2007年11月20日。第13屆東盟首腦會議在新加坡召開。在此前夕，美國參議院于11月16日通過決議，敦促東盟考慮對緬甸采取“適當(dāng)?shù)募o(jì)律措施”，暫時停止緬甸的成員國資格。與此同時。布什夫人勞拉竟也出面，呼吁外國企業(yè)抵制在仰光舉行的寶石拍賣會。但是東盟沒有理睬美國的要求，相反力邀緬甸政府新任總理登盛上將參加峰會，并簽署《東盟憲章》。
　　其實，早在1997年7月東盟接納緬甸為東盟成員國時，就受到了來自美國和歐盟的強大壓力。而從入盟至今。緬甸也一直是東盟發(fā)展與美國、歐盟關(guān)系的障礙。對東盟而言，緬甸已由入盟前的。香餑餑。變成了“燙手的山芋”，成為東盟“心中的痛”。但為了維護(hù)組織的整體性以及推進(jìn)東盟共同體建設(shè)，東盟又不能放棄緬甸。
　　
　　加入東盟的艱難歷程
　　
　　1967年8月東盟成立時，緬甸正值奉行消極中立主義的奈溫政府執(zhí)政。由于認(rèn)為東盟是資本主義陣營的“馬前卒”，在冷戰(zhàn)期間緬甸多次拒絕了東盟的入盟邀請。冷戰(zhàn)結(jié)束后。東盟特別希望通過吸納東南亞所有國家加入東盟來擴(kuò)大自己的影響，因而在1994年提出了建立東南亞10國共同體的構(gòu)想。東盟對位于東南亞、南亞和中國之間的緬甸特別鐘愛，不愿意緬甸與中國和印度關(guān)系過于密切，以至于游離于東南亞之外。而1988年9月通過政變上臺的緬甸軍人政權(quán)，一直遭到美國和歐盟的制裁，因此緬甸也迫切想通過加入東盟使軍人政權(quán)得到國際社會的承認(rèn)。借助東盟來改善與西方國家的關(guān)系，并從東盟獲得可觀的經(jīng)濟(jì)援助和投資。
　　但是東盟試圖接納緬甸為東盟成員國的計劃從一開始就遭到了美國和歐盟的強烈反對。美國明確提出，東盟接納緬甸將削弱東盟同西方對話的份量，將破壞東盟內(nèi)部統(tǒng)一。同時使東盟受尊重的程度削弱。1997年4月，美國宣布加大對緬甸的制裁。但1997年7月金融危機(jī)爆發(fā)前的東盟正處于如日中天的狀態(tài)，充滿了自信。印尼、馬來西亞、泰國、新加坡、越南均紛紛表示，東盟接納緬甸是東盟的內(nèi)部事務(wù)，何時同意緬甸加入取決于雙方為此所做的準(zhǔn)備工作，與美國的態(tài)度無關(guān)。東盟國家一致認(rèn)為：“我們要用亞洲國家的方式來促使緬甸向民主化方向發(fā)展”，“孤立緬甸的政策不會有任何結(jié)果”。1997年5月31日。在馬來西亞吉隆坡舉行的東盟外長特別會議同意緬、柬、老在7月的第30屆東盟外長會議上入盟。7月23日，緬甸與老撾加入了東盟。
　　
　　處理買難點問題的兩難困境
　　
　　就在緬甸加入東盟的同時，震驚全球的東南亞金融危機(jī)爆發(fā)了，并且愈演愈烈。受金融危機(jī)的影響，東盟在國際上的地位、影響和作用急劇減弱。在1997年的東盟地區(qū)論壇會議上。美國代表頤指氣使，對緬甸橫加指責(zé)，卻沒有一個東盟成員都站出來為緬甸說話，這與金融危機(jī)前東盟的態(tài)度形成了鮮明對比。為了獲得歐美國家的經(jīng)濟(jì)援助。東盟對于西方對緬甸民主、人權(quán)問題的批評不再反駁，而且東盟成員國普遍認(rèn)為接納緬甸為東盟成員國影響了東盟與美國、歐盟的關(guān)系。泰國、菲律賓等成員國表示。不能因為緬甸“而玷污了整個東盟”，東盟要對與緬甸。進(jìn)行建設(shè)性接觸的外交政策重新評價和審定，建議修改東盟自1967年成立以來一直奉行的“不干涉內(nèi)政原則”，對緬甸進(jìn)行“建設(shè)性干預(yù)”。盡管這些提議由于越南等成員國的反對而沒有實施，但緬甸對東盟的期望卻在金融危機(jī)中消失。因為加入東盟并沒有能改善緬甸與西方國家的關(guān)系，緬甸依靠東盟援助和投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的計劃也成為了泡影。
　　進(jìn)入21世紀(jì)以后，東盟基本擺脫了金融危機(jī)的陰影，對緬甸的批評減少，并繼續(xù)試圖在東盟內(nèi)部解決緬甸問題。東盟后來又與聯(lián)合國一起致力于推動緬甸國內(nèi)的政治和解進(jìn)程。2002年5月。緬甸軍政府第二次解除了對反對派領(lǐng)袖昂山素季的軟禁，東盟對此作出了積極的評價。但好景不長，一年后緬甸軍政府又一次將昂山素季軟禁起來。歐美國家反應(yīng)強烈，紛紛出臺新的制裁，其中美國制定了《2003年緬甸自由與民主法案》，使緬甸經(jīng)濟(jì)尤其是成衣業(yè)受到了嚴(yán)重打擊。東盟同樣對緬甸軍政府的行動很不滿，2003年6月的東盟外長會議首次就緬甸問題發(fā)表了一份措辭不是很強硬的聲明，呼吁緬甸軍政府釋放昂山素季，通過對話解決政治矛盾與爭端，推動民主化進(jìn)程順利發(fā)展。但東盟反對美國、日本對緬甸實行新的制裁。
　　2003年10月，東盟10國領(lǐng)導(dǎo)人在印尼巴厘島簽署了東盟(第二巴厘宣言)，決定在2020年之前建立起東盟經(jīng)濟(jì)共同體、安全共同體和社會文化共同體，后來又將三個共同體建成的時間提前到2015年。東盟新計劃的出臺在很大程度上意味著東盟不可能開除緬甸或者逼迫緬甸退出東盟。否則東盟共同體的建設(shè)就成了一句空話。盡管緬甸2003年8月推出了“七步走民主路線圖”，但緬甸遲遲不采取實質(zhì)行動使部分東盟國家失去了耐心，于是就以取消緬甸2006年的東盟輪值主席國資格和將緬甸開除出東盟相威脅。同時，美國、歐盟和日本以“緬甸人權(quán)狀況糟糕和民主化進(jìn)程停滯”為由不斷對緬甸和東盟施加政治和外交壓力，并且明確表示。一旦緬甸接任2006年東盟輪值主席國，它們將抵制東盟所有的會議。
　　至此，緬甸軍政府還是不愿意放棄擔(dān)任東盟輪值主席國的機(jī)會。作為回應(yīng)，2005年7月，美國只派出了副國務(wù)卿參加?xùn)|盟與對話國會議以及東盟地區(qū)論壇。而日本外相則缺席了這一系列會議�？吹轿鞣絿�家如此不肯讓步，為了避免與東盟部分成員國的關(guān)系破裂并進(jìn)而影響到國內(nèi)的穩(wěn)定，緬甸不得不在2005年7月26日以要集中精力推進(jìn)國內(nèi)的民族和解與民主化進(jìn)程為由，宣布放棄2006年東盟輪值主席國資格。
　　東盟對緬甸的這一行動表示了贊賞，并且承諾只要緬甸的民主和人權(quán)問題取得了國際社會認(rèn)可的進(jìn)展，緬甸就可以隨時接任東盟輪值主席國，而且不用按國名的首個英文字母順序重新排隊。但是緬甸軍政府2005年11月再度延長對昂山素季的軟禁使得東盟非常惱火。為此，2005年12月的東盟首腦會議的“主席聲明。一改往年的軟弱，首次寫上了。我們(東盟)呼吁(緬甸)釋放那些目前被置于羈押的人”的詞句，并且決定派馬來西亞外長賽哈密作為東盟輪值主席國代表前往緬甸訪問，評估緬甸軍政府對推行所謂民主政治路線圖的進(jìn)展。但是緬甸對東盟的態(tài)度也做出了強硬的回應(yīng)，先以遷都繁忙為由，宣布延期接待賽哈密的來訪，后來又不允許賽哈密會見昂山素季，使賽哈密不得不提前結(jié)束了對緬甸的訪問。2007年9月緬甸爆發(fā)“袈裟革命”。出現(xiàn)嚴(yán)重沖突。更是給了東盟當(dāng)頭一棒。所以，緬甸軍政府是否參加11月的東盟首腦會議，緬甸是否簽署對各成員國有一定約束力的《東盟憲章》， 就成了一個非常敏感的問題。
　　
　　相互依存下的博弈
　　
　　今年是東盟成立加周年，全體成員國共同簽署的《東盟憲章》是慶賀東盟生日的最大禮物。因此。在包括東盟在內(nèi)的國際社會強烈抨擊緬甸軍政府“鎮(zhèn)壓袈裟革命”的情況下，是否邀請緬甸政府領(lǐng)導(dǎo)人參加?xùn)|盟峰會并簽署憲章成為東盟輪值主席國新加坡的一塊心病。最終緬甸政府總理登盛受邀出席了東盟峰會，并同東盟其他國家領(lǐng)導(dǎo)人一道簽署了《東盟憲章》。在峰會期間，東盟應(yīng)緬甸的要求，臨時取消了聯(lián)合國緬甸問題特使甘巴里向東盟峰會通報他到緬甸斡旋的情況，甘巴里只與菲律賓總統(tǒng)阿羅約等關(guān)心緬甸問題的領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了個別交流。但是東盟峰會11月19日仍就緬甸問題進(jìn)行了閉門討論。會后新加坡總理李顯龍以東盟輪值主席國政府首腦的身份，發(fā)表了東盟關(guān)于緬甸問題的主席聲明，強調(diào)緬甸政府應(yīng)繼續(xù)同聯(lián)合國臺作，要求緬甸完成以下五大任務(wù)：同昂山素季和她所領(lǐng)導(dǎo)的民族民主聯(lián)盟進(jìn)行有建設(shè)性的對話；充分利用聯(lián)合國秘書長潘基文和特使甘巴里協(xié)助緬甸取得全國和解的時機(jī)；取消對昂山素季的活動限制，并釋放所有的政治犯：為促進(jìn)緬甸向民主和平過渡作出努力；處理緬甸人民所面對的經(jīng)濟(jì)困難。
　　這次東盟峰會簽署的《東盟憲章》是東盟發(fā)展進(jìn)程中的一個里程碑文件，它一改東盟以往文件軟弱無力的風(fēng)格，明確規(guī)定東盟成員國應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格認(rèn)真地遵守憲章的規(guī)定，在本國法規(guī)與憲章有任何沖突時要以憲章為準(zhǔn)繩，從而保障成員國都在相同或相似的法律框架下推進(jìn)一體化進(jìn)程。盡管由于緬甸等成員國的反對，憲章沒有列出人權(quán)與自由的基本定義以及設(shè)立人權(quán)機(jī)構(gòu)的具體細(xì)則，但東盟已決定成立人權(quán)機(jī)構(gòu)。擬對各成員國的人權(quán)問題進(jìn)行監(jiān)督。
　　多年以來，緬甸和東盟實質(zhì)上已經(jīng)形成了一種誰也離不開誰的相互依存關(guān)系。政治上，失去東盟。緬甸在國際社會就更加孤立；失去緬甸。東盟組織就是失敗的，不完整的。經(jīng)濟(jì)上。東盟是緬甸最主要的外資來源，而泰國、新加坡等國在緬甸有巨大的經(jīng)濟(jì)利益。尤其是緬甸向泰國出口的天然氣占了泰國年消耗量的25％，雙方關(guān)系破裂，經(jīng)濟(jì)損失同樣巨大。展望未來，《東盟憲章》的公布對緬甸問題的解決有一定的積極作用，但其影響不可高估，東盟與緬甸同時又是一種博弈關(guān)系，要實現(xiàn)雙贏難度很大。

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