伴隨著《權(quán)利法案》的通過(guò)，美國(guó)聯(lián)邦制國(guó)家的框架正式構(gòu)建完成。在實(shí)現(xiàn)了建立一個(gè)強(qiáng)有力的全一國(guó)政府目標(biāo)的同時(shí)，在制度上設(shè)置了四重保護(hù)，以控制全國(guó)政府，保護(hù)公民權(quán)利。 　　
　　當(dāng)今世界近200個(gè)國(guó)家中，聯(lián)邦制國(guó)家雖然只有20多個(gè)，可是，它們的人口總數(shù)在22億以上，而且占了世界大約1/2的土地。除了眾所周知的俄羅斯和美國(guó)，還包括加拿大、澳大利亞、印度、巴基斯坦、墨西哥、巴西、阿根廷、德國(guó)、奧地利、比利時(shí)、尼日利亞、蘇丹等�？梢哉f(shuō)，面積在200多萬(wàn)平方公里以上的國(guó)家，絕大多數(shù)是聯(lián)邦制國(guó)家。
　　多中心、自治、非集權(quán)，尊重多樣性，保護(hù)少數(shù)，以及維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，是聯(lián)邦制的基本特征。法國(guó)18世紀(jì)的思想家孟德斯鳩和19世紀(jì)的思想家托克維爾，都曾稱贊過(guò)聯(lián)邦制的優(yōu)點(diǎn)，即“既像一個(gè)小國(guó)那樣自由和幸福，又像一個(gè)大國(guó)那樣光榮和強(qiáng)大”。締造現(xiàn)代第一個(gè)聯(lián)邦共和國(guó)的美國(guó)1787年憲法，賦予聯(lián)邦制以“正義”、“自由的生活”、“國(guó)內(nèi)和平”、“安全”、“全民的福利”等價(jià)值追求。最早的現(xiàn)代聯(lián)邦國(guó)家之一瑞士，由許多個(gè)多數(shù)或曰“復(fù)合多數(shù)”決定政治生活，結(jié)果讓各自講法語(yǔ)、德語(yǔ)、意大利語(yǔ)的人結(jié)為統(tǒng)一國(guó)族。
　　探究已有200多年歷史的“聯(lián)邦主義革命”底蘊(yùn)，首先要從美國(guó)建國(guó)說(shuō)起。
　　
　　“康涅狄格妥協(xié)方案”
　　
　　隨著1783年9月英國(guó)與其美洲殖民地“邦聯(lián)國(guó)”的代表在法國(guó)簽訂和約，由13個(gè)殖民地組成的邦聯(lián)國(guó)家正式宣告獨(dú)立，美國(guó)自由了。但是，這個(gè)國(guó)家沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)，它之成為邦聯(lián)，實(shí)是獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，而在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，各個(gè)殖民地開(kāi)始面臨許多新的問(wèn)題：戰(zhàn)爭(zhēng)期間欠下的大量債務(wù)問(wèn)題；邦聯(lián)國(guó)之間的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題；英國(guó)和西班牙屬地的入侵威脅……尤其是馬薩諸塞州2000多名獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)老兵的起義震撼了美國(guó)的開(kāi)國(guó)者們。
　　為了對(duì)付內(nèi)外威脅，1786年8月，在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞歷山大?漢密爾頓領(lǐng)導(dǎo)下，一些主張建立名副其實(shí)的全國(guó)政府的人，利用出席在馬里蘭州安納波利斯舉行的貿(mào)易與航運(yùn)會(huì)議(5個(gè)州派代表參加)的機(jī)會(huì)，號(hào)召在次年5月于費(fèi)城召開(kāi)一個(gè)“全權(quán)代表會(huì)議”，研究對(duì)1781年《邦聯(lián)條例》的基本修正案。不久，邦聯(lián)國(guó)會(huì)謹(jǐn)慎同意由各州指定代表參加這次以“修改《邦聯(lián)條例》為唯一而明確宗旨”的會(huì)議。1787年6月1日，各邦聯(lián)國(guó)共委派了74名代表(實(shí)際到會(huì)者約有40人)出席費(fèi)城會(huì)議，其中大多是中庸的溫和派，包括漢密爾頓、喬治?華盛頓、詹姆斯?麥迪遜、本杰明?富蘭克林、加弗努爾?莫里斯等。會(huì)議提名華盛頓為大會(huì)主席。作為一名舉國(guó)愛(ài)戴的大英雄，華盛頓的出席為大會(huì)增添了合法性。
　　會(huì)議在秘密狀態(tài)下進(jìn)行，召開(kāi)不久即變成了制憲會(huì)議。弗吉尼亞代表提出的關(guān)于“全國(guó)政府應(yīng)由最高立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)組成”的提案獲得通過(guò)。這樣，就將改變?nèi)珖?guó)政府的性質(zhì)，使其從各邦聯(lián)盟變?yōu)槿珖?guó)政府。制憲會(huì)議還通過(guò)授權(quán)條款：國(guó)會(huì)應(yīng)擁有以前邦聯(lián)國(guó)會(huì)的全部立法權(quán)力以及“在各州無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)的一切情況下立法”的權(quán)力，國(guó)會(huì)有權(quán)否決與擬議中的憲法相抵觸的州立法。這樣，全國(guó)政府被賦予履行職責(zé)所必需的權(quán)力。
　　
　　經(jīng)驗(yàn)告訴這些美國(guó)的先賢們，強(qiáng)大的全國(guó)政府是對(duì)自由的威脅。如何能夠?qū)⑦@些接近獨(dú)立的“國(guó)家”聯(lián)合起來(lái)，建成一個(gè)既擁有足夠權(quán)力又能夠制約這些權(quán)力的全國(guó)政府，是一個(gè)兩難問(wèn)題。代表們對(duì)立法機(jī)關(guān)的代表組成、名額分配，很快產(chǎn)生分歧。大多數(shù)代表接受的共同哲學(xué)是平衡政府哲學(xué)，即建立一個(gè)任何利益集團(tuán)都不能單獨(dú)控制的全國(guó)政府，他們對(duì)國(guó)家這只“怪獸”有深刻的認(rèn)識(shí)和天然的戒懼，特別是歷經(jīng)英國(guó)專制統(tǒng)治的他們，更有深切的體會(huì)。這也是獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，邦聯(lián)國(guó)遲遲不愿意建立一個(gè)強(qiáng)大全國(guó)政府的原因。
　　在討論將對(duì)聯(lián)邦政府起主導(dǎo)作用的立法機(jī)構(gòu)時(shí)，多種主張發(fā)生了激烈的碰撞。弗吉尼亞代表詹姆斯?麥迪遜提出建立兩院制立法機(jī)構(gòu)，兩院代表名額根據(jù)財(cái)產(chǎn)或人口數(shù)分配。這樣對(duì)富裕州和大州有利，小州自然不依。新澤西州代表威廉?佩特森主張施行一院制，各州不論大小，在議會(huì)中享有同等表決權(quán)。大州又不干。兩派爭(zhēng)執(zhí)不下，小州的代表威脅退出會(huì)議，并要求解散邦聯(lián)。關(guān)鍵時(shí)刻，康涅狄格州代表提出折中方案，即在上院中各邦聯(lián)國(guó)享有同等表決權(quán)，而在下院，代表權(quán)按人口數(shù)確定，且一切籌款或撥款法案均由它提出。該方案同時(shí)照顧了大小州的權(quán)益，最終被各邦聯(lián)國(guó)代表接受，史稱“康涅狄格妥協(xié)方案”。
　　1787年9月17日，在歷時(shí)3個(gè)多月制憲會(huì)議后，代表們以簽字儀式宣告美聯(lián)邦憲法誕生，由此完成了建立新型政府的第一階段工作。麥迪遜對(duì)此評(píng)論道：“各州享有平等的表決權(quán)，既是憲法對(duì)仍由各州保留的部分主權(quán)的認(rèn)可，也是維護(hù)這一部分主權(quán)的手段�！�
　　
　　憲法批準(zhǔn)程序的寓意
　　
　　憲法批準(zhǔn)方式采取的不是多數(shù)決定制，而是各州代表分別投票，有9個(gè)州批準(zhǔn)即告生效。這種批準(zhǔn)方式是基于兩方面考慮，一是現(xiàn)實(shí)考慮，若依照邦聯(lián)條款，交由所有州議會(huì)表決，獲得批準(zhǔn)的機(jī)會(huì)將十分渺茫，“聯(lián)邦全體的重要利益將受制于一個(gè)成員的反復(fù)無(wú)�；蚋瘮　�。二是出于道義考慮，即憲法應(yīng)由高于議會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，這樣才具有堅(jiān)固的法律地位和道義成分。在制憲者看來(lái)，邦聯(lián)條款只是各州政府的契約，而憲法是“人民的聯(lián)盟”。
　　然而，這種批準(zhǔn)方式并不容易，很多人不希望在未經(jīng)徹底辯論的情況下就通過(guò)憲法。他們責(zé)難，新憲法企圖取消各州，欲建立一個(gè)全權(quán)的全國(guó)政府。整個(gè)社會(huì)展開(kāi)了一場(chǎng)既激烈又心平氣和的辯論，通過(guò)小冊(cè)子、報(bào)紙、給編輯的信以及演說(shuō)，各抒己見(jiàn)�！俺錾淼臀⒌娜恕闭J(rèn)為一些東西是“出身高貴的人”強(qiáng)加給他們的：共和國(guó)總統(tǒng)只不過(guò)是另外一個(gè)君主罷了；憲法中規(guī)定的國(guó)會(huì)也不過(guò)是另外一個(gè)英國(guó)議會(huì)而已，他們會(huì)強(qiáng)求一致，而無(wú)視小州的主權(quán)。而那些“出身高貴的人”則認(rèn)為，所有這些反對(duì)意見(jiàn)只不過(guò)是暴民政治的廉價(jià)表現(xiàn)而已。
　　為了使憲法能夠通過(guò)，漢密爾頓、麥迪遜和杰伊三位聯(lián)邦主義者在報(bào)紙上發(fā)表了一系列文章，這些被后世集結(jié)為《聯(lián)邦黨人文集》的文章共84篇，從1787年10月一直延續(xù)到1788年8月，不僅闡述了建立聯(lián)邦制國(guó)家的必要性，而且就聯(lián)邦國(guó)家如何建立、設(shè)置和運(yùn)作，如何劃分全國(guó)政府與州政府權(quán)力，如何能夠保障聯(lián)邦制度下人民的權(quán)利等，作了精辟透徹的論述，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性及操作性。如，政府各部門的優(yōu)點(diǎn)和弱點(diǎn)在哪里，為什么要采取兩院制而非一院制，參眾兩院的規(guī)模多少方為合理，議員應(yīng)具備的條件，如何選舉參眾兩院議員和總統(tǒng)，以及兩院議員、總統(tǒng)的任期和改選時(shí)間的設(shè)計(jì)，對(duì)國(guó)家重要公職人員包括最高法院法官的提名權(quán)及批準(zhǔn)權(quán)為什么要分開(kāi)，并應(yīng)由政府哪個(gè)部門行使，為什么聯(lián)邦法院法官宜長(zhǎng)期任職直至終身制且須保 有固定的薪俸，為什么要設(shè)置彈劾權(quán)和由哪個(gè)部門實(shí)施，等等。
　　這場(chǎng)討論是一個(gè)實(shí)踐憲政和對(duì)人民進(jìn)行憲政教育、理解憲政本質(zhì)的過(guò)程，對(duì)憲政的順利付諸實(shí)施作了必要的鋪墊�？梢哉f(shuō)，如果沒(méi)有這樣的過(guò)程，聯(lián)邦憲法即使獲得通過(guò)，也不可能得到順利實(shí)施。到今天，這場(chǎng)論爭(zhēng)仍被視為人民用自由討論與辯論方法來(lái)決定基本法性質(zhì)的杰出范例；《聯(lián)邦黨人文集》仍被廣泛視為前所未有、極其深刻地評(píng)論美國(guó)憲法的專著。
　　在聯(lián)邦主義者的解釋和動(dòng)員下，大多數(shù)小州當(dāng)時(shí)已經(jīng)對(duì)參議院的同等代表權(quán)感到滿意。因而批準(zhǔn)了憲法�？墒�，在弗吉尼亞，代表喬治?梅森攻擊憲法文件的第一句話就是“為什么沒(méi)有權(quán)利法案”。弗吉尼亞的反對(duì)派領(lǐng)袖帕特里克?亨利則在一次激動(dòng)人心的辯論中高喊，問(wèn)題在于自由――“自由，這人間最大的財(cái)富……可貴的珍寶!”后來(lái)，馬薩諸塞州也傳來(lái)反對(duì)聲，約翰?漢克斯和塞繆爾?亞當(dāng)斯等當(dāng)?shù)仡I(lǐng)袖，態(tài)度曖昧。在1788年整個(gè)春季，酒吧和教堂的集會(huì)上充斥著“沒(méi)有權(quán)利法案”的聲音。它是如此強(qiáng)烈，以致原來(lái)更關(guān)心州權(quán)而不是個(gè)人權(quán)利的反聯(lián)邦主義者，也加入了擁護(hù)權(quán)利法案的行列，企圖擊敗擬議中的憲法。
　　此外，各州還在一些枝節(jié)問(wèn)題上提出不同意見(jiàn)。某一個(gè)沒(méi)有進(jìn)出口貿(mào)易的州的人士反對(duì)征收直接稅，另一個(gè)進(jìn)出口貿(mào)易較多的州的代表則反對(duì)由消費(fèi)者承擔(dān)全部稅收。一些人認(rèn)為，由參議院和總統(tǒng)聯(lián)合負(fù)責(zé)任命官員，而不把此項(xiàng)行政權(quán)單獨(dú)授予總統(tǒng)是一個(gè)缺陷；另一些人則認(rèn)為，由總統(tǒng)與參議院把持^事權(quán)，而把眾議院排除在外，是不合適的；還有人對(duì)參議院行使具有司法性質(zhì)的彈劾權(quán)力表示質(zhì)疑。類似的爭(zhēng)論使當(dāng)事人疲憊不堪，正如帕特里克?亨利在制憲會(huì)議之后所感嘆的，制定憲法是“一場(chǎng)激烈程度不亞于脫離英國(guó)的革命”。華盛頓后來(lái)也這么寫道：“我對(duì)會(huì)議的前景幾乎全然喪失希望，甚至后悔參與這一程序�！�
　　在前述壓力下，聯(lián)邦主義者被迫作出讓步，同意一旦新憲法被批準(zhǔn)，就增加一項(xiàng)包括宗教、言論、集會(huì)自由在內(nèi)的《權(quán)利法案》。到1788年6月，批準(zhǔn)州數(shù)達(dá)到了所需的9個(gè)，但弗吉尼亞還沒(méi)有通過(guò)。弗吉尼亞是當(dāng)時(shí)人口最多的州，又是南北交通樞紐，對(duì)憲法能否順利實(shí)施影響巨大。關(guān)鍵時(shí)刻，華盛頓本人送來(lái)一封信，敦促批準(zhǔn)憲法，使憲法在該州過(guò)關(guān)。
　　位于紐約州的哈德遜河沿岸的大土地所有者與他們的南方種植園主伙伴不同，他們反對(duì)憲法，擔(dān)心聯(lián)邦征他們的財(cái)產(chǎn)稅，同時(shí)也不愿取消紐約向其他州征收的豐厚貿(mào)易與商業(yè)稅。當(dāng)該州召開(kāi)大會(huì)時(shí)，聯(lián)邦主義者在人數(shù)上處于劣勢(shì)，但靠著漢密爾頓的策略與手腕，以及弗吉尼亞批準(zhǔn)憲法的消息，紐約以僅多出3票的多數(shù)批準(zhǔn)了憲法。至此，整個(gè)批準(zhǔn)過(guò)程持續(xù)了近4個(gè)月，盡管北卡羅來(lái)納和羅德島仍留在聯(lián)邦之外。在《聯(lián)邦憲法》規(guī)定下，各州實(shí)現(xiàn)了“局部的聯(lián)合或合并”，“保留以前所有的、按照條款并未專門委托給合眾國(guó)的一切主權(quán)”。
　　
　　從程序上看，這部憲法不是由邦聯(lián)國(guó)會(huì)也不是由合眾國(guó)國(guó)會(huì)制定，而是由各邦代表組成的制憲會(huì)議制定，然后交由各邦人民選出的代表大會(huì)表決通過(guò)。因此，憲法是人民的“圣經(jīng)”，高于一切國(guó)家機(jī)構(gòu)。憲法不是由立法機(jī)關(guān)制定，立法機(jī)關(guān)因此不具有改變憲法的權(quán)力，對(duì)其也沒(méi)有解釋權(quán)，相反，立法機(jī)關(guān)要受其約束。這種制憲的方法之后成為美國(guó)制定基本法的模式。自聯(lián)邦國(guó)家成立以后，共召開(kāi)過(guò)200多次州的制憲會(huì)議，通過(guò)或修改州的憲法。
　　
　　《權(quán)利法案》返璞歸真
　　
　　1789年春夏之交，弗吉尼亞代表詹姆斯?麥迪遜埋首于《權(quán)利法案》的起草工作。各地的權(quán)利法案支持者送來(lái)幾十種修正案建議，并催促盡快起草完成。由于支持通過(guò)修正案的人數(shù)日益增多，國(guó)會(huì)選擇了要求參眾兩院都獲得2/3支持，并得到3/4州議會(huì)批準(zhǔn)的憲法修正案通過(guò)程序。這種方式較憲法的通過(guò)更加困難，目的是防止憲法“極其容易的變化無(wú)�！�。
　　1789年9月下旬，統(tǒng)稱《權(quán)利法案》的12條憲法修正案在參眾兩院獲得通過(guò)。隨之，提交各州表決。經(jīng)多次辯論，憲法修正案被縮減為10條，于1791年底獲得批準(zhǔn)，成為憲法的一部分。憲法正文確定了國(guó)家的權(quán)責(zé)范圍，《權(quán)利法案》則明確了人民擁有的不可侵犯的權(quán)利，如，“國(guó)會(huì)不得制定關(guān)于下列事項(xiàng)的法律：確定國(guó)教或禁止宗教活動(dòng)自由，剝奪言論或出版自由；剝奪人民和平向政府訴冤請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利”；“管理良好的民兵是保障自由州的安全所必需，人民持有和攜帶武器的權(quán)利不得侵犯”；“人民保護(hù)其人身、住房、文件和財(cái)物不受無(wú)理搜查扣押的權(quán)利不得侵犯”；“任何人不得在任何刑事案件中被迫自證其罪；未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)；非有恰當(dāng)補(bǔ)償，不得將私有財(cái)產(chǎn)充作公用”……修正案最后還規(guī)定，“本憲法對(duì)一些權(quán)利的列舉，不得被解釋為對(duì)人民所保有的其它權(quán)利的否定或蔑視”，“本憲法未授予合眾國(guó)也未禁止各州行使的權(quán)力，分別由各州或由人民保留”。
　　伴隨著《權(quán)利法案》的通過(guò)，美國(guó)聯(lián)邦制國(guó)家的框架正式構(gòu)建完成。在實(shí)現(xiàn)了建立一個(gè)強(qiáng)有力的全國(guó)政府目標(biāo)的同時(shí)，在制度上設(shè)置了四重保護(hù)，以控制全國(guó)政府，保護(hù)公民權(quán)利。一是用聯(lián)邦制縱向分配權(quán)力，使得全國(guó)政府和各邦沒(méi)有上下從屬關(guān)系，雖然全國(guó)政府可以通過(guò)法律對(duì)各邦的人民和邦行使權(quán)力，但邦權(quán)受到憲法的基本保護(hù)，而人民通過(guò)對(duì)州的依附，可以克服對(duì)于全國(guó)政府的依附，反過(guò)來(lái)也如此。二是用三權(quán)分立橫向分割權(quán)力，使立法、行政、司法這三種權(quán)力既相互制衡又相互滲透，保證任何一個(gè)部門即使是在本部門內(nèi)也沒(méi)有絕對(duì)的權(quán)力。與此同時(shí)，為了防止三個(gè)部門聯(lián)合在一起對(duì)付人民或偏袒某一部分社會(huì)群體，以及為了保障每個(gè)部門的相對(duì)獨(dú)立性，而采取不同的方式選舉產(chǎn)生參眾兩院議員和總統(tǒng)，以使他們從不同的渠道獲得授權(quán)。三是參眾兩院相互制衡，法案需經(jīng)兩院批準(zhǔn)才能通過(guò)，不僅要取得大多數(shù)人民的同意，而且要取得大多數(shù)州的同意，這樣較一院制議會(huì)更易避免一些人性缺陷。更直接地說(shuō)，由較少人數(shù)組成的參議院是防止多數(shù)的非理智行為的手段。四是司法審查。最高法院藉由闡釋《權(quán)利法案》等，對(duì)議會(huì)、行政部門的行為進(jìn)行“合憲性審查”。以上四重保護(hù)是美國(guó)的聯(lián)邦制較世界上其他一些聯(lián)邦制國(guó)家更能有效制衡全國(guó)政府的原因。
　　應(yīng)該指出，美國(guó)之所以能建立聯(lián)邦制國(guó)家，存在許多有利的條件，首先，當(dāng)時(shí)的內(nèi)外形勢(shì)促成了各邦聯(lián)國(guó)要求建立聯(lián)邦制國(guó)家的意愿；第二，各邦聯(lián)國(guó)的人民是同一祖先的后裔，具有相同的語(yǔ)言、宗教，風(fēng)俗習(xí)慣也相似。第三，聯(lián)邦制是各殖民地長(zhǎng)期政治文化的積淀，有關(guān)公民權(quán)利的法律已經(jīng)被殖民地人民熟知和接受。早在獨(dú)立之前，各邦就已作了諸方面的實(shí)踐。有的邦公開(kāi)宣布為共和國(guó)；早在1639年，就有了《康涅狄格根本法》，1641年，有了《馬薩諸塞州自由典則》，在1776～1780年間，除羅得島和康涅狄格外，11個(gè)邦制定了包含《權(quán)利法案》的邦憲法，它們是世界上最早的成文憲法。一些憲法規(guī)定了“權(quán)力分立”的原則，聯(lián)邦《權(quán)利法案》所有的重要條款都來(lái)自各州的《權(quán)利法案》。所以，正如美國(guó)法學(xué)家伯納德?施瓦茨所說(shuō)，“麥迪遜之所以能起草《權(quán)利法案》，只是由于幾個(gè)世紀(jì)英美憲法的發(fā)展為其提供了先例。”最后，在成立聯(lián)邦制國(guó)家之前，13個(gè)殖民地根據(jù)《邦聯(lián)條款》已經(jīng)作了建立一個(gè)全國(guó)性的政府――邦聯(lián)國(guó)家的實(shí)踐，邁出了走向聯(lián)邦制國(guó)家的第一步，為成功建立聯(lián)邦制國(guó)家奠定了基礎(chǔ)。這些情況對(duì)于今天制憲受阻的歐盟也是有指導(dǎo)和借鑒意義的。

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