像其他外交政策一樣，美國對華貿(mào)易政策建立在國家利益基礎之上。那么，什么是美國的國家利益?美國資本主義多元民主政治，美國社會各階層、各種政治、經(jīng)濟、文化利益集團的政治博弈又是如何在美國的對華貿(mào)易政策中表現(xiàn)出來的呢?
　　
　　美國對華貿(mào)易背后的多元主義利益集團政治
　　
　　什么是指導美國外交政策的基本原則呢?一些學者認為，國家利益應為美國外交政策的基礎；另一些學者則將國內(nèi)價值觀念作為外交行為基礎。還有一些學者認為，美國的外交理念由三種對立的意識形態(tài)組成，即世界自由主義，排外主義和多元文化主義。這種多元論是以利益集團政治為基礎的。也即是說，美國外交政策是各種類型的利益集團之間的沖突和協(xié)商的結(jié)果，這包括經(jīng)濟、政治、意識形態(tài)、文化、宗教以及種族群體。然而，一種經(jīng)常被引用的美國外交政策的社會經(jīng)濟基礎理論是精英――商業(yè)主導理論。依據(jù)這一理論，富有的資本家們主導美國社會，政治競爭實質(zhì)上是商業(yè)集團之間的競爭。強大的經(jīng)濟集團操縱公眾輿論、民主以及多元主義政治。外交政策的官僚們是從具有大法律、大金融和大商業(yè)背景的精英中錄用來的。這些人在任職期間與商業(yè)界保持緊密聯(lián)系。外交政策制定方面最重要的經(jīng)濟聯(lián)系是“軍事一工業(yè)復合體”。這一理論將勞工、農(nóng)業(yè)以及種族群體在外交政策制定方面的影響最小化。
　　近年來，關于外交政策制定方面的利益集團政治的討論已經(jīng)偏離精英一商業(yè)主導，而傾向于多元主義。所謂的新趨勢是：利益集團隨著20世紀60年代以來的信息技術(shù)的發(fā)展、服務部門的擴張，以及民權(quán)運動的發(fā)展，已經(jīng)變得更加多樣化，傳統(tǒng)上弱小或被邊緣化的群體在外交政策制定方面變得愈加引人注目。除了傳統(tǒng)的利益集團，現(xiàn)在還有公眾利益集團、宗教群體、意識形態(tài)群體、退伍軍人群體、智囊?guī)�，以及外國游說集團。這些利益群體涉足政治，得益于傳統(tǒng)的游說活動，也得益于一些新的機遇，比如，在60年代后期和70年代，一些法案要求公眾聽證和評論一些政府機構(gòu)起用公民咨詢委員會。這種利益集團政治改變著總統(tǒng)、國會、政黨在外交政策制定中的作用。總統(tǒng)和國會依據(jù)憲法分享制定外交政策的權(quán)力，但二者的權(quán)限是模糊的。傳統(tǒng)上，平衡點側(cè)向總統(tǒng)，但隨著時間的推移而發(fā)生變化。在美國歷史的早期，多半是行政享有主導權(quán)。內(nèi)戰(zhàn)后，在外交事務中，國會很活躍，抗衡總統(tǒng)。二戰(zhàn)后，行政主導在外交事務中卷土重來。作為三軍統(tǒng)帥和首席外交官，總統(tǒng)大權(quán)在握。因而，總統(tǒng)府被稱為“專橫的總統(tǒng)府”。然而，國會權(quán)力在70年代起死回生�？偨y(tǒng)權(quán)力不僅受到國會所制定的新法律的遏制，而且，受到國會議員以個人名義提出的法律訴訟的挑戰(zhàn)。
　　這種國會復興與利益集團之間的斗爭有關聯(lián)。但利益集團的對立也分化國會，使得國會更易于被總統(tǒng)所操縱。通常，政黨的作用主要體現(xiàn)在國內(nèi)政策方面。但現(xiàn)在對立的利益集團之間的拉鋸戰(zhàn)使得黨派在外交事務方面更為引人注目。因而有學者認為，自從70年代初以來，美國外交政策制定體系變得更加公開，更具有爭議性和多元化，并且“更像相對而言的國內(nèi)政策制定”。伴隨著外交政策制定方面的新情況，在緩和的國際環(huán)境中，國際貿(mào)易快速擴張。隨著相互對立的利益集團的影響不斷增長，國際貿(mào)易政策制定越來越與勞工權(quán)利、環(huán)境問題、人權(quán)以及其他跨國問題相交織，并因商業(yè)和勞工群體的分化而復雜化。
　　北美自由貿(mào)易協(xié)定和對華貿(mào)易政策是近年來兩個最重要的貿(mào)易問題。關于這兩個問題的論爭牽連到大部分美國利益集團。這些利益集團圍繞自由貿(mào)易和貿(mào)易保護主義的對立而結(jié)盟。
　　有研究認為，主要有兩個參與對華貿(mào)易論爭的廣泛聯(lián)盟。商業(yè)和農(nóng)業(yè)群體倡導無條件延長中國的最惠國地位，在美持不同政見的中國學生、人權(quán)組織、工會以及宗教團體則主張取消中國的最惠國地位或使它成為有條件的。如果我們考慮從1990年到2000年的整個論爭過程，我們可以看到這兩個聯(lián)盟的對立在中國對美國的貿(mào)易地位的論爭中是一貫的。然而，論爭的焦點變換了三次。
　　最惠國待遇于1979年首次被給予中國，受制于依據(jù)1974年貿(mào)易法案的杰克遜一凡尼克修正案的年度評審。在“八九風波”之前，這一冷戰(zhàn)遺物在對中國的最惠國地位的年度評審中大多被忽視。1990年，對于中國國內(nèi)的人權(quán)問題的關注引發(fā)了論爭，聚焦在自由貿(mào)易觀點與保護人權(quán)觀點的爭議上。從1991年到1993年，人權(quán)聯(lián)盟擴展了對于中國政治缺陷的渲染。人權(quán)聯(lián)盟所提出的用來反對延續(xù)中國的最惠國地位的理由涉及貿(mào)易障礙、武器擴散、武器技術(shù)轉(zhuǎn)讓、政治犯、利用囚犯勞動來生產(chǎn)外貿(mào)產(chǎn)品、中國對香港的態(tài)度、中國的知識產(chǎn)權(quán)、強迫墮胎以及非自愿絕育等。這些人權(quán)問題逐漸地被淡化了。從而，這一聯(lián)盟的貿(mào)易保護主義的實質(zhì)變得更加直截了當。1994年，當克林頓將中國的貿(mào)易問題與人權(quán)脫鉤時，對于中國人權(quán)的論爭暫時冷卻下來。但對于其他問題的論爭在美國國會的年度評審中繼續(xù)出現(xiàn)，并且，在2000年，與中國進入世界貿(mào)易組織相聯(lián)系，在討論給予中國永久性正常貿(mào)易關系時，人權(quán)問題再次熱起來。這次，加上了貿(mào)易赤字和所謂的原子技術(shù)諜報，并且兩個聯(lián)盟都比以前動員得更加充分。
　　對立聯(lián)盟的組成基本上是穩(wěn)定的，只有一些微妙的變化。不管是商業(yè)界，還是勞工界，聯(lián)盟都不是鐵板一塊，并且，兩個聯(lián)盟都變得越來越寬泛。在外國游說集團中，中國持不同政見者們在開始時參加了保護主義聯(lián)盟。然后，他們中的大部分，特別是持不同政見的學生退出了。同時，代表臺獨的說客們與貿(mào)易保護主義聯(lián)盟結(jié)盟。
　　整個論爭過程中的一個共同現(xiàn)象是，貿(mào)易保護主義聯(lián)盟是吵鬧喧嚷的，并且，越來越復雜化，但效果卻不很明顯。另一方面，自由貿(mào)易聯(lián)盟一直是穩(wěn)定和成功的。本來貿(mào)易保護主義聯(lián)盟的要求是取消中國的最惠國地位，然后使中國的最惠國地位成為有條件的，再然后繼續(xù)維持對于中國最惠國地位的年度國會評審。最后當沒有能夠維持年度評審時，貿(mào)易保護主義聯(lián)盟輸?shù)袅诉@一政治游戲。但失敗是不徹底的，權(quán)力平衡并不是簡單地偏向自由貿(mào)易聯(lián)盟。
　　
　　圍繞對華貿(mào)易政策的國會政治
　　
　　據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》記載，自從1982年以來，美國是緊隨日本之后中國的第二大貿(mào)易伙伴。美國人口普查局表明，自從1996年以來，中國是緊隨墨西哥之后美國的第四大貿(mào)易伙伴。由于越來越密切的雙邊經(jīng)濟依存，除與軍售和軍事關系有關的制裁，美國從來沒有像它對待前蘇聯(lián)那樣，在經(jīng)濟懲罰中國上動真格的。按照美國人的實用主義世界觀，美國親中國的貿(mào)易政策是符合自身利益的。這就是為什么在談到眾議院通過中國的永久性正常貿(mào)易關系法案時，議員吉姆?戴維斯說：“我們應當這樣做，對于我們國家來說，這是一件正當?shù)氖虑��！?
　　然而，利益沖突和政治的新合作主義對自由貿(mào)易代表美國的國家利益的斷言提出了挑戰(zhàn)。在這種新合作主義政治的“利益表現(xiàn)”之下，政府持續(xù)地處于各方面的利益集團的壓力之下，政治是利益集團之間和利益集團與政府之 間的交易。因此，中國的最惠國地位和永久性正常貿(mào)易關系基本上是在美國的合作主義政治結(jié)構(gòu)中，即商業(yè)界和勞工界之間的爭斗和妥協(xié)中形成的。
　　就全國范圍來說，主張貿(mào)易擴張的強大的商業(yè)界支持對中國的永久性正常貿(mào)易關系。這包括商會、商業(yè)圓桌會議、美中貿(mào)易商業(yè)聯(lián)盟、美國農(nóng)場會社聯(lián)合會、全國零售業(yè)聯(lián)合會、美國信息技術(shù)協(xié)會、美中商業(yè)理事會、美國飼料工業(yè)協(xié)會、特別化肥工業(yè)委員會、美國玩具生產(chǎn)商會，以及藥物研究和生產(chǎn)商會。支持中國加入世界貿(mào)易組織和給予中國永久性正常貿(mào)易關系的是跨國集團公司以及其他全球經(jīng)濟的預期受益者，包括波音、戴爾、美國電報電話公司、美國在線、微軟、花旗集團、美泰，以及好萊塢等。
　　另一方面，強有力的有組織的勞工界反對中國加入世貿(mào)組織和對中國的永久性正常貿(mào)易關系。這包括勞聯(lián)一產(chǎn)聯(lián)和卡車與電業(yè)工人國際社團。一些受外貿(mào)沖擊的工業(yè)的貿(mào)易協(xié)會，比如，美國紡織制造商協(xié)會與勞工結(jié)盟，反對中國加入世貿(mào)組織和對中國的永久性正常貿(mào)易關系。地球之友等環(huán)保組織，以及一些宗教團體與勞工結(jié)盟，但只有勞工群體是這一聯(lián)盟的核心群體。
　　結(jié)果，在1990年形成的針對對華貿(mào)易的兩個對立的聯(lián)盟在2000年持續(xù)存在。這兩個聯(lián)盟不僅更廣泛，而且，在自由貿(mào)易相對于貿(mào)易保護主義的意識形態(tài)對立上更堅定，其關注點卻比以前更多樣化、復雜。在貿(mào)易保護主義聯(lián)盟中，有商業(yè)保護主義集團和勞工保護主義集團。同時，在兩個陣營之間，有一些皈依者。一些通常與保護主義站在一起的組織，比如，支持稅收改革的美國人(協(xié)會)和美國服裝制造商協(xié)會，加入了自由貿(mào)易陣營。
　　在人權(quán)、宗教自由、上作崗位減少、貿(mào)易赤字、囚犯勞動、環(huán)境保護，以及武器擴散等問題上，爭論集中在中國加入世貿(mào)組織和對中國的永久性正常貿(mào)易關系對于工作崗位的沖擊。據(jù)調(diào)查，95％以上的美國人認為，保護美國的工作崗位是最重要或相當重要的。然而，美國人對于經(jīng)濟全球化并不是那么有同感。57.1％的失業(yè)者將全球化看作最糟的，而只有15.6％的全日工作者和13.6％的半日工作者同意這一看法。這里的實際差異是：擴張著的商業(yè)界將經(jīng)濟全球化看作為美國人創(chuàng)造工作機會，而工會和受外貿(mào)沖擊的商業(yè)則將全球化看做是將工作從美國轉(zhuǎn)移到其他國家去。
　　至于中國加入世貿(mào)組織和中國的永久性正常貿(mào)易關系，在擴張著的商業(yè)界看到從中國方面在總體上砍掉17％的關稅所得；受外貿(mào)沖擊的商業(yè)則看到由于增加進口便宜的中國貨，美國市場上的競爭更激烈；工會看到的是在中國創(chuàng)造了更多的工作機會，并擔心在美國會有工作崗位的丟失。俄亥俄州阿克倫市的勞工領袖們在克林頓于2000年5月會見他們時，向克林頓直接表達了他們對于丟失工作的關切。然而，為克林頓政策進行辯護的麻省理工學院名譽教授羅伯特?索洛卻解釋說，工作機會的創(chuàng)造來自擴大的美中貿(mào)易，比如說，中國人會與美國人競爭一些低工資工作，而中國的市場則會為有技能的美國人提供高工資的工作。
　　立法的結(jié)果是大商業(yè)的勝利和受外貿(mào)易沖擊的商業(yè)及勞工的失敗。然而，貿(mào)易政治是一樁妥協(xié)買賣。在過去，受外貿(mào)沖擊的商業(yè)得到進口限制，進口禁令和進口配額的保護，同時，受對外貿(mào)易沖擊的工人則因《貿(mào)易調(diào)節(jié)援助法令》和貿(mào)易法案中的特許而得到補償�，F(xiàn)在，國會在于2000年5月24日在眾議院以237票對197票通過的對中國永久性正常貿(mào)易關系法案中附加了一些條件。這些條件包括保護美國商業(yè)和工人不受從中國進口浪潮傷害的一項法令。
　　地方主義是兩個對立聯(lián)盟的又一特征。在一定程度上，商業(yè)保護主義和勞工保護主義相互融合為一個單一的保護主義，利益集團針對對華貿(mào)易關系而沿著地區(qū)性陣線發(fā)生分化。在針對對華貿(mào)易問題的爭斗中，一些地區(qū)的商業(yè)和勞工一起站在自由貿(mào)易立場一方，而其他一些地區(qū)的商業(yè)和勞工則一起站在貿(mào)易保護主義一方。這是由于外貿(mào)導向工業(yè)和受外貿(mào)沖擊工業(yè)之間的利益沖突。地區(qū)性商業(yè)協(xié)會，比如，新英格蘭貿(mào)易公司(協(xié)會)和華盛頓國際貿(mào)易理事會，在這一方面特別突出。大部分工會追隨勞聯(lián)一產(chǎn)聯(lián)的反華立場。然而，最響亮的聲音來自受外貿(mào)沖擊的工業(yè)的工會，比如，聯(lián)合鋼鐵工人和聯(lián)合汽車工人，而在外貿(mào)導向商業(yè)中，比如，在零售商業(yè)和電腦工業(yè)，以及電訊業(yè)中，工會則保持沉默。外貿(mào)導向企業(yè)中的工人對于對中國永久性正常貿(mào)易關系的支持由2000年4月份的游說明顯地表達出來，這次游說由自由貿(mào)易聯(lián)合會中的商業(yè)組織發(fā)動，在游說中，向國會議員游說的人中既有公司行政官員，也有公司工人。
　　一種流行的關于貿(mào)易問題的地區(qū)性利益沖突的觀點是：分化在一邊沿著紡織州、石油生產(chǎn)州、重工業(yè)州和鋼鐵州形成，在另一邊則沿著農(nóng)業(yè)州形成�，F(xiàn)在，在農(nóng)業(yè)這一邊，加上了電腦和電訊。就當前高度分化的經(jīng)濟來說，一個地區(qū)中上升工業(yè)的影響會受到同一地區(qū)衰落工業(yè)影響的抗衡。外貿(mào)導向工業(yè)的影響和受外貿(mào)沖擊工業(yè)的影響在同一地區(qū)內(nèi)的集合效果更為重要。因此，可以將近年來的外貿(mào)增長情況作為支持或反對一項國際貿(mào)易政策的經(jīng)濟基礎。
　　依據(jù)由美國商業(yè)部國際貿(mào)易局貿(mào)易經(jīng)濟分析辦公室提供的資料和美國《國會季刊每周報告》公布的國會投票記錄，在從1993年到1998年間，外貿(mào)增長最高的五個州中，來自四個州的大部分眾議員投票支持對中國的永久性正常貿(mào)易關系，而在五個外貿(mào)增長最低的州中，只有來自兩個州的眾議員的過半數(shù)投票支持對中國的永久性正常貿(mào)易關系。用線性回歸檢驗的五十個州的外貿(mào)增長與眾議院投票的統(tǒng)計相關性是有效的。參議院投票不是明顯地沿著地區(qū)性陣線分化，只有一票棄權(quán)的差異。這與參議院的更為保守的趨向相一致。國會投票的結(jié)果表示：地區(qū)性利益差異是對華貿(mào)易爭論中的一個重要的基礎因素。
　　
　　(責任編輯　王　棟)

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