“條”與“塊”，作為垂直管理兩端的“利益攸關者”，應設身處地進行換位思考和換位體驗，以法治化為取向，以公開化為保障，將二元管理體制統(tǒng)一于公共服務。 　　 　　1999年1月1日，省以下垂直管理――一個新的詞組、更是一種全新的行政管理體制，正式登臺亮相。工商行政管理系統(tǒng)作為首批“試水者”之一，省以下機關的人財物管理，實現(xiàn)了從地方政府的“塊塊管”到上級主管機關“條條管”的轉(zhuǎn)換。
　　這一天，或許對于中國行政管理體制來說，也具有不同往常的“分水嶺”意義，因為：在此之前，海關、商檢、國稅、煙草專賣、金融等系統(tǒng)，實行的都是中央垂直管理體制；在此之后，質(zhì)檢、藥監(jiān)、國土等系統(tǒng)，實行的都是省以下垂直管理體制。
　　10年前，省以下垂直管理在爭議中啟動運轉(zhuǎn)；10年中，其在“條”與“塊”的摩擦中走著磨合之路；10年后，當更加理性地前行。
　　
　　中國式的治理取向
　　
　　從20世紀80年代中期開始，伴隨著經(jīng)濟體制改革的快速推進，中央政府首先通過向地方大幅度下放經(jīng)濟管理權限的方式，來昭示集權式管理體制的松動，地方政府逐步擁有了更多的與經(jīng)濟發(fā)展需要相匹配的管理權限。正是基于對“放權搞活”、“放權讓利”趨勢的認識和把握，當改革開放20年之際的1998年底，中央政府推出“省以下垂直管理體制”來上收機構管理權時，立即招致了各方的不解和對緣由的追問。
　　當初，最堂皇的理由見于官方文本的公開表述，即：實行省以下工商行政管理機關垂直管理，對于建立健全與社會主義市場經(jīng)濟相適應的工商行政管理體制，進一步加強市場監(jiān)管和行政執(zhí)法，維護良好的市場秩序，促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展，具有十分重要的意義。
　　但同時，在民間有一則流傳的“傳聞”：即當時的國家工商行政管理局，曾在全國范圍內(nèi)作過一次非正式調(diào)查統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)因“嚴格執(zhí)法”而遭“調(diào)整”的地方工商局長中，沒有省級局長；有地市級局長、但不多；而縣、區(qū)級局長，則相對較多。而這是否就是選擇“省以下垂直管理”體制的“隱情”呢?
　　我們不必對官方表述作反向思考，也無需對“傳聞”加以求證。因為中國有幾千年集權管理的傳統(tǒng)，加上與計劃經(jīng)濟體制相吻合的行政管理慣性的延續(xù)，因而在建立與市場經(jīng)濟體制相適應的行政管理體制的過程中，面臨著極其紛繁復雜的矛盾和問題，需要在實踐中探索適合自身國情的國家治理之路：
　　一方面，是中央編譯局俞可平副局長所認為的，即中央政府通過既定的以“條”為主的垂直管理和以“塊”為主的橫向管理，來實現(xiàn)對國家的有效治理，這也是明顯區(qū)別于西方國家治理模式的中國式的治理格局之一。
　　
　　另一方面，是根據(jù)實際的動態(tài)和應急、應時之需，對行政管理體制作出的相應調(diào)整，主要體現(xiàn)在行政管理的具體選擇上，比如對問題多、事故多、矛盾多、社會反響多的部門(系統(tǒng))的“加強管理”上，就更能體會到具有明顯的中國式的治理取向：一曰升格，飛機事故多了、央稅收秩序亂了、環(huán)境質(zhì)量差了……則在中政府的層面上，把相應的管理機構進行行政級別上的升格，向全社會釋放“重視”和“加強”之意；二曰垂直管理，市場管理失范了、土地審批無序了、商品質(zhì)量問題突出了……則把相應系統(tǒng)的管理體制改為垂直管理，其間更多透露出的是中央政府對地方政府管理取向上的“信任危機”。
　　
　　選擇的困境
　　
　　從理論上講，工商行政管理機關從以“塊”為主轉(zhuǎn)換到了以“條”為主的垂直管理體制，有利于破除與建立統(tǒng)一開放大市場相悖的地方保護主義，有利于擺脫對嚴格執(zhí)法的行政干預。但在工作實務中，由于職能展開、履職評價、工作支撐等都離不開地方的支持，為了避免因管理體制變化而徒增的一點“別扭”，工作部門往往更加主動開展工作，更加審慎地處理與地方政府的關系；對省以下垂管部門來說，他們都“心知肚明”：雖然實現(xiàn)了管理體制的轉(zhuǎn)換，但地方政府說話行事是“強勢依舊”、“分量不減”。
　　因此，在談到關于垂直管理10年的感受時，一位業(yè)內(nèi)人士“實話實說”：垂直管理后，面臨的是“塊上之事不見減少，條上之事明顯增加”的現(xiàn)實，但我們不怕事多，也不怕做事，怕的是“條”、“塊”事多了以后發(fā)生矛盾或不一致時的尷尬，或因找不到“平衡點”、“結合點”而成為“風箱里的老鼠――兩頭受氣”，陷入“選擇的困境”之中。
　　其一，“上車”與“買票”之孰先孰后?所謂“上車”與“買票”，是市場主體準入中對“入市”與“規(guī)范”的形象比喻，就如環(huán)保工作中之“發(fā)展”與“治理”的關系。地方政府往往從“放水養(yǎng)魚”的角度，強調(diào)降低門檻，讓更多的市場主體能快速、便捷地“入市”經(jīng)營，即使有疏漏可留待后補(規(guī)范)，這與工商部門進行市場準入的依法審核沖突，形成“上車”與“買票”的先后之爭，這種情況在地方政府招商引資項目上體現(xiàn)的尤其明顯。
　　考察所有經(jīng)營性的交通工具，一般都是秩序化的“先買票后上車”，只有城市公交車是“先上車后買票”，但相應的乘車(車上、車下)秩序的維護難度較大；另外，長途客車的中途帶客是“先上車后買票”，但增加了不確定的因素，如超載、侵犯他人權利、收錢不給票以及其它的不可控情況。顯然，在不影響運力和效率的情況下，“先買票后上車”的規(guī)范性、安全性程度更高。同理，如果“入市”的市場主體是規(guī)范的、健康的、誠信的，社會就不必支付“矯正”成本，其帶來的其它后續(xù)社會管理成本也能相應降低。
　　其二，管理與服務之孰主孰從?管理為主，還是服務為主；寓管理于服務之中，還是寓服務于管理之中；是管理與服務并重，還是服務與管理并重……如何處理管理與服務的關系，對具有行政執(zhí)法職能的垂直部門來講，既是一個“泛命題”，也是一個“偽命題”，更是一個非常棘手的現(xiàn)實問題。地方政府和條線部門都要求妥善處理好兩者關系，但在取向上是相悖的(在個案上會有一致之處)。工商行政管理機關作為承擔市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的職能部門，通過加強管理來維護市場經(jīng)濟秩序、當好“經(jīng)濟衛(wèi)士”是職責所在，也是區(qū)別于其他部門的職能差異所在。但是，為了規(guī)避地方和條線對管理與服務關系的不同取向，就把承擔的職能人為地劃分成管理職能和服務職能，并在實踐中采取了“實用主義”的態(tài)度進行“取舍”和“應用”，即向條線匯報工作，突出管理取向，淡化服務；向地方報告工作，突出服務取向，淡化管理。而個中“不得已而為之”的苦衷只有當事人“心中有數(shù)”。
　　國家行政學院公共管理教研部主任薄貴利教授，在談到“管理與服務”的關系時認為：管理與服務是兩個不同的概念，有不同的工作要求，兩者不能取代，也不能兼容，但在具體的操作實踐中可以與“公共性”掛鉤，統(tǒng)一于服務型政府建設之中，即公共管理是過程，公共服務是結果，公共管理是手段，公共服務是目的。這或許對我們正確處理管理與 服務的關系、正確履行管理與服務的職能會有一點啟示。
　　其三，專業(yè)評價與社會評價之孰優(yōu)孰次?對任何一個政府工作部門來說，都會有專業(yè)評價和社會評價，這是常理。對工商部門工作進行客觀評價，從專業(yè)角度看，應當依照其承擔的職能，看是否依法、規(guī)范履行了職能。而社會評價，由于評議主體構成的復雜性、評議人員素質(zhì)的差異性、對評議對象了解程度的不確定性等因素的存在，評議結果往往會出現(xiàn)偏差。
　　由于專業(yè)評價技術性強、專業(yè)化程度高的局限性，其更多適用于業(yè)內(nèi)，但免不了還有“黃婆賣瓜”之嫌；而社會評價由于其公眾性、廣泛性的特征，屬于“人民的評價”，因而其結果更為社會所看重，更具有社會影響力。于是，往往會出現(xiàn)專業(yè)評價與社會評價的“兩律背反”：專業(yè)評價好的，社會評價不一定好；反之亦然。由于通過社會評議能將一些協(xié)調(diào)性的問題歸結為體制性的因素，因此，垂管部門通過所謂的“價值權衡”后，往往在遇有社會評議時會放棄專業(yè)的要求，更多地迎合社會評價的需要，其后果是造成職能行使的趨同化，如不管部門職能配置的差異，大家都一味“強調(diào)服務、突出服務”，甚至是“只有服務”，定位及履職出現(xiàn)不應有的偏差。法治化與公開化
　　在中國，無論是選擇“條管”還是“塊管”，或是相互間要進行轉(zhuǎn)換，只要高層管理者作出決策，雖然會存在異議、甚至質(zhì)疑，但服從仍會是最終的共識和選擇。
　　但是，在具體的實踐中，并不排除“條”與“塊”源自自身利益(責任)的訴求，“阜陽劣質(zhì)奶粉事件”后，國務院作出了加強食品安全監(jiān)管的規(guī)定，明確地方政府負總責，農(nóng)林、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、藥監(jiān)等部門實行環(huán)節(jié)管理，各負其責。當時就有地方政府認為，涉及到的五個管理部門，三個是垂直管理的，地方政府缺少負責的調(diào)控手段。
　　地方政府這種潛在的人權、事權與責任相一致的訴求，有其合理性，但不可否認，同時也反映了當前干部管理制度中存在的一個突出弊端――“官帽定律”：即“誰”給“官帽”就聽“誰”的話，按“誰”的要求辦事，就會有一個符合“誰”的愿望和利益的結果。從本質(zhì)上反映出對“權力崇拜”的認知。
　　而“官帽定律”的“存活”，又折射出管理上存在的突出弊端――“管理失范”：即管理缺少制度化的規(guī)范，可以隨心所欲；或雖有規(guī)范，但執(zhí)行無規(guī)范，可以因為管理體制的變化、人事關系的變化而變化，甚至可以導致最終結果是顛覆性的。
　　“官帽定律”與“管理失范”現(xiàn)象的存在，說明我們行政管理的法治化程度還較低，人治還占有相當“市場”，兩者之間一定程度上還形成一種互為因果和互為“借口”的惡性循環(huán)。這對于推進社會主義市場經(jīng)濟體制和機制建設、建立現(xiàn)代行政管理體制等，都會帶來相當大的阻礙。如果一味糾纏于“條”與“塊”管理權的爭奪，或兩種體制誰好誰壞的爭論，就有本末倒置和顯性的“人治傾向”的嫌疑，因此，必須把注意力和著重點放到對“事權”的規(guī)范上，其路徑有二。
　　一是法治化取向。無論是決策者，還是執(zhí)行者，做工作、抓管理，最為基礎的是要有符合法治化取向的制度規(guī)范，其境界是：統(tǒng)一而公平，即不因管理體制的變化而不同，不因執(zhí)行者的變化而不同，不因地域的不同而有差異，不因?qū)ο蟮牟煌�而存有差異。從法律制度到法律治理，從重結果到重過程，從關注執(zhí)法者自身的感受，到尊重相對人的人格權利，這不但是權力和利益到責任的轉(zhuǎn)換，更是法治化進程的提升。因此，不論“條”與“塊”之間的管理體制如何變化，讓法治化成為工作的“平衡點”、“結合點”。要把部門的工作職能、工作要求、工作程序等上升到法律、法規(guī)的層面，使依法操作成為穩(wěn)定的“常態(tài)”，進而在法治化推進的過程中，讓全社會確立規(guī)則意識，尊重規(guī)則，服從規(guī)則下產(chǎn)生的結果。
　　二是公開化保障。法治化取向需要公開化來保障，公開化有利于提升法治化。比如將工商行政管理機關主要涉及的市場準入條件、行政處罰規(guī)范、行政性收費依據(jù)等，通過政務公開、“陽光操作”來向全社會進行公開化，一方面讓人民群眾一目了然，方便辦事；另一方面也是創(chuàng)造條件讓人民群眾進行監(jiān)督，因為只有公眾的參與、公眾的監(jiān)督，才能有效地促進工作、規(guī)范、法律制度的落實。而讓人民群眾對“為民辦事”部門的監(jiān)督，本身就是落實人民群眾民主權利的題中應有之義，就此意義上說，這恐怕也可以成為當前人民群眾監(jiān)督政府的基本政治訴求的一個切入點。
　　垂直管理，盡管有爭議、有存疑，但作為中國特色的行政管理體制之一，肯定仍將在不斷完善的實踐中前行。“條”與“塊”，作為垂直管理兩端的“利益攸關者”，彼此之間要充分領悟?qū)Υ怪惫芾淼恼J知，“設身處地”地進行換位思考和換位體驗，以法治化為取向，以公開化為保障，將二元管理體制統(tǒng)一于科學發(fā)展的一元之中，從“非此即彼”的對立走向“亦此亦彼”的融合，獲得互利共贏的圓滿結局。

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