明年春天，新一屆人大組成之后，中央政府機構(gòu)又要進行改革了。十七大報告提出，“要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案”，“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制”等具體目標(biāo)，這既是行政體制改革進行展開的預(yù)兆，也為改革確立了原則。
　　
　　之所以說“又”，是因為從1982年以來，行政機構(gòu)改革已經(jīng)進行了5次，也就是說，每屆人大組成之后，第一件事就是討論和決定中央政府的機構(gòu)設(shè)置問題。過去的5次機構(gòu)改革力度最大的要屬1998年那次，中央政府裁減了近半數(shù)的工作人員。持續(xù)的改革延續(xù)了分分合合的路徑，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所周漢華研究員認(rèn)為，每5年一次的機構(gòu)調(diào)整過于頻繁，不但造成政策的不可預(yù)期性和大量短期行為的存在，并且會導(dǎo)致政府管制權(quán)威與資源的流失，如果調(diào)整僅僅只是為了解決機構(gòu)之間的矛盾，減少機構(gòu)的數(shù)量，最后有可能演變?yōu)橹芷谛缘姆址趾虾稀?
　　十七大報告為即將到來的這次機構(gòu)改革確立了基本原則，其中最引人關(guān)注的莫過于“加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”了。大部制改革準(zhǔn)備好了嗎?以大部制為方向的行政體制改革是否可以使改革走出分分合合的怪圈?
　　
　　發(fā)展的要求
　　
　　今年早些時候，中國(海南)改革發(fā)展研究院做了一個題為《推進以落實科學(xué)發(fā)展觀為目標(biāo)的行政管理體制改革(20條建議)》的報告，提出應(yīng)按照政府完善公共治理的要求，盡快推行大部制的政策建議。該報告的執(zhí)筆人之―方栓喜說，撰寫這個報告是因為中編力、方面早就對他們說過，大部門制改革很重要。南此可知，以大部制為取向的行政體制改革中央早就開始醞釀了。
　　另據(jù)國家行政學(xué)院公共管理教研部汪玉凱教授介紹，國務(wù)院早在兩年前就針對行政體制改革做過很多調(diào)研，做過很多準(zhǔn)備，當(dāng)時還起草了一些文件，但沒有向下發(fā)。汪玉凱說，當(dāng)時起草的那些文件和十七大精神有些出入，沒有明確提出大部制的方向和決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個權(quán)力要分開，但可以作為行政體制改革整體方案的一個基礎(chǔ)。
　　進行大部門制改革是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要。中國社會科學(xué)院歐洲研究所研究員董禮勝認(rèn)為，每一次政府機構(gòu)改革都是隨著向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，政府的職能和社會對政府的要求發(fā)生變化的結(jié)果。加入WTO之后，政府對經(jīng)濟的管理進一步從微觀向宏觀轉(zhuǎn)變，機構(gòu)設(shè)置沒有必要那么細(xì)。
　　政府機構(gòu)設(shè)置的分散與計劃經(jīng)濟直接相關(guān)，如過去管機械行業(yè)的就有9個部，當(dāng)然這種設(shè)置早在1990年代就已經(jīng)改掉了。但管理部門分散的現(xiàn)象依然存在，比如交通部在董禮勝看來就是名不副實的，因為交通部只管陸運和水運，鐵路和民航都不在其中，事實上只需要一個大的交通部就夠了。在今年的兩會上，也有代表提案，建議將衛(wèi)生部、計生委、國家食品藥品監(jiān)督管理局和中醫(yī)藥管理局統(tǒng)一整合為人口與健康委員會。
　　一個餐桌十幾個部委管、多龍治水的局面不但導(dǎo)致協(xié)調(diào)不利和低效率，還會催生“部門利益化”的傾向。不久前，國家環(huán)�？偩指本珠L潘岳透露，原定于今年八九月份出臺的《規(guī)劃環(huán)評條例》難產(chǎn)，這部從兩年前就開始運作的法規(guī)之所以不能順利出臺，就是因為各部門職能嚴(yán)重交叉以及各部門和地方的利益阻撓。在配套條件具備的情況下，決策權(quán)集中的大部門體制可能是解決“部門利益化”問題的一個思路。
　　除了同一個行業(yè)有多個主管部門的現(xiàn)象，有些實體還擔(dān)負(fù)著多重職能。在能源方面，現(xiàn)有中石油、中石化、國家電網(wǎng)等多個部級單位，而水電的管理權(quán)又在水利部，這是管理分散的一面。與此同時，中石油、中石化既是國有大型公司，同時又承擔(dān)著某些行業(yè)政策的職能，董禮勝說，公司就是公司，追求的是利潤，行業(yè)管理是政府的職能。隨著能源問題越來越重要，組建能源部提上了日程，正在制定過程中的《能源法》要求有一個執(zhí)法主體，為能源部的建立提供了由頭。董禮勝認(rèn)為，能源部如何組建可能會是個難題，首先要把中石油、中石化的政策職能剝離出來，實現(xiàn)政企分離；其次，把幾個部級單位裝在一起，是不是需要一個比部委更高的部門，比如一個類似于發(fā)改委的專門委員會，現(xiàn)在還不清楚。
　　汪玉凱判斷，大部制思維將是行政機構(gòu)改革以后的方向，明年是否會全面這么做，還不一定，很有可能揀矛盾比較突出的、目前相對條件比較成熟的、社會公眾關(guān)注度比較高的一些領(lǐng)域首先實行大部制。另外，下一步的行政體制改革還將包括國務(wù)院現(xiàn)有的100多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，即各種專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，這些機構(gòu)大部分都在實行決策權(quán)，而執(zhí)行權(quán)分散在各個部委。改革將是把議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的調(diào)整、部委的調(diào)整、專門監(jiān)督機構(gòu)的改革調(diào)整，可能要協(xié)調(diào)考慮。
　　行政體制改革的主要目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，董禮勝認(rèn)為，保證這個目標(biāo)的實現(xiàn)，有必要重提“公共物品”這個概念。在他看來，對服務(wù)型政府的理解有―定的誤區(qū)，尤其在有些地方，把著重點放到了解決“門難進、事難辦、臉難看”上面，這并沒有錯，卻是淺層次的“服務(wù)”。深層次的服務(wù)型政府還是要回到提供公共產(chǎn)品上面來，大部制改革也應(yīng)該盯緊這個目標(biāo)。
　　
　　行政三分的幾種可能
　　
　　行政三分，即在行政權(quán)內(nèi)部劃清決策、執(zhí)行、監(jiān)督的界限，最早見于深圳的嘗試，但那次在一地進行的行政體制改革無疾而終。這個精神正是大部門體制的核心。
　　權(quán)力的分立首先是立法、行政和司法的分立，這里暫稱為“大三分”。這種三分在中國的法律上是明晰的，人大是最高權(quán)力機構(gòu)，政府向人大負(fù)責(zé)，司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)。這種格局對行政權(quán)有效、公正、透明地行使具有重要作用。專家認(rèn)為，目前行政體制改革限于行政權(quán)內(nèi)部，“大三分”屬于政治體制的問題，暫時不會涉及。
　　在行政權(quán)里，三種權(quán)力的分立還有兩種可能的模式。一是在部與部之間，讓有些部專門行使決策權(quán)，有些部專門行使執(zhí)行權(quán)，有些部專門行使監(jiān)督權(quán)，姑且稱之為“中三分”。二是大部制內(nèi)部機構(gòu)的分工，有些機構(gòu)專門行使決策權(quán)，有些機構(gòu)專門行使執(zhí)行權(quán)，有些機構(gòu)專門行使監(jiān)督權(quán)，可以稱為“小三分”。
　　現(xiàn)行行政管理體制的一個明顯弊端是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的模糊，方栓喜告訴記者，他們建議推行大部制的出發(fā)點正是在于理清行政機構(gòu)內(nèi)部的權(quán)責(zé)，而不是為了精簡人員。他說，現(xiàn)在各個部決策和執(zhí)行都是部長說了算，執(zhí)行不利也沒有辦法追究責(zé)任，將決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離開，有利于問責(zé)。
　　大部門制是發(fā)達(dá)國家普遍采用的行政管理模式，其內(nèi)閣部大多在15至22個之間，專司決策權(quán)，在執(zhí)行上甚至引入了市場機制。汪玉凱教授介紹說，在英國，各部委執(zhí)行機構(gòu)的首腦不稱局長，而是稱總經(jīng)理，這些部門有自己的業(yè)務(wù)經(jīng)費和人員編制，其工作在年底經(jīng)第三方審核后，有剩余資金可 以在內(nèi)部分配，總經(jīng)理對人財物有較大的自主決策權(quán)。如果沒有決策和執(zhí)行分離的話，是不可能引入市場機制的。
　　周漢華也認(rèn)為，執(zhí)行和決策一定要分開。過去證監(jiān)會曾頗受詬病的原因就是在履行職責(zé)的時候，考慮政策目標(biāo)，本來證監(jiān)會的目標(biāo)就是讓證券市場公開、合法地運作，但當(dāng)考慮政策目標(biāo)的時候，就要保股指，把股市變成政策市。2003年之前，信息產(chǎn)業(yè)部不僅要管行業(yè)政策，還承擔(dān)了國有資產(chǎn)保值增值的負(fù)責(zé)，所以不能對資費進行調(diào)整，現(xiàn)在這個職能劃歸國資委，信產(chǎn)部就可以更好地發(fā)揮其應(yīng)有的職能了。他對記者表示，政治家要考慮政治家的事，執(zhí)法就應(yīng)只考慮執(zhí)法的事，執(zhí)行機構(gòu)只對法律負(fù)責(zé)，法律之下，任何人之上�，F(xiàn)在的執(zhí)法因為要考慮政治目標(biāo)，所以經(jīng)常要搞運動式的執(zhí)法，為了領(lǐng)導(dǎo)人的個人好惡去執(zhí)法，影響了執(zhí)法的公正性和有效性。
　　在監(jiān)督方面，目前中、小兩種分立模式都具備雛形。比如國務(wù)院設(shè)有監(jiān)察部，黨內(nèi)有紀(jì)檢委，還有銀監(jiān)會、證監(jiān)會等相對獨立的專門行使監(jiān)督權(quán)的機構(gòu)。在部門內(nèi)部，也有中央垂直管理的監(jiān)察部門，但獨立性還稍欠缺，只有主要負(fù)責(zé)人由上級任免，人員的工資和福利都在部門內(nèi)部。
　　將來的行政體制改革將采取“中三分”的模式還是“小三分”的模式，目前還不清楚。汪玉凱教授判斷，兩種情況都有可能出現(xiàn)，兩種模式并存的第三種可能，也是存在的。
　　
　　大部制需要制度基礎(chǔ)
　　
　　大部門體制，僅從形態(tài)上來看，并不是什么新鮮的東西，建國初期中央政府的機構(gòu)就采用過大部制的結(jié)構(gòu)，各個委員會都是權(quán)力很大的部門�？墒菣C構(gòu)過大，就出現(xiàn)內(nèi)部交易成本過大，于是就要分設(shè)，―旦機構(gòu)設(shè)立多了’又發(fā)現(xiàn)各部門之間協(xié)調(diào)很困難，然后再合并在一起，于是政府機構(gòu)就陷入分分合合、久分必合、合久必分的循環(huán)。周漢華梳理過電力行業(yè)主管部門自1949年以來的變遷：燃料工業(yè)部(1949)、電力工業(yè)部(1955)、水利電力部(1958)、“文革”期間水利電力部的軍管(1966～1975)、電力工業(yè)部(1979)、水利電力部(1982)、能源部(1988)、電力工業(yè)部(1993)、國家經(jīng)貿(mào)委電力司(1998)以及目前的電力監(jiān)管委員會(2003)。這樣的變化實在是過于頻密了。
　　如此頻繁的機構(gòu)改革原因何在?大部門制取向的改革在未來會不會被再一次的機構(gòu)拆分所替代?周漢華教授從深層次的制度層面提出了他的分析。
　　周漢華贊成采取大部制，同時指出大部制發(fā)揮作用需要一些制度條件，前提是權(quán)力分散化的公共治理結(jié)構(gòu)。分散化的公共治理結(jié)構(gòu)越發(fā)達(dá)，大部制就越能夠操作成功，如果這個前提沒有發(fā)育，大部制只能是一種權(quán)力過于集中的傳統(tǒng)體制，只不過是把部門之間的矛盾內(nèi)化為部門內(nèi)部司局之間的矛盾，最后再次走向合久必分。
　　周漢華告訴記者，觀察西方國家這些年行政改革的經(jīng)驗，有兩條線索是同時出現(xiàn)的，一是內(nèi)閣部越來越少，大部制的趨勢在出現(xiàn)，二是獨立的監(jiān)管機構(gòu)、獨立的法律主體越來越多。有些西方國家的內(nèi)閣部比較少，但有一大批獨立的監(jiān)管機構(gòu)，其數(shù)目就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是22爪，比如美國聯(lián)邦一級的獨立監(jiān)管機構(gòu)就有六七十個。這些獨立監(jiān)管機構(gòu)有完全的獨立性，可以不聽命于政府，完全按法律來監(jiān)督。與此同時，大部只是在宏觀上履行政策職能，主管政策制定。這樣就既保證了決策的科學(xué)性，也保證了監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，和執(zhí)行的專業(yè)性。傳統(tǒng)上實行過的大部制模式之所以沒能進行下去，就是因為這種制度基礎(chǔ)的缺失。
　　如今再次嘗試進行大部制取向的行政體制改革，現(xiàn)有的制度條件與過去相比已經(jīng)有所不同，或者可以說，有所進步了。過去一些年已經(jīng)設(shè)立了一些相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，如銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會等，這是原來沒有過的。這三家監(jiān)管機構(gòu)的職能，與央行的政策職能在某種程度上實現(xiàn)了分離，實現(xiàn)了監(jiān)管的專業(yè)化。此外，電力監(jiān)管委員會、國家食品藥品安全監(jiān)督管理局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等一批監(jiān)管機構(gòu)初具雛形。但獨立監(jiān)管機構(gòu)所要求的制度條件還沒有完全到位，其獨立性、專業(yè)性、透明化、高效率等應(yīng)有的特質(zhì)還沒有完全具備。
　　在“政企分開、政資分開、政事分開”之外，周漢華說，還要強調(diào)政監(jiān)也要分開。無論“中三分”還是“小三分”式的大部制改革，制度條件都是一樣的。決策機構(gòu)專司政策制定，考慮宏觀指標(biāo)、市場發(fā)展、財富的分配和再分配等施政目標(biāo)，同時執(zhí)行機構(gòu)嚴(yán)格按法律執(zhí)行，監(jiān)管機構(gòu)按照法律來監(jiān)管，不用受宏觀決策部門的影響。所以，大部制的核心是法制，沒有法制，就沒有大部制，就沒有獨立監(jiān)管。
　　推動大部制的同時，必須同時推進獨立監(jiān)管，必須兩個輪子同時走，大部制才有可能成功，缺少任何一個，改革就還會走老路。

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