可持續(xù)發(fā)展道路，人與自然的和諧，在這些口號(hào)的背后，都需要直面這樣的一個(gè)話題：它不僅涉及到植樹(shù)種草，更多是一種政府職能的定位和合理化管理的話題。 　　管理問(wèn)題可以分為幾個(gè)層面來(lái)思考。一是中央各個(gè)部門(mén)之間在職能以及管理范圍上如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。二是行業(yè)如何實(shí)現(xiàn)有效管理的問(wèn)題。三是行業(yè)管理部門(mén)同地方政府之間如何實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。
　　
　　部門(mén)較勁
　　
　　在今年的沙塵暴之后，通過(guò)不同的眼睛，我們看到的是不同的結(jié)論，以及不同的解決方案。在此引述不同部門(mén)的聲音：
　　國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)王志寶：加大三北防護(hù)林建設(shè)，提高西北地區(qū)的森林覆蓋率是當(dāng)前的最佳選擇。
　　農(nóng)業(yè)部草原處王曉斌處長(zhǎng)（草原處是我國(guó)數(shù)十億草地的最高管理機(jī)構(gòu)）：今年我國(guó)的沙塵暴產(chǎn)生有氣候的原因，但主要原因是北方草地遭到破壞。沙塵暴并非源自西北沙漠化地區(qū)，而是退化的草原和撂荒地。首都北京所遭受的沙塵主要來(lái)自河北的壩上地區(qū)和內(nèi)蒙古東南部，而這些地區(qū)過(guò)去都是水草豐美的地區(qū)，如今嚴(yán)重沙漠化、荒漠化，因此，防沙治沙應(yīng)該從種草開(kāi)始。一般宜林區(qū)必宜草，而宜草區(qū)未必宜林，這是在西北地區(qū)，種樹(shù)不如種草的原因。由于國(guó)家對(duì)林業(yè)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于草地，很多地方政府寧愿多種樹(shù)而少種草，以求獲得國(guó)家財(cái)政的支持。
　　水利部翟浩輝副部長(zhǎng)：導(dǎo)致今年沙塵暴的一個(gè)重要原因是水資源嚴(yán)重萎縮枯竭，水資源利用不合理，土地沙化，大面積植被枯死。像阿拉善盟黑河流域抗旱力強(qiáng)的胡楊林大面積枯死，額濟(jì)納綠洲大面積縮減，都與水土保持不好有關(guān)。
　　水利部水土保持司焦居仁司長(zhǎng)：加快荒漠化地區(qū)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解水資源緊缺，加強(qiáng)水土保持，注意節(jié)水，保護(hù)地下水等是防治荒漠化及沙塵暴的根本途徑。
　　國(guó)土資源部有關(guān)專(zhuān)家（田地本歸國(guó)土部門(mén)管理，“一退雙還”加上“退田還湖”政策的實(shí)行，原先國(guó)土部門(mén)管理的田地相應(yīng)地要?jiǎng)潥w林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利部門(mén)。對(duì)于國(guó)土部門(mén)來(lái)講，這是一件講“奉獻(xiàn)”的事情。）：近年來(lái)我國(guó)很多地區(qū)狂砍濫伐、非法建設(shè)用地等都與該地區(qū)人口數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快有關(guān)，為了生存不得不惡性開(kāi)發(fā)生態(tài)資源，變其他資源為土地資源，當(dāng)然這也同農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重有關(guān)。所以，控制人口才是根本。
　　國(guó)家環(huán)保總局自然保護(hù)司莊國(guó)泰副司長(zhǎng)：沙塵暴出現(xiàn)不僅僅是一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題，而是區(qū)域生態(tài)發(fā)生嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性破壞，嚴(yán)重時(shí)稱“區(qū)域性生態(tài)崩潰”，需要進(jìn)行綜合治理。防沙治沙可以引進(jìn)國(guó)外評(píng)估機(jī)制和先進(jìn)的技術(shù)依托。另外，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)政策性調(diào)節(jié)和調(diào)控，改變那種一提治理就是要國(guó)家拿錢(qián)上項(xiàng)目的做法，可以利用土地優(yōu)惠政策，引進(jìn)外資和民間資金進(jìn)行區(qū)域、小流域治理等，這種辦法在國(guó)外很多發(fā)達(dá)國(guó)家都進(jìn)行了成功運(yùn)用。
　　一直以來(lái)，林業(yè)是環(huán)境建設(shè)的主體隊(duì)伍�！爸矘�(shù)造林”也是“通吃”的一句口號(hào)。但是，單純的植樹(shù)造林從生態(tài)系統(tǒng)上并非完美的一種途徑。因?yàn)�，生態(tài)建設(shè)是一個(gè)完整的體系，環(huán)保的目標(biāo)是一個(gè)良性的體系，而非僅僅造林了事。加上各地氣候條件不盡相同，植樹(shù)在許多地區(qū)未必是最為科學(xué)的方式。
　　“喬（木）灌（木）草（木）”結(jié)合是一種科學(xué)的選擇。但是，這些職能卻分散在不同的部門(mén)之間：森林歸林業(yè)部門(mén)管，草原歸農(nóng)業(yè)部草原處管理，水利部沙棘開(kāi)發(fā)管理中心又負(fù)責(zé)灌木中沙棘的推廣和種植，職能分割無(wú)形中增加了協(xié)調(diào)的難度。同時(shí)，分割導(dǎo)致各個(gè)部門(mén)之間在經(jīng)費(fèi)爭(zhēng)取、項(xiàng)目立項(xiàng)上暗暗較勁。
　　部門(mén)職能的交叉，是歷史形成的，加上人們的爭(zhēng)政績(jī)、爭(zhēng)工作、爭(zhēng)錢(qián)的習(xí)慣，這些關(guān)系短期之內(nèi)還難以理清。無(wú)論誰(shuí)是基礎(chǔ)，誰(shuí)是主導(dǎo)，生態(tài)建設(shè)呼喚規(guī)范，呼喚法制化，正規(guī)化，特別在國(guó)家重視，投入大幅增加的情況下，尤為迫切。
　　國(guó)外在治理環(huán)境上的經(jīng)驗(yàn)，最為突出的一條是，明確政府的職能，并以法律的形式固定化。對(duì)于我們來(lái)講，發(fā)展過(guò)程也是一個(gè)認(rèn)識(shí)的過(guò)程�，F(xiàn)在的當(dāng)務(wù)之急是如何能夠統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，共同行動(dòng)，而不是在不斷的較勁或扯皮中延誤時(shí)間。正如徐傳早處長(zhǎng)在接受記者采訪時(shí)所說(shuō)的，生態(tài)事業(yè)是大家共同的事業(yè)，不是哪一個(gè)部門(mén)能夠包攬，也不可能包攬得了。
　　同樣的問(wèn)題在西部大開(kāi)發(fā)中也已經(jīng)開(kāi)始顯出苗頭，一些部門(mén)在爭(zhēng)取主導(dǎo)性地位上已經(jīng)是公開(kāi)出現(xiàn)分歧，比如有基礎(chǔ)設(shè)施先行、生態(tài)先行、能源建設(shè)先行等等不同的口號(hào)提出――口號(hào)的背后是對(duì)各自重要性和利益的自我闡述。
　　無(wú)論怎樣爭(zhēng)論，有一點(diǎn)是大家公認(rèn)的，生態(tài)事業(yè)還是要地方領(lǐng)導(dǎo)重視，重視了，自然會(huì)搞好，走過(guò)場(chǎng)的話，后患無(wú)窮。但地方政府又不是省油的燈，沒(méi)有相應(yīng)的體制改革，很難擺平。
　　
　　軟性的督導(dǎo)
　　
　　按照我們的制度設(shè)計(jì)，行業(yè)部門(mén)只是行使行業(yè)管理和技術(shù)指導(dǎo)的職能，不具備行政職能。行政職能歸地方政府行使。比如，三北局給某一地方下了一個(gè)指標(biāo)，下?lián)芤欢ǖ馁M(fèi)用或補(bǔ)助，具體的工作則由地方政府來(lái)辦，行業(yè)部門(mén)只是進(jìn)行技術(shù)上的指導(dǎo)，以及事后的“督導(dǎo)”（三北局的職能分別為計(jì)劃、規(guī)劃、督導(dǎo)、檢查）。但是，這個(gè)督導(dǎo)的職能受限于行業(yè)的投入力度。由于林業(yè)建設(shè)不是國(guó)家全額投資，僅僅是極少部分的補(bǔ)助，督導(dǎo)起來(lái)自然也是腰桿難硬，部門(mén)更是沒(méi)有別的行政處罰的權(quán)力，只是一個(gè)很軟性的督導(dǎo)。加上多年以來(lái)，對(duì)于地方來(lái)講，撥款是正常的，各地只是在一個(gè)基數(shù)上稍微浮動(dòng)，搞好搞壞一個(gè)樣，某個(gè)地區(qū)因?yàn)榻ㄔO(shè)得不好就減少投入的情況幾乎沒(méi)有�！敖o別人錢(qián)容易，扣別人的錢(qián)難呀!”
　　三北局就是處于這樣一個(gè)雙難的局面，開(kāi)荒，游牧，開(kāi)礦等是省里頭的事，自然管不了。而造林計(jì)劃很多是上面安排的，僅僅是從這里過(guò)一過(guò)。不想得罪上面的意思，也得罪不起，許多人情工程、不科學(xué)計(jì)劃在所難免。
　　三北局也曾經(jīng)想過(guò)加強(qiáng)這方面的督導(dǎo)職能，規(guī)范林業(yè)建設(shè)中的混亂。但是，由于整體的撥款計(jì)劃是由上面制定的，輕易更改不得，得罪不起（他們甚至提及這樣的例子，上面的計(jì)劃有時(shí)候做得很不認(rèn)真，比如，每年給各省或地區(qū)的撥款數(shù)目加起來(lái)比上面定下的總數(shù)還多�。�，而工作需要地方配合，脫離了地方的支持，植樹(shù)造林更無(wú)從談起，也不好掄起處罰的大棒。最后也是只能你好我好，大家都好。
　　總之，如何賦予行業(yè)部分管理職能的法律化，強(qiáng)化對(duì)任務(wù)的監(jiān)督，是協(xié)調(diào)幾方關(guān)系的關(guān)鍵。
　　
　　如何走出怪圈
　　
　　現(xiàn)在在許多地方，植樹(shù)造林是政府受累、民眾受罪、四方不討好的事情。由于沒(méi)有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，地方也沒(méi)有多少積極性。加上一直以來(lái)，“等靠要”還是一些地區(qū)生態(tài)建設(shè)中的主流心態(tài)，一味依靠上級(jí)撥款，精力很大部分都花在“跑部錢(qián)進(jìn)”的環(huán)節(jié)上。比如，三北防護(hù)林工程從上馬開(kāi)始，一直就為投入到處匯報(bào)申請(qǐng)。地方上更是如此。如何走出這種心態(tài)，變被動(dòng)為主動(dòng)，在一些地區(qū)和部門(mén)是一個(gè)需要心理上調(diào)節(jié)的過(guò)程。如何走出這個(gè)怪圈，更是當(dāng)前局面的一個(gè)關(guān)鍵。
　　其實(shí)，隨著人們生態(tài)意識(shí)的提高，許多地方的民眾也認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題同自己的生產(chǎn)生活緊密相連。如何變被動(dòng)為主動(dòng)，用時(shí)髦的話，變“要我種”為“我要種”，發(fā)動(dòng)地方和民眾的積極性，需要我們?cè)谡�策上有所調(diào)整。
　　據(jù)介紹，在種種林業(yè)政策之中，最為成功的是始于1995年的“四荒拍賣(mài)”政策。通過(guò)這個(gè)政策，民眾可以在一些國(guó)家無(wú)力建設(shè)的地區(qū)自主開(kāi)發(fā)，所得歸自己所有。這有些類(lèi)似于農(nóng)業(yè)的承包政策。此外，林業(yè)管理上也不斷改善，以工代賑形式逐漸成為主流。林權(quán)歸于個(gè)人，國(guó)家負(fù)責(zé)供應(yīng)種苗，種樹(shù)對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)等于存了一筆錢(qián)�；叵朕r(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包制，在國(guó)家投入沒(méi)有太大提高下，通過(guò)生產(chǎn)關(guān)系改變帶來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力飛躍，可以想像，在政策調(diào)整上，我們還有足夠的空間，使林業(yè)建設(shè)走出怪圈。
　　假如能夠充分調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的積極性，加上地方政府這一塊，把植樹(shù)造林不再當(dāng)成一個(gè)包袱，或者，不再是以此為借口向上要錢(qián)或貸款的理由時(shí)，我們的生態(tài)事業(yè)才會(huì)走上良性發(fā)展之路�！�

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