從1970年8月毛主席、周總理決策上馬運10項目算起，中國30多年來發(fā)展大飛機的航空歷程說明，由于研發(fā)周期過長，一般在10年左右，大飛機項目很容易中途夭折，政府換屆、航空工業(yè)規(guī)劃調(diào)整、國防戰(zhàn)略調(diào)整都多次讓大飛機項目的發(fā)展付出下馬停工的慘重代價。因此，對于這項長周期、高難度、大投入、易失敗的高科技工程需要用法律手段來保證其實施，來克服“下馬容易上馬難”的實施困境。
　　
　　第一次上馬的大飛機
　　定位是中國的“空軍一號”
　　
　　經(jīng)過兩三年的醞釀和建議，1970年7月，毛主席、周總理決定上馬運10項目，代號“708工程”。項目的工程目標是為國家領導人研制出國訪問的專機，為了在國際外交場所樹立中國的大國形象，以及從中國直飛歐洲地拉那的遠航能力，因此100人客座和8300公里的長航程是主要特點。
　　第一次下馬是因為沒錢買油試飛。1985年2月，運10研制的財政經(jīng)費被有關部門卡掉，原本由上海市和財政部共同承擔的資金沒有著落，出資方的答復是三機部沒有給報有關運10的年度工作預算，正在試飛當中的運10飛機由于沒有3000萬元人民幣的油料費用，項目被迫停止。耐人尋味的是沒有正式的停工文件下達，因此現(xiàn)在還有人說“運10沒有下馬”，沒有具體而清楚的文件和上級命令啊。
　　運10下馬不久，國內(nèi)的專家就群起上書，要求發(fā)展自己的大型飛機制造工業(yè)。
　　1984年6月4日，上海飛機設計研究所219名研究人員在吳苕溪、趙國強的帶領下，聯(lián)名向中央寫信，表示不要花巨額外匯去組裝MD-82，建議在運10基礎上發(fā)展我國民航工業(yè)。
　　1986年3月，時任中科院技術科學部主任的王大珩與陳芳允、楊嘉墀、王淦昌3位科學家一起，聯(lián)名向中央遞交了一份重要報告：《關于跟蹤研究戰(zhàn)略性高技術發(fā)展的建議》，即“863計劃”。在此背景下，1986年7月30日，胡溪濤聯(lián)合北航、南航和西北工大的3位校長沈元、張阿舟、季文美聯(lián)名向鄧小平同志上書《千方百計盡早提供和使用國產(chǎn)干線飛機》，在信中，四老從交通運輸發(fā)展、航空工業(yè)發(fā)展需要等角度，闡述了發(fā)展干線飛機的緊迫性。
　　
　　第二次上馬僅僅是國務院
　　決策過的“運16”干線飛機概念
　　
　　1986年11月在“四君子上書”之后，國家科委召開研制干線飛機論證會，征得了計委、經(jīng)委、航空部、民航局的同意，提出了《發(fā)展干線飛機振興航空工業(yè)》的報告上報國務院。而在這次論證會上，也有不同意見。當時一位領導提出，發(fā)展我國民用飛機的步驟應該是首先以70~100座的大支線飛機為突破口，然后發(fā)展干線飛機。這是日后“三步走”策略的最早露面。
　　國家科委報告上呈之后，1986年12月4日，國務院召集第125次常務會議，決定研制干線飛機，參考方案是原運10研制單位上海飛機設計研究所提交的運16方案。這是在運10下馬后，同意研制干線飛機的最高層會議。
　　在1986年到1988年，航空工業(yè)部科技委組織的《2000年中國航空工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》中，在民用航空技術中提到干線飛機是民用飛機發(fā)展的戰(zhàn)略重點。而1988年10月30日，國務院對研制干線飛機項目書作出批復，要求爭取在1996年取得我國適航證，投入國內(nèi)的航線使用。
　　1989年，航空工業(yè)部組織專家對干線飛機的總體設計、總裝、總質(zhì)量控制等進行論證和招標，最終確定在上海做干線飛機。
　　1992年1月，時任航空航天部副部長的何文治在接受新華社記者采訪時，樂觀估計“我國1994年將可生產(chǎn)出第一架干線飛機”。
　　第二次下馬是干線飛機決策變成了空客合作的100座大支線，走了3年，空客背約，資金挪用，項目終結。
　　
　　1993年10月，當時國務院在上海召開了研制干線飛機會議。11月29日，國務院又專門下發(fā)了由李鵬總理批準的會議紀要，要求要下決心，不失時機地研制我國自主知識產(chǎn)權和總體設計技術的150座以上的干線飛機，力爭2000年前后搞出樣機并取得國內(nèi)適航證。
　　1994年9月27日在中科院召開的研制干線飛機論證會上，當時中國航空工業(yè)總公司一位高層明確表示，飛機的座級應該比150座要大。也即要發(fā)展更大飛機。但是最終在上報國務院的干線飛機發(fā)展思路中，文件上卻改了口，強調(diào)要以研制100座級飛機為突破口。
　　曾擔任運10研制工作副總設計師的程不時回憶了當年干支線之爭的激烈程度。在北京舉行的一次會議之上，有關部門欲砍掉大飛機項目，結果一次23人參加的討論會變成表態(tài)會。23個專家中，只有程不時主張做大飛機，另外一個專家主張小飛機，但是建議不要把大飛機扔掉。以至于最后，科技部的一名處長感慨了一句，“我聽了這個會，感覺是21比1.5�！�
　　
　　三步走
　　
　　在爭論的同時，中國航空業(yè)的高層決策走上了三步走戰(zhàn)略。按照規(guī)劃，首先是裝配和部分制造支干線飛機，當時主要是裝配麥道80/90系列飛機，由麥道提供技術；然后與國外合作，聯(lián)合設計研制100座級飛機；最后是在2010年實現(xiàn)自行設計、制造180座級干線飛機。而這也被稱為飛機“桑塔納”發(fā)展道路――先與國外合作生產(chǎn)，逐步國產(chǎn)化。
　　按照三步走戰(zhàn)略，從1985年3月到1994年10月中國總共組裝35架麥道82。從1992年3月開始，中國和麥道開始合作生產(chǎn)麥道90。為了在中國與波音爭奪一杯羹，1996年空中客車公司與中國航空工業(yè)總公司簽約，準備聯(lián)合設計和生產(chǎn)100座級飛機AE-100。
　　1997年8月，波音兼并麥道之后，宣布它不再生產(chǎn)MD-90，而當時，中國裝配加工的20架MD-90的原材料已經(jīng)全部采購入庫，按當時價格3000多萬美元一架，入庫的原材料價值當在5億美元。中國航空工業(yè)總公司費盡口舌，只在國內(nèi)賣出兩架。參與加工裝配的各飛機制造廠，為了與麥道長期合作而新建的現(xiàn)代化廠房、購置的現(xiàn)代化設備、付出的人員培訓成本，頓時沒有了著落。1996年，空中客車亞洲公司（AIA，39%）、新加坡科技（STPL，15%）與中國航空工業(yè)總公司（46%）正式簽約，聯(lián)合設計和生產(chǎn)100座級飛機AE-100。1998年范堡羅國際航空展覽會上，空中客車正式宣布AE-100合同中止，同時宣布投資５億美元，研制自己的107座支線飛機A-318。“三步走戰(zhàn)略”事實上完全死亡，因此 “三步走”戰(zhàn)略在航空業(yè)界也是爭論頗大。最后，航空管理部門要求“停止爭論”，要統(tǒng)一思想。
　　據(jù)航空工業(yè)界普遍流傳的說法，1998年國務院一位領導人出于長江救災的資金需要，在征得航空工業(yè)的一位主管領導同意之后，將發(fā)展大飛機的近百個億挪用于長江大洪水的搶險救災，從此大飛機第三次下馬。因此，1998年10月，上海飛機研究所52名研究員、高級工程師聯(lián)名給時任國務院總理的朱基上書，呼吁要像搶救長江上游生態(tài)環(huán)境那樣搶救民機工業(yè)，向中央表達了對民機工業(yè)與長江水災同樣危機形勢的憂慮急切之心。
　　
　　第三次上馬是大型支線飛機上馬，沒有干線飛機概念
　　
　　1998年的上海飛機設計研究所上書之后一年多，到了2000年2月，國務院召開專門會議聽取國防科工委關于民用飛機發(fā)展思路的匯報，確定集中力量攻支線飛機，要求在30~70座之間選定設計的座級規(guī)模。據(jù)某些當事人說，有關領導要求開發(fā)50座支線飛機，因為國務院決議是30~70座，在上限和下限之間取中間數(shù)，（30+70）/2=50，因此要發(fā)展50座最符合國務院領導的決策。而在當時上海飛機設計所一批飛機設計師的強烈要求下，以70座的上限作為ARJ21的基本型，這樣ARJ21的座級規(guī)模就成了今天媒體上公布的70~90座，否則的話我們今天看到的ARJ可能噸位要小得多。據(jù)一個上海飛機設計師回憶，在總體布置設計ARJ21的排座時，一排6個座位的座級方案被禁止討論，因為一排5個座是支線飛機而6個座就是干線飛機了。而在ARJ初期的市場調(diào)研中，航空公司認為ARJ21的加長型105座是市場最大的需求，這個方案也被禁止討論，因為超出支線飛機的座級數(shù)額了。隨后，在“十五”期間，支線飛機被列入12大高技術工程之一。而研制自主知識產(chǎn)權的50~70座級的新型支線飛機被作為突破口，成為“中國大飛機之夢的替代品”，沒有實現(xiàn)“國際合作”的三步走戰(zhàn)略繼續(xù)在支線飛機上走。
　　從大飛機三上三下的歷史來看，很明顯是航空工業(yè)部“三步走”策略與國務院的干線飛機策略在反復較勁。“三步走”與“干線飛機”在反復較勁，你定你的，我干我的。國務院畢竟不是航空行業(yè)主管機構，國務院的各級領導難免對技術細節(jié)不甚了了，在對于把握航空工業(yè)策略的技術方向上稍有疏忽，“眼睛一眨，老母雞變鴨”，自主的大飛機研制就成了引進合資，或者是變成了支線飛機的“三步走”。國務院決議上明明已經(jīng)通過的發(fā)展大飛機決策，到了航空工業(yè)系統(tǒng)的領導層和執(zhí)行層就成了“三步走”，真是“令不出中南海”。
　　在剛剛打開國門脫離計劃經(jīng)濟的時代，出國考察是一件如同登月的人生快事，引進合資可以為主管部門官員提供大量出國考察的難得機會。也許更有些說不清的個人所得，原民航總局局長沈圖的叛逃事件就是一個典型，被美籍華人張某的商業(yè)賄賂所征服，堅決不買運10飛機，從而直接導致運10下馬，危害了中國整個航空工業(yè)的路線決策。航空工業(yè)作為傳統(tǒng)的軍工產(chǎn)業(yè)，決策和管理體制封閉，類似準軍事化體系，自成一家，除了國務院的決策以外，社會輿論很難影響航空工業(yè)部門的決策。一旦國務院的決策沒有得到有效的監(jiān)督執(zhí)行，關起門來，自行其是走上自己最認可的“航空工業(yè)客觀規(guī)律發(fā)展”就成了必然選擇。
　　
　　第四次上馬的特點是全社會輿論動員
　　
　　2007年2月26日，國務院決議上馬大飛機，已經(jīng)是中國30多年來第四次大飛機決策了。與前三次不同的是，這次大飛機決策在社會輿論上是全民動員，前三次都是上層秘密決策，工程悄悄進行，因此停工下馬也是默默停止，工程隊伍悄悄解散，一切議論被勒令封口，在國防工業(yè)體系里面的內(nèi)幕沒有社會輿論的干涉，大飛機工程三次死亡也就是悄無聲息的。運10的問題之所以能夠具有今天的社會知名度，最初與決策體制內(nèi)的非航空專家高粱、路風等挺身而出，大聲疾呼，動員社會輿論關系很大。但是這些輿論在航空工業(yè)管理部門面前還是顯得很脆弱，專業(yè)領域的“技術傲慢”與非航空領域、社會民間的熱情呼吁形成強烈反差。2006年11月24日《中國航空報》刊登國防科工委秘書長黃強在中國一航第三次管理工作會上的講話強調(diào)，對于大飛機，業(yè)內(nèi)人士必須停止有害的爭論，業(yè)外人士應該停止添亂的進言。這篇一航的內(nèi)部工業(yè)講話，在互聯(lián)網(wǎng)上被廣泛流傳，明顯是意有所指。
　　這次上馬大飛機，正值中國的國防工業(yè)體制改革之際，國防工業(yè)在向民間企業(yè)開放。大飛機的決策也破天荒地公之于眾，黨中央、國務院向全世界顯示了自己發(fā)展大飛機的堅定決心，也因而引發(fā)了美國對中國崛起的一些擔憂。因此，本次溫總理決策上馬大飛機項目，具有打破傳統(tǒng)壟斷，進行體制創(chuàng)新的意義，這是不同于以往前三次上馬大飛機的根本區(qū)別。
　　但是，我們也不能忽略航空工業(yè)部門的傳統(tǒng)決策習慣，前不久，在2006年10月25日，國防科工委副主任、國家航天局局長孫來燕表示，中國一定會把自己制造的大飛機拿出來，但目前還沒有一個制造大飛機的明確時間表，現(xiàn)在注重的是大飛機的技術路線和進行前期論證工作，發(fā)展重點是：以支線飛機起步，然后發(fā)展窄體干線客機，最終發(fā)展寬體干線客機。
　　沒有立法，難以保護長周期的政府跨屆大型科技工程，難以約束專業(yè)部門違反國家戰(zhàn)略決策自行其是。
　　曾經(jīng)三次下馬的大飛機項目，會不會重演運10的歷史悲劇，這就要發(fā)揮社會監(jiān)督的力量，才能打破一個高科技專業(yè)領域的部門壟斷力量。而社會輿論的力量是分散的，是非專業(yè)的，怎么才能發(fā)揮真正的作用呢？筆者認為需要立法監(jiān)督。
　　大飛機項目，周期往往在10年左右，經(jīng)常是跨越1~2屆政府的任期。從空中客車公司成功的航空工業(yè)發(fā)展經(jīng)驗來看，沒有發(fā)生過政府換屆飛機下馬的事情。當然，中歐政體不同，中國是否需要一部“大型民機工業(yè)發(fā)展法”來保證該項目決策以及投入的穩(wěn)定和持續(xù)，值得關注與研究。
　　（作者供職于中國大戰(zhàn)略研究會）

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