溫家寶總理在2009年十一屆全國人大二次會議上的政府工作報告，將“統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設，促進社會組織健康發(fā)展”，作為“加強民主法制建設，積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，發(fā)展社會主義民主政治”的一項內(nèi)容。2010年的政府工作報告進一步提出了“改革是全面的改革，包括經(jīng)濟體制改革、政治體制改革及其他各領域的改革”，并將人民的“選舉權、知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權”作為社會主義民主的重要因素。公民參與、社會組織――或者國際上所說的NGO的發(fā)展，正越來越多地走入我們的生活，也越來越頻繁地出現(xiàn)在各種的政府政策文件之中。
　　
　　什么是NGO?
　　
　　從殘疾人服務機構到哈佛大學，從志愿者團體到國際紅十字，從業(yè)主委員會到慈濟集團，都是廣義上的NGO。各國對于相關組織的用語有所不同，如英國說志愿組織和慈善組織，美國用非營利組織和免稅組織，中國一般稱民間組織或社會組織。它們大體上均指基于社會而非政府部門的、非營利性的組織。
　　NGO具有兩大屬性：其一，非政府性，即它是獨立于政府行政體系的行為主體，特別是具有獨立的組織治理機制；其二，非營利性，即組織的存在目的不是營利，而是成員的互益或者社會的公益。NGO的兩個基本屬性，體現(xiàn)其在運作機制上不同于政府，在組織目的上不同于企業(yè)；反之而言，NCO恰恰具有類似于政府的目標和類似于企業(yè)的運作機制。它在組織運作方式上，具有私部門多元、自南競爭、志愿的特性；在組織宗旨或目標上，取向于公共組織的互益或者公益目的。所以NGO也被視為以私部門機制實現(xiàn)公共利益的組織，它構成與政府(第一部門)、企業(yè)(第二部門)相并行的“第三部門”，“三條腿走路”是現(xiàn)代公共治理中愈漸凸顯的理念。
　　各國對NGO有不同的語言習慣，其中反映出對NGO的狹義和廣義兩種理解。按照法律制度，享有稅收優(yōu)惠政策的非營利性的組織，屬于狹義NGO的概念，如美國的“免稅組織”或英國的“慈善組織”；更廣泛的公民志愿組建、志愿參與的組織，屬于廣義NGO的概念，如美國的“非營利組織”或英國的“志愿組織”。這一語言習慣體現(xiàn)的是法律制度對公民結社的原則。在英美等西方國家。實行結社自由的制度，故而公民自發(fā)結成組織自然合法，不需要經(jīng)過法律審批，組織行為受到一般的法律規(guī)范，沒有對NGO特別的法律。從而，美國的“非營利組織”或者英國的“志愿組織”，主要是從組織功能上而言，指公民志愿結成的、不以營利為目的的組織，它們并不具有特定的法律意義。只有當組織要求取得稅收上的優(yōu)惠待遇，才需要經(jīng)過審批，獲得免稅資格后要受到相應的法律監(jiān)管，即美國的“免稅組織”或者英國的“慈善”，它們特指通過審批、獲得稅收優(yōu)惠資格的組織，是一個法律意義上的概念。
　　在中國，按照法律規(guī)定，社會組織在民政部門登記注冊為三種類型，即會員制為主的社會團體，作為實體性服務機構的民辦非企業(yè)單位，和資金為核心的基金會。截至2009年底，中國有各級注冊登記的社會組織約42.5萬個，包括社會團體23.5萬個，民辦非企業(yè)單位18.8萬個，基金會1780個。因為登記門檻過高，中國實際存在大量不能獲得注冊登記的NGO，據(jù)學者估計其比注冊登記的組織更多、更廣泛。中國的NGO產(chǎn)生于兩種不同的路徑，從而具有兩種不同的類型。第一條路徑是隨著改革開放中政府職能轉型、事業(yè)單位改革等趨勢，政府部門主動組建甚至運作的，掛靠在黨政機關或企事業(yè)單位的社會組織，用于承接政府轉移職能，分流人員等目的，產(chǎn)生“自上而下”的NGO，也被稱為政府辦NGO(G-NGO)。第二條路徑是在改革開放過程中，由公民基于社會需求發(fā)起，相對獨立運作的NGO，可稱之為“自下而上”的NGO，或者草根NGO。
　　
　　世界范圍內(nèi)NGO的活動、影響與作用
　　
　　在國際上，教育、健康、社會服務是NGO的主導領域，最優(yōu)秀的教育和醫(yī)療服務，都離不開私立的非營利學校、非營利醫(yī)院的身影。美國霍布金斯大學對22個國家的研究顯示，按照就業(yè)人數(shù)比，教育、衛(wèi)生保健、社會服務，分別占了非營利部門總量的30％、20％、18％。
　　在公民社會發(fā)達的國家，NGO在社會上的作用可謂無處不在。
　　第一，NGO是一支重要的經(jīng)濟與就業(yè)力量。根據(jù)霍布金斯大學的研究，在20世紀末，22個國家的非營利部門的支出達到1.1萬億美元，占GDP的4.6％，如果把它視為一個國家，它們則成為世界第八大經(jīng)濟體。這些非營利組織共提供了1900萬個支薪職位，占這些國家全部非農(nóng)就業(yè)的5％，或全部服務業(yè)就業(yè)的10％，或相當于全部公共部門就業(yè)的27％，其就業(yè)增長與社會總就業(yè)增長速度比為3:1。如果包括志愿者，非營利就業(yè)占上述三種就業(yè)的比例就分別達到7％、14％、41％；如果再計入宗教慈善，數(shù)目則更加可觀。
　　可見，NGO是一支重要的社會資源分配力量，并在提供就業(yè)崗位上有著獨特優(yōu)勢。非營利部門支出占各國GDP的比重，在美國是6.9％，英國是6.6％，日本是3.5％，中國不到1％。人口中志愿者的比例平均是28％，其中美國約為30-50％，英國為20-30％，日本約20％，中國的比例大約在3-8％。上述差異當然與NGO的發(fā)達程度有關，如英國平均每100個人即有一個NGO，美國平均每188人一個，日本每400人一個，中國按照100萬NGO計，大約平均1400人才有一個。
　　第二，NGO是與政府特性不同的公共治理主體。人們常常習慣地認為公共物品提供是政府的責任，實際上政府不可能完全承擔起過這種責任。人們的大量公共事務仍然是通過家庭、社區(qū)、公益或者互益的NGO等形式實現(xiàn)的。在20世紀后期公共治理變革浪潮興起以來，提出公共服務民營化和社會化的理念，公私伙伴關系(PPP)以及政府購買服務或者服務外包成為一種新的公共服務的實現(xiàn)方式。有人提出“第三方政府”或者“私部門政府”的概念，來形容NGO在公共治理中的獨特地位。與政府統(tǒng)一、強制、全局的管理模式不同，NGO作為一種社會自治機制，其特點是多元、志愿、定向、參與式的，因而在某些公共服務方面，其優(yōu)勢更加明顯。
　　(1)提供多元選擇。NGO是志愿投入，領域細化，專業(yè)性強，可以取向多元的需求。例如政府對基本義務教育負有責任，公立學校往往是大眾化、普惠性的，非義務教育更不能由政府統(tǒng)一提供；私立學校則提供更優(yōu)質的教育，多元化的教育模式，更獨立的教育理念，以及各種非義務教育等。國外在教育、醫(yī)療等公共服務的主體領域，都存在公立機構、營利性組織、非營利組織并存的局面。比如非營利性的學校，不僅起到拾遺補缺的功能，而且提供不同于公立學校的教育理念、教育方式，并構成多元化教育模式的重要部分，如全球最好的哈佛、斯坦福、劍橋、牛津等大學，均是私立的非營利學校，私立中學一般也比公立中學有更優(yōu)質的質量。
　　(2)專業(yè)化、貼近需求、深入細致的服務模式。NGO 有可能出現(xiàn)在社會需求的各個層次和各個領域，在每個需求點上帶來深入、細致的服務。一所聾人學校，一個“食物銀行”，一家社區(qū)社會企業(yè)，都有著很強的目標定位。這些本土性、專業(yè)性的組織，處在內(nèi)外交織的NGO紐帶之中，類似NGO“連鎖”的現(xiàn)象非常普遍，比如“食物銀行”就是一種在各個社區(qū)都可以辦的形式，每個組織服務身邊的社區(qū)，同時成為一種慈善模式，大大增強了NGO對本地社區(qū)的服務能力。
　　(3)弱勢中的弱勢、群體正義之上的公平正義優(yōu)勢。一方面，NGO在弱勢群體服務中甚為活躍，它們活動的一大特性是“使得沒有被聽到的聲音得以發(fā)出”。比如在印度，孟買城市最漂亮的高樓大廈下面，沿街就可以看到一排排的貧民窟，雖然有礙于城市的美觀，對居住的貧困人群而言卻是權利的保障，因為居住在城市核心，比集聚在遠離城市的邊緣地區(qū)，大大易化了他們謀生和發(fā)展的條件，在印度這種特色的社會平衡，與大量活躍在扶貧領域的NGO使得貧困人群的聲音得以在宏觀政策上體現(xiàn)有關。NGO另一方面的優(yōu)勢是可能超越政治、地域、國別、政府任期等的限制，致力于人類的長遠福祉，比如無國界醫(yī)生組織超越于國家利益的行為。
　　(4)NGO的倡導功能。NGO在自身提供公共服務的同時，還具有重要的政策倡導價值，即讓各種不同的聲音可以反映入公共政策的制定和執(zhí)行過程，促進政策的科學性，促進政府、企業(yè)及第三部門自身的責信。比如公民教育，環(huán)保組織對環(huán)境價值的倡導，殘疾人權益保護立法的倡導等。英國1998年工黨在執(zhí)政后與NGO簽立《政府與志愿及社區(qū)部門關系協(xié)定》，在國家政策層面確立政府與NGO之間的“伙伴關系”，其源頭就是英國志愿部門的倡導組織或稱代言組織――志愿部門委員會提出的“迎接挑戰(zhàn)：21世紀志愿行動”的報告，其后的整個協(xié)議研制、簽訂、執(zhí)行過程，也是志愿部門委員會與其他代言機構聯(lián)合工作組，同布萊爾政府協(xié)同工作的結果。它從一個側面體現(xiàn)了倡導組織的影響力。
　　總體上，政府的特點在于統(tǒng)一行動、宏觀協(xié)調，而NGO在公共治理中更利于多樣選擇、深入服務、跨部門合作、參與式治理，二者形成相互的督促。
　　第三，NGO是公民參與和自治性的生活方式。NGO對于社會的意義不僅在于能否更好滿足社會需求，而更在于他們作為一個群體，如何實現(xiàn)彼此的互惠和提升共同的福祉。比如同樣面對貧困，簡單的通過財政均貧富、救濟給予，同在參與式的發(fā)展中，幫助他們增強自我發(fā)展的能力、自我表達的話語權，意義便不一樣。比如災害發(fā)生，通過單位或者某個機構收款、發(fā)款、救濟，社會變成一個資源供給方，公民的參與就非常被動，也不利于資源的有效配置；如果自發(fā)組織活躍，就可以深入需求的細節(jié)環(huán)節(jié)，從而調動更多的志愿資源、監(jiān)督資源的有效使用，促進公民責任。所以志愿的、自發(fā)的社會組織，自治性的社會生活，本身就是一種生活方式，它增強人們相互之間的信任、關聯(lián)和社會紐帶，發(fā)展人們自我負責、互助互益、自治生活的能力。獨立責任、信任協(xié)作的公民，是公民社會的落腳點，也是一個國家持久發(fā)展的根基。
　　西方國家NGO的歷史源遠流長，英國的互助社傳統(tǒng)早在公元55年就已形成，很多非營利醫(yī)院和私立學校在12-13世紀已經(jīng)建立，美國更是NGO早于政府建構著人們的社會生活。《志愿城市》一書研究歷史發(fā)現(xiàn)，在英國和歐洲早期城市化過程中，很多公共事務，包括道路、安全、警察、教育、城市規(guī)劃，乃至海上燈塔等典型公共物品，都是志愿機制提供的，說明志愿性的生活方式遠比我們目前理解的要作用廣泛。
　　
　　NGO的運作機制
　　
　　在NGO發(fā)達成熟的國家，NGO在運作機制上有哪些保障呢?
　　NGO的首要特性是非政府性，即它是獨立于政府運作的社會機制。所謂“獨立性”，并不是指目標不同，或者資金無關，或者功能上不能有協(xié)同，它指的是在組織層面上的獨立性，或者說是在法律上的主體獨立性，即組織有能為其決策負責的治理和決策機制。
　　在組織獨立性的前提下，NGO運作機制中最重要的保障是治理結構，特別是理事責任。理事會是NGO的決策主體，也是責任主體。理事會責任有兩種常見的模式，一種是理事會決議，由理事長單獨享有組織代表權，另一種是每一個理事均可以代表組織作出決定和簽署文件，并負相應的責任。無論哪一種，理事對于重大決策都是負有實際責任的，比如在英國，NGO的理事對其決策負有無限責任，如果有故意的濫用決策權(而不是判斷失誤或者正當?shù)娘L險)造成組織損失，理事可能連自身的家財都得賠償進去。因為治理機制的重要性，所以對于理事的規(guī)制就非常細致，比如理事會人數(shù)、構成、責權、如何避免關聯(lián)交易等。因為具有實際決策權力和責任，理事會的人數(shù)通常在3-12人，不能太少由一人決策，也不能太多使得權責無法履行。
　　NGO的資源運作有什么特點?可以從資源來源和使用兩個方面來闡述。就資源來源而言，通常都認為捐贈是NGO的特色資源來源，但從各國的實際情況看，捐贈雖然是NGO的特色資源，卻并不是其主導資源來源�；舨冀鹚勾髮W對22個國家的研究數(shù)據(jù)顯示，來自個人、企業(yè)和基金會的捐贈僅占NGO收入的11％，而其接近一半(49％)的收入來源是會費和運作經(jīng)營，另外來自公共部門的資金占到40％。它充分說明了一個問題，即NGO的經(jīng)營與其宗旨實現(xiàn)同樣是重要的。這其中涉及兩個問題：第一，“非營利性”與組織經(jīng)營的關系。非營利性的判斷標準是：組織不以營利為目的；經(jīng)營收益不在成員之間分紅；組織解散時資產(chǎn)通過轉贈類似組織等形式保持自身的延續(xù)性。非營利性并不包含不能經(jīng)營的含義。第二個問題是，非營利性組織的經(jīng)營有什么約束。國外一般會對非營利組織經(jīng)營的性質和額度有一定限制，比如英國規(guī)定“基本目的交易”和“非基本目的交易”，前者指在實現(xiàn)NGO主要目的過程中所進行的交易，如學校的課程費用、博物館舉辦藝術展覽的門票收入和相關教育物品的出售、養(yǎng)老院提供的住宿費用等；后者指與NGO基本目標或宗旨無關的經(jīng)營，其中又規(guī)定在年收入5000英鎊以內(nèi)或者該組織年收入額25％以下的“小額交易”，可以有不超過5萬英鎊計入免稅收入。否則，慈善組織則需要成立獨立的公司來進行商業(yè)運營。另一方面，財政資源的支持也是NGO資源來源的重要方面。霍布金斯大學上述研究顯示，在衛(wèi)生、教育和社會服務領域，財政資金對NGO的收入尤其重要，在NGO總收入中達到45％到55％。財政資金使用的主體方式是公共服務購買。
　　再從NGO的資源使用來看，NGO，尤其是基金會，被稱為“散財之道”。就是說，與企業(yè)累積財富的目的不同，NGO的目的是合理的使用財富，實現(xiàn)社會目標。對于一個成熟的NGO發(fā)展環(huán)境而言，NGO獲得資金的程度應該取決于其花錢的能力。這需要公民對其捐贈有明確的意向、問責的機制，以及公開公平的競爭機制等。比如臺灣地區(qū)的NGO在“9?21”大地震后風潮云涌，募款非常容易， 但是若干年后能夠繼續(xù)維系下來，獲得社會公信力的組織，就體現(xiàn)出自己的運作特點、創(chuàng)新及規(guī)范性了。
　　NGO的資源運作還涉及一個新興的概念――社會企業(yè)，即運用企業(yè)運作模式，實現(xiàn)社會公共目的。英國是最早提出“社會企業(yè)”的國家，比如英國非常成功的一家社會企業(yè)《大問題》雜志社，其自身類似于一家經(jīng)營性的雜志社，但是雜志采取了特殊的營銷途徑，即只通過無家可歸者在街頭售賣的形式發(fā)行，雜志社用較低的價格提供給無家可歸者，后者通過出售雜志獲得營生。與以無家可歸者為內(nèi)容的雜志不同，《大問題》雜志內(nèi)容與無家可歸者毫無關系，是一本頗具可讀性的普通雜志，但是由于其特有的慈善定位，它可以獲取很多志愿資源，包括對名人的獨家采訪等，如雜志封面文章常常是其他雜志不可能讀到的獨家專訪，從而提升了雜志的商業(yè)價值，使其成為發(fā)行量最大的雜志之一，反之增強了其公益目標的實現(xiàn)。類似《大問題》雜志社的組織，找到商業(yè)價值與公益價值相互反饋增強的經(jīng)營點，可以完全通過自我運營實現(xiàn)社會目標，是為社會企業(yè)的價值所在。社會企業(yè)給NCO的組織運作提供了新思路，其作用特別在解決吸毒、失業(yè)、貧困、青少年犯罪等最嚴峻的社會問題中，顯示出獨特價值。
　　中國NGO的組織自身能力建設和外部法律環(huán)境、部門平臺的建設，都比較薄弱，如上所述NGO組織的獨立性、治理結構和治理責任、資源運作與宗旨管理、募款和公民參與，以及NGO部門聯(lián)盟與支持性組織發(fā)展，是中國NGO最有必要加強的。
　　
　　中國NGO的現(xiàn)狀與發(fā)展
　　
　　在中國，自上而下的NGO在數(shù)量上仍然占據(jù)絕對主導地位；同時，包括工、青、婦、科協(xié)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺聯(lián)、工商聯(lián)在內(nèi)的被法定免于登記的八大人民團體，全國各級的數(shù)量達到700萬個，加上文聯(lián)、作協(xié)、殘聯(lián)、記協(xié)、宋慶齡基金會、紅十字總會等在編辦核定免于登記的組織共25家，形成龐大的自上而下NGO的體系。近年來，自下而上的NGO生長較快，尤其基層備案制的創(chuàng)新，給社區(qū)NCO等提供了更大空間，但并沒有改變自上而下NGO主導的形勢，同時在大量發(fā)生的基層NGO中，如社區(qū)組織中，“政府引導、社會運作”是一種常見的模式，使得兩種組織類型的定位更加混合。以環(huán)保領域為例，中國第一家環(huán)保組織――中國環(huán)境科學學會于1978年5月成立，是政府部門發(fā)起成立的環(huán)保民間組織；到1991年遼寧省盤錦市黑嘴鷗保護協(xié)會注冊成立，1994年“自然之友”在北京成立，民間自發(fā)的環(huán)保組織才開始發(fā)展起來，截至2005年底，中國共有各類環(huán)保民間組織2768家，其中政府發(fā)起成立的占49.9％，學生環(huán)保社團及其聯(lián)合體占40.3％，其他民間自發(fā)組成的僅202家，占7.3％，國際環(huán)保民間組織駐華機構占2.5％。
　　在發(fā)生歷程上，呈現(xiàn)兩條路徑共同增長的勢態(tài)。改革開放早期成立的NGO中，很多具有一定的政府背景；自下而上的NGO自改革開放以來有過兩次發(fā)展高潮，第一次是在1980年代中后期，第二次是自1998年至今。進入21世紀以后的十年以來，無論是民政部門注冊登記的社會組織，還是公民自發(fā)的草根NGO，都呈現(xiàn)出持續(xù)發(fā)展的趨勢。其中，伴隨政府改革，自上而下的NCO在數(shù)量、資金、人員、領域等方面繼續(xù)擴張；另一方面，自下而上的NGO發(fā)展呈現(xiàn)數(shù)量迅速增加、種類擴展、組織層次提升、領域細化、公民參與廣泛、專業(yè)性增強的多元發(fā)展局面，在市、區(qū)縣級逐漸有自下而上的NGO獲得登記，部分更基層的NGO在備案制體制創(chuàng)新之下獲得備案，2004年《基金會管理條例》使得私人創(chuàng)辦基金會、境外基金會在華設立代表機構有了可能的法律途徑。
　　在組織功能上，體現(xiàn)為“用社會的錢，辦政府的事”和“政府職能不足，社會自我補充”兩種意圖導向。對于自上而下的NGO而言，其成立初衷大體有以下三種：其一，動員和整合社會資源履行政府職責，比如青基會“希望工程”在補充教育資源不足上的作用，再如“5?12”震災救災過程中，紅十字會系統(tǒng)吸納的社會資金超過100億，尤其在早期構成對財政資金的有力補充。其二，在行政改革中保持政府控制力和職責履行，如機構改革國家機關翻牌成立社會組織，社區(qū)建設中政府建立社區(qū)服務中心，以及在對外交往中以民間組織的名義更好實現(xiàn)國家參與國際事務的意愿等，這些社會組織的成立在很大程度上是運用社會機制和社會資源，保持國家的控制能力；其三，體制改革中人事安排的需要，部分政府辦NGO在成立之初并沒有明確的功能需求，而是為了安排在精簡崗位中退下來的領導人員，屬于因人設組織，客觀上起到了緩解改革阻力的作用。與此相比，自下而上的NGO主要源于社會的內(nèi)生需求，是對政府職能履行不足的認識，以及改革開放以來經(jīng)濟和社會空間擴展的伴生物。它們可能出現(xiàn)在社會生活的各個領域，其中，殘疾人服務、行業(yè)組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟技術組織、社區(qū)組織、養(yǎng)老服務等領域是組織發(fā)展較多的，環(huán)保、艾滋病防治等領域是倡導性較強的，在企業(yè)公益、基金會、公民教育、思想庫等領域，雖然組織發(fā)育有限，卻是新型和潛在影響力的；在國際上NGO占據(jù)重要地位的私立學校、非營利醫(yī)院、代言組織等領域，中國的NGO還沒有真正發(fā)展起來。
　　在運作機制上，兩類NCO存在來自于不同原因的能力欠缺。自上而下的NGO擁有法律地位優(yōu)勢和政策地位優(yōu)勢，但行政色彩明顯影響了其組織功能。比如其在治理機制上，決策權責不獨立，理事機構龐大有數(shù)十甚至上百人，在正式理事會之外的政府決策或者政府領導人決策起到重要作用，主要人事按照編制和行政級別運作，人事任免要通過黨政有關部門，對體制內(nèi)資金或非資金資源依賴等。這些形成自上而下NGO“服務政府”的組織定位，無法發(fā)揮NGO深入社會的特色；對于有些政府只給政策而不給資源的政府主辦NGO而言，同時還面臨向市場尋找資源的壓力，所以可能形成既對上服務又對下服務的雙重取向，是很多組織定位漂移、運作無力的重要根源。對于自下而上的NGO而言，它們根植于社會，但是因為成長環(huán)境受制約較多，各種資源的個人依賴性強，從而領導人個人特征較為突出，一個有影響力的NGO與一個精英人物幾乎等同起來。在第一代領導人向第二代領導人轉接的過程中，組織的規(guī)劃化建設、治理結構、專業(yè)化、持續(xù)化發(fā)展等一系列問題暴露出來，引發(fā)了草根NGO的能力建設反思熱潮。在此背景下，進入21世紀以來，NGO的能力支持組織需求增大，借鑒企業(yè)專業(yè)化管理、組織診斷成為很多NGO的意愿，自律聯(lián)盟等聯(lián)合行動也不斷出現(xiàn)，促動NGO的升級換代；同時，企業(yè)、企業(yè)家、專業(yè)人士參與的新型組織不斷出現(xiàn)，為自下而上NGO注入新的生命力。
　　對中國NGO和公民社會的發(fā)展現(xiàn)狀做一個基本判斷，可以認為當前NGO的發(fā)展，包括自下而上和自上而下兩條路徑的生長，均具有蓬勃演進的勢頭，政府的政策導向呈現(xiàn)選擇性控制和選擇性促進并重的特點。未來NGO發(fā)展的動力和挑戰(zhàn)均在增強，它可能會改變現(xiàn)有NGO的運作模式和發(fā)展格局。
　　
　　(責任編輯：王　棟)

相關熱詞搜索：中國 視野 發(fā)展 NGO:國際視野與中國發(fā)展 ngo發(fā)展交流網(wǎng) 大學生國際化視野