農(nóng)民減負、農(nóng)業(yè)增收、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)政效率已經(jīng)成了“十五”期間經(jīng)濟發(fā)展中的大問題。這些問題更多地集中在中西部地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)。而農(nóng)村稅費征收事關農(nóng)民減負、農(nóng)業(yè)增收，更關系到農(nóng)村穩(wěn)定，以往從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上征稅的老辦法引起農(nóng)村經(jīng)濟、社會的非良性循環(huán)，已是一個人所共知的基本事實。因此目前我國農(nóng)村稅費改革的核心問題，不在稅費征收的多少和征收方式的簡化，而是必須建立一套全新的從流通環(huán)節(jié)征稅的新辦法。

　　一、盡快、果斷、徹底地結(jié)束“稅畝”制度，全面建立農(nóng)產(chǎn)品流通的新的“稅市”制度。

　　今后，凡是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，一律免稅。也就是說農(nóng)產(chǎn)品不上市就不征任何稅。這在事實上是把大部分稅收向流通、消費環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。徹底改變并切斷基層政府直接“到農(nóng)民兜里掏錢”發(fā)工資這種極不規(guī)范、極易引發(fā)沖突的做法。這不僅會大大減輕基層政府的工作量和工作難度，而且會在很大程度上改善政府與農(nóng)民群眾的關系。這種以稅補農(nóng)的辦法要比提價補農(nóng)的辦法簡便易行得多，而且效果好，可操作性強。這樣實施下去，不管之后會發(fā)生多少新的問題，但解決矛盾的范圍被限定在市場和消費的界限內(nèi)，免去了政府面對２億多農(nóng)戶談判的巨大工作量，大大降低了政府行政控制的成本。農(nóng)民受益，政府得到的益處更多。

　　二、取消鄉(xiāng)級財政機構設置，只在可以完全不依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)稅收的鎮(zhèn)（如果其稅收能夠基本自理），設立獨立的財政機構。

　　政府要從政策法規(guī)上明確與農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟利益關系。其原則是，基本上不介入、不干預、不打亂農(nóng)村社區(qū)邊界內(nèi)的利益格局，充分尊重農(nóng)民的社區(qū)經(jīng)濟文化和意識。與此相關的是，隨著鄉(xiāng)級政府工作量的大幅度下降和職能的重新定位，機構和定編人員必須大幅裁減。

　　三、新的農(nóng)產(chǎn)品“稅市”制度，把稅基從農(nóng)民轉(zhuǎn)向了消費者，這就需要盡快設計一套完整的不同檔次農(nóng)產(chǎn)品消費的累進稅征繳制度。

　　把目前農(nóng)產(chǎn)品在各個環(huán)節(jié)上的征收稅種，比如營業(yè)稅、流轉(zhuǎn)稅、所得稅、增值稅、消費稅等等，重新進行設計。以糧食為例，意向性的參考意見是，在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)要低稅；
在中低檔次的餐飲業(yè)、飯店業(yè)、飼料業(yè)和食品業(yè)，可按高中低分三檔；
對星級以上的高檔餐飲業(yè)、賓館飯店業(yè)、食品加工與銷售業(yè)，可參照星級分為５個檔次高額累進征稅。初步測算，按目前的糧價水平，在消費者完全可承受的范圍內(nèi)，僅糧食一項就可在流通、加工和消費環(huán)節(jié)拿到３００億元以上的稅收。對農(nóng)產(chǎn)品的出口，應充分利用ＷＴＯ允許我國可動用的農(nóng)業(yè)支持總量，向外向型農(nóng)業(yè)傾斜，實行全額退稅措施。

　　四、建立農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易與消費稅收的轉(zhuǎn)移支付制度。

　　由于市場流通和行政區(qū)劃之間是不一致的，因此“稅市”制度所得不一定就會全額回到農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)區(qū)。盡管產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民因免稅負是受益的，地方政府在經(jīng)濟總量的擴張和消費中增加稅收，但這仍然需要中央政府建立稅收轉(zhuǎn)移支付的可行辦法。建議是否可以考慮：對國家定點的大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，對高檔的餐飲業(yè)、賓館飯店業(yè)，由國稅部門單獨列收或劃出一定比例，列為農(nóng)產(chǎn)品流通和消費稅，這部分稅收中央財政規(guī)定全額轉(zhuǎn)移支付。對煙酒行業(yè)的稅收應當劃出一定的比例納入中央轉(zhuǎn)移支付的范圍。轉(zhuǎn)移支付的辦法：東部地區(qū)由省級財政自定方案解決；
中西部地區(qū)省會大城市、地級市城區(qū)、縣級市鎮(zhèn)區(qū)，均不納入中央轉(zhuǎn)移支付的范圍；
中央轉(zhuǎn)移支付的對象，只針對中西部地區(qū)的縣級財政。但如何平衡各縣的財政，由省市兩級政府協(xié)調(diào)。

　　五、中西部地區(qū)的普教經(jīng)費，民兵訓練國防教育經(jīng)費，應當列入財政轉(zhuǎn)移支付的范圍。這樣，村一級的公益、村務經(jīng)費來源就大大寬松了。

　　一般來說，村一級內(nèi)部的經(jīng)常費用開支不宜列入稅收開支，特別是工資性的開支就更不宜列入。因為這不利于行使村民自治的權利，不符合中國農(nóng)村社區(qū)文化和農(nóng)民對社區(qū)經(jīng)濟利益邊界認同的基本國情，而且容易引發(fā)各種對村民的侵權行為。同時這一收一發(fā)在財務和利益關系的平衡上恰恰是給政府帶來許多不必要的麻煩，帶來許多不必要的工作量。也就是說，稅費必須要分開而不是合一，分開的實質(zhì)是對利益邊界的明晰劃分，“井水不犯河水”。凡是政府委托給村委會辦的公務，一般應一事一辦，由政府支付勞務費用。

　　六、村級費用問題。行政村中的公益金、公積金、五保戶補助及村務費用，在轉(zhuǎn)移支付以后，已經(jīng)留讓出較大的收支空間。

　　如何解決村務的費用問題，則應由村民委員會自行討論研究解決，政府可以提出參考性的建議。只要村務確實是由村民代表大會大家共同議定的，政府就不必再去定什么條條框框。村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府應緊緊抓住、抓好村民自治這件事，從具體的村務退出，監(jiān)督村委會的選舉程序，在政治上保證村民自治的合法權益。

　　七、建議全面清理中央對地方的各項財政支出，包括中央支農(nóng)的各項投資，重新界定各級財政的支出原則和審批權限。

　　據(jù)統(tǒng)計，自１９９７年以來，國家財政每年用于支農(nóng)的資金都超過１０００億元，但科目十分龐雜，審批程序也很復雜。地方政府把在北京跑項目看成了一項重要的日常工作。從理論意義上說，層次跨度越多，項目分類越雜越細，信息越難以對稱，資金的使用效率越差。以中央財政為例，對地方的支出應當集中在幾個大的科目上，如普教費用，跨省域的大型基礎設施，帶有政治意義上的專項投資，甚至公務員工薪等，但對地方發(fā)展上的各類具體項目投入，比如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的專項資金，地方性經(jīng)濟發(fā)展項目的立項、投入，原則上中央財政不宜介入。中央財政的收支原則應是“拿大頭補大頭”，這樣可以使信息識別的成本降低，準確度高，其他各級財政可以此類推。這樣一個原則的設定，可以使稅費改革的可操作性更強。

　　八、建立起國家對牧區(qū)休牧期的調(diào)控制度。

　　就我國的具體國情來看，對糧食供求波動的調(diào)控和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整，發(fā)達國家的休耕和高價補貼政策不宜采用，原因是面對小農(nóng)經(jīng)營操作成本太高，不好界定。一個可以考慮的辦法是，建立起國家對牧區(qū)休牧期的調(diào)控制度。當糧食過剩時，可延長休牧期，加大農(nóng)區(qū)牧草的播種面積，向牧區(qū)提供商品草，商品糧。反之，則適度縮短休牧期，擴大糧田播種面積。國家的補貼在這一過程當中進行調(diào)控。這一辦法的好處，在于綜合調(diào)控農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、生態(tài)，政策性補貼轉(zhuǎn)化成生態(tài)投資，兩者互調(diào)，便于操作，一舉多得。

　　作者：崔曉黎 國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部

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