從空間-區(qū)位的角度來看，21世紀中國村民自治民主實踐的發(fā)展將面臨兩個比較大的“瓶頸”，一是如何將民主實踐從村民自治提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級乃至更高的層次，一是如何使村民自治的法律在全國范圍內(nèi)得到真正的落實。前者可以說是基層民主向高層空間的拓展，后者則不妨視為基層民主在平面空間的擴張。眼下，學(xué)術(shù)界關(guān)注較多的似乎是前一個問題，有關(guān)村民自治意義的討論都程度不同地聚焦于此。隨著《村組法》的正式頒布，以及村民自治在全國范圍內(nèi)的普遍推開，二十世紀八九十年代在政界和學(xué)界曾經(jīng)發(fā)生的激烈爭論已成為一種歷史。在這種情況下，人們開始將目光投向鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉自然是可以理解的，更何況在現(xiàn)實生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的選舉突破亦已初露端倪�？偟膩碚f，理論注意力的這一變換是合乎基層民主發(fā)展的歷史趨勢的。它表明了這樣一個事實，即基于村民自治實踐的成功經(jīng)驗，學(xué)者們正在進行理論化的嘗試，從宏觀層面思考和探索中國民主政治之路。不過，在這篇文章中，筆者想強調(diào)的是，在關(guān)注高層空間開拓、探索村民自治宏觀效應(yīng)的同時，不應(yīng)忽視平面空間擴展以及它對未來中國政治發(fā)展和理論研究所具有的重要意義。因為，《中華人民共和國村民自治組織法》（簡稱《村組法》）的正式頒布、政策-理論分歧的基本平息與《村組法》的有效貫徹畢竟不是一回事。人們現(xiàn)在喜歡用“制度創(chuàng)新”和“制度化”這樣的術(shù)語來表述改革的主張。套用這一路數(shù)，我們不妨說，法律的制定與頒布并不意味著村民自治實踐的“制度化”，或者更準確地說，并不意味著村民自治實踐的充份制度化。只有當(dāng)法律在現(xiàn)實生活中發(fā)揮它應(yīng)有的作用時，“法律化”與“制度化”兩者之間才能劃上等號。經(jīng)驗事實告訴我們，要達到《村組法》設(shè)定的目標，我們需要走的道路還非常漫長。

　　如何理解“法律化”不等于“制度化”這一基本命題？也許有人會提出疑問：難道《村組法》不是基于村民自治的實踐而制定的么？作為一種法律它不是具有某種強制性么？是的，但這僅僅回答了問題的一半。它可以說明為什么98年之后村民自治在中國大陸的普遍推行，但是它無法解釋為什么在許多地方村民自治的情況并不理想。這正是問題的另一半。我們現(xiàn)在尚缺乏精確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，判定有多少村莊的村委會選舉是真實的（競爭度也許是一個很好的指標），又有多少村莊的選舉只是走過場，做樣子，屬于所謂的“管理”或操縱型選舉（村民的被動參與和冷漠為其基本特徵）。中國有九十多萬個村民委員會，這一超大數(shù)目意味著相關(guān)信息的獲得所需花費的成本，是任何一個研究者或研究機構(gòu)所無法承擔(dān)的。因此，眼下我們還只能依憑個人的經(jīng)驗拍腦袋說話。盡管如此，下面的估計也許并不過份，即目前屬于管理型選舉的村莊數(shù)目要多于競爭型選舉的村莊數(shù)目，如果前者不是占絕大多數(shù)的話。這就提出了一個非常重要的問題：是什么原因造成了這種現(xiàn)象？村民自治的制度化還缺少些什么？為什么在神圣的人民大會堂里制定的法律在走向現(xiàn)實生活時卻開始跛腳了呢？

　　對這一問題的回答恐怕不是一件可以簡單處置的事情，答案也注定是復(fù)雜的。在這篇短文中，筆者試圖從一個特定的角度來提供一種解答方式，亦即不同的空間區(qū)位是如何影響法律的實施，以及制度化的不同形態(tài)（或程度）的。

　　讓我們從理論的邏輯起點開始著手。冒一點過于簡化的風(fēng)險，可以認為“制度化”包含著兩個不同層面的要素：一是人們在日常交往中的行為實踐，這是生活的河床，也是任何可以被稱作“制度”的東西的源頭；
二是通過不同的方式和機制將生活實踐中的行為“制度化”（這一描述具有起源的意義，因為制度一經(jīng)產(chǎn)生就具有自身的生命。因此從理論上說，一旦進入歷史，制度就成為日常生活的一個組成部份，并對以后的生活實踐打上烙印）。這種“制度化”的程度有高有低，或者以慣例的形式而存在，或者通過“上層”操作，以法律的方式而出現(xiàn)。在這兩個層面中，前者是基本的，后者只有建立在前者的基礎(chǔ)上，才是具有生命力的東西。如果假定兩個層面相互作用的“空間”范圍是一致的，那么問題就比較簡單。由于第二層面的“格式化”是在第一層面的基礎(chǔ)上進行的，因此被格式化出來的“制度”是人們愿意遵循的。用制度經(jīng)濟學(xué)的話來說，它具有降低交易成本的功能。但是，如果這兩個層面的空間范圍不一致時，問題就出現(xiàn)了。從邏輯上說，這種差異不止一種形態(tài)，但相關(guān)于我們的討論來說，重要的是這樣一種可能狀態(tài)，即由于某種原因，“制度化”的應(yīng)用范圍超越了原有的基礎(chǔ)。換句話說，從某個特定空間區(qū)位發(fā)展出來的制度，被應(yīng)用于更為廣泛的范圍。歷史和現(xiàn)實告訴我們，這種現(xiàn)象的廣泛分布是一種常態(tài)。一般來說，制度化兩個層面的差異程度與人類文明的交流和同一社會內(nèi)部的溝通程度成正比。

　　從理論上看，這種差異導(dǎo)出了一個制度傳播的概念（相對于這些更廣泛的空間而言，這一制度是“外來”的），并由此產(chǎn)生了全新的問題，比如被移植的制度是否適合當(dāng)?shù)氐耐寥篮蜌夂�？淮南之橘會不會變�(yōu)榛幢敝�枳？在有關(guān)近代中西文化碰撞及中國現(xiàn)代化的討論中，人們時常采用這一分析思路。事實上，稍稍作一調(diào)整，這一思路也適用于分析國內(nèi)的政治過程。

　　在現(xiàn)代化的類型學(xué)中，中國屬于后發(fā)型現(xiàn)代化國家（且不說具有數(shù)千年的皇權(quán)傳統(tǒng)）。在現(xiàn)代化過程中，政府扮演了一個非常重要的角色。在一個社會條件并不理想的國度里，要實現(xiàn)現(xiàn)代化的諸多目標，困難是可以想見的。政府采取的一個應(yīng)對辦法便是自上而下的政治動員。這是我們非常熟悉的東西，因為它至今依然是中國社會生活的一個基本特徵。政治動員作為一種方法可運用于不同的目的，就政府工作而言，它可以與行政結(jié)合在一起，形成一種動員型的政策過程。從理論上看，一個完整的動員型政策過程是由兩個不同的環(huán)節(jié)構(gòu)成的。第一個環(huán)節(jié)是調(diào)查、選點、搞試驗、樹樣板，從個案中總結(jié)“一般經(jīng)驗”，并使之上升到理論和政策的高度；
第二個環(huán)節(jié)則是運用行政（或法律）手段將這一典型推向全國，號召人們學(xué)習(xí)，通過找差距努力向先進看齊，并通過各種具體的考核指標來保障這一過程的順利進行。顯然，在這種工作方式中，第二階段的制度空間覆蓋范圍要大于第一階段。在這種情況下，如果兩種空間區(qū)位的一致性程度比較高或比較勻質(zhì)時，不會出現(xiàn)什么大的問題。但是當(dāng)空間區(qū)位之間的差異變大時，這種工作方法的效力便開始下降，各種各樣的問題就開始浮出水面。事實上，這種差異性早為人們所認識，并體現(xiàn)于相應(yīng)的政策語匯中。傳統(tǒng)政策術(shù)語中的“因地制宜”便是對這種差異的承認。不過，如何處置統(tǒng)一政策和具體差異這兩者之間的關(guān)系并沒有任何法律的依據(jù)，因此一直是我們政體運作中的一個基本難題。

　　在某種意義上，村民自治的政策-法律過程同樣受制于上述政治邏輯。當(dāng)二十世紀八十年代后期，民政部負責(zé)落實此一政策的官員展開工作時，他們第一件要做的事情便是抓示范點，搞培訓(xùn)，從點上突破，總結(jié)經(jīng)驗。只有通過成功案例的示范作用，才能在更大的范圍內(nèi)進行推廣，才能將試行的法律轉(zhuǎn)變?yōu)檎�式的法律。一般來說，在試點過程中，為了確保成功，政府主管部門對試點的選擇不是隨意的，通常選擇有投入價值的對象，并且可以相對集中力量，投入必要的人力、物力和財力。在這一意義上，示范點是精心培育出來的，是吃小灶長大的孩子。然而，當(dāng)基于試驗點的一系列制度被推廣到其他空間時，我們有可能遇到了完全不同的情景。不同空間區(qū)位之間存在的巨大差異使制度化的第一層面和第二層面開始脫節(jié)，法律制度與現(xiàn)實生活的距離遂成為一個普遍的問題。正是在這一意義上，《村組法》的出臺使法律執(zhí)行問題開始顯突出來。

　　空間區(qū)位差異的存在表明，在一個地方經(jīng)由自下而上的方式發(fā)展出來的東西，一旦上升為某種普遍性的游戲或行為準則，對于其他地方來說就可能意味著某種自上而下的東西（對于許多非試驗點來說，試驗點的終點恰恰成了它們的起點）。兩者之間的落差究竟有多大，取決于眾多的因素，諸如經(jīng)濟發(fā)展水平、教育程度、地方文化傳統(tǒng)、民風(fēng)習(xí)俗、老百姓的素質(zhì)、對外開放的程度、乃至地方財政的狀況等等。有一點是肯定的，隨著計劃經(jīng)濟的消失和市場經(jīng)濟的發(fā)展，我們社會內(nèi)部空間區(qū)位的差異性正在拉大。西方中國學(xué)者甚至發(fā)明了一個新詞，在英文“中國”后面加了一個“s”，變成復(fù)數(shù)（Chinas），意思是中國內(nèi)部的差異如此大，你不可能到過某地就大言中國如何如何。人們會反問，你談的是中國的哪一個部份？

　　空間區(qū)位的差異意味著許多東西，對于我們的分析來說，最為重要的乃是利益結(jié)構(gòu)的不同特徵。應(yīng)該承認，在許多地方，村民自治在基層領(lǐng)導(dǎo)的眼中被認為是一種“不得不”執(zhí)行的法律�；虺鲇谧陨淼睦�益考慮，或出于某種習(xí)慣，或出于某種擔(dān)心，基層干部可能將村委會選舉視為一種負擔(dān)，甚至是對既有權(quán)力結(jié)構(gòu)的某種威脅。他們并不真的想搞選舉，而是將這項工作視為不得不做的過場。在這種情況下，處于相對弱勢地位的村民也很可能對選舉不太關(guān)心，或無可奈何。反正是過場，也就沒有必要當(dāng)真。在筆者的鄉(xiāng)村調(diào)查經(jīng)驗中，迄今尚未遇到過支持村民自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部。相反，不同的意見倒是聽到不少（諸如農(nóng)民的素質(zhì)還沒有那么高，家族勢力的興起，黑社會的出現(xiàn)，選任的村干部不聽話，工作量加大，行政任務(wù)難以完成等等。一句話，民主進程超前了，不符合他們那里的實際情況等等）。在此，我們發(fā)現(xiàn)，原先存在的爭論雖然基本消弭了，法律被正式通過了，但是實質(zhì)性的問題依然存在，只不過采取了不同的表現(xiàn)方式。在法律是“試行”的條件下，可以根據(jù)本地的情況不加以實施，甚至實施了以后覺得不行，還可以改過來。當(dāng)正式法律出臺必須實施時，問題便被“轉(zhuǎn)移”到法律實施的過程之中。村民自治法律表面上得到了“貫徹”，但事實上不是那么一回事。在不同程度上，它被“架空”了，成為一種形式化的制度。這正是目前在中國農(nóng)村發(fā)生的一個相當(dāng)普遍的現(xiàn)象。

　　對于這類現(xiàn)象事實上我們并不陌生。抽象一點說，它只是在“土政策”或“上有政策，下有對策”的菜譜上又增添了一道鄉(xiāng)土風(fēng)味小吃而已。從政治學(xué)的角度來看，它表明了一個基本事實：任何涉及到利益調(diào)整的政策和法律其執(zhí)行過程同樣是一個政治過程。換句話說，在政策制定過程中，沒有得到充份表達的利益（或由于其他原因不能得到表達的利益），在政策的執(zhí)行過程中將頑強地表現(xiàn)出來。在這一意義上，村民自治的法律要得到真正的落實，必須解決各方面的利益協(xié)調(diào)和平衡問題，這是空間區(qū)位差異的本質(zhì)所在。用制度術(shù)語來表示，它意味著制度在政策過程的第二階段必須找到自己新的基礎(chǔ)和生長點，使“自上而下”的東西有扎實的生活根基，使“外來”的變量轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的要素，這樣才能克服形式主義的弊端，在更大的空間范圍內(nèi)實現(xiàn)真正的制度化。

　　有學(xué)者將村民自治法律的推行視為一場發(fā)生于國家、基層干部、村干部和普通村民之間的博弈，認為各方均從自身利益出發(fā)來擬訂策略，作出行為選擇。這為我們分析村民自治問題提供了一個非常有趣的分析視角。筆者以為，對于許多地方來說，這一博弈過程有一個良好的起點尤為重要。所謂良好的起點是指各方行動者首先要成為彼此平等的主體�，F(xiàn)在鄉(xiāng)村社會中，村民雖然人數(shù)最眾，但勢力最弱，改變這一現(xiàn)狀的切入點是在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級干部�？紤]到基層干部是負責(zé)村民自治法律的實施者和操作者，他們的態(tài)度和行為在相當(dāng)程度上直接影響乃至決定了當(dāng)?shù)卮迕褡灾蔚臓顩r（當(dāng)然這一命題需要有所限制，一般來說，越是落后和相對封閉的地區(qū)，這一命題越是有效）。換句話說，基層干部雖然不是村民自治的主角，但是卻實際掌握著村民進入村民自治大門的鑰匙。就此而言，目前許多地方村民自治不太理想的主要原因恐怕不在農(nóng)民那里，而在我們的基層干部。只要在起步階段給農(nóng)民真正的選擇自由，農(nóng)民很快便會學(xué)會民主的程序和技術(shù)。而一旦掌握了這一技術(shù)，他們的政治參與就會得到進一步的發(fā)展。事實上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔(dān)憂真正的選舉，一個重要原因便是害怕村民不好管理。因此，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“治理”觀念是非常重要的。《村組法》的頒布意味著宏觀行政環(huán)境的某種深刻變化，我們不能再沿用老的一套工作方法來對待市場經(jīng)濟條件下的村民。當(dāng)然，說問題主要在基層干部并不意味他們是“保守”、“落后”的，因為基層干部的觀念、利益和行為方式在相當(dāng)程度上受制于現(xiàn)有的政治-行政制度環(huán)境。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如此拮據(jù)、來自上級的行政任務(wù)又如此繁多的情況下，他們的可選行為空間事實上是相當(dāng)有限的。在這一意義上，一味指責(zé)基層干部并不公允。

　　在此，筆者想強調(diào)的是，村民自治雖發(fā)生于中國社會的最基層，但并不能因此而將其視為一個微不足道的變量。恰恰相反，它可能引發(fā)的變化是整體性的�；鶎诱�權(quán)建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，它既涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)/村莊兩級（盡管從法律角度來說，村委會不是行政組織。將村莊一級納入基層政權(quán)的范疇，表明實際生活中村莊具有行政性質(zhì)），也涉及到黨政兩個系統(tǒng)。前者體現(xiàn)了國家與社會關(guān)系（所謂“鄉(xiāng)政村治”），后者體現(xiàn)了黨政關(guān)系。將基層政權(quán)建設(shè)放到更大的背景中考察，它還涉及到中央與地方的關(guān)系（尤其是財政體制）。所謂“麻雀雖小，五臟齊全”；
所謂“牽一發(fā)而動全身”。

　　由于中國的改革是從放權(quán)開始的，地方政府開始具有了自己的利益和發(fā)展本地經(jīng)濟的沖動。利益分化在不同的主體之間引發(fā)了一場圍繞資源分配的博弈游戲。在這場游戲里，中央政府僅僅是其中的游戲一方（雖然是強大的一方），而不是全部。中國的政策過程開始呈現(xiàn)越來越復(fù)雜的局面。《村組法》的貫徹只是其中的一個事例罷了。法律可以在上層制作，但是最終需要基層政府來執(zhí)行。對于百姓而言，此時基層政府的角色也許更為重要�？梢赃@樣預(yù)測，在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，就全國范圍而言，村民自治的進展將是緩慢的，許多地方會出現(xiàn)形式主義的東西，會存在大量的管理型選舉。即使在選舉能夠真正進行的地方，村干部的工作重點很大程度上也依然是完成上級的任務(wù)。要改變這種格局，恐怕不是村民自治本身所能解決的，這涉及到宏觀層面的財政體制改革，國家與社會關(guān)系的進一步調(diào)整，乃至中央和地方政府關(guān)系的改革。

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