[摘要]在分析氣候變化挑戰(zhàn)、氣候政策分析特殊性及其內(nèi)容的基礎(chǔ)上，歸納氣候政策分析的主要方法：量化歷史責(zé)任的分析方法、確定政治影響的分析方法、經(jīng)濟(jì)成本和效益的分析方法、未來趨勢(shì)預(yù)測(cè)的分析方法；提出氣候政策分析的框架模式，剖析各分析模塊之間的聯(lián)系。
　　[關(guān)鍵詞]氣候政策　公共政策分析　戰(zhàn)略情報(bào)研究　氣候變化
　　[分類號(hào)]G353　X24
　　
　　氣候變化是20世紀(jì)70年代以來困擾人類生存與發(fā)展的重大環(huán)境問題，國(guó)際社會(huì)也為此進(jìn)行了廣泛合作。目前，旨在減緩或適應(yīng)氣候變化的氣候政策和行動(dòng)不斷實(shí)施，部分行動(dòng)已經(jīng)取得階段成果。但無論氣候變化的減緩還是適應(yīng)行動(dòng)都與一個(gè)地區(qū)或國(guó)家的資金投入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等密切相關(guān)，因此，氣候政策成為與國(guó)際環(huán)境政策、外交政策和經(jīng)濟(jì)政策等密切聯(lián)系的重要內(nèi)容。
　　目前的國(guó)際氣候政策總體上具有以國(guó)際公約為主體，以區(qū)域協(xié)作政策為支撐，以國(guó)家和地方行動(dòng)與政策為基礎(chǔ)的框架性特點(diǎn)。氣候政策分析工作涉及氣候的應(yīng)對(duì)立場(chǎng)、適應(yīng)選擇、減緩行動(dòng)、行動(dòng)方案及其組織方式等多層次、多方面內(nèi)容，尤其是有關(guān)溫室氣體排放評(píng)估、減排義務(wù)和排放配額的分配等更是氣候政策的關(guān)鍵內(nèi)容。與一般的公共政策分析工作相比，氣候政策的分析方法和模式也具有不同的特點(diǎn)和要求。
　　
　　1　氣候政策分析的特殊性
　　
　　作為當(dāng)代公共政策的前沿和重要組成部分，氣候政策分析工作的特殊性主要體現(xiàn)在以下幾方面：
　　
　　1.1科學(xué)性
　　氣候政策分析工作需要考慮氣候變化的基礎(chǔ)性科學(xué)問題。氣候變化仍是一門年輕的學(xué)科，在科學(xué)上的認(rèn)識(shí)還存在一定的不確定性，而這將直接影響氣候政策的決策基礎(chǔ)和執(zhí)行效果。
　　
　　1.2歷史性
　　氣候政策分析工作不能脫離歷史而就氣候變化論氣候變化。目前的氣候變化事實(shí)與人類工農(nóng)業(yè)活動(dòng)和生活所產(chǎn)生的溫室氣體排放密不可分，在這一過程中，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)付主要責(zé)任，如自1850年第二次工業(yè)革命以來，發(fā)達(dá)國(guó)家排放的溫室氣體總量是發(fā)展中國(guó)家的3.95倍，占全球總排放量的79.3％�？紤]氣候變化的歷史責(zé)任，也是國(guó)際公平準(zhǔn)則的重要體現(xiàn)。
　　
　　1.3全球性
　　氣候政策分析工作需要認(rèn)識(shí)到氣候變化的全球關(guān)聯(lián)性以及全球協(xié)調(diào)的國(guó)際一體化框架的重要性。氣候變化雖然會(huì)表現(xiàn)出區(qū)域的差異，但總體來看，其產(chǎn)生、發(fā)展以及影響機(jī)制均具有全球聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。某個(gè)區(qū)域集中的工業(yè)污染物排放可以帶來跨大陸的影響，如氣溶膠形成的棕色云可以遠(yuǎn)距離遷移；一個(gè)地區(qū)的溫室氣體減排行動(dòng)也將直接減緩全球大氣溫室氣體濃度上升的趨勢(shì)。
　　
　　1.4政治經(jīng)濟(jì)性
　　氣候政策分析工作不能忽略政治和經(jīng)濟(jì)因素的影響。氣候變化的減緩和適應(yīng)均意味著在常規(guī)發(fā)展模式基礎(chǔ)上的成本增加，但氣候變化的潛在威脅同樣會(huì)帶來巨額的損失，甚至威脅到人類的可持續(xù)未來。因此，在分配減排義務(wù)和排放配額、支付資金和技術(shù)援助時(shí)，各國(guó)政府和組織會(huì)進(jìn)行艱苦、持續(xù)的談判，以盡量減少本國(guó)的發(fā)展壓力或展現(xiàn)積極的環(huán)境立場(chǎng)，政治也因此成為氣候政策的重要影響因素。實(shí)際上，氣候問題已經(jīng)成為最近幾年國(guó)際政治和外交博弈的主要議題和重要籌碼。
　　
　　1.5動(dòng)態(tài)變化性
　　氣候政策分析需要關(guān)注氣候政策環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化。由于氣候政策對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)因素極為敏感，尤其是在當(dāng)前氣候變化科學(xué)不斷發(fā)展、政治經(jīng)濟(jì)因素變化較快的情況下，氣候政策也表現(xiàn)出快速演替的特征。氣候變化科學(xué)上不確定性的減少、政局的變化和動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的波動(dòng)都會(huì)直接影響到氣候政策的確立和執(zhí)行。
　　除了以上這些特殊性，氣候政策的分析還具有其它一些特殊的方面，如保證人類社會(huì)的永續(xù)發(fā)展是應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的根本目標(biāo)，因此要基于長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)開展氣候政策的分析工作(長(zhǎng)期性)；要盡早制定具有更高執(zhí)行力的氣候政策，氣候行動(dòng)實(shí)施越晚，成本將越高、損失將越大(緊迫性)。
　　
　　2　氣候政策分析的主要內(nèi)容
　　
　　氣候政策分析工作主要針對(duì)政策主體和行動(dòng)主體展開。政策主體是與氣候變化應(yīng)對(duì)行動(dòng)和政策相關(guān)的計(jì)劃、規(guī)劃、技術(shù)文件、法律和公約等以及主導(dǎo)氣候政策的咨詢、決策、執(zhí)行和監(jiān)測(cè)等的政策體系。分析工作涉及氣候政策的決策基礎(chǔ)、目標(biāo)、方案、可行性和效果等內(nèi)容。行動(dòng)主體主要包括氣候政策的建議者、制定者、執(zhí)行者和利益相關(guān)者。對(duì)行動(dòng)主體的分析包括這些主體在氣候變化中的脆弱性、恢復(fù)力、立場(chǎng)和參與方式等信息。由于損益情況和立場(chǎng)的不同，各行動(dòng)主體參與氣候政策和行動(dòng)的方式也有所差異，如表1所示：
　　
　　
　　3　氣候政策分析的方法
　　
　　除了一般性的政策分析內(nèi)容外，氣候政策分析工作格外關(guān)注以下內(nèi)容：①氣候政策的科學(xué)基礎(chǔ)：重點(diǎn)分析科學(xué)成果對(duì)氣候政策的支撐情況；②氣候政策的倫理基礎(chǔ)：分析氣候變化問題相關(guān)的環(huán)境倫理和公平發(fā)展倫理問題；③氣候政策的法律基礎(chǔ)：分析氣候政策在各級(jí)法規(guī)下的合法性；④氣候政策的技術(shù)基礎(chǔ)：主要分析可以支撐氣候目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的當(dāng)前和預(yù)期的技術(shù)因素；⑤氣候政策的政治基礎(chǔ)：重點(diǎn)分析政治因素在氣候政策中的驅(qū)動(dòng)、阻礙或保障等作用；⑥氣候政策的執(zhí)行效率：評(píng)估氣候政策的組織方式、參與者、資金狀況、實(shí)施方案、執(zhí)行進(jìn)程和成果等，判斷氣候政策的執(zhí)行效率和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況；⑦氣候政策的經(jīng)濟(jì)成本：評(píng)估氣候政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)成本、風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)期收益，確定氣候政策實(shí)施的投入產(chǎn)出比及其在經(jīng)濟(jì)上的可行性；⑧氣候政策的綜合效益：評(píng)估氣候政策對(duì)減緩氣候變化和提高適應(yīng)能力的量化貢獻(xiàn)。
　　作為公共政策的內(nèi)容之一，氣候政策的分析方法與一般公共政策分析方法總體上一致，但由于氣候變化問題的特殊性，氣候政策分析方法又與一般的政策分析方法有所不同�？傮w而言，氣候政策分析特別需要以下幾方面分析方法的綜合運(yùn)用。
　　
　　3.1量化歷史責(zé)任的分析方法
　　當(dāng)前氣候政策爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一是氣候變化的歷史責(zé)任問題，這關(guān)系到當(dāng)前減排義務(wù)和未來排放空間的分配。氣候變化的歷史責(zé)任、義務(wù)分擔(dān)方式、行動(dòng)組織／實(shí)施方案等工作需要利用數(shù)學(xué)、經(jīng)濟(jì)、法學(xué)、倫理學(xué)和政治學(xué)等理論和方法來確定，可能涉及的方法包括邊界分析、分類分析、層次分析、問題文件法、文獻(xiàn)評(píng)論法、系統(tǒng)綜合分析法、因果分析、回歸分析法等。在歷史責(zé)任量化的過程中，更多是多種方法的綜合運(yùn)用，以從多個(gè)方面和多個(gè)角度確定可以廣泛認(rèn)可的歷史責(zé)任分擔(dān)原則。目前氣候變化歷史責(zé)任分析主要針對(duì)溫室氣體的排放展開，如哪些國(guó)家、區(qū)域或集團(tuán)，累計(jì)排放了多少溫室氣體，其人均累計(jì)排放情況如何等。通過計(jì)算確定人類社會(huì)在過去(一般是工業(yè)化以來)的累計(jì)排放情況以及將大氣溫室氣體濃度控制在安全水平(如550ppm)之下的溫室氣體排放空間，確定全球基于公平原則(如基于人均原則)的累計(jì)排放量，繼續(xù)分配剩余的排放空間和確定減排義務(wù)。這一原則符合國(guó)際法準(zhǔn)則和公平精神，但由于發(fā)達(dá)國(guó)家的排放空間將因 此驟減，在確定實(shí)施細(xì)則時(shí)阻力較大，因此會(huì)在此基礎(chǔ)上發(fā)展出若干變通的計(jì)算方案。
　　
　　3.2確定政治影響的分析方法
　　氣候變化作為當(dāng)前最緊迫的環(huán)境問題之一，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及人類社會(huì)的未來關(guān)系極為密切，再加上同際合作過程中復(fù)雜的利益關(guān)系和立場(chǎng)，使氣候變化成為當(dāng)前的國(guó)際政治核心問題之一。在氣候政策制訂和執(zhí)行過程中，不可避免地要受到國(guó)家利益、行業(yè)和部門利益、公眾利益和國(guó)際形勢(shì)等因素的影響，而這些訴求最終將通過政治和政府行為予以體現(xiàn)。通過定性和定量地分析氣候政策過程中的政治影響，可以判斷氣候政策的政治立場(chǎng)、利益訴求等，具體的分析方法包括行為過程方法、假設(shè)分析、分類分析、層次分析、問題文件法、系統(tǒng)綜合分析法、德爾菲法、個(gè)人判斷法、運(yùn)籌博弈等。
　　
　　3.3經(jīng)濟(jì)成本和效益的分析方法
　　一方面，氣候變化的減緩和適應(yīng)等應(yīng)對(duì)行動(dòng)需要采取經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、能源技術(shù)研發(fā)、降低能耗、建設(shè)適應(yīng)工程等措施，而這意味著直接或間接地增加經(jīng)濟(jì)成本；另一方面，氣候政策的執(zhí)行將產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)或預(yù)期的環(huán)境效益，減緩氣候變化或增強(qiáng)氣候變化適應(yīng)和恢復(fù)能力可以降低經(jīng)濟(jì)損失。最近的一些研究成果均表明，越早采取氣候行動(dòng)，則投入越少，損失越低。如Stem報(bào)告中提出，如現(xiàn)在就采取措施，在2050年前把溫室氣體濃度控制在450～550ppm的安全水平，則減排的成本大約僅占GDP的1％左右。氣候政策的經(jīng)濟(jì)成本和效益的分析方法主要利用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)等分析方法，如敏感性分析、成本－效益分析、對(duì)比法等。
　　
　　3.4未來趨勢(shì)預(yù)測(cè)的分析方法
　　氣候政策的執(zhí)行效果往往需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能顯現(xiàn)，如一項(xiàng)海岸堤防工程，僅在數(shù)十年后海平面顯著上升或高強(qiáng)度的風(fēng)暴潮發(fā)生時(shí)才能體現(xiàn)作用，但其對(duì)堤防工程內(nèi)密集的人口和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的保障意義顯而易見；目前正在執(zhí)行的溫室氣體減排活動(dòng)，其效果也至少數(shù)十年后才能有所體現(xiàn)；而且，由于科學(xué)上不確定性的存在，對(duì)這些效果的預(yù)估也就存在更大的不確定性。利用政策分析的方法，如情景分析法、趨勢(shì)外推法、回歸分析法、專家判斷法，判斷某項(xiàng)氣候政策的科學(xué)性、可行性，并對(duì)其預(yù)期效果進(jìn)行預(yù)估，是氣候政策獲得通過和有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。
　　
　　4　氣候政策分析的框架模式探討
　　
　　通過以上對(duì)氣候政策分析對(duì)象、內(nèi)容和方法的介紹，基本可以了解氣候政策分析工作的主要內(nèi)容，但由于氣候政策的政治經(jīng)濟(jì)復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)變化特征，氣候政策的分析工作往往需要協(xié)調(diào)多方面的沖突，以相對(duì)靈活的模式開展。圖1顯示了氣候政策分析的框架模式，從中可以發(fā)現(xiàn)政策過程、環(huán)境目標(biāo)和利益目標(biāo)三個(gè)工作模塊之間的復(fù)雜聯(lián)系。
　　
　　
　　4.1政策過程模塊
　　政策過程模塊是氣候政策分析工作的主體部分。按照公共政策的一般過程，氣候政策也需要經(jīng)過“問題界定→標(biāo)準(zhǔn)確定→方案篩選→政策制訂→政策執(zhí)行→評(píng)估監(jiān)測(cè)”等環(huán)節(jié)，該模塊的分析工作主要包括對(duì)以上各個(gè)環(huán)節(jié)的產(chǎn)生、執(zhí)行和效果進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。
　　
　　4.2環(huán)境目標(biāo)模塊
　　如果不考慮氣候行動(dòng)的成本、風(fēng)險(xiǎn)和利益分配問題，氣候政策的目標(biāo)將只是減緩和適應(yīng)氣候變化的環(huán)境目標(biāo)。該模塊的分析工作主要包括分析氣候政策制訂和實(shí)施過程中的科學(xué)性、可行性、變化調(diào)整的影響因素和環(huán)境效益(如氣候目標(biāo)、大氣溫室氣體濃度目標(biāo)和適應(yīng)工程的潛在效益等)。
　　
　　4.3利益目標(biāo)模塊
　　該模塊的工作主要是分析各決策者和利益相關(guān)者等行為主體和政策主體在氣候政策過程中的政治立場(chǎng)、利益訴求和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)遇等信息，反映了干擾或促進(jìn)環(huán)境目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的利益因素。
　　以上三個(gè)模塊的分析工作中，政策過程模塊是氣候政策分析工作的縱向主線，是分析工作的主體，環(huán)境目標(biāo)模塊和利益目標(biāo)模塊是支撐氣候政策分析的立體網(wǎng)絡(luò)，分別從不同角度約束、阻礙、推進(jìn)或完善氣候政策的決策和執(zhí)行過程。其中，環(huán)境目標(biāo)是減緩和適應(yīng)氣候變化行動(dòng)與政策的前導(dǎo)因素，是氣候政策的終極目標(biāo)；利益目標(biāo)是政策主體和行為主體影響氣候政策的驅(qū)動(dòng)因素，利益目標(biāo)涉及多方、多代復(fù)雜利益的協(xié)調(diào)問題，氣候政策的制定和執(zhí)行不能回避氣候政策的利益沖突，只有充分協(xié)調(diào)各種利益訴求的氣候政策才能有效地開展。
　　本文較為粗淺地歸納了氣候政策分析的方法，可以為一般性的氣候政策分析工作提供參考，但某項(xiàng)具體的氣候政策分析工作一定不應(yīng)拘泥于常用的手段，而應(yīng)從更全面深入剖析各相關(guān)因素、更貼近政策實(shí)際情況、更準(zhǔn)確提供政策預(yù)期目標(biāo)的角度出發(fā)開展氣候政策的分析工作。因此，需要不斷地發(fā)展新的手段，拓展新的思路，開辟新的領(lǐng)域。

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