實(shí)踐表明，對(duì)改革的整體設(shè)計(jì)不足。已經(jīng)使當(dāng)前改革面臨越來(lái)越大的風(fēng)險(xiǎn)。 　　 　　中共中央“十二五”規(guī)劃建議在強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的改革時(shí)，提出了要“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”的理念。“頂層設(shè)計(jì)”這個(gè)概念，強(qiáng)烈表達(dá)了整體地、全方位地推進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)體制改革的意向，是值得深入研究、也是迫切需要深入研究的一個(gè)大課題。
　　何謂“頂層設(shè)計(jì)”?就整個(gè)國(guó)家的改革而言，頂層就是最高層，就是全黨全國(guó)這一層。重視“頂層設(shè)計(jì)”，就是要求加強(qiáng)對(duì)改革的統(tǒng)籌力度，就是要求我們把已經(jīng)進(jìn)行或?qū)⒁�進(jìn)行的改革、創(chuàng)新，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治、中國(guó)特色社會(huì)主義文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)等基本方向、基本目標(biāo)、基本價(jià)值進(jìn)行更具操作性的連接，就是要求我們把改革真正提升到制度、體制、機(jī)制建設(shè)的層面。簡(jiǎn)言之，就是要求全面設(shè)計(jì)，為有序改革提供可供遵循的“序”。
　　之所以強(qiáng)調(diào)對(duì)改革進(jìn)行全面設(shè)計(jì)、規(guī)劃，說(shuō)到底，還是因?yàn)楦母镞M(jìn)入了深水區(qū)。在深水區(qū)，各種深層次的矛盾紛紛顯露，盤(pán)根錯(cuò)節(jié)地聯(lián)系在一起，已經(jīng)很難分清純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題或是社會(huì)問(wèn)題。例如人們熱議的民生問(wèn)題，既不能簡(jiǎn)單看作是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也不能只當(dāng)作社會(huì)問(wèn)題來(lái)解讀，更不能僅僅作為執(zhí)政黨落實(shí)“為人民服務(wù)”宗旨的具體舉措來(lái)對(duì)待。它是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，因?yàn)榉峙渲贫鹊母母锸菫槠涫�；它也是政治�?wèn)題，因?yàn)槊裆�是�?duì)公眾利益訴求的回應(yīng)，而當(dāng)家作主無(wú)疑是人們的更高追求；它更是社會(huì)問(wèn)題，因?yàn)榻鉀Q好這個(gè)問(wèn)題，社會(huì)才有穩(wěn)定，才有向心力。
　　實(shí)踐表明，對(duì)改革的整體設(shè)計(jì)不足，已經(jīng)使當(dāng)前改革面臨越來(lái)越大的風(fēng)險(xiǎn)。綜觀今天的改革，我們不難看到一種矛盾的現(xiàn)象。一方面，不少地方和部門(mén)都強(qiáng)調(diào)改革創(chuàng)新，各種各樣的改革嘗試似乎從未停止過(guò)，令人目不暇接，有的還時(shí)不時(shí)引起媒體的熱捧；另一方面，人們似乎對(duì)改革還有諸多不滿(mǎn)意。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的深層次原因，正是改革整體設(shè)計(jì)和規(guī)劃不到位。對(duì)改革的必要性和迫切性，我們是有深刻認(rèn)識(shí)的。但我們往往理所當(dāng)然地認(rèn)為，要求既已提出，接下自然要由地方和部門(mén)去落實(shí)。于是，改革變成了各地方各部門(mén)的工作創(chuàng)新。這些創(chuàng)新加總，便被看成是改革的具體體現(xiàn)。事實(shí)上，這個(gè)邏輯是有問(wèn)題的。改革固然要落實(shí)到地方和部門(mén)，但地方和部門(mén)的改革不是改革的全部，更不能代替全局性的改革。相反，只有在整體設(shè)計(jì)和規(guī)劃的情況下，才能保證地方和部門(mén)的創(chuàng)新有正確的方向。不然，這些所謂的改革和創(chuàng)新可能更容易被解讀為“作秀”和“政績(jī)工程”，不但和“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的要求相去甚遠(yuǎn)，而且還會(huì)為部門(mén)利益、既得利益的擴(kuò)展提供空間。
　　一些部門(mén)打著改革、創(chuàng)新旗號(hào)擴(kuò)張權(quán)力，既得利益膨脹，已經(jīng)不是個(gè)別現(xiàn)象，改革確實(shí)存在被碎片化的可能。這種改革變形、改革碎片化現(xiàn)象，損害了改革的權(quán)威，消解著黨的執(zhí)政合法性，使改革化于無(wú)形，令人憂(yōu)慮。從這個(gè)意義上講，加強(qiáng)改革的整體設(shè)計(jì)、頂層設(shè)計(jì)，是從根本上遏制和削弱既得利益擴(kuò)張、把他們對(duì)改革的消極影響降到最低限度之必需。
　　加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，需要專(zhuān)門(mén)的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)不是要拿出詳盡無(wú)遺的方案，而是把握規(guī)律，明確方向，劃定邊界，為改革建“序”。我國(guó)的改革，還是要走鄧小平早已指明的那條道路，即鼓勵(lì)地方和基層進(jìn)行改革探索的嘗試，把他們的嘗試加以概括、總結(jié)和提升，變成普遍適用的政策。但是，僅此不夠。如果沒(méi)有全局性的設(shè)計(jì)，改革往往會(huì)出現(xiàn)上下不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，或者是下動(dòng)上不動(dòng)，或者是下面動(dòng)得快、上面動(dòng)得慢，來(lái)自下面的嘗試就如同碰到玻璃天花板，這會(huì)使改革風(fēng)險(xiǎn)大大增加，影響改革者的積極性。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，可以為這些嘗試劃定明確的界限，降低改革者的風(fēng)險(xiǎn)，使上下的互動(dòng)處于有序狀態(tài)，從而對(duì)改革創(chuàng)新起鼓勵(lì)、推動(dòng)的作用。
　　對(duì)這個(gè)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)的咨詢(xún)功能必須有明確的規(guī)定。這個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，就是向中央提出多套備選的改革方案，由中央來(lái)選定。尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，設(shè)立設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)要接受過(guò)去設(shè)置體改委的教訓(xùn)，不應(yīng)賦予實(shí)權(quán)。實(shí)踐表明，一旦設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)有了實(shí)權(quán)，就往往會(huì)被部門(mén)利益所左右，很難再保持應(yīng)有的統(tǒng)攬全局、超越部門(mén)的立場(chǎng)。
　　建立設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)不是頂層設(shè)計(jì)的唯一前提。在沒(méi)有正式機(jī)構(gòu)之前，充分發(fā)揮智庫(kù)的作用是一種有效的替代性選擇。合格智庫(kù)的前提是在進(jìn)行思考、設(shè)計(jì)時(shí)具有相對(duì)的獨(dú)立性。社會(huì)智庫(kù)相對(duì)政府來(lái)說(shuō)具有獨(dú)立性，黨內(nèi)智庫(kù)相對(duì)黨的各機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)具有獨(dú)立性，才能真正出思想、出方案。遺憾的是，我們目前的智庫(kù)還不足以起到這種作用，亟需加強(qiáng)這方面的建設(shè)。

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