在目標(biāo)鎖定不合理情況下,高成本反腐方式有如揚湯止沸,難以持續(xù)發(fā)展―― 　　 　　改革開放30年來,經(jīng)濟建設(shè)成效卓著是一個不爭的事實,但是,與之同時,卷進(jìn)腐敗的人員之多、金額之巨,職權(quán)之重、級別之高的紀(jì)錄,也不斷地被刷新。中央對此的論斷,也是多年不變的4個字:仍然嚴(yán)峻。其原因何在?中國未來反腐戰(zhàn)略將如何取勝?
　　
　　得之于政改推動經(jīng)改,失之于政改滯后經(jīng)改
　　
　　十一屆三中全會開啟了中國的改革開放之門。很多人沒注意到,改革開放之門是用政改之力啟動的。首先以解放思想為號角,恢復(fù)了實事求是的思想路線;其次,終止了領(lǐng)袖個人的高度集權(quán),代之以黨的集體領(lǐng)導(dǎo);第三,通過重建中央紀(jì)委,使黨內(nèi)有了專門監(jiān)督機關(guān);第四,此前長達(dá)36天的中央工作會議和其后5天的三中全會,身體力行了黨內(nèi)生活民主化,對全黨起了重要的示范帶頭作用。這四項舉措都是政改推動經(jīng)改,從而使全黨工作的重點得以順利轉(zhuǎn)移。
　　到了上世紀(jì)90年代,政改慢于、弱于并滯后于經(jīng)濟改革。經(jīng)改這一腿的過長與政改這一腿的過短,其間的巨大縫隙,恰是腐敗迅速滋生蔓延的條件和土壤�，F(xiàn)在繼續(xù)沿用于計劃經(jīng)濟時期的紀(jì)檢監(jiān)察體制,已經(jīng)難以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展。
　　鄧小平1980年關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革的“8.18講話”,所針對的不是管理、技術(shù)層面的改革,而是頂層制度的改革。但此后20多年的政改,基本上都是技術(shù)層面的改革,自覺或不自覺地回避了“8.18講話”的實質(zhì)性問題。
　　盡管改革可以暫時地回避實質(zhì)性問題,但實質(zhì)性問題卻不會因為暫時回避而自動消失。
　　宏觀突破不了,微觀也要見到成效
　　面對易發(fā)多發(fā)、不斷滋生蔓延的腐敗現(xiàn)象,各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)在缺乏體制改革試點的支撐和宏觀戰(zhàn)略改革可能的情況下,為不辱使命,只好采用不斷加大斗爭的強度、懲處的烈度、打擊的力度來保持對腐敗的相對高壓態(tài)勢。于是,人員不斷增加,費用不斷追加,機構(gòu)不斷擴編,工作范圍不斷擴大,但10多年來反腐敗形勢還是4個字:仍然嚴(yán)峻。
　　下面講,反腐反腐,越反越腐;上面說,取得明顯進(jìn)展,得到不同程度的遏制。于是,在認(rèn)識反腐敗的形勢上,群眾多說現(xiàn)實,干部多說道理;下面多看問題,上面多看成績;專家多講體制弊端,領(lǐng)導(dǎo)多講技術(shù)改進(jìn)。
　　陷入困境的主要原因在于,缺乏從宏觀的體制制度層面上的突破,只好抓中觀突破,以便通過巡視、派駐,使同體監(jiān)督有所改觀。中觀層面不便深入,就不斷把工作向微觀層面鋪開。黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)紀(jì)委,工作細(xì)微到上馬路檢查收費,下礦井察看礦難事故……紀(jì)委查辦的案件越來越多,教育的面越來越廣,糾風(fēng)的事越來越細(xì),而監(jiān)督的缺位、虛位和不到位改進(jìn)不大,也越來越疲于奔命。于是,8小時內(nèi)的監(jiān)督困難,就轉(zhuǎn)向抓8小時外的監(jiān)督;對官員本人難以監(jiān)督,就轉(zhuǎn)向監(jiān)督其配偶、子女、秘書;查處窩案、串案容易影響穩(wěn)定,就搞定點清除、量體裁衣……
　　在目標(biāo)的鎖定存在不合理情況下,這種靠投入更多財力物力人力的高成本反腐方式,有如揚湯止沸,難以持續(xù)發(fā)展。不能只用加法,必須加減乘除并用。
　　預(yù)防腐敗關(guān)鍵在于黨內(nèi)分權(quán)
　　30年反腐敗,從只重治標(biāo),到標(biāo)本兼治;從重視辦案,到源頭治理;從懲防并舉,到注重預(yù)防;從一個注重,到三個注重(注重預(yù)防、治本、制度建設(shè))。
　　但是,怎么預(yù)防腐敗,始終還未能破解。由于缺乏體制預(yù)防和制度預(yù)防的試驗田,因此無法根據(jù)試驗田的“收成”而及時提出“預(yù)防為主”的戰(zhàn)略方針。在反腐領(lǐng)域還形成不了一個“預(yù)防為主”的共識,最關(guān)鍵的原因,就在于我們?nèi)狈�這方面體制制度改革試點的有力支撐。
　　遺憾的是,30年來,我們在政治體制改革上,沒有特區(qū)的試點和比較成功的“樣板間”,“注重預(yù)防”大多只能寫在紙上,說在嘴上,貼在墻上,而很難落實在行動上。
　　30年前鄧小平就一針見血地指出,“總病根”是權(quán)力過分集中。十一屆三中全會開了改革開放從黨內(nèi)分權(quán)起步的先河,應(yīng)當(dāng)堅定不移地走下去。建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu),黨內(nèi)民主就能有存在的空間,就能有發(fā)展的時間,就能真正成為黨的生命。有了健全的黨內(nèi)民主,就能真正并有效地推動人民民主的發(fā)展。
　　解決腐敗問題,我們應(yīng)當(dāng)打破思維定式,走一條減法之路,也就是科學(xué)分解黨內(nèi)權(quán)力。一說分權(quán),幾十年的習(xí)慣性的思維是怕弱化權(quán)威,習(xí)慣性的做法是頭痛醫(yī)頭,即分事權(quán)。
　　既然一把手權(quán)力過分集中,一些地方和部門就想出了一把手不直接分管人、財、物的奇招。殊不知,一把手憑借過分集中的權(quán)力,讓依附于他的人掌管人、財、物,效果遠(yuǎn)勝于他自己直接分管。
　　執(zhí)政60年,必須認(rèn)真研究并實踐黨內(nèi)機構(gòu)分權(quán)。在保持中央和省委現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制格局不變的前提下,可通過在市、縣委搞試點來探索經(jīng)驗,尋求從辦案的思維轉(zhuǎn)向監(jiān)督的思維,從峻法轉(zhuǎn)向預(yù)防,從同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督,從治標(biāo)為主轉(zhuǎn)向治本為主,從事后轉(zhuǎn)向事前。
　　
　　改革難題是“議行合一”的體制
　　
　　現(xiàn)在實踐中面臨的最大難題是,黨委實行的是“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制。馬克思在138年前對72天巴黎公社“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制的贊揚,成了各執(zhí)政的共產(chǎn)黨權(quán)力結(jié)構(gòu)的經(jīng)典模式。
　　無論是加強黨的作風(fēng)建設(shè),還是嚴(yán)格黨的組織紀(jì)律,現(xiàn)在黨委成為同級紀(jì)委難以監(jiān)督的對象。之所以難以監(jiān)督,是因為地方各級黨委是將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于一體,而在這一體之中,又往往集中于一個人。
　　盡管在中央正式文件中還沒出現(xiàn)“一把手”稱謂,但如果不引起高層的足夠重視,一把手會憑借其越來越大的張力,而最終擠進(jìn)中央的正式文件。于是,常委會的召集人,演變成凌駕于班子內(nèi)所有成員讓的一把手。這種非常態(tài)的現(xiàn)象一旦常態(tài)化并固定下來,個人權(quán)力肯定會成為監(jiān)督的死角禁區(qū);對組織而言,黨內(nèi)民主肯定會受到削弱和重創(chuàng)。杜世成是如此,陳良宇也是如此。
　　在這一權(quán)力過分集中的體制下,執(zhí)政時間越長,黨委一把手權(quán)力集中的程度就越高;在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程越長,權(quán)力的含金量就越重;其根源無不出自權(quán)力過分集中的“總病根”。
　　改革開放30年來,由于種種原因,我們始終未能解決好這一“總病根”。于是,小病慢慢釀成大病,違紀(jì)漸漸形成歪風(fēng),腐蝕逐步成為腐敗。雖經(jīng)組織部優(yōu)中選優(yōu),并經(jīng)黨委、紀(jì)委嚴(yán)格把關(guān),一把手犯錯誤的比率居然高于普通黨員和其他領(lǐng)導(dǎo)干部40%,個別地方甚至超過50%。
　　如果權(quán)力過分集中的“總病根”不能得到根治,民主就難以生存,監(jiān)督就難以有效,體制就難以健全!失去監(jiān)督的權(quán)力,不僅必然腐敗,而且也容易逃脫懲處。腐敗一旦在較長時間、較大范圍保持一種“出生率”大于“死亡率”的態(tài)勢,就會在局部出現(xiàn)人心思貪的現(xiàn)象,就會在一些人中間發(fā)出“沒有機會腐敗”的喟嘆,就會在部分人中出現(xiàn)笑廉不笑貪的心態(tài)。
　　于是,稱謂上,書記變成了老板,老板又變成了大爺。權(quán)力所內(nèi)含的獨占性、擴張性和排它性,在這“總病根”的催化下,對內(nèi)形成強烈的封建式的人身依附關(guān)系,對外先滋生成跑官要官,再蔓延成買官賣官,最后發(fā)展成騙官殺官。
　　
　　黨內(nèi)的決策、執(zhí)行兩權(quán)應(yīng)該分開
　　
　　對于黨內(nèi)分權(quán),半個世紀(jì)前的黨的八大有過嘗試。設(shè)立了黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān)中央委員會,毛澤東為主席;設(shè)立了黨內(nèi)最高執(zhí)行機關(guān)中央書記處,鄧小平為總書記;設(shè)立了黨內(nèi)最高監(jiān)督機關(guān)中央監(jiān)察委員會,董必武為書記。甚至從中央到地方還推行了黨代會常任制。然而由于國際形勢的突變,毛澤東關(guān)于設(shè)立“黨內(nèi)國會”的構(gòu)想及其黨代會常任制的推行,也就戛然而止。
　　黨內(nèi)分權(quán)、黨政分工、黨政分開,孰先敦后?上世紀(jì)80年代也有過教訓(xùn)。當(dāng)時在黨內(nèi)還沒有科學(xué)分權(quán),黨政還沒有合理分工,黨的肌體還沒有建設(shè)好的情況下,就倉促地提出黨政分開,結(jié)果欲速則不達(dá)。
　　黨內(nèi)分權(quán)怎么才是科學(xué)合理,可向現(xiàn)代企業(yè)借鑒。現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)通常由決策機關(guān)(董事會或股東大會)、執(zhí)行機關(guān)(總經(jīng)理及各級經(jīng)理人員)、監(jiān)督機關(guān)(監(jiān)事會)等三大部分組成。分工明確,制衡有效。
　　在縣級黨委進(jìn)行改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的試點,既符合黨的十七大提出的選擇一些縣(市、區(qū))試行黨代表大會常任制的要求,也符合建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機構(gòu)的要求,還能有效推進(jìn)黨代會常任制的試行工作。通過黨內(nèi)科學(xué)分權(quán),逐步實現(xiàn)黨政合理分工,再到完成黨政分開。這分權(quán)、分工、分開的過程,既是有效并充分發(fā)展黨內(nèi)民主的過程,也是切實恢復(fù)黨員主體地位的過程,還是從戰(zhàn)略層面上真正實現(xiàn)預(yù)防和遏制腐敗滋生蔓延的過程。

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