小產權房和18億畝耕地紅線是觀察中國土地制度的絕佳窗口，在政府支配經(jīng)濟的過程中，土地閘門的作用愈發(fā)凸顯。對當前的土地分配格局不聞不問，對于住宅的價格聽之任之，結果就會壓制窮人對于住宅的根本需求。如果這也叫市場經(jīng)濟的話，肯定錯得離譜。
　　國土資源部1月31日發(fā)布消息說，今年國土資源部將重點清理“小產權房”和高爾夫球場。國土資源部部長徐紹史在全國國土資源工作會議閉幕時講話指出，要及時發(fā)現(xiàn)、有效遏制苗頭性和傾向性問題。今年國土資源部將要重點打好六場硬仗。其中，要重點清理“小產權房”和高爾夫球場。
　　“今年如果不清理，城鎮(zhèn)化進程加快之后，問題會進一步蔓延，范圍會進一步擴大�！毙旖B史說。國家和各地相關監(jiān)管部門屢屢提示建設和購買“小產權房”的風險，但仍難以遏制“小產權房”這一現(xiàn)象的蔓延。
　　非官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國目前小產權房建設面積達60多億平米，相當于中國房地產業(yè)近10年來的開發(fā)總量。小產權房數(shù)量非常之大，而且已成事實，是多年來累積起來的問題。
　　據(jù)報道，針對小產權房問題，國務院日前已做出部署，責成國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部牽頭，成立專門領導小組，負責小產權房的摸底和清理工作。國務院要求：一是所有在建及在售小產權房必須全部停建和停售；二是將以地方為主體組織摸底，對小產權房現(xiàn)狀進行普查；三是責成領導小組研究小產權房問題，拿出相關處理意見和辦法。
　　其實，由于集體房屋產權的復雜性，已有小產權房的處置問題，在現(xiàn)有的法律和政策框架下還是難以解決。值得注意的是，即使在《土地管理法修改草案征求意見稿》中提到的仍然是：“商品住宅建設應當是使用國有建設用地�！边@條規(guī)定暗含著“陷阱”――意味著只具有農村集體建設用地身份的小產權房轉正無望，同時也意味著城鄉(xiāng)二元的土地利用機制仍將存在。
　　當下雖然國土資源部對小產權房問題在積極研究，并期望找到改革的突破口，但過程并不順利。據(jù)稱，中財辦、中農辦曾對國土資源部的小產權房研究表示過贊同，但國務院法制辦、法工委等機構對此表示出不同意見。在土地管理法律問題還沒有解決之前，小產權房問題不可能解決，也難以進入政策程序。因此，小產權房問題在短期內無望解決。
　　“現(xiàn)在的政策真的是有點摸不著頭腦，一方面中央一號文件鼓勵農民建房，擴大城鎮(zhèn)化建設，一方面連續(xù)出臺政策打壓房地產，稍有點常識的人都知道能真正遏制房價的除了保證土地供應之外，就是放開小產權房了，可是現(xiàn)在又開始重申竭力打壓小產權房�！敝袊�社科院金融所易憲容研究員表示，除了要維持高地價，保障土地財政的格局不至于坍塌，實在找不到任何理由來限制小產權房，“中國現(xiàn)在650多個城市，哪個的小產權房不占到1/3以上呀，對于這樣的現(xiàn)實，不去研究疏導，一味出臺沒有可操作空間的政策，最終也只會無疾而終�！�
　　
　　小產權就是變相農地入市
　　
　　其實，圍繞房子的一切政策的根子還在土地上。
　　去年11月中旬，國內媒體廣泛報道浙江全省推廣試點“嘉興模式”，十七大以來的“土地流轉改革”，再次以“農地入市”的模式成為焦點。可是沒幾天，國土部出面辟謠，國土部新聞發(fā)言人說，“相關報道不實”，“國土資源部從沒有說過‘農地入市’調控房價的表述”。
　　“農地入市”只是媒體的俗稱，用以代指2008年十七屆三中全會提出的“農村集體建設用地可有條件進入市場”。而國土資源部等官方機構，一直忌諱類似的簡化表述――盡管從2005年以來，相關試點就一直在持續(xù)推進中�；仡櫹嚓P政策以及主管部門的演變歷史，幾乎可以肯定，目前各地所試點的“農地入市”，既不可能危及“耕地紅線”，也不可能做到“調控房價”。而在“保耕地”“保增長”這看似矛盾的雙重政策目標的指引之下，近年來在房地產狂潮中越來越重要的“國土部”，正在遭受前所未有的困境，不過這雙重壓力，恰恰又都是國土部所歡迎的。
　　“如果我們有條件地開放現(xiàn)行的國家土地政策，至少不會令房價成為如此敏感的社會問題。”浙江工商大學講師陳國泉長期跟蹤國內房價和土地供應變化的比值研究，他認為在當今的世界，其實一個大國的房價主要取決于政府的態(tài)度，堅持保護農業(yè)用地，維持國有土地政策，真實收益有可能是最低的�！昂芏鄷r候，政府并不是在固守農地的面積，也許政府是在固守現(xiàn)有的土地分配格局。”
　　不可否認，在國內城市化的進程中，大量農村土地被征用通過這種方式產生了巨大的價值。據(jù)有關數(shù)據(jù)，我國新增建設用地95％以上屬農村集體農用地。而2007年國土部門推進建設用地招標拍賣掛牌出讓和礦業(yè)權分類出讓，獲得出讓土地收入超過9000億元。還有學者的研究估計，近十年來，征地這個環(huán)節(jié)在城市化進程中征用農民土地，拿走的資金至少有2萬億。但是，絕大部分土地出讓的利益都被地方政府和開發(fā)商拿走，農民從中獲取的利益極少。
　　
　　隱藏在土地之下的秘密
　　
　　毋庸置疑，深陷土地利益漩渦中的首推國土資源部�；赝麌�土資源部在土地上的騰挪歷史，很能看出端倪。
　　目前的國土資源部，成立于1998年的機構改革。其最重要的前身“國家土地管理局”則成立于1986年，建制之初，國土局的職能就是保護耕地――1980年代，城市土地房地產開發(fā)依然處于萌芽之中，而各地投資“上項目”占用耕地的問題卻日漸凸顯。此時成立的國家土地管理局，依照同一年頒布的《土地管理法》，還處在全面落實農村土地聯(lián)產承包責任制的時代。而城市土地，經(jīng)過1982年憲法以后，已經(jīng)宣布全部收歸國有。國有土地具體該怎么使用，當時還是各地“建委”“規(guī)劃委”的權責范圍之內。
　　2008年12月的《國土資源報》刊登了一篇國土資源部原黨組副書記、副部長李元的專訪，回憶土地管理制度改革歷程。文中披露，1991年，國土局開始推動“國有土地有償使用制度”，這也是最早的“土地部門”和“建設部門”之爭的來源。李元表示，當時的國有土地使用制度改革會議，就是“建設部門和土地部門吵架……”，“但正是大力推動土地有償使用制度改革，使土地管理機構在城市里立住腳。因為不解決政府改革發(fā)展過程中的難題，這個機構肯定是站不住腳跟的�！�
　　此后經(jīng)過多次會議，國家土地管理局終于在爭論中贏得上風。確立了“國有土地有償使用”。而1996年的“耕地保護調研”更是讓國家土地管理局的地位大大提升，其中的“決策”過程，更體現(xiàn)出當時的國家土地管理局的良苦用心。他們專門制作了一批衛(wèi)星圖片“給中央領導講課”，“為了使這些衛(wèi)星照片更能說明問題，原國家土地管理局有關同志立即加班加點，做出了17個城市3個時段的動態(tài)遙感監(jiān)測圖大型展板，并輸入計算機，做成畫冊�！�
　　李元回憶，“1997年1月8日，中央財經(jīng)領導小組聽取保護耕地專題調研匯報。 會議前幾天，原國家土地管理局的同志帶著衛(wèi)星圖片展板去布置會場。會議當天，當通過電視觀看廣州的遙感動態(tài)監(jiān)測圖片時，領導主動提出要看更大的照片。17張展板被抬進了會場。聽完結合衛(wèi)星圖片介紹的耕地大量占用情況之后，“不聽不知道，一聽嚇一跳�！敝醒胴斀�(jīng)領導小組的同志一致同意，要“用世界上最嚴厲的措施來保護耕地”。
　　很快，新修訂的《土地管理法》正式實施，而作為其重要配套法規(guī)的《土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》同步施行，并奠定了中國目前土地管理，尤其是城市化進程中，農業(yè)用地轉變?yōu)椤胺寝r建設用地”的程序。亦即，由國家土地管理局(后來的國土資源部)給各省區(qū)市下達每年的土地“農轉非”指標。而各級土地管理部門則具體負責土地“農轉非”過程中的土地征收和監(jiān)管。直到現(xiàn)在，這依然是國土資源部最重要的工作。
　　進入新世紀，國土部的主要工作依然是圍繞“保護耕地”展開。2002年的“土地市場治理整頓”，再次給國土資源部帶來了大發(fā)展的契機�；�于這次整頓的結果，中央再次出臺了新的土地管理文件。2004年10月出臺的國務院28號文件，即《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》。文件規(guī)定：“2004年年底以前要完成省級以下國土資源管理體制改革，理順領導干部管理體制、工作機制和加強基層隊伍建設。市、縣人民政府要保證基層國土資源管理所機構、編制、經(jīng)費到位，切實發(fā)揮基層國土資源管理所在土地管理執(zhí)法中的作用�！�
　　李元表示，“當時感覺打了一個漂亮仗，而且通過這次土地市場治理整頓，國土資源管理工作的地位大大提高，按規(guī)劃用地的觀念深入人心。黨委、政府領導到哪里去，都要帶上國土資源廳長或局長�！�
　　恰恰是這個文件，成為后來一系列政策調整的基礎。它第一次提出了基本農田的“紅線”概念�！盎�本農田”一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的“紅線”。第二年，國土資源部倡導的“18億畝耕地紅線”正式進入“十一五”規(guī)劃，成為新的常識――搜索萬方數(shù)據(jù)知識庫，2006年，談論“耕地紅線”的論文僅有兩篇，2007年，論文數(shù)量上升到60篇，2008年77篇，而2009年至今，這一數(shù)字已經(jīng)達到94篇。
　　一個細節(jié)可以看出國土資源部對“18億畝”紅線的重視。自從2006年耕地紅線正式公布以后，連續(xù)3年，所有的“國家土地日”的主題，都含有“耕地紅線”。分別是2007年的“節(jié)約集約用地，堅守耕地紅線”，2008年的“堅守耕地紅線，節(jié)約集約用地”和2009年的“保障科學發(fā)展，保護耕地紅線”。
　　陳周泉表示，以中國這樣大的國家，國土面積如此之大，人口如此之多，“怎么可能這樣管理國家的土地?又怎么可能把所有的錢都‘卡死’的同時，再把所有的土地也都‘卡死’呢?”黨的“十七大”報告提出，要“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產性收入”，既然如此，國家土地政策也應進行改革，實現(xiàn)土地的“全流通”�！跋鄬τ诠墒�，中國的農業(yè)用地，本來已經(jīng)非常容易管理，如果實現(xiàn)了土地資源的自由流轉，總體的農地面積不會減少，反而會有所增加；只有可以自由獲得的土地，價格才能公道�！�
　　
　　沖擊土地財政
　　
　　從土地產生的利益分配以及土地管理制度本身來看，讓土地回歸單純市場要素，顯然在現(xiàn)在的固有格局下是不現(xiàn)實的。
　　2004年的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，不僅提出了“紅線”概念，也是第一次明確提出“加強農村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中。在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉�！边@不僅是后來所有“小產權房”都非法的直接依據(jù)，也是“農村建設用地流轉”的最初表述。
　　既然“禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地”，又要“農村建設用地使用權依法流轉”。那么，這一文件就已經(jīng)為“農地入市”定了調。農民的農村建設用地集體“所有權”，只有在經(jīng)過國家征收，改變屬性為“國有土地”之后，才能進入“市場”，以交易其“使用權”。
　　最先開始的是2005年的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點”。經(jīng)過長達20年的高速發(fā)展，中國的城市規(guī)模大大擴張。各大城市，尤其是東部沿海發(fā)達城市的“建設用地指標”已經(jīng)接近殆盡。而國土部制定的“18億畝耕地紅線”更是高懸于各個城市頭上的“達摩克利斯之劍”，每年下達的用地指標都不堪使用。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤應運而生，其基本邏輯是，“為農民集中興建住房，將農民遷出后留下的農民住宅拆除，并進行復耕，使之轉變?yōu)檗r用地，與建新地塊占用的農用地進行等量置換�！边@些等量置換，最初都與“新農村”建設掛鉤。實際上，新農村建設的重要舉措就是“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，把自然村合并進統(tǒng)一建設的“新農村”集中居住點。而這些集中修建的房屋，往往是“集約使用土地”的。
　　相比城市居民的樓房，農村宅基地的使用是非�！吧莩蕖钡�，新華社報道說：“農民在農村的人均住宅面積是200平方米，l-3億農民工加起來就有超過260億平方米的農村建房。農村的房屋無人居住，或只有老人和孩子居住，如此巨大數(shù)量的房屋閑置，是土地資源的最大浪費�！�
　　當“新農村”建設的進度還不能滿足需求時。浙江，成都，重慶三地的“增減掛鉤”則更加激進地提出了“宅基地置換”的方式。
　　重慶“掛鉤試點”的通常做法是，拿出原農村宅基地的20％左右，集中興建新型農村社區(qū)，騰出的80％左右復墾為耕地，其土地指標，通過城市購買置換為城市建設用地指標。
　　而這些指標則進入市場拍賣――重慶存在兩個土地拍賣市場，實物土地拍賣和土地指標拍賣。重慶于2008年底拍出兩幅土地共1100畝土地指標，單價均為每畝8萬元。競拍成功的企業(yè)并不擁有土地，而只是擁有建設用地指標――他們還需要另外購買土地。自然，兩個土地市場的拍賣的收益都歸國家所有。
　　而浙江和成都試點，則沒有指標拍賣這一環(huán)節(jié)。政府直接整理農村宅基地復墾土地。重新獲得建設用地指標，然后再將城市周邊的耕地開發(fā)為城市建設用地。
　　無論何種改革，國家依然是城市土地的唯一壟斷提供者。而增加的“土地供應”，僅僅是增加了地方政府的土地儲備――至于是否出讓給開發(fā)商，則完全依賴政府的決定。在土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府最重要財政來源的當下，地方政府完全有動力“饑餓供地”，實際上，2004年至2007年的房地產高潮中，北京，上海等大城市，從沒有完成過土地出讓計劃。
　　很顯然，在“政府之手”的操縱下，不能按照市場需求盡量建造住宅的原因主要因為土地的供應不足，公用工程的供應同樣不足――蓋房子是離不開土地的，是離不開“七通一平”的。
　　“中國已經(jīng)沒有完全符合開工條件，完全可以立即進入施工的住宅用地了嗎?當然有，而且還有很多�！币讘椚莞锌�，不過這些土地都閑在那里，只能用來長草或是種菜。而很多人――包括痛苦地正在承受高房價的人都認為，必須確保那些“雜草生長”的土地的面積不被“消減”，卻不允許這些土地為了得到更多的利潤，自由地轉化到住宅產業(yè)的消費與生產中來。“房地產行業(yè)從來不是一個孤立系統(tǒng)，它與一個國家的貨幣政策、發(fā)展水平、人均收入、投資渠道以及人們對未來的預期等多種因素密切相關。而其中最關鍵的根源則是政府對于土地要素的態(tài)度�！�
　　陳國泉認為應從土地資源的更有效利用、城市化進程等多個方面來綜合考慮18億畝紅線的目標，使土地資源的使用最終能服務于有效配置資源和帶給老百姓更多福利這一新時期下的施政目標。而這一切要付諸實施，都有賴于中國政府能夠真正推動土地制度的改革進程。“在中國的現(xiàn)實之下，如果政府不主動改革，市場會制造出越來越多的現(xiàn)實來逼著政府接受。這不僅被動，而且結果還不可預知�！�

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