在目標鎖定不合理情況下,高成本反腐方式有如揚湯止沸,難以持續(xù)發(fā)展―― 　　 　　改革開放30年來,經濟建設成效卓著是一個不爭的事實,但是,與之同時,卷進腐敗的人員之多、金額之巨,職權之重、級別之高的紀錄,也不斷地被刷新。中央對此的論斷,也是多年不變的4個字:仍然嚴峻。其原因何在?中國未來反腐戰(zhàn)略將如何取勝?
　　
　　得之于政改推動經改,失之于政改滯后經改
　　
　　十一屆三中全會開啟了中國的改革開放之門。很多人沒注意到,改革開放之門是用政改之力啟動的。首先以解放思想為號角,恢復了實事求是的思想路線;其次,終止了領袖個人的高度集權,代之以黨的集體領導;第三,通過重建中央紀委,使黨內有了專門監(jiān)督機關;第四,此前長達36天的中央工作會議和其后5天的三中全會,身體力行了黨內生活民主化,對全黨起了重要的示范帶頭作用。這四項舉措都是政改推動經改,從而使全黨工作的重點得以順利轉移。
　　到了上世紀90年代,政改慢于、弱于并滯后于經濟改革。經改這一腿的過長與政改這一腿的過短,其間的巨大縫隙,恰是腐敗迅速滋生蔓延的條件和土壤�，F在繼續(xù)沿用于計劃經濟時期的紀檢監(jiān)察體制,已經難以適應市場經濟發(fā)展。
　　鄧小平1980年關于黨和國家領導制度的改革的“8.18講話”,所針對的不是管理、技術層面的改革,而是頂層制度的改革。但此后20多年的政改,基本上都是技術層面的改革,自覺或不自覺地回避了“8.18講話”的實質性問題。
　　盡管改革可以暫時地回避實質性問題,但實質性問題卻不會因為暫時回避而自動消失。
　　宏觀突破不了,微觀也要見到成效
　　面對易發(fā)多發(fā)、不斷滋生蔓延的腐敗現象,各級紀檢監(jiān)察機關在缺乏體制改革試點的支撐和宏觀戰(zhàn)略改革可能的情況下,為不辱使命,只好采用不斷加大斗爭的強度、懲處的烈度、打擊的力度來保持對腐敗的相對高壓態(tài)勢。于是,人員不斷增加,費用不斷追加,機構不斷擴編,工作范圍不斷擴大,但10多年來反腐敗形勢還是4個字:仍然嚴峻。
　　下面講,反腐反腐,越反越腐;上面說,取得明顯進展,得到不同程度的遏制。于是,在認識反腐敗的形勢上,群眾多說現實,干部多說道理;下面多看問題,上面多看成績;專家多講體制弊端,領導多講技術改進。
　　陷入困境的主要原因在于,缺乏從宏觀的體制制度層面上的突破,只好抓中觀突破,以便通過巡視、派駐,使同體監(jiān)督有所改觀。中觀層面不便深入,就不斷把工作向微觀層面鋪開。黨內監(jiān)督的專門機關紀委,工作細微到上馬路檢查收費,下礦井察看礦難事故……紀委查辦的案件越來越多,教育的面越來越廣,糾風的事越來越細,而監(jiān)督的缺位、虛位和不到位改進不大,也越來越疲于奔命。于是,8小時內的監(jiān)督困難,就轉向抓8小時外的監(jiān)督;對官員本人難以監(jiān)督,就轉向監(jiān)督其配偶、子女、秘書;查處窩案、串案容易影響穩(wěn)定,就搞定點清除、量體裁衣……
　　在目標的鎖定存在不合理情況下,這種靠投入更多財力物力人力的高成本反腐方式,有如揚湯止沸,難以持續(xù)發(fā)展。不能只用加法,必須加減乘除并用。
　　預防腐敗關鍵在于黨內分權
　　30年反腐敗,從只重治標,到標本兼治;從重視辦案,到源頭治理;從懲防并舉,到注重預防;從一個注重,到三個注重(注重預防、治本、制度建設)。
　　但是,怎么預防腐敗,始終還未能破解。由于缺乏體制預防和制度預防的試驗田,因此無法根據試驗田的“收成”而及時提出“預防為主”的戰(zhàn)略方針。在反腐領域還形成不了一個“預防為主”的共識,最關鍵的原因,就在于我們缺乏這方面體制制度改革試點的有力支撐。
　　遺憾的是,30年來,我們在政治體制改革上,沒有特區(qū)的試點和比較成功的“樣板間”,“注重預防”大多只能寫在紙上,說在嘴上,貼在墻上,而很難落實在行動上。
　　30年前鄧小平就一針見血地指出,“總病根”是權力過分集中。十一屆三中全會開了改革開放從黨內分權起步的先河,應當堅定不移地走下去。建立結構合理、配置科學的黨內權力結構,黨內民主就能有存在的空間,就能有發(fā)展的時間,就能真正成為黨的生命。有了健全的黨內民主,就能真正并有效地推動人民民主的發(fā)展。
　　解決腐敗問題,我們應當打破思維定式,走一條減法之路,也就是科學分解黨內權力。一說分權,幾十年的習慣性的思維是怕弱化權威,習慣性的做法是頭痛醫(yī)頭,即分事權。
　　既然一把手權力過分集中,一些地方和部門就想出了一把手不直接分管人、財、物的奇招。殊不知,一把手憑借過分集中的權力,讓依附于他的人掌管人、財、物,效果遠勝于他自己直接分管。
　　執(zhí)政60年,必須認真研究并實踐黨內機構分權。在保持中央和省委現有領導體制格局不變的前提下,可通過在市、縣委搞試點來探索經驗,尋求從辦案的思維轉向監(jiān)督的思維,從峻法轉向預防,從同體監(jiān)督轉向異體監(jiān)督,從治標為主轉向治本為主,從事后轉向事前。
　　
　　改革難題是“議行合一”的體制
　　
　　現在實踐中面臨的最大難題是,黨委實行的是“議行合一”的領導體制。馬克思在138年前對72天巴黎公社“議行合一”領導體制的贊揚,成了各執(zhí)政的共產黨權力結構的經典模式。
　　無論是加強黨的作風建設,還是嚴格黨的組織紀律,現在黨委成為同級紀委難以監(jiān)督的對象。之所以難以監(jiān)督,是因為地方各級黨委是將黨內決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權集中于一體,而在這一體之中,又往往集中于一個人。
　　盡管在中央正式文件中還沒出現“一把手”稱謂,但如果不引起高層的足夠重視,一把手會憑借其越來越大的張力,而最終擠進中央的正式文件。于是,常委會的召集人,演變成凌駕于班子內所有成員讓的一把手。這種非常態(tài)的現象一旦常態(tài)化并固定下來,個人權力肯定會成為監(jiān)督的死角禁區(qū);對組織而言,黨內民主肯定會受到削弱和重創(chuàng)。杜世成是如此,陳良宇也是如此。
　　在這一權力過分集中的體制下,執(zhí)政時間越長,黨委一把手權力集中的程度就越高;在計劃經濟向市場經濟轉型的過程越長,權力的含金量就越重;其根源無不出自權力過分集中的“總病根”。
　　改革開放30年來,由于種種原因,我們始終未能解決好這一“總病根”。于是,小病慢慢釀成大病,違紀漸漸形成歪風,腐蝕逐步成為腐敗。雖經組織部優(yōu)中選優(yōu),并經黨委、紀委嚴格把關,一把手犯錯誤的比率居然高于普通黨員和其他領導干部40%,個別地方甚至超過50%。
　　如果權力過分集中的“總病根”不能得到根治,民主就難以生存,監(jiān)督就難以有效,體制就難以健全!失去監(jiān)督的權力,不僅必然腐敗,而且也容易逃脫懲處。腐敗一旦在較長時間、較大范圍保持一種“出生率”大于“死亡率”的態(tài)勢,就會在局部出現人心思貪的現象,就會在一些人中間發(fā)出“沒有機會腐敗”的喟嘆,就會在部分人中出現笑廉不笑貪的心態(tài)。
　　于是,稱謂上,書記變成了老板,老板又變成了大爺。權力所內含的獨占性、擴張性和排它性,在這“總病根”的催化下,對內形成強烈的封建式的人身依附關系,對外先滋生成跑官要官,再蔓延成買官賣官,最后發(fā)展成騙官殺官。
　　
　　黨內的決策、執(zhí)行兩權應該分開
　　
　　對于黨內分權,半個世紀前的黨的八大有過嘗試。設立了黨內最高權力機關中央委員會,毛澤東為主席;設立了黨內最高執(zhí)行機關中央書記處,鄧小平為總書記;設立了黨內最高監(jiān)督機關中央監(jiān)察委員會,董必武為書記。甚至從中央到地方還推行了黨代會常任制。然而由于國際形勢的突變,毛澤東關于設立“黨內國會”的構想及其黨代會常任制的推行,也就戛然而止。
　　黨內分權、黨政分工、黨政分開,孰先敦后?上世紀80年代也有過教訓。當時在黨內還沒有科學分權,黨政還沒有合理分工,黨的肌體還沒有建設好的情況下,就倉促地提出黨政分開,結果欲速則不達。
　　黨內分權怎么才是科學合理,可向現代企業(yè)借鑒�，F代企業(yè)法人治理結構通常由決策機關(董事會或股東大會)、執(zhí)行機關(總經理及各級經理人員)、監(jiān)督機關(監(jiān)事會)等三大部分組成。分工明確,制衡有效。
　　在縣級黨委進行改革黨內權力結構的試點,既符合黨的十七大提出的選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制的要求,也符合建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機構的要求,還能有效推進黨代會常任制的試行工作。通過黨內科學分權,逐步實現黨政合理分工,再到完成黨政分開。這分權、分工、分開的過程,既是有效并充分發(fā)展黨內民主的過程,也是切實恢復黨員主體地位的過程,還是從戰(zhàn)略層面上真正實現預防和遏制腐敗滋生蔓延的過程。

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