內(nèi)容提要《“十五”計(jì)劃綱要和朱熔基總理關(guān)于該綱要的報(bào)告中都指出，要始終把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的首位�！笆�五”期間要把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和增加農(nóng)民收入作為經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。我們應(yīng)從國民經(jīng)濟(jì)宏觀層次上，調(diào)整國民收入分配格局，在財(cái)稅、金融體制方面采取突破性的舉措，加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的扶持力度，從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全國范圍的資源優(yōu)化配置，而政府管理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組織架構(gòu)及制度安排也必然要發(fā)生相應(yīng)的變化。

　　一、問題出在扭曲的國民收入分配格局

　　早在80年代后期，經(jīng)濟(jì)理論界就在議論要逐步改變我國長期實(shí)施的擠壓農(nóng)業(yè)、挖農(nóng)業(yè)補(bǔ)工業(yè)的政策，但是，至今在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)幾乎沒有太大變化。城鄉(xiāng)資源配置存在著諸多弊端，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的重視往往還停留在口頭上和文件中�！叭�農(nóng)”問題的要害是政策的城市傾向和國有工業(yè)傾向，而這種傾向在農(nóng)村財(cái)稅政策和農(nóng)村金融政策上都有所反映：

　�。ǎ�）財(cái)政支農(nóng)政策仍存在問題　財(cái)政支農(nóng)是國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的直接分配方式，它反映了工農(nóng)，城鄉(xiāng)之間的分配關(guān)系。國家財(cái)政支援農(nóng)業(yè)投資包括支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)村水利氣象部門的事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)村救濟(jì)及其他。改革開放后，國家的資金分配政策實(shí)行了重大調(diào)整，不利于農(nóng)業(yè)的國民收入分配格局有所改觀，但城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系并沒有根本性的改變。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和它在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位客觀上要求國家財(cái)政加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投資力度，支持那些風(fēng)險(xiǎn)大、投資效益低、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起著保護(hù)、開發(fā)作用或有示范效益的項(xiàng)目（如大中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研和推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等），以彌補(bǔ)市場機(jī)制在資源配置中的缺陷。而財(cái)政支農(nóng)支出和農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的變動(dòng)趨向，則表明我國的財(cái)政支農(nóng)政策存在著嚴(yán)重的問題。

　　1．90年代以來國家財(cái)政支農(nóng)的比重一直呈下降趨勢。1991－1997年分別為10．3％、10．0％、9．5％、9．2％、8．4％、8．8％和8．3％，1998年提高到10．4％，但這源于國家發(fā)行債券的因素。當(dāng)年，國家發(fā)行1000億元債券，用于與農(nóng)業(yè)有關(guān)的資金350億元，主要用于長江中下游、松花江、嫩江、黃河的堤防工程，蓄洪區(qū)建設(shè)，移民建鎮(zhèn)和水利樞紐工程等，直接用于農(nóng)業(yè)的只有20億元。1999年國家增發(fā)了600億元國債，但直接用于農(nóng)業(yè)的為零。

　　2．農(nóng)業(yè)財(cái)政支出占國家財(cái)政總支出的比例遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比例。前者僅僅是后者的1／2至1／3，與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用不相稱。1993年發(fā)布實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定國家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)高于國家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度。但是，實(shí)際執(zhí)行情況出入很大。1993年以來，除了1994年和1996年，其他年份國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度均低于其經(jīng)常性收入的增長幅度。

　　同時(shí)，分析財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持應(yīng)與農(nóng)業(yè)稅收政策聯(lián)系起來。我們看到，在財(cái)政支農(nóng)份額逐年降低的情況下，國家財(cái)政來自農(nóng)業(yè)的稅收收入?yún)s大幅度增長。特別是實(shí)施分稅制改革后，由于農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅被劃歸地方稅種，激發(fā)了地方政府在這些方面加強(qiáng)稅收征管工作的積極性，從而造成農(nóng)業(yè)各稅收入的快速增長。在分稅制改革后最初的3年間，國家財(cái)政支農(nóng)支出僅增加了68％，而農(nóng)牧業(yè)稅收增加了近2倍，比農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增長幅度高出近1倍。1993年全國農(nóng)業(yè)各種稅為125．74億元，1998年增加到398．8億元，平均每年凈增54．6億元。如果加上地方稅農(nóng)業(yè)附加等因素，廣義農(nóng)業(yè)稅的實(shí)際征收稅率并不像通常認(rèn)為的那樣低，國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持要打不少折扣。

　　3．財(cái)政支農(nóng)資金中，用于固定資產(chǎn)投資的份額九十年代明顯低于八十年代，在20．2％－23．8％間變動(dòng)。財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)研究占財(cái)政農(nóng)業(yè)支出的比重持續(xù)下降，八十年代前期在4．5％以上，最高時(shí)達(dá)5．2％，八十年代后期在3．9％以上，最高為4．3％；
進(jìn)入九十年代后，最高為3．4％，低于八十年代的最低水平。

　�。ǘ�）分稅制財(cái)政體制改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響最大　為了克服財(cái)政包干體制的弊端，進(jìn)一步理順中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系，我國1994年開始實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，把財(cái)政包干體制改為在合理劃分中央和地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制。由于將增值稅的75％和消費(fèi)稅等劃為中央收入，中央本級(jí)收入明顯增加，由1993年的22％增加到1994年的55．7％，增強(qiáng)了中央政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展的能力。

　　雖然中央本級(jí)財(cái)政收入占全國財(cái)政收人的比重還沒有達(dá)到分稅制改革時(shí)確定的60％的預(yù)計(jì)目標(biāo)，但這主要是由一些始料不及的因素造成的（如金融業(yè)上繳財(cái)政收入逐年減少、關(guān)稅大幅度下調(diào)、出口退稅增長過快等），而且總的變化趨勢比較平穩(wěn)。同時(shí)，分稅制以來，各省、市、自治區(qū)和地市）兩級(jí)的財(cái)政收入也有了較大提高。

　　分稅制后，困難的是縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）這兩級(jí)財(cái)政：（l）在中央實(shí)行分稅制后，由于有限的財(cái)力被中央相對(duì)集中，省級(jí)也采取了諸如通過與地方其他各級(jí)分稅來集中部分既得財(cái)力、調(diào)整”兩稅”增量的返還比例或部分截留中央的兩稅返還收入（有的省不返還給地市和縣）等措施，使得中央分稅改革的部分意圖不能得到有效地貫徹，從而加劇了省以下地方財(cái)政的困難。同理，地市級(jí)也可以采用同樣的辦法，地方各級(jí)政府之間層層擠壓的現(xiàn)象只能愈演愈烈，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為最終的利益損失者。（2）中央與地方以及地方各級(jí)之間的收支范圍和權(quán)限是靠相互交涉而決定的，而且不斷改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政權(quán)組織，所以在各級(jí)地方政府的交易中必然處于最為不利的談判地位。這樣，各級(jí)政府如有條件則盡可能地上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)，即盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，將那些收入多、增長潛力大的稅種收入，全部或高比例地上收；
將那些需要投入多、難度大的事，向基層下放。（3）現(xiàn)行的國家行政體制和干部考核機(jī)制加劇和固化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政困難的狀況。在現(xiàn)行體制下，稅收的完成情況往往與縣鄉(xiāng)干部的政績考核聯(lián)系在一起�；鶎痈刹炕蛘邽榱嗣馐芘�評(píng)、甚至降職處理，或者為了提高政績而得以提拔，通常采取借貸、攤派等手段盡量并超額完成稅收任務(wù)。幾年過后，爛攤子交給了下一任。如此循環(huán)往復(fù)，最終承擔(dān)惡果的是國家和普通老百姓。

　　權(quán)、責(zé)、利的不明確則形成了“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”的基本態(tài)勢，許多部門的事權(quán)由中央到基層一統(tǒng)到底。地位最低、談判力量最弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府財(cái)力最桔據(jù)，而要它做的事又最多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在這種情況下的理性選擇，一是膨脹機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充人員，以便與上級(jí)的“條條”部門相對(duì)應(yīng)；
二是把負(fù)擔(dān)攤到各村或是轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)頭上；
三是舉債度過難關(guān)。村一級(jí)則同樣如法炮制，最終負(fù)擔(dān)落到最基層的農(nóng)民老百姓頭上，而鄉(xiāng)村兩級(jí)則負(fù)債累累、機(jī)構(gòu)龐雜。固然，確有一些鄉(xiāng)村干部用各種方式剝奪農(nóng)民，肥了自己，苦了老百姓，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的主要根源還在于財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱的體制。現(xiàn)行財(cái)稅體制運(yùn)行的結(jié)果，就出現(xiàn)了地方干部總結(jié)的四句話：”中央財(cái)政很好過，省級(jí)財(cái)政也好過，地（市）財(cái)政可以過，縣鄉(xiāng)兩級(jí)真難過”。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政要負(fù)擔(dān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、中小學(xué)教員、衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)人員及大量不在編人員的工資、醫(yī)療、旅差、福利和日常經(jīng)費(fèi)的剛性開支，但較穩(wěn)定和較好的稅源都由地（市）級(jí)以上逐個(gè)上收，縣以下幾乎所剩無幾，到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)幾乎沒有什么稅源和穩(wěn)定的收人，基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都出現(xiàn)了困難。

　　資料顯示，現(xiàn)在約有50％－60％的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）入不敷出，經(jīng)濟(jì)措據(jù)。據(jù)農(nóng)業(yè)部1998年對(duì)中西部10個(gè)省區(qū)的調(diào)查，鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債是普遍的，鄉(xiāng)級(jí)平均負(fù)債400萬元，村級(jí)平均負(fù)債20萬元�，F(xiàn)在全國1080個(gè)縣發(fā)不出工資來，其中60％是教師的工資。

　�。ㄈ�）財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱引發(fā)農(nóng)村基層公共產(chǎn)品供給的危機(jī)　分稅制形式上是中央與地方及地方各級(jí)之間的分配關(guān)系，但分到最后，受損的還是農(nóng)村基層組織和廣大的農(nóng)民群眾。為本地區(qū)居民提供公共產(chǎn)品是各級(jí)地方政府的重要職能，但在公共財(cái)政困難，負(fù)債累累，連基本工資都不能保障的情況下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎完全喪失了為本地區(qū)農(nóng)民提供社會(huì)公共產(chǎn)品的能力。而對(duì)一些剛性的開支雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡了很大努力，但仍然難以滿足。這樣一來，本已十分嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差別必然更加擴(kuò)大。所以說，目前的分稅體制揭示的仍是一個(gè)扭曲的城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)如勉強(qiáng)維持對(duì)本地區(qū)民眾的公共產(chǎn)品的供給或盡力完成上級(jí)布置的任務(wù)，則必然會(huì)造成不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重；
如減輕負(fù)擔(dān)，又會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的危機(jī)。

　　為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而強(qiáng)調(diào)“量人為出”，這實(shí)際上是在現(xiàn)有扭曲的國民收入分配格局下的一種治標(biāo)的權(quán)宜之計(jì)，有可能會(huì)加劇農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的危機(jī)，最終結(jié)果只能是距我們所追求的使不同地區(qū)和從事不同職業(yè)的公民和法人單位能夠享受水平相近的公共服務(wù)的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)。

　　（四）農(nóng)村信貸政策不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展　近年來，在國家資金供應(yīng)非常充裕的情況下，國家銀行對(duì)農(nóng)村信貸總規(guī)模和資金投入呈逐年減少的趨勢。在各項(xiàng)貸款總額中，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占的比重偏低，并且90年代中期以來持續(xù)下降。結(jié)果造成農(nóng)村貸存比例下降，農(nóng)村信貸資金外流。研究表明，1994年以來平均每年金融資源從農(nóng)村的凈流出量高達(dá)568．2億元。由于農(nóng)民從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)（國家銀行和信用社）很難得到貸款，就不得不依靠民間借貸，承受更高的利息，最終影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　1．農(nóng)業(yè)和農(nóng)村從國家銀行系統(tǒng)獲取貸款的份額越來越少。我國長期實(shí)行農(nóng)業(yè)支援工業(yè)、農(nóng)村支援城市的金融政策，農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)著從農(nóng)村吸收資金為國家工業(yè)化服務(wù)的職能，為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)提供的貸款服務(wù)微乎其微。改革開放20年來，這種狀況依然沒有根本性的轉(zhuǎn)變。從《中國金融年鑒》各年的數(shù)據(jù)可看出，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從國家銀行系統(tǒng)獲得貸款額度最高的年份也沒有達(dá)到17％，而且從1995年以來一直呈下降趨勢。這種狀況與農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不相稱，也與農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)份額不相適宜。在90年代的大多數(shù)年份中，農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中基本上一直保持半壁江山的地位，但其獲取的國家銀行系統(tǒng)的金融資源卻不到1／7。

　　2．農(nóng)村信用社資金外流嚴(yán)重。在取締了農(nóng)村合作基金會(huì)之后，農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融領(lǐng)域可謂“一枝獨(dú)秀”，但近年來農(nóng)村信用社的貸存比逐漸降低，存貸差逐漸增大，大量資金流入城市，而農(nóng)民很難從信用社得到貸款。信用社的貸存比1994年最高，達(dá)73．3％，以后逐年降低，1998年下降到68．4％，降了5個(gè)百分點(diǎn)；
1991年的存貸差比1990年多168．77億元，而1998年比1997年多出568．77億元①。如果算上農(nóng)村信用社的自有資金和社員股金，低于“巴塞爾協(xié)議”的要求，這是近年來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的重要因素。農(nóng)村信用社的利率遠(yuǎn)高于國家正規(guī)銀行的利率，也阻礙了農(nóng)民貸款。

　　3．民間借貸的活躍及對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響。農(nóng)民和鄉(xiāng)村企業(yè)從正規(guī)金融系統(tǒng)得不到貸款的狀況，促進(jìn)了民間借貸的發(fā)展。民間借貸在一定程度上緩解了資金的供需矛盾，但借貸者卻不得不付出更高的利息。根據(jù)中國社科院農(nóng)村發(fā)展所研究人員2001年的調(diào)查，中原某省一個(gè)3000人口的村，以放貸為主業(yè)的就有10戶，平均放貸規(guī)模為12—15萬元，大約70－80筆貸款，多是1000－2000元的小額貸款。月息3分，年息36％。此外村里還有50戶小規(guī)模的放貸戶。資料還顯示，江西省贛州地區(qū)1997年民間借貸總量達(dá)2億元以上，1996、1997年分別較上年增長18％和36%；
借貸范圍也由原來的主要局限于個(gè)人之間，擴(kuò)大到以企業(yè)與個(gè)人之間、集體企業(yè)之間、私營或個(gè)體工商戶之間為主；
1997年民間借貸資金中流向生產(chǎn)性投資領(lǐng)域的占75％，比上年增加26％。在非國有經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)負(fù)債表中，來自民間借貸的資金比重高達(dá)36％，而來自銀行等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的貸款僅占8％（2）。

　　二、從根本上調(diào)整國民收入分配格局

　�。ǎ�）加大財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度　《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》雖規(guī)定國家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)高于國家財(cái)政經(jīng)常性收人的增長幅度，但有些學(xué)者指出，“財(cái)政經(jīng)常性收入”的增長并不能反映政府財(cái)政預(yù)算能力，例如，國債收入等未計(jì)入經(jīng)常性收入，但其對(duì)財(cái)政能力的影響非常明顯，并存在對(duì)財(cái)政經(jīng)常性收入的替代效應(yīng)（此消彼長）。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定也缺乏對(duì)地方政府農(nóng)業(yè)投入增長比例的明確約束，因此有必要明確國家每年財(cái)政投人的比例和增長幅度，以及各級(jí)政府的具體投入辦法，以便于監(jiān)督執(zhí)行。還有同志曾建議用“農(nóng)業(yè)凈投入”指標(biāo)替代“農(nóng)業(yè)總投入”（注：農(nóng)業(yè)凈投入指國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投人減去國家向農(nóng)業(yè)征收的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅），同時(shí)還要看國家對(duì)農(nóng)業(yè)的凈投入占農(nóng)業(yè)總支出的比例逐年是上升還是下降，這樣才能真正保證財(cái)政資金向農(nóng)業(yè)的流動(dòng)。我們贊同這些意見，希望《農(nóng)業(yè)法》在這些方面能做相應(yīng)的修改。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，政府還應(yīng)通過執(zhí)行WTO規(guī)則中的綠箱政策（即是那些對(duì)貿(mào)易、價(jià)格不發(fā)生直接影響，或影響非常小的一些農(nóng)業(yè)投人政策，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研、環(huán)境保護(hù)、病蟲害防治、補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等十幾個(gè)類別），加大財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)的力度。

　�。ǘ�）建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，使財(cái)權(quán)和事權(quán)、權(quán)利與義務(wù)相對(duì)稱，從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題　近年來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題始終得不到妥善解決，直接影響農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。2000年安徽省和其他省區(qū)的部分縣市進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)工作，并取得了初步成效。黨中央和國務(wù)院的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指出，稅費(fèi)改革工作在2001年是繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)，還是全面推開，由各�。▍^(qū)、市）黨委、政府自主決定，中央不作統(tǒng)一規(guī)定。在進(jìn)行稅費(fèi)改革的同時(shí)，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)和人員，進(jìn)行適當(dāng)?shù)泥l(xiāng)鎮(zhèn)撤并，以最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收和農(nóng)村的長治久安。

　　針對(duì)稅費(fèi)改革中反映出的計(jì)稅辦法繁瑣、農(nóng)戶之間出現(xiàn)新的負(fù)擔(dān)不公等問題，基層干部群眾提出以承包土地的等級(jí)與面積計(jì)征資源稅，以收入水平和人口數(shù)量為依據(jù)收取村公共事業(yè)費(fèi)的建議。但值得我們深思的是，多年來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題屢禁不止，“按下葫蘆起了瓢”，減輕之后又反彈，象這樣反復(fù)出現(xiàn)的問題必然有其深層次的、體制上的根源。我們認(rèn)為，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題出在下面，根子在上面，根源即是分稅制所反映出的扭曲的國民收入分配體制。稅費(fèi)改革的深刻內(nèi)涵不是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而是調(diào)整國民收人再分配格局。

　　分稅制本身不是目的，而是手段，它的目的是建造一個(gè)能滿足社會(huì)公共需要的公共財(cái)政體制，使木同地區(qū)和從事不同職業(yè)的公民和法人單位能夠享受水平相近的公共服務(wù)，造就全社會(huì)的公民和法人單位發(fā)展機(jī)會(huì)均等的社會(huì)環(huán)境。為此，首先應(yīng)做到保證從中央到地方各級(jí)機(jī)構(gòu)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的辦公經(jīng)費(fèi)。其次根據(jù)公共財(cái)政完整、統(tǒng)一、公開的原則，將制度外財(cái)政收入（預(yù)算外收入及各級(jí)政府和單位的自籌資金收入）納入預(yù)算統(tǒng)一管理，逐步加大工資在收入中的比重，最終使同一級(jí)別的公務(wù)員，不分部門、單位和地區(qū)，應(yīng)能享受大體相等的待遇。

　　以分稅制為基礎(chǔ)的國民收入再分配體制應(yīng)包括劃分事權(quán)、支出、收入及轉(zhuǎn)移支付四個(gè)部分，而明確劃分中央與地方的事權(quán)及地方各級(jí)政府之間的事權(quán)是其基本前提。在劃分事權(quán)后，根據(jù)事權(quán)確定支出，再確定各級(jí)政府應(yīng)得的收入，本級(jí)政府的收入如有缺口，則通過轉(zhuǎn)移支付加以解決。

　　在這方面，筆者所了解的90年代中期的德國財(cái)政平衡政策對(duì)我們的財(cái)稅改革可能有一定的借鑒意義。德國一是通過橫向財(cái)政平衡政策，實(shí)現(xiàn)各州之間財(cái)政收人的再分配，縮小地區(qū)間的差距。其中增值稅的分配是這種平衡的一個(gè)重要調(diào)節(jié)手段。通過調(diào)節(jié)，提高窮州的財(cái)政實(shí)力是通過縱向財(cái)政平衡政策，即以共享稅為主體的聯(lián)邦、州及地方的分稅體制，界定各級(jí)政府提供公共產(chǎn)品的層次和范圍，并保證其有財(cái)力來履行其職能。所謂收人在各級(jí)財(cái)政之間的劃分，首先是指稅收收入在聯(lián)邦洲、地方三級(jí)財(cái)政之間的縱向分配。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行征的稅加起來仍不能滿足其支出，因此還與聯(lián)邦和州在所得稅方面分成，此外還有州范圍內(nèi)財(cái)政均衡政策方面的補(bǔ)貼。德國的這種規(guī)范、明確的收入分配體制就保證了不同地區(qū)、不同階層的公民可享受大體相同的公共服務(wù)。而我國現(xiàn)在尚未建立起規(guī)范的中央與省、省與縣、縣與鄉(xiāng)之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，盡管《憲法》對(duì)國務(wù)院和各級(jí)地方政府的職權(quán)有原則的規(guī)定，中央與地方以及地方各級(jí)之間提供公共產(chǎn)品的權(quán)限和職責(zé)尚無明確、具體的劃分，仍靠相互交涉而定，而且不斷變動(dòng)。

　�。ㄈ�）改革財(cái)政分配體制，發(fā)展小城鎮(zhèn)　從1990年到1999年，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力的總?cè)藬?shù)逐年增加，增長最多的是1991年、比1990年增加1083萬人，增長最少的是1996年，僅增加246．2萬人，1998年比上年增加470．5萬人，1999年增加464．3萬人。由于近幾年來農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)每年無力吸納鄉(xiāng)村勞動(dòng)力的凈增量，導(dǎo)致1997年以來，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力每年又凈增加（199年凈增174．5萬人，1998年凈增191．5萬人，1999年凈增285．4萬人），使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率下降，從而直接影響農(nóng)民的收人，尤其是以從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者及其家庭的收人。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇省，根據(jù)對(duì)鎮(zhèn)江市的調(diào)查，2000年當(dāng)?shù)貜氖乱划a(chǎn)的勞動(dòng)力人數(shù)比1997年增加了3．75％，從事二產(chǎn)的勞動(dòng)力人數(shù)比1997年下降了4．33％，從事三產(chǎn)的勞動(dòng)力人數(shù)增加了0．58％。

　　據(jù)有關(guān)部門預(yù)測，“十五”期間鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)平均每年可吸納農(nóng)村勞動(dòng)力200萬人，未來5年共可吸納勞動(dòng)力1000萬人。如按這一預(yù)測，“十五”的5年中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍將無能力吸納、消化鄉(xiāng)村勞動(dòng)力每年的凈增量，遑論吸納農(nóng)村現(xiàn)已存在的不充分就業(yè)（隱蔽性失業(yè)）的龐大人群。

　　近幾年來，正是由于農(nóng)民缺乏非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和較為充分的農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，農(nóng)民中近2／3的純農(nóng)戶增收困難甚至減收，農(nóng)村市場無法啟動(dòng)。可以說，我國現(xiàn)代化的最大難題在于農(nóng)業(yè)和整個(gè)農(nóng)村的現(xiàn)代化以及與之伴隨的幾億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，而這一現(xiàn)代化進(jìn)程成功與否的關(guān)鍵是能否為從事農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)者提供更為充分的、有保障的以及有穩(wěn)定預(yù)期收益的就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　有的學(xué)者提出，解決農(nóng)民問題的方向是“改革現(xiàn)行的戶籍制度，打開城門、鎮(zhèn)門，廣開農(nóng)民的就業(yè)門路，再一次解放農(nóng)民，改變‘城鄉(xiāng)分治，一國兩策’的格局”①�，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度無疑應(yīng)該改革，但改了之后是否問題就迎刃而解了？打開城門、鎮(zhèn)門農(nóng)民進(jìn)來干什么？打開之后農(nóng)民是否就能有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)？

　　我們說，一個(gè)城市在公共服務(wù)方面必然要?jiǎng)澇鲆欢ǚ蓊~的預(yù)算，為本市的居民提供公共產(chǎn)品和社會(huì)福利，如外來的勞動(dòng)者要分享這些服務(wù)，則要支付更高的費(fèi)用，這就是進(jìn)入成本。一個(gè)城市為本市居民提供的福利數(shù)量越多、質(zhì)量越高，進(jìn)入的門檻就越高，在這點(diǎn)上，“城門”與“鎮(zhèn)門”在進(jìn)入的成本上有很大差異。

　　在上述前提下，相對(duì)于龐大的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力后備軍來說，大中城市為從事簡單勞動(dòng)的農(nóng)村勞動(dòng)力提供的城市就業(yè)機(jī)會(huì)仍是極為有限的。大中城市由于國有大中型企業(yè)不景氣，下崗工人再就業(yè)的壓力大，各地紛紛采取傾向性政策，對(duì)外地務(wù)工人員（不僅僅是農(nóng)村勞動(dòng)力）的使用實(shí)行限制。如北京市勞動(dòng)局頒布《2000年本市允許和限制使用外地人員的行業(yè)和職業(yè)范圍》的通告，將北京市限制使用外地務(wù)工人員的職業(yè)由1999年的34個(gè)增加到103個(gè)。這種狀況則使在大中城市從事簡單勞動(dòng)的農(nóng)村勞動(dòng)力的價(jià)格很低，而大中城市的生活成本相對(duì)較高（進(jìn)入的門檻高），這就使低廉的、低素質(zhì)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力只能成為大中城市的流動(dòng)性的就業(yè)人口，支付不起定居成本（一家一戶的生活住房、子女人學(xué)等費(fèi)用）。而外地的較高素質(zhì)的勞動(dòng)力則可進(jìn)人、定居，無論他是農(nóng)村戶口還是城市戶口，因?yàn)檫@種勞動(dòng)力的價(jià)格高，可支付得起城市生活成本。

　　小城鎮(zhèn)的進(jìn)入門檻低，但為居民提供的公共服務(wù)和社會(huì)福利也少得多，為農(nóng)民提供的就業(yè)機(jī)會(huì)也少，問題還是出在財(cái)政分配體制。目前小城鎮(zhèn)的政府管理權(quán)限大多集中在上級(jí)部門（市管鎮(zhèn)或縣管鎮(zhèn)），財(cái)政收入大部分上繳上級(jí)財(cái)政，大部分小城鎮(zhèn)的財(cái)政狀況是“預(yù)算內(nèi)保吃飯，預(yù)算外搞建設(shè)”。小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏穩(wěn)定的財(cái)政投入，目前，主要投資來源中政府財(cái)政投資只占10％－20％，信貸資金也只占10％以下。由于小城鎮(zhèn)的自身預(yù)算內(nèi)資金嚴(yán)重不足，無法滿足城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)開支的需要，只好尋求預(yù)算外資金和各種收費(fèi)，如無限制地批租土地，增加各種罰沒款和收費(fèi)等，從而導(dǎo)致了耕地的濫占和規(guī)劃的失調(diào)，加大了企業(yè)和城鎮(zhèn)居民的社會(huì)負(fù)擔(dān)。小城鎮(zhèn)財(cái)力的拮據(jù)直接影響了公共產(chǎn)品的提供。

　　顯然，即使打開城門，價(jià)格低廉的、低素質(zhì)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力也很難進(jìn)入和定居。而發(fā)展小城鎮(zhèn)同樣要調(diào)整現(xiàn)行的國民收人分配格局，使小城鎮(zhèn)有足夠的財(cái)力發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施，營造一個(gè)有利于二產(chǎn)聚集、三產(chǎn)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，這樣才能為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。否則，即使打開鎮(zhèn)門，廣開農(nóng)民的就業(yè)門路也很有可能落空。

　　（四）改革農(nóng)村金融體制，培育真正的農(nóng)民合作金融組織　在農(nóng)村金融改革這一問題上，有關(guān)部門提出：農(nóng)村信用合作社要堅(jiān)持為“三農(nóng)”服務(wù)；
組織形式要因地制宜，不搞“一刀切”；
改革重點(diǎn)則放在產(chǎn)權(quán)改革和完善法人治理結(jié)構(gòu)上。這方面的積極動(dòng)向是農(nóng)村信用合作社的改革已不再泛泛地提恢復(fù)“三性”，改革策略更加務(wù)實(shí)和靈活，但存在的問題是仍把農(nóng)村金融改革僅局限于農(nóng)村信用合作社的改革。

　　由于實(shí)現(xiàn)壟斷及獲取壟斷利潤的一個(gè)必要條件是存在著生產(chǎn)要素或商品進(jìn)入市場的障礙，而在資金市場開放后，任何一個(gè)資金所有者，無論其持有資金量大小，都可作為一個(gè)貸款人隨時(shí)進(jìn)入市場，不存在進(jìn)入市場的障礙。同時(shí)在當(dāng)前國家和城市資金供大于求的情況下，農(nóng)村卻是典型的資金賣方市場。所以，在資金市場開放的前提下，具有不同經(jīng)濟(jì)成分的、多元化的金融組織將會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，不可能出現(xiàn)由一種金融組織壟斷資金市場的局面，這也就決定了農(nóng)村的金融體系必然是多元化的。

　　雖然農(nóng)村金融體系由多種金融組織所構(gòu)成，但合作金融組織應(yīng)是農(nóng)村金融體系中的一個(gè)不可或缺的重要組成部分。在許多國家，合作金融組織已發(fā)展成全國性的完善的體系，成為農(nóng)村金融體系的主體。在這些國家里，農(nóng)村合作金融組織是農(nóng)村其他各類合作組織的堅(jiān)實(shí)的依托，通過農(nóng)村合作金融與合作保險(xiǎn)的贏利來支持其他合作組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。農(nóng)村合作金融并為農(nóng)民的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)活動(dòng)、為農(nóng)民的生產(chǎn)與消費(fèi)以最便捷的方式提供稀缺要素一資本，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。但在中國農(nóng)村現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，合作金融這一塊的問題最大，可以說至今尚未破題，成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要限制因素。

　　前些年發(fā)展較快的農(nóng)村合作基金會(huì)現(xiàn)已清理整頓、不復(fù)存在。我們說，農(nóng)村合作基金會(huì)之所以出現(xiàn)問題，并非由于“合作”二字，恰恰由于它沒有成為真正的農(nóng)民自己的合作金融組織，它所體現(xiàn)的強(qiáng)烈的行政依附性、經(jīng)營活動(dòng)的營利性以及內(nèi)部人控制的管理機(jī)制正是其潰敗的主要原因。合作基金會(huì)存在的問題農(nóng)村信用合作社也同樣存在，實(shí)際上，正是由于信用社的行政依附性和官商作風(fēng)，才導(dǎo)致了基金會(huì)的發(fā)展壯大。從目前情況看，恢復(fù)信用社的合作性質(zhì)很難做到，而基金會(huì)又被取締，在金融需求上，廣大農(nóng)民除了向正規(guī)的金融組織（農(nóng)行和信用社）尋求極為有限的幫助外，不得不轉(zhuǎn)向民間金融。

　　沒有一個(gè)健全的、強(qiáng)有力的農(nóng)村合作金融體系為依托，中國農(nóng)村合作組織的發(fā)展和壯大是不可能的，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)今后的發(fā)展也必然是困難重重。從長遠(yuǎn)來看，除了采取靈活、務(wù)實(shí)的方式改造農(nóng)村信用合作社之外，必須要培育真正的農(nóng)民合作金融組織，減少農(nóng)民與金融組織進(jìn)行交易時(shí)的交易費(fèi)用，將當(dāng)?shù)氐馁Y金用于本社區(qū)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的發(fā)展，使農(nóng)村勞力充足而資本短缺的問題得以解決，從而維護(hù)和促進(jìn)農(nóng)民的利益，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局。

　�。ㄎ澹└鶕�(jù)農(nóng)民的不同職業(yè)和占有資源的不同狀況，將一部分農(nóng)民納入社會(huì)保障體系之中　改革至今，農(nóng)民（農(nóng)村人口）這一指標(biāo)已不代表一個(gè)同質(zhì)性的集團(tuán)，而是一個(gè)由異質(zhì)性很強(qiáng)的不同群體所組成的綜合體。不同地區(qū)農(nóng)民的從業(yè)類型及收入水平已有很大差別，而這種收入差距則來自于農(nóng)民從事職業(yè)的不同和占有資源的數(shù)量及質(zhì)量的差異。

　　按照職業(yè)和占有資源的狀況，農(nóng)民（主要是農(nóng)村勞動(dòng)年齡人口）可大致分為以下幾種類型：（1）農(nóng)民企業(yè)家。根據(jù)第一次農(nóng)業(yè)普查的標(biāo)準(zhǔn)，在現(xiàn)有2000多萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，1996年末，符合一定規(guī)范的非農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有139．72萬個(gè)，其中規(guī)模以上企業(yè)（銷售收人500萬元以上的非國有企業(yè)）有88786個(gè)。如規(guī)模以上企業(yè)的企業(yè)家按每個(gè)企業(yè)3人計(jì)，其他企業(yè)按2人計(jì)，則擁有較多的資源使用權(quán)和享有較高收入的農(nóng)民企業(yè)家約有近300萬人。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　�。�2）個(gè)體工商戶。根據(jù)第一次農(nóng)業(yè)普查，農(nóng)村個(gè)體工商戶有2465．6萬戶，如按每戶2人計(jì)，這部分經(jīng)營者約5000萬人。（3）外出打工人員。在扣除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中非農(nóng)企業(yè)職工人數(shù)外的鄉(xiāng)村勞動(dòng)力中，有相當(dāng)一部分是外出打工的勞動(dòng)力。全國住戶抽樣調(diào)查資料則顯示，2000年有15％的農(nóng)村勞動(dòng)力外出打過工，其中70％外出勞動(dòng)力在外打工或從業(yè)時(shí)間在6個(gè)月以上。如我們假設(shè)2000年鄉(xiāng)村勞動(dòng)力比上年增400萬人，則外出打工時(shí)間在6個(gè)月以上的勞動(dòng)力人數(shù)約為5000萬人。又另據(jù)調(diào)查，2000年，全國農(nóng)村外出勞動(dòng)力（包括以前外出未歸的勞動(dòng)力）占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的比重為20．9％，比1999年外出勞動(dòng)力的比重增長了4．9個(gè)百分點(diǎn)。如以20．9％為據(jù)，則2000年外出打工的農(nóng)村勞動(dòng)力接近1億人。粗略估算，在本地區(qū)以外有較穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)村勞動(dòng)力人數(shù)在5000萬到1億人之間。（4）非農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。按第一次農(nóng)業(yè)普查的標(biāo)準(zhǔn)，在農(nóng)民企業(yè)家之外，1996年末，符合一定規(guī)范的非農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的從業(yè)人員有5000多萬人。（5）有不穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)（包括本地區(qū)和本地區(qū)以外）的農(nóng)村勞動(dòng)力。這部分人數(shù)很難測算，大約有幾千萬人。（6）以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)村勞動(dòng)力。指純農(nóng)戶和一兼戶，約有2億多人，其中有少量的從事專業(yè)化生產(chǎn)的大農(nóng)戶。

　　所以說，按職業(yè)劃分，“農(nóng)民”既有主要從事初級(jí)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，也有主要從事二、三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者和經(jīng)營者。按資產(chǎn)占有劃分，“農(nóng)民”包括從擁有不完全的土地使用權(quán)的小農(nóng)戶到擁有大量生產(chǎn)性資源（包括農(nóng)業(yè)資源和非農(nóng)業(yè)資源）的企業(yè)家。他們的經(jīng)濟(jì)地位不同，面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不同，相當(dāng)一部分農(nóng)村人口除了土地使用權(quán)外，還擁有了其他各種資源，而一部分單純以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)村人口占有的土地資源無法使其提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，從而無法達(dá)到小康，有一部分新增的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力甚至沒有賴以為生的土地資源。

　　由工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不同特性和風(fēng)險(xiǎn)所決定，將農(nóng)民中的純農(nóng)業(yè)人口納入全國的社會(huì)保障體系在現(xiàn)階段是不現(xiàn)實(shí)的，也是不需要的。但隨著農(nóng)民的分化，一部分農(nóng)民（主要是前述的（l）一（4）類農(nóng)民）的收人主要來自于從事第二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)所得的勞動(dòng)報(bào)酬（包括一部分資本報(bào)酬）。他們面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是工傷、疾病及養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果是農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)型滯后，盡管他們已在很大程度上成為非農(nóng)人口，遭遇非農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)，但如未被社會(huì)保障所覆蓋，他們?nèi)圆辉阜艞夀r(nóng)業(yè)人口身份，不放棄土地。而外出打工因工傷致殘回家者，由于未被社會(huì)保障所覆蓋，打工遭遇的非農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)得不到補(bǔ)償，負(fù)擔(dān)仍轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，最終仍是國家的負(fù)擔(dān)。對(duì)這4類農(nóng)民應(yīng)分門別類，將其納人相應(yīng)的社會(huì)保障體系之中，作為交換，他們應(yīng)放棄土地使用權(quán)，這樣才能割斷他們與土地之間的臍帶，促進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也使土地延包30年的政策實(shí)施后新增的農(nóng)村勞動(dòng)力有可能獲得土地資源。

　　三、結(jié)語

　　過去的實(shí)踐證明，僅僅是在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域推行的改革措施，往往不能從根本上解決問題，當(dāng)今農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的癥結(jié)已木在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村本身，而在于與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)體制。我們必須從國民經(jīng)濟(jì)宏觀層次上，在財(cái)稅、金融體制方面采取突破性的舉措，調(diào)整國民收入再分配的格局，改變現(xiàn)行的城市和國有工業(yè)導(dǎo)向的政策選擇，實(shí)現(xiàn)全國范圍的資源優(yōu)化配置，使不同地區(qū)和從事不同職業(yè)的公民和法人單位能夠享受水平相近的公共服務(wù)，造就一個(gè)全社會(huì)的公民和法人單位發(fā)展機(jī)會(huì)均等的社會(huì)環(huán)境，而政府管理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的組織架構(gòu)及制度安排也必然要發(fā)生相應(yīng)的變化。在國民收人分配格局調(diào)整的大框架下，還應(yīng)進(jìn)一步深化宏觀層面和農(nóng)村層面的體制改革，農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)及行政體系、就業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等也要做相應(yīng)的調(diào)整。只有這樣，才能使農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)中國的現(xiàn)代化。

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