自從2001年10月國(guó)務(wù)院召開(kāi)了行政審批制度改革工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)行政審批制度改革以來(lái)，行政審批制度改革成為我國(guó)行政體制改革中的一個(gè)新熱點(diǎn)。在2002年3月召開(kāi)的“兩會(huì)”期間，行政體制改革和行政審批制度改革也成為代表們熱烈討論的話題。同時(shí)，學(xué)術(shù)界也已經(jīng)針對(duì)審批制度改革展開(kāi)了一系列的討論。目前進(jìn)行的行政審批制度改革在以轉(zhuǎn)變政府職能為目的的行政體制改革中具有重要的地位，該項(xiàng)改革也必然會(huì)對(duì)未來(lái)政府執(zhí)行體制的制度創(chuàng)新產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但是，由于我國(guó)現(xiàn)行行政執(zhí)行體制所存在的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，行政審批制度改革在實(shí)施中仍然面臨著許多體制上的困擾，改革的一些理論問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題也有待解決。

　　本文認(rèn)為，行政審批制度產(chǎn)生的諸多問(wèn)題與我國(guó)傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制延續(xù)下來(lái)的政府管理的一些理念、職能設(shè)置、行政方式和執(zhí)行方法等有著必然的聯(lián)系。因此，行政審批制度的改革必須涉及到現(xiàn)行行政體制如何從傳統(tǒng)的準(zhǔn)動(dòng)員型模式向民主法治型模式轉(zhuǎn)變這一深層問(wèn)題。文章首先提出我國(guó)行政審批制度改革中尚有待深入研究的一些理論問(wèn)題；
其次，對(duì)審批制度改革面臨的困難和體制性制約進(jìn)行分析；
然后，就如何從根本上實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制模式向民主化、法治化行政執(zhí)行體制模式轉(zhuǎn)變的問(wèn)題提出建議。

　　一、審批制度改革的理論準(zhǔn)備

　　目前對(duì)行政審批制度改革的討論大多是以兩個(gè)基本判斷為依據(jù)。其一，行政審批制度改革是發(fā)展和健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。傳統(tǒng)的行政審批制度主要是在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是保證計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行的主要手段。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重逐漸下降，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成分已經(jīng)占了主導(dǎo)地位，國(guó)有企業(yè)在改革中也逐漸被推入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。但是，現(xiàn)行的行政審批制度因?yàn)閷徟�事�?xiàng)過(guò)多、過(guò)濫，審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，這不僅造成了大量的行政腐敗現(xiàn)象，而且嚴(yán)重地阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，因此，必須改革現(xiàn)有的行政審批制度。

　　其二，實(shí)行行政審批制度改革也是加入世界貿(mào)易組織的需要。中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，既可以享受世貿(mào)組織規(guī)定的許多權(quán)益，同時(shí)也必須承擔(dān)世貿(mào)組織規(guī)定的各種義務(wù)。入世給我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了很多的機(jī)遇，同時(shí)也帶來(lái)了許多挑戰(zhàn)，其中最大也是最直接的挑戰(zhàn)是對(duì)政府管理制度和行為方式的挑戰(zhàn)。按照世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)則，我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度在許多方面不符合世貿(mào)組織的要求，政府行政審批項(xiàng)目太多，相關(guān)的立法不完善，法律法規(guī)不穩(wěn)定、不規(guī)范，缺乏統(tǒng)一性、公正性和透明度。因此，我國(guó)必須轉(zhuǎn)變政府角色，調(diào)整職能，徹底改革現(xiàn)行行政審批制度，“使之總體上符合世貿(mào)組織協(xié)議，與世界通行規(guī)則相銜接”。(注１)

　　上述兩種理論觀點(diǎn)似乎已經(jīng)成為當(dāng)前人們討論和分析我國(guó)行政審批制度改革的重要理論依據(jù)，然而，從認(rèn)識(shí)我國(guó)行政審批制度存在的問(wèn)題和指導(dǎo)改革實(shí)踐的角度而言，這些理論觀點(diǎn)仍然有很大的局限和不足之處。首先，在宏觀層面上，這些觀點(diǎn)僅僅從表面上認(rèn)識(shí)到了我國(guó)現(xiàn)行行政審批制度存在的普遍問(wèn)題，但對(duì)于這些問(wèn)題產(chǎn)生的制度性根源缺乏應(yīng)有的探討。目前我國(guó)行政審批制度存在的許多弊端確實(shí)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)，但這還不是問(wèn)題的本質(zhì)。行政審批制度作為國(guó)家對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理的一種手段，它只是處于政府微觀管理的層面，這一層面的管理在理念、規(guī)則、方式方法上都必然受到整個(gè)行政執(zhí)行體制的理念、規(guī)則、方式方法的影響和約束。因此，我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度存在的問(wèn)題與我國(guó)長(zhǎng)期延續(xù)的傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制（包括行政執(zhí)行系統(tǒng)的理念和構(gòu)建）有著必然的相關(guān)性。如果行政審批制度改革不從我國(guó)行政執(zhí)行體制的深層問(wèn)題著眼，不對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政執(zhí)行體制的性質(zhì)、特點(diǎn)和由此產(chǎn)生的弊端進(jìn)行深入的研究，不探討這一體制如何對(duì)現(xiàn)行審批制度產(chǎn)生影響，而僅僅是對(duì)行政審批制度就事論事，就不能從根本上理清行政審批制度改革所面臨的任務(wù)，改革也就不能夠從根本上解決審批制度存在的問(wèn)題。

　　其次，在微觀層面上，許多分析只是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置方面的積極作用，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大企業(yè)自由決定權(quán)的重要性，強(qiáng)調(diào)削減審批事項(xiàng)在廉政建設(shè)和反腐敗方面的重大意義，忽視行政審批手段的合理使用在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的必要性，片面地把改革看作是從數(shù)量上減少審批事項(xiàng)的比例。我國(guó)行政審批事項(xiàng)許多涉及的是行政許可事項(xiàng)的內(nèi)容。在政府行政管理體制中，行政許可是政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)施微觀管理的重要手段，目的是通過(guò)行政許可的設(shè)置和實(shí)施達(dá)到有效控制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模，進(jìn)而維護(hù)正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，維護(hù)社會(huì)公共利益和保障公共安全。為此目的，政府有必要在一些相關(guān)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域設(shè)置許可證制度，允許行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可權(quán)力，按照法律法規(guī)和一定審批程序頒發(fā)許可證。(注２) 目前我國(guó)還沒(méi)有正式的《行政許可法》，行政許可的許多職能主要由過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立的行政審批制度行使。由于缺乏統(tǒng)一的法律和程序，缺乏有效的行政檢查監(jiān)督制度，行政審批事項(xiàng)的設(shè)置和行政審批程序的規(guī)定主要由相關(guān)政府部門(mén)各級(jí)政府部門(mén)自行決定。這種制度安排使得政府行政部門(mén)在行政審批中有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，從而在行政部門(mén)中產(chǎn)生了大量的濫用行政審批權(quán)限，追求部門(mén)利益和個(gè)人利益的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生主要是由于制度缺失造成的，不可能只是通過(guò)行政審批事項(xiàng)大量削減就能解決。我國(guó)行政審批制度存在的問(wèn)題只有通過(guò)制度改革來(lái)解決，而且，改革涉及現(xiàn)代政府管理的許多理論問(wèn)題和實(shí)際問(wèn)題，需要針對(duì)這些問(wèn)題分別進(jìn)行深入的和細(xì)化的研究。

　　第三，一些有關(guān)行政審批制度改革的討論過(guò)于夸大了加入世貿(mào)組織所承擔(dān)的義務(wù)，忽視了我國(guó)入世后仍然保留的權(quán)利和在世貿(mào)組織中的平等談判地位。如有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)入世后，WTO協(xié)議立即成為我國(guó)的“法”，成為我國(guó)依法行政的依據(jù)。而且認(rèn)為WTO協(xié)議的內(nèi)容必將全方位地、直接地“觸動(dòng)”我國(guó)所有的各種政府行為。(注３) 有些討論則明顯的主張與世貿(mào)組織規(guī)則的“全面接軌”，按照西方發(fā)達(dá)國(guó)家的體制全面改造我國(guó)行政、司法制度。從實(shí)質(zhì)上講，世界貿(mào)易組織只是一個(gè)國(guó)際協(xié)議制定機(jī)構(gòu)和仲裁機(jī)構(gòu)，各加入國(guó)在世貿(mào)組織的基本規(guī)則下享有平等的談判地位，當(dāng)貿(mào)易糾紛在當(dāng)事國(guó)之間不能得到調(diào)解時(shí)，可以請(qǐng)求世貿(mào)組織做出裁決。因此可以說(shuō)，世貿(mào)組織只是為國(guó)際間的貿(mào)易糾紛提供了一個(gè)和平解決爭(zhēng)端的獨(dú)特機(jī)制。雖然該機(jī)制采用了國(guó)際法優(yōu)先于國(guó)內(nèi)法的原則，但是，該機(jī)制不可能否定國(guó)家主權(quán)的存在，而是經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，各國(guó)、各地區(qū)尋求最大限度的國(guó)際合作的一種重要模式。(注４) 從世貿(mào)組織發(fā)展經(jīng)歷中可以看到，世貿(mào)組織的協(xié)議規(guī)定和仲裁權(quán)并不是絕對(duì)的和唯一的，也不可能要求所有加入國(guó)按照某一固定的模式改造本國(guó)的行政和法律制度。例如，美國(guó)1988年通過(guò)的《綜合貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法》中的“301條款”就是由于不滿當(dāng)時(shí)GATT下?tīng)?zhēng)端解決機(jī)制而制定的實(shí)行單方面評(píng)價(jià)和報(bào)復(fù)的法律。盡管這一法律條款違背WTO的協(xié)議規(guī)定，但在美國(guó)1994年加入世貿(mào)組織以來(lái)，一直沒(méi)有放棄使用這一條款。(注５) 中國(guó)入世之后，應(yīng)當(dāng)從行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)自己的諾言，承擔(dān)應(yīng)有的義務(wù)，但這不等于中國(guó)也應(yīng)該放棄自己應(yīng)有的權(quán)利。中國(guó)有自己的國(guó)情，審批制度改革不可能完全按西方國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)照搬照抄，而是應(yīng)該按照自己的實(shí)際情況，針對(duì)具體的問(wèn)題進(jìn)行改革。因此，我國(guó)的行政審批制度改革應(yīng)該立足于本國(guó)存在的實(shí)際問(wèn)題，尋求解決辦法，在考慮履行國(guó)際義務(wù)的大環(huán)境條件下，認(rèn)真研究如何充分行使權(quán)利，積極采取應(yīng)對(duì)措施，趨利避害，維護(hù)國(guó)家利益。

　　總之，行政審批制度改革涉及到許多行政體制的深層問(wèn)題，因此有必要對(duì)這些問(wèn)題分別進(jìn)行深入的了解和研究，而不應(yīng)該只是停留在一般性理論和宏觀層面上談轉(zhuǎn)變政府職能，談轉(zhuǎn)變觀念。

　　二、行政審批制度改革的執(zhí)行困境

　　到目前為止，我國(guó)的行政審批制度改革主要是通過(guò)至上而下的行政手段進(jìn)行的。行政審批制度的改革措施包括兩個(gè)大的方面。第一是由中央統(tǒng)一部署，通過(guò)行政管理渠道，責(zé)成各級(jí)政府根據(jù)中央政府的要求自行清理現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)，并將清理結(jié)果上報(bào)上級(jí)主管政府，通過(guò)一定程序，按一定比例逐步中止、廢除和修改現(xiàn)有的審批事項(xiàng)。在中央工作會(huì)議的部署下，各地政府紛紛開(kāi)始清理管轄權(quán)內(nèi)的行政審批項(xiàng)目，并廢止和修改了一些被認(rèn)為已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的、繁瑣的、和不必要的審批事項(xiàng)。這方面的工作已經(jīng)在全國(guó)展開(kāi)，并取得了一些階段性的成果。

　　第二是開(kāi)展相關(guān)的立法工作，規(guī)范行政審批事項(xiàng)的范圍和程序。全國(guó)行政審批制度改革工作會(huì)議之后，中央已經(jīng)組織有關(guān)部門(mén)開(kāi)始進(jìn)行起草《行政許可法》的工作，目前《行政許可法》的征求意見(jiàn)稿已經(jīng)完成，正在征求各方的意見(jiàn)。該征求意見(jiàn)稿的指導(dǎo)思想主要是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為參照物，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，廢止已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政許可審批事項(xiàng)，并在此基礎(chǔ)上，規(guī)范行政審批事項(xiàng)的適當(dāng)范圍和權(quán)責(zé)范圍，為將來(lái)的行政許可項(xiàng)目的設(shè)置制定規(guī)則。(注６)

　　然而，在現(xiàn)行行政執(zhí)行體制條件下，上述兩種方法都可能遇到執(zhí)行錯(cuò)位、執(zhí)行低效的難題，導(dǎo)致執(zhí)行受阻和執(zhí)行失敗。在我國(guó)政府管理體制轉(zhuǎn)型還沒(méi)有取得重大進(jìn)展的情況下，通過(guò)至上而下的行政手段清理行政審批事項(xiàng)這種方式，很可能只會(huì)產(chǎn)生短期效應(yīng)，并可能在執(zhí)行部門(mén)的有意曲解和肆意變通的情況下，使行政審批制度改革最終流于形式。鑒于以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，一些明智的地方主管行政審批制度改革的官員已經(jīng)表示了這種擔(dān)憂。比如，一位主管該項(xiàng)改革的地方官員就明確地說(shuō)：“為了求得改革的短期效果，政府按照事先確定的比例，采取自查自糾、自我斷臂的方法削減行政審批項(xiàng)目，其結(jié)果很可能是那些尋租效果不大的審批項(xiàng)目被砍掉，而一些收費(fèi)多的審批項(xiàng)目，許多部門(mén)以種種理由予以保留，甚至一些被取消了的行政審批項(xiàng)目可能還會(huì)死灰復(fù)燃。有的采取‘抓大放小’、‘丟卒保車(chē)’的辦法只減年檢、備案事項(xiàng)，有的把需要取消的行政審批化整為零，以提高取消項(xiàng)目的比例�！�(注７)

　　當(dāng)然，也有人認(rèn)識(shí)到要使行政審批制度改革真正達(dá)到預(yù)期目的，不能僅僅考慮改革的短期效應(yīng)和轟動(dòng)效應(yīng)，而應(yīng)該著眼于長(zhǎng)期的制度建設(shè)，通過(guò)制定法律，使行政審批制度化、法律化。然而，關(guān)鍵的是如何推動(dòng)行政審批的制度化和法律化。自從1990以來(lái)，行政執(zhí)法的制度化和法治化已經(jīng)經(jīng)歷10來(lái)年的嘗試，這方面的改革卻一直遇到許多的困擾。1989年《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，依法行政成為行政改革的一個(gè)焦點(diǎn)。特別是依法治國(guó)方略在1999年載入《憲法》之后，作為依法治國(guó)的重要部分的依法行政愈來(lái)愈受到重視。雖然各級(jí)政府依法行政的水平有所提高，但是不可否認(rèn)的是，當(dāng)前依法行政的狀態(tài)仍然不容樂(lè)觀。特別是近幾年來(lái)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力、瀆職失職等，已經(jīng)成為我國(guó)依法行政工作中面臨的嚴(yán)重問(wèn)題。

　　由此可見(jiàn)，在行政審批制度改革的政策執(zhí)行過(guò)程中，僅僅強(qiáng)調(diào)中國(guó)入世所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)行中政府必須從根本上轉(zhuǎn)變職能這些大道理，恐怕是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。行政審批制度改革的成功，不僅是一個(gè)提高各級(jí)政府官員思想認(rèn)識(shí)的問(wèn)題，它尤其涉及行政執(zhí)行體制的深層問(wèn)題，涉及到在這一體制下所形成的部門(mén)既得利益。在行政部門(mén)日益經(jīng)濟(jì)化運(yùn)行的情況下，具有行政審批權(quán)的政府部門(mén)受利益驅(qū)動(dòng)，是很難通過(guò)提高認(rèn)識(shí)或通過(guò)“行政權(quán)力豈能濫用”的幾篇批評(píng)文章，就能令其放棄行政權(quán)力所帶來(lái)的巨大利益的。同時(shí)，由于現(xiàn)行行政執(zhí)行體制下政府管理所具有的超強(qiáng)制性、不透明性和公共管理的趨利性，使得法制和行政措施不僅不能有效防止行政審批權(quán)的濫用，還可能被一些部門(mén)利用，成為這些部門(mén)保護(hù)自身利益的法制工具。因此，行政審批制度的改革不應(yīng)該只是一個(gè)精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)、規(guī)范審批程序的改革，它還必然要涉及到行政執(zhí)行體制的改革，涉及到政府管理理念和價(jià)值取向、政府職能設(shè)定以及行政方式和執(zhí)行方法的根本性轉(zhuǎn)變。概而言之，行政審批制度所產(chǎn)生的各種問(wèn)題都與我們長(zhǎng)期形成的傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制有關(guān)，要解決這些問(wèn)題，必須從根本上改革傳統(tǒng)的行政執(zhí)行體制，推動(dòng)政府管理體制的根本轉(zhuǎn)變。

　　三、傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的制約

　　行政審批制度改革的體制性制約是由我國(guó)傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的一些主要特征決定的。傳統(tǒng)執(zhí)行體制的首要特征是集權(quán)主義結(jié)構(gòu)下的管制型政府行政建構(gòu)。在集權(quán)主義結(jié)構(gòu)下，政府作為國(guó)家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有超強(qiáng)制性地位，政府的主要職能是對(duì)社會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)和管制，社會(huì)則屈從于政府，政府行政權(quán)力凌駕于社會(huì)權(quán)利之上，政府的權(quán)力、職能和規(guī)模不受或很少受到立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)的制約。在我國(guó)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這種管制型行政建構(gòu)很容易造成行政權(quán)力的濫用和行政權(quán)力的經(jīng)濟(jì)化運(yùn)行。目前我國(guó)審批事項(xiàng)過(guò)多過(guò)濫，審批程序復(fù)雜，環(huán)節(jié)多、時(shí)限長(zhǎng)，一些行政部門(mén)利用審批亂收費(fèi)，千方百計(jì)地“找事”、“爭(zhēng)權(quán)”，把審批作為增加部門(mén)權(quán)力和利益的一種手段，造成審批過(guò)程中權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益法制化的現(xiàn)象嚴(yán)重，這些都是行政權(quán)力濫用和經(jīng)濟(jì)化運(yùn)行的結(jié)果。而管制型政府權(quán)力過(guò)大而且職權(quán)范圍不清晰，缺乏有效的外部和內(nèi)部監(jiān)督控制，行政執(zhí)行體制的非制度化和非法治化，則是造成行政權(quán)力的濫用和經(jīng)濟(jì)化運(yùn)行的主要原因。

　　傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的另一個(gè)特征是行政執(zhí)行的準(zhǔn)政治動(dòng)員模式。政治動(dòng)員一般指特定政治領(lǐng)導(dǎo)者或領(lǐng)導(dǎo)群以某種系統(tǒng)的價(jià)值觀或信仰，說(shuō)服、誘導(dǎo)或強(qiáng)制本政治團(tuán)體成員和其他社會(huì)成員的認(rèn)同和支持，引導(dǎo)他們自愿服從和主動(dòng)配合，以實(shí)現(xiàn)特定政治決策規(guī)定的目標(biāo)和任務(wù)的行為過(guò)程。(注８) 政治動(dòng)員之所以必要，是因?yàn)檎�治主體如政黨、國(guó)家或政治集團(tuán)在其確定的政治目標(biāo)和任務(wù)難以實(shí)現(xiàn)或無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以通過(guò)政治的手段，有效地動(dòng)員社會(huì)中的大多數(shù)成員，積極參與共同行動(dòng)，使既定的目標(biāo)和任務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨在1949年以前成功地運(yùn)用政治動(dòng)員的策略和方式方法，取得了新民主主義革命的勝利。建立全國(guó)政權(quán)以后，一些成功的政治動(dòng)員的策略、途徑和方式方法作為經(jīng)驗(yàn)被運(yùn)用于政府行政執(zhí)行過(guò)程，成為完成黨提出的一系列社會(huì)改造和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的重要手段。常用的政治動(dòng)員的策略、途徑和方式方法主要有兩大類。第一類是精神上的動(dòng)員，通過(guò)宣傳鼓動(dòng)激發(fā)人們的熱情；
通過(guò)教育、強(qiáng)制性學(xué)習(xí)和灌輸提高人們的思想覺(jué)悟；
以及通過(guò)典型示范的模范帶頭作用激發(fā)多數(shù)人的模仿效應(yīng)。第二類是組織上的動(dòng)員，如將多數(shù)社會(huì)成員吸納到各種政治組織中來(lái)，通過(guò)組織的層序性結(jié)構(gòu)，由上而下一級(jí)級(jí)推動(dòng)動(dòng)員；
依靠一定的強(qiáng)制性力量進(jìn)行動(dòng)員；
以及通過(guò)發(fā)動(dòng)大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)，以形成社會(huì)各群體一致的立場(chǎng)和一致的行動(dòng)。(注９) 久而久之，這些政治動(dòng)員的策略、途徑和方式方法在行政執(zhí)行體制中內(nèi)在化，形成行政執(zhí)行體制中的一種獨(dú)特的準(zhǔn)政治動(dòng)員模式，并延續(xù)至今。

　　這種準(zhǔn)政治動(dòng)員模式的優(yōu)點(diǎn)是，在中央制定的政策任務(wù)執(zhí)行難度大而行政執(zhí)行能力不足的情況下，該模式能夠充分發(fā)揮已有的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，在短期內(nèi)集中政治社會(huì)資源參與行政執(zhí)行過(guò)程，使預(yù)期的高額政策任務(wù)和目的得以實(shí)現(xiàn)。但是，這種執(zhí)行模式也必然會(huì)產(chǎn)生諸多的負(fù)面效應(yīng)，例如，過(guò)于重視政治、思想和組織動(dòng)員的途徑，忽視行政執(zhí)行的制度化建設(shè)和法治化建設(shè)，造成行政執(zhí)行的非制度化和非法治化運(yùn)行；
過(guò)于強(qiáng)調(diào)粗放式的行政執(zhí)行方式，忽視行政執(zhí)行的專業(yè)化、規(guī)范化和程序化，造成行政執(zhí)行中追求短期效應(yīng)的形式主義盛行，使行政執(zhí)行效果難以持久，政策結(jié)果出現(xiàn)偏差；
過(guò)于重視執(zhí)行結(jié)果的政治和社會(huì)效用，忽視行政效率的提高和行政資源的合理配置，無(wú)節(jié)制地增加行政執(zhí)行的政治社會(huì)資源投入，造成行政執(zhí)行的高成本運(yùn)行，容易產(chǎn)生行政執(zhí)行的外溢性(注10)；
等等。隨著現(xiàn)代行政管理日益復(fù)雜化、專業(yè)化，準(zhǔn)動(dòng)員式的行政執(zhí)行模式的這些負(fù)面效應(yīng)就會(huì)表現(xiàn)得更加明顯。

　　傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的第三個(gè)特征是習(xí)慣于運(yùn)用下達(dá)任務(wù)指標(biāo)的方法和手段推行各種方針政策的落實(shí)。行政執(zhí)行通常是通過(guò)上級(jí)制定工作任務(wù)，將任務(wù)分解后，分級(jí)層層向下級(jí)下達(dá)任務(wù)指標(biāo)并限期完成，然后再根據(jù)任務(wù)指標(biāo)完成的程度對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行部門(mén)進(jìn)行考核評(píng)審這一基本方式進(jìn)行的。由于這種執(zhí)行體制的激勵(lì)機(jī)制是以完成特定時(shí)期上級(jí)布置的任務(wù)和單項(xiàng)工作指標(biāo)的程度為標(biāo)準(zhǔn)的，而監(jiān)督機(jī)制的強(qiáng)控制又主要來(lái)自于上級(jí)對(duì)硬性任務(wù)指標(biāo)完成情況的定期考核和評(píng)審，地方領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行部門(mén)在硬性任務(wù)指標(biāo)的激勵(lì)下只注重在特定時(shí)間完成特定任務(wù)指標(biāo)。在這種單一績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)下，執(zhí)行者往往只考慮如何運(yùn)用各種手段和方法完成指標(biāo)性任務(wù)，而輕視行政執(zhí)行行為的法律依據(jù)和程序合法性依據(jù)，甚至為完成指標(biāo)性任務(wù)有意地回避、藐視以至于踐踏被認(rèn)為有礙于行政執(zhí)行的法律法規(guī)和程序規(guī)定。由于準(zhǔn)動(dòng)員執(zhí)行體制使得對(duì)政府機(jī)關(guān)和官員執(zhí)法行為的法律和程序約束軟化，法律制度難以健全和不受尊重，行政程序缺乏有效監(jiān)督，任務(wù)指標(biāo)式的行政執(zhí)行方法就會(huì)很容易造成公共權(quán)力對(duì)社會(huì)團(tuán)體、法人和公民權(quán)利的侵害。此外，當(dāng)上級(jí)下達(dá)“大負(fù)荷”、“超負(fù)荷”的任務(wù)指標(biāo)或者任務(wù)指標(biāo)涉及執(zhí)行者的切身利益的時(shí)候，執(zhí)行者就會(huì)采取“欺上瞞下”“虛報(bào)成績(jī)”等策略來(lái)制造“政績(jī)”，用“上有政策、下有對(duì)策”的手段維護(hù)自身的利益。

　　我國(guó)傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制的這些特征必然會(huì)影響到行政審批制度改革的執(zhí)行效果。因此，要使我國(guó)行政審批制度的改革產(chǎn)生良好的結(jié)果，必須要從幾個(gè)層面上實(shí)施改革。既要在各級(jí)政府進(jìn)行行政審批事項(xiàng)的清理，在短期內(nèi)將過(guò)多過(guò)濫的審批事項(xiàng)減下來(lái)，也要通過(guò)立法來(lái)建立行政審批的法律規(guī)范。而更重要的是，還必須對(duì)我國(guó)長(zhǎng)期形成的行政執(zhí)行體制進(jìn)行根本性的改革，使依然具有傳統(tǒng)特征的行政執(zhí)行體制轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞣ㄖ位�礎(chǔ)上的責(zé)任型執(zhí)行體制。行政審批事項(xiàng)的清理只能是權(quán)宜之計(jì)，建立行政審批的法律規(guī)范是長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，而轉(zhuǎn)變行政執(zhí)行體制則是根本之法。

　　四、行政執(zhí)行體制轉(zhuǎn)變的制度創(chuàng)新

　　行政執(zhí)行體制的轉(zhuǎn)變的制度創(chuàng)新包括兩個(gè)層面的議題。首先必須實(shí)行政府管理理念的根本性轉(zhuǎn)變。在過(guò)去長(zhǎng)期的準(zhǔn)動(dòng)員型傳統(tǒng)執(zhí)行體制影響下，政府的政策和行政規(guī)定不太關(guān)注保護(hù)公民的合法權(quán)益，政府在管理過(guò)程中要求公民履行義務(wù)多，保護(hù)公民權(quán)利少，行使行政權(quán)力多，承擔(dān)行政責(zé)任少。這種情況必然會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法過(guò)程中公民的權(quán)力和義務(wù)、政府權(quán)力與責(zé)任的嚴(yán)重脫節(jié)、錯(cuò)位和失衡，輕則造成政府執(zhí)法機(jī)關(guān)只求執(zhí)法的強(qiáng)制性、權(quán)威性和便利性而忽視當(dāng)事人的合法權(quán)益，重則造成政府執(zhí)法部門(mén)和官員濫用公共權(quán)力，與市場(chǎng)爭(zhēng)權(quán)奪利，嚴(yán)重侵害社會(huì)和公民的利益等。因此，在政府職能轉(zhuǎn)變的改革過(guò)程中，必須從法治理念上徹底轉(zhuǎn)變依法治民、依法治事的傳統(tǒng)觀念，確立法律首先治官、治權(quán)的法治意識(shí)。

　　其次，行政執(zhí)行體制的轉(zhuǎn)變還必須推行政府管理和行政執(zhí)行體制的根本轉(zhuǎn)變，必須從制度上改變過(guò)去強(qiáng)化公民義務(wù)和政府權(quán)力管理體制，建立強(qiáng)化公民權(quán)利和政府責(zé)任的新的政府管理體制，建立健全的民主化、法治化的責(zé)任型政府。我國(guó)現(xiàn)行立法只重視設(shè)定公民責(zé)任，不重視設(shè)定政府責(zé)任。一些規(guī)范政府行為的綜合性法律法規(guī)不完整不健全，一些單行法律法規(guī)中對(duì)政府負(fù)責(zé)任的規(guī)定或者處于空白狀態(tài)，或者力度過(guò)軟不具威懾力，或者過(guò)于原則無(wú)法追究�，F(xiàn)行行政執(zhí)行體制只重視行使行政權(quán)，不重視承擔(dān)行政責(zé)任。對(duì)行政執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制也存在著許多的制度缺口。外部監(jiān)督盡管主體眾多，但因?yàn)楸O(jiān)督權(quán)和監(jiān)督程序界定不清晰而難以形成有效監(jiān)督。行政監(jiān)督由于上下級(jí)利益的關(guān)聯(lián)性所形成的互惠責(zé)任關(guān)系（reciprocal accountability）使得監(jiān)督常常失靈。(注11) 專門(mén)監(jiān)督雖然建立了許多制度，但因?yàn)樾姓�依附關(guān)系沒(méi)有解決而受到制約。要從根本上解決這些問(wèn)題，必須建立制度完備的責(zé)任型政府管理體制，強(qiáng)化缺失的政府責(zé)任，強(qiáng)化缺失的政府監(jiān)督機(jī)制。

　　根據(jù)我國(guó)目前國(guó)情和制度條件，盡快建立和健全政府責(zé)任體系是完全必要的，也是完全可行的。建立健全政府責(zé)任制體系，首先應(yīng)該從權(quán)力源頭上最大限度控制行政權(quán)的唯我獨(dú)尊，行政權(quán)的無(wú)所不在，行政權(quán)的無(wú)事不管的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)行政主管權(quán)與利益脫鉤，與行政責(zé)任掛鉤的制度體系。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的人民代表大會(huì)制度這一基本的憲政制度安排，各級(jí)政府的行政權(quán)力來(lái)自于各級(jí)人大的授權(quán)，并接受人大的監(jiān)督，向人大負(fù)責(zé)。應(yīng)該依據(jù)這一基本憲政精神，通過(guò)質(zhì)詢、述職和信任案等系統(tǒng)的、實(shí)質(zhì)性的制度安排，強(qiáng)化人大作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的法定地位和政府行政權(quán)力的責(zé)任地位，建立名副其實(shí)的責(zé)任政府。

　　其次，需要強(qiáng)化政府的政治責(zé)任，建立政府官員承擔(dān)與職權(quán)相應(yīng)的政治責(zé)任制度。應(yīng)該根據(jù)政府官員所承擔(dān)職權(quán)和責(zé)任的不同，實(shí)行政務(wù)官和事務(wù)官的合理分離。由于各級(jí)人大選舉或決定產(chǎn)生的行政首長(zhǎng)具有特殊的政治地位和法律地位，這些官員應(yīng)該比一般公務(wù)員承擔(dān)更多的責(zé)任。因此，建立和完善行政首長(zhǎng)在政府工作中出現(xiàn)重大違法、失職、濫用職權(quán)等情形時(shí)罷免、引咎辭職或責(zé)令辭職的政治責(zé)任制度很有必要。其實(shí)，作為正式的追究政治責(zé)任的“罷免”制度早已寫(xiě)入我國(guó)憲法和組織法，但由于種種原因而在實(shí)踐中較少使用。為使這一制度能夠真正發(fā)揮作用，需要在該制度的原則上創(chuàng)立和設(shè)置具有操作性的具體制度，如引咎辭職、責(zé)令辭職等比較容易實(shí)施的政治責(zé)任制。同時(shí)，也應(yīng)該進(jìn)一步健全所有公務(wù)員因違法失職、濫用權(quán)力、貪污腐敗等行為而受到行政處分和刑事處罰的制度，行政機(jī)關(guān)的違法行為被撤銷、變更、確認(rèn)違法、責(zé)令重作、損害賠償?shù)男姓��?zé)任制度，以及建立行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員因輕微違法失職或官僚主義等而向公民、法人賠禮道歉的責(zé)任制度。

　　第三，針對(duì)準(zhǔn)動(dòng)員型行政體制的弊端，應(yīng)該明確廢止政治動(dòng)員式的行政執(zhí)行方式，嚴(yán)格執(zhí)行“依法行政”和實(shí)施行政執(zhí)法責(zé)任制。政府行政行為必須有法律依據(jù)；
國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)應(yīng)該統(tǒng)一視為行政執(zhí)法的責(zé)任，以責(zé)任制約權(quán)力。改革任務(wù)指標(biāo)式的行政執(zhí)行評(píng)估體制，改變主要考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和其他單項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)估辦法，建立科學(xué)的行政績(jī)效評(píng)估體系。應(yīng)該制定法律法規(guī)徹底廢止基層具體執(zhí)行部門(mén)擅自制定的各種所謂內(nèi)部任務(wù)指標(biāo)，如稅收完成指標(biāo)、交通違章罰款指標(biāo)、工商收費(fèi)指標(biāo)，判案指標(biāo)，賭博和賣(mài)淫嫖娼罰款指標(biāo)等。對(duì)各級(jí)政府和官員的職責(zé)考評(píng)應(yīng)該主要考查其行政執(zhí)法責(zé)任方面的情況，看其是否在依法行政、履行行政職責(zé)，維護(hù)法治統(tǒng)一和政令暢通、創(chuàng)造良好法治環(huán)境上盡職盡責(zé)。對(duì)政府和官員的“政績(jī)”評(píng)估應(yīng)該主要考核其行使職權(quán)的任期內(nèi)本地區(qū)社會(huì)發(fā)展綜合指標(biāo)的情況。考核行政執(zhí)法責(zé)任和社會(huì)發(fā)展綜合指標(biāo)，比考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、教育指標(biāo)、社會(huì)治安指標(biāo)、計(jì)劃生育指標(biāo)等單項(xiàng)指標(biāo)或局部指標(biāo)更為科學(xué)、準(zhǔn)確、合理，也更有利于防止任務(wù)指標(biāo)執(zhí)行模式帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)。

　　第四，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，大力增強(qiáng)監(jiān)督的獨(dú)立性、公開(kāi)性和民主參與程度。監(jiān)督的獨(dú)立性是保證監(jiān)督的公正性的基本前提。就內(nèi)部監(jiān)督而言，應(yīng)該加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。就外部監(jiān)督而言，應(yīng)該不斷強(qiáng)化人民代表大會(huì)的行政監(jiān)督職能，延長(zhǎng)人大常委會(huì)的工作時(shí)間，配置相應(yīng)的專職專業(yè)輔助人員，使之能夠同期同步的監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的工作；
應(yīng)該使人民法院系統(tǒng)盡快擺脫在人、財(cái)、物方面受制于當(dāng)?shù)卣�府尷尬狀況，使其在行政訴訟案件的審理和判決方面真正獨(dú)立，保證其對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。監(jiān)督的民主參與也是保證監(jiān)督公正性的關(guān)鍵。建立和健全聽(tīng)證制度、公民投訴制度、信訪制度、公民知情權(quán)制度，通過(guò)民眾的廣泛參與，溝通政府與民眾的關(guān)系，揭露消極腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)行政執(zhí)行的公正性，公開(kāi)性和效率性。

　　第五，要大力提高公務(wù)員尤其是基層公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)、法治意識(shí)和綜合素質(zhì)。公務(wù)員是一切行政活動(dòng)的最終實(shí)施者，他們直接影響依法行政的進(jìn)程和質(zhì)量。要制定公務(wù)員依法行政培訓(xùn)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，使廣大公務(wù)員真正能夠在依法行政的基礎(chǔ)上思考問(wèn)題和解決問(wèn)題。并通過(guò)定期培訓(xùn)、執(zhí)證上崗等有效措施，不斷提高公務(wù)員的文化素質(zhì)和法律水平。

　　總之，行政執(zhí)行體制的轉(zhuǎn)變是行政審批制度改革順利進(jìn)行的必要條件，而建立新型的政府責(zé)任制則是徹底實(shí)行傳統(tǒng)行政執(zhí)行體制轉(zhuǎn)變的突破口。只要我們?cè)谶@些方面的改革能夠不斷推進(jìn)，最終能夠徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政執(zhí)行體制，就有希望建設(shè)起一個(gè)廉政、勤政、務(wù)實(shí)、高效的責(zé)任政府和法治政府，也就有希望建立起公正、公開(kāi)、合理、合法的行政審批（行政許可證）制度。

　　注釋：

　　1 金燁，尚天：“龍永圖縱論政府職能轉(zhuǎn)變”《中國(guó)公務(wù)員》2002年第2期，第17頁(yè)。

　　2 文正邦、陸漢成主編，《法治政府建構(gòu)論：依法行政理論與實(shí)踐》，法律出版社，2002年版，第503頁(yè)。

　　3沈榮華，“從體制改革到WTO游戲規(guī)則——談我國(guó)地方政府的角色轉(zhuǎn)變”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)文摘》，2002年第1期，第100-101頁(yè)。該文全文發(fā)表與《中國(guó)行政管理》2001年第11期。

　　4 有關(guān)論述可參見(jiàn)張乃根，“論WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的幾個(gè)主要國(guó)際法問(wèn)題”，《法學(xué)評(píng)論》2001年5期。

　　5 有關(guān)討論可參見(jiàn)郭靂，“美國(guó)`301條款`與國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制”，《中國(guó)法學(xué)》2001年5期。

　　6 張文春：“中國(guó)行政審批制度改革的法律依據(jù)—中國(guó)政法大學(xué)教授張樹(shù)義談《行政許可法》征求意見(jiàn)稿”，《中國(guó)公務(wù)員》，2002年第1期，第21頁(yè)。

　　7 楊海洋：“依法規(guī)范行政審批行為——訪重慶市委常委副市長(zhǎng)王鴻舉”，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第2期，第18-19頁(yè)。

　　8 見(jiàn)施雪華主編：《政治科學(xué)原理》，中山大學(xué)出版社2001年版，第740頁(yè)。

　　9 有關(guān)政治動(dòng)員的方式方法及其功能的概括分析，可見(jiàn)劉榮剛：“20世紀(jì)中國(guó)政治發(fā)展中的政治動(dòng)員”，關(guān)海庭主編：《20世紀(jì)中國(guó)政治發(fā)展史論》北京大學(xué)出版社2002年版，第252-255頁(yè)。

　　10 我用“行政執(zhí)行的外溢”來(lái)概括政府行政執(zhí)行機(jī)關(guān)在提供公共物品時(shí)給社會(huì)帶來(lái)的額外成本和負(fù)擔(dān)的所有現(xiàn)象。例如，行政審批程序和流程只考慮如何體現(xiàn)行政部門(mén)的權(quán)威性，如何滿足行政執(zhí)行人員的工作便利，過(guò)度實(shí)施懲罰手段和量度，增加申請(qǐng)的繁瑣程度，超額收取行政成本費(fèi)和行政服務(wù)費(fèi)，利用審批權(quán)收受賄賂等，使當(dāng)事人付出高額申請(qǐng)成本。又如，在執(zhí)行政策時(shí)，采取過(guò)激行動(dòng)和違法行動(dòng)，侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益（這類事情在執(zhí)行農(nóng)村政策過(guò)程中尤其普遍）。行政執(zhí)行的外溢不光增加社會(huì)的成本和負(fù)擔(dān)，而且也會(huì)增加政權(quán)的政治成本，例如產(chǎn)生社會(huì)不滿、對(duì)政府乃至執(zhí)政者的不信任甚至社會(huì)反抗。

　　11 有關(guān)分析見(jiàn)Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993, p. 337。

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