn)干部“趕下�！保�是保留了他們的干部身份，也就是還能“上岸”。宋亞平說(shuō)：“縣一級(jí)人民政府，這個(gè)跟改鄉(xiāng)鎮(zhèn)不一樣，它的牽涉面很廣，這個(gè)里面涉及的就是一個(gè)改革要聯(lián)動(dòng)的問(wèn)題，任何一個(gè)地方的改革絕對(duì)不能孤軍深入得太久，否則就被別人包圍起來(lái)，再以后分而治之，就把你干掉了，就是報(bào)紙上說(shuō)的孤島不突圍的話，那孤島就要沉沒(méi)�！�

　　歸納起來(lái)，“孤島現(xiàn)象”主要有如下特征：

　　第一，客觀地看，地方改革者有強(qiáng)烈的正義感、使命感，把改革當(dāng)作事業(yè)。不少人懷疑地方改革者的動(dòng)機(jī)，揣測(cè)他們是為了撈政績(jī)，以為經(jīng)濟(jì)很難抓上去，政改則容易立竿見(jiàn)影。但沒(méi)有看到，在大一統(tǒng)傳統(tǒng)深厚的中國(guó)，地方改革的風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益。地方改革者同一般的行政官僚不同，他們有地方政治家的胸襟、抱負(fù)和正義感。一位改革者說(shuō)：“我要是為自己，根本沒(méi)必要這么做！”這些地方官員內(nèi)心深處對(duì)中國(guó)社會(huì)發(fā)展有一種迫切感，渴望改革，做有影響的大事。然而現(xiàn)實(shí)是，有松柏品格和政治抱負(fù)的共產(chǎn)黨人不少，但不怕政治風(fēng)險(xiǎn)而投身于地方政改的人并不多，才會(huì)產(chǎn)生“孤島現(xiàn)象”。

　　宋亞平也是一個(gè)很有抱負(fù)的地方改革者。他說(shuō)：“我當(dāng)時(shí)是在社會(huì)最底層，我賣過(guò)報(bào)紙，送過(guò)盒飯，販過(guò)蔬菜，扛過(guò)大包，誰(shuí)都能欺負(fù)我。我覺(jué)得我那個(gè)時(shí)候形成一個(gè)非常深刻的見(jiàn)解，我就想，要是有一天讓我主政一個(gè)地方，我一定對(duì)這些職能部門(mén)、這些大小官吏嚴(yán)加管制，不讓他們?cè)倨圬?fù)老百姓�！�

　　改革之樹(shù)要常青，就必須生長(zhǎng)在由社會(huì)培育的沃土上，如果生長(zhǎng)在亂石穿孔的孤島上，則根基不穩(wěn)，命蹇時(shí)乖。綜觀各地涌現(xiàn)出來(lái)的地方改革者，其改革抱負(fù)以及由此展現(xiàn)的正氣，是現(xiàn)實(shí)社會(huì)及政治生活磨礪的結(jié)果，他們不是“空降部隊(duì)”，不是“欽差大臣”，更不可能是西方“民主輸出”的舶來(lái)品。他們迫切需要有一批志同道合者，否則難免陷入孤掌難鳴、孤立無(wú)援的境地。

　　第二，改革的震動(dòng)性大，進(jìn)退難料、人心難穩(wěn)。深圳大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選鎮(zhèn)長(zhǎng)的改革之所以具有突破意義，因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)地方主要領(lǐng)導(dǎo)人都由上級(jí)黨組織遴選，現(xiàn)在黨組織放權(quán)于選民，由選民來(lái)推選鎮(zhèn)長(zhǎng)人選，還搞競(jìng)職演說(shuō)。咸安的“四合一”改革，牽動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有機(jī)構(gòu)和人員，完全打破了人們習(xí)慣了的運(yùn)行模式和工作方式。

　　改革之所以有“震動(dòng)性”，除了由于改革方向的突破性、改革措施的創(chuàng)新性，本質(zhì)上則是由于帶來(lái)了現(xiàn)有利益格局的急劇變動(dòng)。舊的運(yùn)行機(jī)制中斷了，新機(jī)制處于試運(yùn)行階段，短期內(nèi)也不可能塑造出適應(yīng)新機(jī)制的人來(lái)，于是“新事”與“舊人”之間的矛盾不可避免，導(dǎo)致“老辦法不能用、新辦法不會(huì)用”的困境。如果改革所建立的運(yùn)行機(jī)制具有很明顯的不確定性，也就不可能成為人們職業(yè)利益預(yù)期的基礎(chǔ)。因此，震動(dòng)而非鎮(zhèn)定的改革，是難以堅(jiān)守的。改革的歷史彰顯出一個(gè)樸素的道理：破而不立，立而不定，必然復(fù)辟。

　　第三，孤島現(xiàn)象是“定點(diǎn)改革”而非“聯(lián)片改革”，面臨著外部接口性和內(nèi)部配套性問(wèn)題。我們的許多改革都是試點(diǎn)、試驗(yàn)，能否從試點(diǎn)、試驗(yàn)性的改革變成大面積推廣的聯(lián)片改革，并不取決于改革本身是否有成效，更不取決于地方改革者。一個(gè)地方性政治改革能否聯(lián)片推廣，最終取決于中央的看法和態(tài)度，當(dāng)然也同省市領(lǐng)導(dǎo)的支持力度有直接的關(guān)聯(lián)。

　　試點(diǎn)改革也就是“單兵作戰(zhàn)”。一個(gè)鄉(xiāng)，一個(gè)鎮(zhèn)的改革越是走在前列，成為“先頭部隊(duì)”，那么增援、后勤補(bǔ)給也就越困難。所謂改革試點(diǎn)的外部接口、內(nèi)部配套問(wèn)題，就是指實(shí)行改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與沒(méi)有實(shí)行改革的上級(jí)部門(mén)及其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織人事、規(guī)章制度等方面可能出現(xiàn)的沖突和矛盾。所謂“上改下不改，改了也白改；
下改上不改，改了是亂改�！边@個(gè)民間順口溜正是對(duì)“孤島現(xiàn)象”的一個(gè)注解。

　　在中國(guó)，改革需要上下配合、左右聯(lián)動(dòng)、制度配套，只有這樣才能避免改革的“孤島現(xiàn)象”，避免基層大量生動(dòng)活潑的政治改革實(shí)踐的“淹沒(méi)”和損耗。

　　來(lái)源:《半月談》 時(shí)間:2004年7月30日

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