從內(nèi)蒙古在1949年設(shè)立新中國第一個駐京辦算起,駐京辦這一有中國特色的政府機構(gòu),已經(jīng)生存了一個甲子。駐京辦以前的形態(tài)如何,功能怎樣,又怎么演變,在弊病叢生的今天,又該如何治理?前北京市經(jīng)濟協(xié)作辦公室主任、負責駐京辦管理的鄭煥明講述了他眼中的駐京辦演化史。
　　
　　隨便掛個牌子,就成“駐京辦”
　　
　　南都周刊:你管理駐京辦有好幾年了?
　　鄭煥明: 我是1998年退休的,在(北京市經(jīng)濟協(xié)作辦)主任位置上做了8年。當時這個辦公室的一個主要職能,就是駐京機構(gòu)管理,當然,還有其他內(nèi)容,比如全國經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作、對口支援等等。對三峽庫區(qū)、內(nèi)蒙古、西藏等地區(qū)扶貧性質(zhì)的支援,也因為北京市沒有扶貧辦,這一塊也由我們來負責。
　　對駐京機構(gòu)的管理,當時我除了在行政職務(wù)上是北京市經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作辦公室主任,直接管理駐京辦,同時,我有另外一個職銜,我還是各地駐京辦事處、聯(lián)絡(luò)處聯(lián)誼會會長,當時叫理事長,實際上等同于現(xiàn)在的會長,而這個會長我一直擔任到了退休那年。
　　退休前,國務(wù)院每年開駐京辦主任會議,我都參加,通過工作上的相互支持,我與很多駐京辦負責人關(guān)系搞得都挺好。一直到現(xiàn)在,一些地方上的老同志還經(jīng)常會找我,聚聚會什么的。
　　成立聯(lián)誼會,這和我們國家管理體制有關(guān),而這又讓我想到了另外一個問題,那就是,我們的媒體記者不認真,在發(fā)出報道前,往往對駐京辦概念是認識不清的。
　　南都周刊:正確的理解應該怎樣?
　　鄭煥明:首先,辦事處是什么含義呢,它是經(jīng)過國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局批準,由它下面的駐京辦事處管理司直接負責管理的這么一個機構(gòu)。駐京辦涵蓋省、直轄市、自治區(qū)以及特區(qū)的駐京機構(gòu),而所謂特區(qū),并非傳統(tǒng)意義上深圳等經(jīng)濟特區(qū),而是經(jīng)過特別批準的地區(qū)。當時600多家駐京機構(gòu)里,只有3個縣級市,這3家,是由重要政治人物特批的。
　　除了特區(qū),還有兩個特殊的,一個是一汽,一個是東風,這是兩個汽車企業(yè)。本來企業(yè)不應該成立駐京辦,但它們上面都有特殊人物,所以,先是批準了東風,而批準了東風后,老大哥一汽不干了,一汽找到了更高級別的官員。于是,一汽、東風都成立了駐京辦。
　　除此之外,其他都是省、直轄市以及副省以上城市,比如東部地區(qū)的省會城市。
　　按理說,駐京辦屬于國管局職能范疇,北京市好像管不著,但駐京辦卻是在首都北京展開工作的,它又必將與北京方面發(fā)生關(guān)系。這樣,我們就通過民間社團的方式,將北京市政府與駐京辦之間銜接了起來。名義上是社團,實際上很多活動都是市政府出面,比如開大會,基本都是以北京市政府的名義來操辦的。
　　辦事處和聯(lián)絡(luò)處是不同的概念,兩者的核準機關(guān)是不同的,辦事處需國管局批準,而聯(lián)絡(luò)處劃歸北京市政府。
　　南都周刊:這些駐京機構(gòu)是怎么產(chǎn)生的?
　　鄭煥明:這不是我們現(xiàn)在社會的專利,而是古來有之,兩廣、湖廣會館從很早就存在了,當?shù)卣�府到京城辦事,都是通過這些機構(gòu)與朝廷發(fā)生往來的。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展,駐京機構(gòu)職能也在不斷發(fā)生變化和調(diào)整,以便適應派出單位的要求。那時候沒有網(wǎng)絡(luò),沒有電腦,信息閉塞,與過去相比,現(xiàn)在當然是截然不同了。
　　有人說,駐京辦是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物,這不對,它比計劃經(jīng)濟早多了。還有人說,駐京辦是搞市場經(jīng)濟后才冒出來的,也不對,更早�，F(xiàn)在媒體上炒作得挺響,說什么撤銷駐京辦,這是誤導。
　　南都周刊:為什么?
　　鄭煥明:國務(wù)院辦公廳下發(fā)的文件里用的可是“加強和規(guī)范”這樣一個說法,至于撤銷,撤銷的是什么呢,是縣一級駐京機構(gòu)。之前,我一直認為縣一級駐京機構(gòu)并沒有經(jīng)過政府批準,最近我得到確切說法,是給予批準的,數(shù)量已經(jīng)很多了,不止最早的那三個特區(qū)了。
　　針對駐京辦,最早我們用的詞匯是“整頓”。那時候,有些人隨隨便便就在北京某個地方掛了個牌子。記得那時候我住在方莊,政府的樓嘛,就在那小一片竟掛了好幾塊牌子,從他外面掛的牌子,我就能判斷出他是不是規(guī)范的、是不是經(jīng)過合法審批的。
　　有時候,有些地方政府看到人家掛了個牌子,于是他也掛個牌子,但他對這里面的情況并不清楚。而我們那時候已經(jīng)提出,不但駐京辦的名稱要規(guī)范,牌子規(guī)格也要規(guī)范,尺寸多大多小、寫怎樣的字體都有標準。這是當時的狀況,所以,當然要整頓,不整頓就亂了。
　　
　　維穩(wěn),駐京辦的首要任務(wù)
　　
　　南都周刊:縣一級駐京辦,能否這樣總結(jié):它的管控路徑基本是這樣走的:禁止―放開―再收緊?
　　鄭煥明:的確是這樣的,因為他所謂的放開,放得太開了,結(jié)果暴露出了這樣那樣很多問題。我當然是贊成整頓的,不光現(xiàn)在贊成,我當時就贊成,不整頓就會不規(guī)范,一定會出問題。當然,不能管得太緊,太緊會阻礙發(fā)展,所以,這個度要掌握好。
　　南都周刊:駐京機構(gòu)這些年來干了些什么呢?
　　鄭煥明:我看了下最近國務(wù)院關(guān)于駐京辦的紅頭文件,雖然它對駐京辦的功用只是扼要地講了幾句話,但我覺得還是總結(jié)得不錯的。比如它說,改革開放以來,辦事機構(gòu)在加強地區(qū)間協(xié)作、服務(wù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、處置突發(fā)事件、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。
　　話不多,不到兩行字,但已經(jīng)概括出了它的基本職能。當時我作報告時,關(guān)于駐京辦作用,我是把“維護首都北京穩(wěn)定”放到了第一位。
　　當時包括到現(xiàn)在,全國各地到北京上訪的老百姓非常多,不能說他們來北京就是為了鬧事,這里面自然有深層次的問題。
　　對于訪民,之前是由北京市和中央來管的,但是,你想把這些訪民送回去,首先他說沒錢,你得拿錢出來,可當你費盡氣力剛把他送回當?shù)?他就跑回來了,而且比你跑得還快,周而復始,苦不堪言。
　　南都周刊:你認為為什么會出現(xiàn)這種情況?
　　鄭煥明:他沒有組織上的保障。駐京辦在維穩(wěn)上做出了巨大貢獻,而且功不可沒、無可替代。現(xiàn)在,一旦了解到有訪民到了,我們馬上就可以查清到底是誰的人,然后通知所在地駐京辦,讓他們趕緊把人接走。人領(lǐng)回去之后,當?shù)卣�府銜接好、安置�?這樣,解決了他的問題,他就不再回來了。
　　光這一塊,北京市就省了不少錢,還不要說省了多少事。當然,中央也省錢省事。
　　公安也好,武警也好,中央政府部門也好,其實都不如駐京辦解決問題來得更順暢。
　　國務(wù)院這個文件里,有一條沒有寫進去�，F(xiàn)在的兩會,是誰接待的?現(xiàn)在可都是駐京辦負責啊,河南駐京辦接待河南的,山東駐京辦接待山東的。這樣,駐京辦緩解了北京市政府和中央很大壓力。
　　南都周刊:除了這一點,駐京辦的主要任務(wù)還有哪些?
　　鄭煥明:還有一個是招商引資,針對的目標是兩塊,一塊是外國人,一塊是上級政府部門。
　　北京是首都,外國人到了北京,并不知道各地具體情況,當時信息又不像今天這么暢通,現(xiàn)在的一臺電腦,比過去一層樓甚至一座樓的作用還大。技術(shù)進步太快了,現(xiàn)在一條信息上網(wǎng)后,幾分鐘幾秒鐘就傳遍了全世界,這在過去是難以想象的。
　　可即便到現(xiàn)在,信息是暢通了,只了解信息還是不夠的,還得接觸,還得當面談,地方政府還要向上級申請項目,要到北京跑項目,不跑往往就做不成。所以,這些駐京機構(gòu)并不是沒事干了。發(fā)改委、財政部等,都聚集在北京,他不來北京,去哪里?他不找你,找誰?不找你,能批到項目嗎?撤了駐京辦,他還會來,臨時性多次地派人來,因為項目總得有人跑啊。
　　
　　腐敗透頂?簡直聳人聽聞
　　
　　南都周刊:可是駐京辦弊端日顯,在你看來,最佳解決途徑是怎樣的?
　　鄭煥明:撤銷駐京辦是不可能的,至于用什么方式管理它才是最好、效率更高的,這個問題則可以探討。
　　駐京辦承載的任務(wù)不可能消失,除非中央進行體制改革,改到他不用跑到北京來找你也能辦事的程度。權(quán)力過于集中,他必然來求你,要看你臉色行事,一旦你臉難看、門難進、事難辦,他自然要想辦法讓你高興。好吧,你還不高興,干脆我從包里掏出點什么送給你吧。
　　要我說,這都是逼出來的,他不這么辦,又能怎么辦呢?怪不得他們。記得我在任時,河北駐京辦出問題了。首先是省委書記程維高出了問題,進而牽出一大幫人,當時河北省駐京辦主任王福友跟著出了問題。
　　可這有什么值得奇怪的呢,上級那個樣子,他交給駐京辦的任務(wù),他能不去辦嗎?當然,王福友也的確是有個人問題的。我的意思是說,不能孤立地看待駐京辦弊病。
　　現(xiàn)在有些人,連駐京辦概念都沒弄清楚,就洋洋灑灑說了些時髦話,什么駐京辦腐敗透頂了,說它一無是處,簡直聳人聽聞,我覺得是夸大其詞。
　　南都周刊:但駐京辦的腐敗已是眾所周知,你不覺得很嚴重嗎?
　　鄭煥明:談到腐敗,不能一面之詞地責備下面。如果你上面清廉、辦事果斷,他何必給你送錢呢,他有錢沒處花了?我還沒見過哪個傻瓜無緣無故給人送錢送東西的。他總是有點原因的,而且總覺得送了比不送好,即便不是馬上讓你給他好處,也是為他以后鋪路。
　　要解決這個問題,上面要做出樣子來。在這個方面,我自認為是做得是比較好的,我從來不向駐京辦索取或者接受任何好處,絕對不會,但是不是每個人都能這樣做呢?我記得當時我下面有個處長,他總是變著法兒向人家要錢、要東西,我就不點名了。一怒之下,我把他調(diào)離了。
　　我贊成整頓駐京辦,但不能夸大它的弊端,而且單純斥責駐京辦有問題,也是不公道的,至于出了問題的駐京辦,就該處理它,這也不能回避,但不能因此以偏概全。駐京辦問題的解決,要從體制上尋找答案,要深化改革,否則總是解決不了,怎么說都沒用。
　　而且有些駐京辦的撤銷與否,還將涉及到民族、宗教以及所在地區(qū)的穩(wěn)定。
　　南都周刊:可是那么多駐京機構(gòu),不裁撤該如何辦?
　　鄭煥明:我們曾研究過,希望讓省辦管理下面的聯(lián)絡(luò)處以及地市、部門駐京辦,并希望他們統(tǒng)一起來進行管理。但有些省這樣做了,有些省則不愿意這樣做。也曾設(shè)想,像使館區(qū)一樣,專門開設(shè)駐京辦專區(qū),但后來發(fā)現(xiàn)不現(xiàn)實,有些駐京機構(gòu)希望活動私密性好一點,不必要的溝通少一點。
　　也試圖集中管理過,有過一個“窮七家”,包括寧夏、甘肅、青海等,集中在和平里,而馬甸那邊也集中了七家,“富七家”,山東、福建、浙江等。當時辦公已經(jīng)相對集中了,有些公用設(shè)施是共用的。但后來,隨著經(jīng)濟發(fā)展,各省辦都出去建立了自己的大廈,而這些大廈的產(chǎn)權(quán),現(xiàn)在都歸各地所有了。浙江大廈、四川大廈、河南大廈等,基本都是駐京辦所在地,我都去開過會、吃過飯。
　　南都周刊:你曾提到,駐京辦不是多了,而是少了,這個觀點是如何得出的?
　　鄭煥明:西部大開發(fā)是國家大政方針,西部地區(qū)要發(fā)展,就要和全國發(fā)生聯(lián)系,要對外招商引資,要到北京報批項目,人家在北京設(shè)立個窗口還不行了?大家要知道,首都,那可是全國人民的首都啊,人家有這個權(quán)利啊。于是,我說,駐京機構(gòu)不是多了,而是少了,因為有些西部地區(qū),從來沒有在北京設(shè)立過這樣一個窗口。
　　關(guān)于駐京辦,籠而統(tǒng)之談撤銷,那是媒體的誤導,簡單“堵”的辦法不是上策,我經(jīng)常拿李冰父子修建都江堰為例,大水來了,一下子截住,水位上漲,肯定要決堤、要崩潰的,而通過疏導的方式,四川成了天府之國。大禹治水也是同樣道理。
　　但無序又是不行的,要規(guī)范起來。
　　現(xiàn)在看,縣一級的、開發(fā)區(qū)的、某些政府部門的駐京機構(gòu)可能要撤銷,而即便撤銷,也必須給予引導,不解決引導的問題,它必將變換形式卷土重來,堵是堵不住的。
　　
　　駐京辦歷史
　　
　　駐京辦起源可以追溯到歷代王朝的同鄉(xiāng)會和會館。設(shè)在京城的同鄉(xiāng)會和會館的功能不外乎溝通家鄉(xiāng)與京師之間的聯(lián)系,接待來京出差的地方官員及進京趕考的家鄉(xiāng)學子。
　　內(nèi)蒙古自治區(qū)駐京辦是新中國成立后第一家駐京辦,開設(shè)于1949年,最初的功能是方便京蒙兩地的交流。
　　在1958年至1959年之間共有28個駐京辦事處相繼成立,且全是省一級的駐京機構(gòu)。20世紀80年代以后,駐京辦的數(shù)量迅速增長,駐京辦的主要任務(wù)也逐步發(fā)生變化。
　　上個世紀90年代初,隨著改革開放的不斷深入,各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立駐京辦的熱情更高,各省市、區(qū)、縣紛紛興建集聯(lián)絡(luò)、接待和服務(wù)功能于一體的辦公大樓,這些占據(jù)京城黃金地段的駐京辦事機構(gòu)一般以省命名。
　　
　　駐京辦功能
　　
　　“跑部錢進”2006年,前國家審計署審計長李金華將一些駐京辦職能形容為“跑部錢進”。駐京機構(gòu)主要職能是承辦各種中央指定項目所需的手續(xù)和文件,通過運作,在中央和各部之間,爭取地方發(fā)展所需項目、指標、物資和資金等。
　　維護穩(wěn)定在一些重大活動期間,如每年的“兩會”,駐京辦首要工作就是做好信訪工作,接待勸返當?shù)胤钦�常上訪人員,維護穩(wěn)定,是駐京辦主要政務(wù)工作之一。
　　商業(yè)平臺一些政府機關(guān)招商引資,甚至直接經(jīng)商,駐京辦成為招商平臺。隨著資產(chǎn)膨脹,一些駐京辦還建賓館、開酒樓、經(jīng)營地方土特產(chǎn)等,甚至涉足開發(fā)房產(chǎn)。
　　接待服務(wù)過去主要承擔迎來送往等任務(wù)。有的還會想辦法安排當?shù)仡I(lǐng)導會見一些在京“重要人物”。
　　轉(zhuǎn)型服務(wù)民生近年來處于風口浪尖的駐京辦,也在嘗試轉(zhuǎn)型把百姓進京看病、進京農(nóng)民工的培訓以及各種協(xié)調(diào)服務(wù)等列為工作內(nèi)容,有意識地強化為民服務(wù)的職能。(王宏宇對本文亦有貢獻)

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