從1970年8月毛主席、周總理決策上馬運(yùn)10項(xiàng)目算起，中國(guó)30多年來(lái)發(fā)展大飛機(jī)的航空歷程說(shuō)明，由于研發(fā)周期過(guò)長(zhǎng)，一般在10年左右，大飛機(jī)項(xiàng)目很容易中途夭折，政府換屆、航空工業(yè)規(guī)劃調(diào)整、國(guó)防戰(zhàn)略調(diào)整都多次讓大飛機(jī)項(xiàng)目的發(fā)展付出下馬停工的慘重代價(jià)。因此，對(duì)于這項(xiàng)長(zhǎng)周期、高難度、大投入、易失敗的高科技工程需要用法律手段來(lái)保證其實(shí)施，來(lái)克服“下馬容易上馬難”的實(shí)施困境。
　　
　　第一次上馬的大飛機(jī)
　　定位是中國(guó)的“空軍一號(hào)”
　　
　　經(jīng)過(guò)兩三年的醞釀和建議，1970年7月，毛主席、周總理決定上馬運(yùn)10項(xiàng)目，代號(hào)“708工程”。項(xiàng)目的工程目標(biāo)是為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人研制出國(guó)訪問(wèn)的專機(jī)，為了在國(guó)際外交場(chǎng)所樹立中國(guó)的大國(guó)形象，以及從中國(guó)直飛歐洲地拉那的遠(yuǎn)航能力，因此100人客座和8300公里的長(zhǎng)航程是主要特點(diǎn)。
　　第一次下馬是因?yàn)闆]錢買油試飛。1985年2月，運(yùn)10研制的財(cái)政經(jīng)費(fèi)被有關(guān)部門卡掉，原本由上海市和財(cái)政部共同承擔(dān)的資金沒有著落，出資方的答復(fù)是三機(jī)部沒有給報(bào)有關(guān)運(yùn)10的年度工作預(yù)算，正在試飛當(dāng)中的運(yùn)10飛機(jī)由于沒有3000萬(wàn)元人民幣的油料費(fèi)用，項(xiàng)目被迫停止。耐人尋味的是沒有正式的停工文件下達(dá)，因此現(xiàn)在還有人說(shuō)“運(yùn)10沒有下馬”，沒有具體而清楚的文件和上級(jí)命令啊。
　　運(yùn)10下馬不久，國(guó)內(nèi)的專家就群起上書，要求發(fā)展自己的大型飛機(jī)制造工業(yè)。
　　1984年6月4日，上海飛機(jī)設(shè)計(jì)研究所219名研究人員在吳苕溪、趙國(guó)強(qiáng)的帶領(lǐng)下，聯(lián)名向中央寫信，表示不要花巨額外匯去組裝MD-82，建議在運(yùn)10基礎(chǔ)上發(fā)展我國(guó)民航工業(yè)。
　　1986年3月，時(shí)任中科院技術(shù)科學(xué)部主任的王大珩與陳芳允、楊嘉墀、王淦昌3位科學(xué)家一起，聯(lián)名向中央遞交了一份重要報(bào)告：《關(guān)于跟蹤研究戰(zhàn)略性高技術(shù)發(fā)展的建議》，即“863計(jì)劃”。在此背景下，1986年7月30日，胡溪濤聯(lián)合北航、南航和西北工大的3位校長(zhǎng)沈元、張阿舟、季文美聯(lián)名向鄧小平同志上書《千方百計(jì)盡早提供和使用國(guó)產(chǎn)干線飛機(jī)》，在信中，四老從交通運(yùn)輸發(fā)展、航空工業(yè)發(fā)展需要等角度，闡述了發(fā)展干線飛機(jī)的緊迫性。
　　
　　第二次上馬僅僅是國(guó)務(wù)院
　　決策過(guò)的“運(yùn)16”干線飛機(jī)概念
　　
　　1986年11月在“四君子上書”之后，國(guó)家科委召開研制干線飛機(jī)論證會(huì)，征得了計(jì)委、經(jīng)委、航空部、民航局的同意，提出了《發(fā)展干線飛機(jī)振興航空工業(yè)》的報(bào)告上報(bào)國(guó)務(wù)院。而在這次論證會(huì)上，也有不同意見。當(dāng)時(shí)一位領(lǐng)導(dǎo)提出，發(fā)展我國(guó)民用飛機(jī)的步驟應(yīng)該是首先以70~100座的大支線飛機(jī)為突破口，然后發(fā)展干線飛機(jī)。這是日后“三步走”策略的最早露面。
　　國(guó)家科委報(bào)告上呈之后，1986年12月4日，國(guó)務(wù)院召集第125次常務(wù)會(huì)議，決定研制干線飛機(jī)，參考方案是原運(yùn)10研制單位上海飛機(jī)設(shè)計(jì)研究所提交的運(yùn)16方案。這是在運(yùn)10下馬后，同意研制干線飛機(jī)的最高層會(huì)議。
　　在1986年到1988年，航空工業(yè)部科技委組織的《2000年中國(guó)航空工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》中，在民用航空技術(shù)中提到干線飛機(jī)是民用飛機(jī)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。而1988年10月30日，國(guó)務(wù)院對(duì)研制干線飛機(jī)項(xiàng)目書作出批復(fù)，要求爭(zhēng)取在1996年取得我國(guó)適航證，投入國(guó)內(nèi)的航線使用。
　　1989年，航空工業(yè)部組織專家對(duì)干線飛機(jī)的總體設(shè)計(jì)、總裝、總質(zhì)量控制等進(jìn)行論證和招標(biāo)，最終確定在上海做干線飛機(jī)。
　　1992年1月，時(shí)任航空航天部副部長(zhǎng)的何文治在接受新華社記者采訪時(shí)，樂(lè)觀估計(jì)“我國(guó)1994年將可生產(chǎn)出第一架干線飛機(jī)”。
　　第二次下馬是干線飛機(jī)決策變成了空客合作的100座大支線，走了3年，空客背約，資金挪用，項(xiàng)目終結(jié)。
　　
　　1993年10月，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院在上海召開了研制干線飛機(jī)會(huì)議。11月29日，國(guó)務(wù)院又專門下發(fā)了由李鵬總理批準(zhǔn)的會(huì)議紀(jì)要，要求要下決心，不失時(shí)機(jī)地研制我國(guó)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和總體設(shè)計(jì)技術(shù)的150座以上的干線飛機(jī)，力爭(zhēng)2000年前后搞出樣機(jī)并取得國(guó)內(nèi)適航證。
　　1994年9月27日在中科院召開的研制干線飛機(jī)論證會(huì)上，當(dāng)時(shí)中國(guó)航空工業(yè)總公司一位高層明確表示，飛機(jī)的座級(jí)應(yīng)該比150座要大。也即要發(fā)展更大飛機(jī)。但是最終在上報(bào)國(guó)務(wù)院的干線飛機(jī)發(fā)展思路中，文件上卻改了口，強(qiáng)調(diào)要以研制100座級(jí)飛機(jī)為突破口。
　　曾擔(dān)任運(yùn)10研制工作副總設(shè)計(jì)師的程不時(shí)回憶了當(dāng)年干支線之爭(zhēng)的激烈程度。在北京舉行的一次會(huì)議之上，有關(guān)部門欲砍掉大飛機(jī)項(xiàng)目，結(jié)果一次23人參加的討論會(huì)變成表態(tài)會(huì)。23個(gè)專家中，只有程不時(shí)主張做大飛機(jī)，另外一個(gè)專家主張小飛機(jī)，但是建議不要把大飛機(jī)扔掉。以至于最后，科技部的一名處長(zhǎng)感慨了一句，“我聽了這個(gè)會(huì)，感覺是21比1.5�！�
　　
　　三步走
　　
　　在爭(zhēng)論的同時(shí)，中國(guó)航空業(yè)的高層決策走上了三步走戰(zhàn)略。按照規(guī)劃，首先是裝配和部分制造支干線飛機(jī)，當(dāng)時(shí)主要是裝配麥道80/90系列飛機(jī)，由麥道提供技術(shù)；然后與國(guó)外合作，聯(lián)合設(shè)計(jì)研制100座級(jí)飛機(jī)；最后是在2010年實(shí)現(xiàn)自行設(shè)計(jì)、制造180座級(jí)干線飛機(jī)。而這也被稱為飛機(jī)“桑塔納”發(fā)展道路――先與國(guó)外合作生產(chǎn)，逐步國(guó)產(chǎn)化。
　　按照三步走戰(zhàn)略，從1985年3月到1994年10月中國(guó)總共組裝35架麥道82。從1992年3月開始，中國(guó)和麥道開始合作生產(chǎn)麥道90。為了在中國(guó)與波音爭(zhēng)奪一杯羹，1996年空中客車公司與中國(guó)航空工業(yè)總公司簽約，準(zhǔn)備聯(lián)合設(shè)計(jì)和生產(chǎn)100座級(jí)飛機(jī)AE-100。
　　1997年8月，波音兼并麥道之后，宣布它不再生產(chǎn)MD-90，而當(dāng)時(shí)，中國(guó)裝配加工的20架MD-90的原材料已經(jīng)全部采購(gòu)入庫(kù)，按當(dāng)時(shí)價(jià)格3000多萬(wàn)美元一架，入庫(kù)的原材料價(jià)值當(dāng)在5億美元。中國(guó)航空工業(yè)總公司費(fèi)盡口舌，只在國(guó)內(nèi)賣出兩架。參與加工裝配的各飛機(jī)制造廠，為了與麥道長(zhǎng)期合作而新建的現(xiàn)代化廠房、購(gòu)置的現(xiàn)代化設(shè)備、付出的人員培訓(xùn)成本，頓時(shí)沒有了著落。1996年，空中客車亞洲公司（AIA，39%）、新加坡科技（STPL，15%）與中國(guó)航空工業(yè)總公司（46%）正式簽約，聯(lián)合設(shè)計(jì)和生產(chǎn)100座級(jí)飛機(jī)AE-100。1998年范堡羅國(guó)際航空展覽會(huì)上，空中客車正式宣布AE-100合同中止，同時(shí)宣布投資５億美元，研制自己的107座支線飛機(jī)A-318�！叭�步走戰(zhàn)略”事實(shí)上完全死亡，因此 “三步走”戰(zhàn)略在航空業(yè)界也是爭(zhēng)論頗大。最后，航空管理部門要求“停止?fàn)幷摗�，要統(tǒng)一思想。
　　據(jù)航空工業(yè)界普遍流傳的說(shuō)法，1998年國(guó)務(wù)院一位領(lǐng)導(dǎo)人出于長(zhǎng)江救災(zāi)的資金需要，在征得航空工業(yè)的一位主管領(lǐng)導(dǎo)同意之后，將發(fā)展大飛機(jī)的近百個(gè)億挪用于長(zhǎng)江大洪水的搶險(xiǎn)救災(zāi)，從此大飛機(jī)第三次下馬。因此，1998年10月，上海飛機(jī)研究所52名研究員、高級(jí)工程師聯(lián)名給時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的朱基上書，呼吁要像搶救長(zhǎng)江上游生態(tài)環(huán)境那樣搶救民機(jī)工業(yè)，向中央表達(dá)了對(duì)民機(jī)工業(yè)與長(zhǎng)江水災(zāi)同樣危機(jī)形勢(shì)的憂慮急切之心。
　　
　　第三次上馬是大型支線飛機(jī)上馬，沒有干線飛機(jī)概念
　　
　　1998年的上海飛機(jī)設(shè)計(jì)研究所上書之后一年多，到了2000年2月，國(guó)務(wù)院召開專門會(huì)議聽取國(guó)防科工委關(guān)于民用飛機(jī)發(fā)展思路的匯報(bào)，確定集中力量攻支線飛機(jī)，要求在30~70座之間選定設(shè)計(jì)的座級(jí)規(guī)模。據(jù)某些當(dāng)事人說(shuō)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求開發(fā)50座支線飛機(jī)，因?yàn)閲?guó)務(wù)院決議是30~70座，在上限和下限之間取中間數(shù)，（30+70）/2=50，因此要發(fā)展50座最符合國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的決策。而在當(dāng)時(shí)上海飛機(jī)設(shè)計(jì)所一批飛機(jī)設(shè)計(jì)師的強(qiáng)烈要求下，以70座的上限作為ARJ21的基本型，這樣ARJ21的座級(jí)規(guī)模就成了今天媒體上公布的70~90座，否則的話我們今天看到的ARJ可能噸位要小得多。據(jù)一個(gè)上海飛機(jī)設(shè)計(jì)師回憶，在總體布置設(shè)計(jì)ARJ21的排座時(shí)，一排6個(gè)座位的座級(jí)方案被禁止討論，因?yàn)橐慌?個(gè)座是支線飛機(jī)而6個(gè)座就是干線飛機(jī)了。而在ARJ初期的市場(chǎng)調(diào)研中，航空公司認(rèn)為ARJ21的加長(zhǎng)型105座是市場(chǎng)最大的需求，這個(gè)方案也被禁止討論，因?yàn)槌�出支線飛機(jī)的座級(jí)數(shù)額了。隨后，在“十五”期間，支線飛機(jī)被列入12大高技術(shù)工程之一。而研制自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的50~70座級(jí)的新型支線飛機(jī)被作為突破口，成為“中國(guó)大飛機(jī)之夢(mèng)的替代品”，沒有實(shí)現(xiàn)“國(guó)際合作”的三步走戰(zhàn)略繼續(xù)在支線飛機(jī)上走。
　　從大飛機(jī)三上三下的歷史來(lái)看，很明顯是航空工業(yè)部“三步走”策略與國(guó)務(wù)院的干線飛機(jī)策略在反復(fù)較勁。“三步走”與“干線飛機(jī)”在反復(fù)較勁，你定你的，我干我的。國(guó)務(wù)院畢竟不是航空行業(yè)主管機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)難免對(duì)技術(shù)細(xì)節(jié)不甚了了，在對(duì)于把握航空工業(yè)策略的技術(shù)方向上稍有疏忽，“眼睛一眨，老母雞變鴨”，自主的大飛機(jī)研制就成了引進(jìn)合資，或者是變成了支線飛機(jī)的“三步走”。國(guó)務(wù)院決議上明明已經(jīng)通過(guò)的發(fā)展大飛機(jī)決策，到了航空工業(yè)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)層和執(zhí)行層就成了“三步走”，真是“令不出中南�！�。
　　在剛剛打開國(guó)門脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，出國(guó)考察是一件如同登月的人生快事，引進(jìn)合資可以為主管部門官員提供大量出國(guó)考察的難得機(jī)會(huì)。也許更有些說(shuō)不清的個(gè)人所得，原民航總局局長(zhǎng)沈圖的叛逃事件就是一個(gè)典型，被美籍華人張某的商業(yè)賄賂所征服，堅(jiān)決不買運(yùn)10飛機(jī)，從而直接導(dǎo)致運(yùn)10下馬，危害了中國(guó)整個(gè)航空工業(yè)的路線決策。航空工業(yè)作為傳統(tǒng)的軍工產(chǎn)業(yè)，決策和管理體制封閉，類似準(zhǔn)軍事化體系，自成一家，除了國(guó)務(wù)院的決策以外，社會(huì)輿論很難影響航空工業(yè)部門的決策。一旦國(guó)務(wù)院的決策沒有得到有效的監(jiān)督執(zhí)行，關(guān)起門來(lái)，自行其是走上自己最認(rèn)可的“航空工業(yè)客觀規(guī)律發(fā)展”就成了必然選擇。
　　
　　第四次上馬的特點(diǎn)是全社會(huì)輿論動(dòng)員
　　
　　2007年2月26日，國(guó)務(wù)院決議上馬大飛機(jī)，已經(jīng)是中國(guó)30多年來(lái)第四次大飛機(jī)決策了。與前三次不同的是，這次大飛機(jī)決策在社會(huì)輿論上是全民動(dòng)員，前三次都是上層秘密決策，工程悄悄進(jìn)行，因此停工下馬也是默默停止，工程隊(duì)伍悄悄解散，一切議論被勒令封口，在國(guó)防工業(yè)體系里面的內(nèi)幕沒有社會(huì)輿論的干涉，大飛機(jī)工程三次死亡也就是悄無(wú)聲息的。運(yùn)10的問(wèn)題之所以能夠具有今天的社會(huì)知名度，最初與決策體制內(nèi)的非航空專家高粱、路風(fēng)等挺身而出，大聲疾呼，動(dòng)員社會(huì)輿論關(guān)系很大。但是這些輿論在航空工業(yè)管理部門面前還是顯得很脆弱，專業(yè)領(lǐng)域的“技術(shù)傲慢”與非航空領(lǐng)域、社會(huì)民間的熱情呼吁形成強(qiáng)烈反差。2006年11月24日《中國(guó)航空?qǐng)?bào)》刊登國(guó)防科工委秘書長(zhǎng)黃強(qiáng)在中國(guó)一航第三次管理工作會(huì)上的講話強(qiáng)調(diào)，對(duì)于大飛機(jī)，業(yè)內(nèi)人士必須停止有害的爭(zhēng)論，業(yè)外人士應(yīng)該停止添亂的進(jìn)言。這篇一航的內(nèi)部工業(yè)講話，在互聯(lián)網(wǎng)上被廣泛流傳，明顯是意有所指。
　　這次上馬大飛機(jī)，正值中國(guó)的國(guó)防工業(yè)體制改革之際，國(guó)防工業(yè)在向民間企業(yè)開放。大飛機(jī)的決策也破天荒地公之于眾，黨中央、國(guó)務(wù)院向全世界顯示了自己發(fā)展大飛機(jī)的堅(jiān)定決心，也因而引發(fā)了美國(guó)對(duì)中國(guó)崛起的一些擔(dān)憂。因此，本次溫總理決策上馬大飛機(jī)項(xiàng)目，具有打破傳統(tǒng)壟斷，進(jìn)行體制創(chuàng)新的意義，這是不同于以往前三次上馬大飛機(jī)的根本區(qū)別。
　　但是，我們也不能忽略航空工業(yè)部門的傳統(tǒng)決策習(xí)慣，前不久，在2006年10月25日，國(guó)防科工委副主任、國(guó)家航天局局長(zhǎng)孫來(lái)燕表示，中國(guó)一定會(huì)把自己制造的大飛機(jī)拿出來(lái)，但目前還沒有一個(gè)制造大飛機(jī)的明確時(shí)間表，現(xiàn)在注重的是大飛機(jī)的技術(shù)路線和進(jìn)行前期論證工作，發(fā)展重點(diǎn)是：以支線飛機(jī)起步，然后發(fā)展窄體干線客機(jī)，最終發(fā)展寬體干線客機(jī)。
　　沒有立法，難以保護(hù)長(zhǎng)周期的政府跨屆大型科技工程，難以約束專業(yè)部門違反國(guó)家戰(zhàn)略決策自行其是。
　　曾經(jīng)三次下馬的大飛機(jī)項(xiàng)目，會(huì)不會(huì)重演運(yùn)10的歷史悲劇，這就要發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的力量，才能打破一個(gè)高科技專業(yè)領(lǐng)域的部門壟斷力量。而社會(huì)輿論的力量是分散的，是非專業(yè)的，怎么才能發(fā)揮真正的作用呢？筆者認(rèn)為需要立法監(jiān)督。
　　大飛機(jī)項(xiàng)目，周期往往在10年左右，經(jīng)常是跨越1~2屆政府的任期。從空中客車公司成功的航空工業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，沒有發(fā)生過(guò)政府換屆飛機(jī)下馬的事情。當(dāng)然，中歐政體不同，中國(guó)是否需要一部“大型民機(jī)工業(yè)發(fā)展法”來(lái)保證該項(xiàng)目決策以及投入的穩(wěn)定和持續(xù)，值得關(guān)注與研究。
　�。ㄗ髡吖┞氂谥袊�(guó)大戰(zhàn)略研究會(huì)）

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